TROISIÈME SECTION
DÉCISION
requête no 35473/08
présentée par Jacinta Natividad MÉNDEZ PÉREZ et autres
contre l’Espagne
La Cour européenne des droits de l’homme (troisième section), siégeant le 4 octobre 2011 en une chambre composée de :
Josep Casadevall, président,
Corneliu Bîrsan,
Egbert Myjer,
Ján Šikuta,
Ineta Ziemele,
Nona Tsotsoria,
Kristina Pardalos, juges,
et de Marialena Tsirli, greffière adjointe de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 21 juillet 2008,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
1. Les requérantes, Mmes Jacinta Natividad Méndez Pérez et douze autres, dont la liste figure en annexe, sont des ressortissantes espagnoles, résidant à Garachico (Tenerife). Elles sont représentées devant la Cour par Me M. Cabrera Pérez-Camacho, avocat à Santa Cruz de Tenerife.
A. Les circonstances de l’espèce
2. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérantes, peuvent se résumer comme suit.
3. Le 1er mars 2007, lors d’une réunion des affiliés et sympathisants du Parti populaire à Garachico, la commission de gestion locale du Parti populaire fut élue. La présidente du comité exécutif insulaire dudit parti à Tenerife invita les participants à la réunion à manifester leur intérêt à faire partie de la liste de candidature du parti aux élections municipales du 27 mai 2007. Dix requérantes exprimèrent leur souhait de faire partie de la liste en cause. Étant donné que tous les candidats potentiels étaient des femmes, la présidente insulaire indiqua qu’une candidature constituée intégralement de femmes pouvait poser problème au vu de la loi sur l’égalité qui était en cours d’adoption au Parlement national, et invita les hommes souhaitant se présenter à le faire savoir.
4. Les participants à la réunion exprimèrent leur soutien à la liste de candidature ainsi constituée et aucun homme ne fit part de son intention de se joindre à la liste.
5. Le 21 avril 2007, la candidature du Parti populaire de Garachico fut présentée auprès du secrétaire de la Commission électorale de la zone d’Icod de los Vinos. Les treize requérantes figurent sur la liste de candidature présentée.
6. Le 27 avril 2007, la Commission électorale en cause établit un procès-verbal selon lequel la candidature du Parti populaire de Garachico ne respectait pas les quotas prévus par l’article 44 bis de la Loi Organique électorale Générale (L.O. 5/1985, du 19 juin 1985, ci-après LOREG), telle que modifiée par la Loi organique 3/2007, du 22 mars 2007, portant sur l’égalité effective des femmes et des hommes. La disposition en cause exige en effet une composition équilibrée d’hommes et de femmes de sorte que dans l’ensemble de la liste électorale, il y ait au moins 40% des candidats de l’un et l’autre sexe. Le même jour, le procès-verbal fut notifié au représentant légal du Parti populaire, afin qu’il puisse remédier à l’irrégularité constatée, conformément à l’article 47 § 2 de la LOREG.
7. Le 28 avril 2007, le représentant légal du Parti populaire présenta un écrit près la Commission électorale de zone d’Icod de los Vinos dans lequel il estima que l’article 44 bis de la LOREG (dans sa rédaction approuvée par la L.O. 3/2007) était inconstitutionnel.
8. La proclamation officielle des candidatures de la zone d’Icod de los Vinos dans le journal officiel de la province de Santa Cruz de Tenerife eut lieu le 1er mai 2007. La candidature du Parti populaire de la municipalité de Garachico n’y figurait pas.
9. Le 2 mai 2007, les requérantes saisirent le juge contentieux-administratif no 1 de Santa Cruz de Tenerife d’un recours contentieux-électoral contre la proclamation officielle des candidatures pour les élections dans la mesure où leur candidature avait été uniquement exclue en raison du fait qu’elle était intégralement constituée de femmes. Elles invoquèrent les droits fondamentaux à accéder aux fonctions publiques dans des conditions d’égalité, à la liberté de pensée et à exprimer et diffuser librement des pensées, idées et opinions, ainsi que le principe de non-discrimination (articles 23, 16, 20 § 1 et 14 de la Constitution). Les requérantes sollicitèrent le renvoi préjudiciel en inconstitutionnalité devant le Tribunal constitutionnel de l’article 44 bis LOREG dans sa rédaction approuvée par la L.O. 3/2007, du 22 mars 2007, portant sur l’égalité effective des femmes et des hommes, dans la mesure où la décision du litige dépendait exclusivement de cette dernière.
10. Par une décision du 5 mai 2007, le juge contentieux-administratif no 1 de Santa Cruz de Tenerife décida de saisir le Tribunal constitutionnel d’un renvoi préjudiciel portant sur l’éventuelle inconstitutionnalité de l’article 44 bis de la LOREG dans sa nouvelle rédaction approuvée par la L.O. 3/2007. Le juge argumenta, entre autres, que les requérantes étaient des femmes et qu’elles avaient été victimes d’une situation paradoxale, à savoir qu’une loi, dont elles devaient bénéficier, leur portait en l’espèce un préjudice, en limitant à 60% la libre concurrence aux élections des femmes (et des hommes) dans les listes électorales.
11. Par un arrêt du 29 janvier 2008, le Tribunal constitutionnel, siégeant en assemblée plénière, jugea conforme à la Constitution la disposition attaquée de la L.O. 3/2007 et rejeta tant le renvoi préjudiciel portant sur l’éventuelle inconstitutionnalité de la disposition en cause présenté par le juge contentieux-administratif en l’espèce, qu’un recours en inconstitutionnalité qui avait été présenté entre-temps par plus de cinquante députés du groupe parlementaire du Parti populaire de la Chambre des députés. Le Tribunal constitutionnel s’exprima ainsi :
« (...) la deuxième disposition additionnelle de la L.O. 3/2007 [qui introduit le nouvel article 44 bis dans la LOREG] incorpore le principe de la composition équilibrée des femmes et des hommes comme condition préalable pour la composition des listes électorales. Ce principe est concrétisé par l’exigence de ce « qu’il y ait au moins 40% de candidats de chaque sexe dans l’ensemble de la liste. (...) Ces prévisions légales n’entraînent de traitement péjoratif pour aucun des sexes dans la mesure où, en réalité, elles n’impliquent même pas un traitement différencié fondé sur le sexe des candidats, les pourcentages étant établis pour les candidats de l’un et l’autre sexe. Il ne s’agit donc pas d’une mesure fondée sur des critères de majorité/minorité (comme ce serait le cas si on avait pris en considération des critères de différentiation tels que la race ou l’âge), mais sur un critère (le sexe) qui, d’une manière universelle, divise toute la société en deux groupes équilibrés en pourcentage.
(...)
L’article 44 bis de la LOREG prétend donner effectivité à l’article 14 de la Constitution dans le cadre de la représentation politique où, bien que les hommes et les femmes soient formellement égaux, il est évident que les dernières ont été toujours matériellement reléguées ».
12. Pour le Tribunal constitutionnel, les partis politiques, dans leur double condition d’instruments du droit subjectif d’association et de moyens nécessaires pour le fonctionnement du système démocratique, peuvent contribuer, par impératif légal, à la réalisation de l’objectif prévu par l’article 9 § 2 de la Constitution. Leur condition d’instrument de participation politique et de moyen d’expression du pluralisme pour la formation et la manifestation de la volonté populaire, définit leur caractère associatif en tant que parti politique et les différencie nettement d’autres associations. Il est donc légitime que le législateur délimite les termes de l’exercice de leurs fonctions pour assurer que la volonté populaire et la participation dont ils sont l’instrument, soient le résultat de l’exercice de la liberté et de l’égalité « réelles et effectives » des individus au sens de l’article 9 § 2 de la Constitution. La limitation dans la sélection des candidats en cause est donc constitutionnellement valable dans la mesure où (a) son but est légitime, à savoir l’égalité effective sur le terrain de la participation politique (articles 9 § 2, 14 et 23 de la Constitution) ; (b) le régime légal est raisonnable en ce qu’il se borne à exiger une composition équilibrée avec un quota minimal sans imposition d’ordre dans la liste, et en prévoyant des exceptions pour les petites communes de moins de 3 000 habitants ; et (c) ce régime est inoffensif pour les droits fondamentaux des partis politiques, qui ne sont pas, par définition, titulaires des droits fondamentaux du suffrage actif et passif. Pour les mêmes raisons, la limitation imposée par la loi attaquée dans le droit des partis politiques à la liberté d’association (articles 6 et 22 de la Constitution) est proportionnée et constitutionnellement légitime.
13. Le Tribunal constitutionnel nota, pour ce qui est de la liberté idéologique et la liberté d’expression des partis politiques (articles 16 et 20 de la Constitution), que la loi n’interdit pas l’existence des partis « féministes » ou « machistes », ni des partis ayant une idéologie contraire à l’égalité effective entre les citoyens, et qu’elle ne porte pas atteinte à la liberté des partis pour inclure dans leurs listes de candidatures les candidats les plus aptes à faire valoir leur programme électoral et à le défendre ensuite au sein des institutions. Le Tribunal constitutionnel rappela à cet égard que cette liberté n’est pas absolue, dans la mesure où elle peut être limitée par des exigences prévues par la loi, telles que la nationalité, le nombre de candidats ou les conditions relatives à la capacité électorale.
14. Concernant le principe de non-discrimination et le droit des citoyens de participer aux affaires publiques, le Tribunal constitutionnel estima que la mesure attaquée avait précisément pour objet de promouvoir l’égalité entre les hommes et les femmes, sans toutefois utiliser des formules compensatoires en faveur des femmes, mais un critère qui se réfère indistinctement aux uns et aux autres. Il rappela enfin qu’il n’existe pas un droit fondamental à se présenter aux élections en tant que candidat d’un parti politique, ni un droit subjectif des citoyens à ce que les partis politiques présentent des tierces personnes comme candidats sur des listes électorales.
15. Un magistrat du Tribunal constitutionnel exprima une opinion dissidente.
16. Par un jugement du 15 février 2008, le juge contentieux-administratif no 1 de Santa Cruz de Tenerife rejeta le recours présenté par les requérantes au vu de l’arrêt rendu par le Tribunal constitutionnel en l’espèce.
B. Le droit interne pertinent
17. L’article 44 bis de la LOREG, tel que modifié par la Loi organique 3/2007, du 22 mars 2007, portant sur l’égalité effective des femmes et des hommes, dispose comme suit :
« 1. Les candidatures présentées aux élections à la Chambre de Députés, aux élections municipales et aux élections des membres des conseils insulaires et des cabildos insulaires des Canaries dans les termes fixés par cette loi (...) doivent respecter une composition équilibrée de femmes et d’hommes, de façon à ce qu’il y ait au moins 40% de candidats de chaque sexe dans l’ensemble de la liste. Lorsque le nombre de postes à pourvoir est inférieur à cinq, la proportion des femmes et des hommes se rapprochera autant que possible de l’équilibre numérique.
(...) ».
18. L’article 47 § 2 de la LOREG est libellé comme suit :
« Deux jours après [la publication des candidatures présentées], les commissions électorales compétentes signalent aux représentants des candidatures les irrégularités constatées d’office ou dénoncées par d’autres représentants. Le délai pour remédier à ces irrégularités est de quarante-huit heures ».
19. L’article 187 § 2 de la LOREG prévoit que l’article 44 bis de cette loi ne s’appliquera pas aux communes dont la population ne dépasse pas 3 000 habitants. La disposition transitoire septième établit qu’avant 2011, la nouvelle règle de l’article 44 bis ne s’appliquera qu’aux communes de 5 000 habitants au moins.
20. Les dispositions pertinentes de la Constitution sont libellées comme suit :
Article 6
« Les partis politiques sont l’expression du pluralisme politique, participent à la formation et à la manifestation de la volonté populaire et sont un instrument fondamental pour la participation politique. Leur création et l’exercice de leur activité sont libres dans le respect de la Constitution et de la loi. Leur structure et leur fonctionnement doivent être démocratiques. »
Article 9
« (...)
2. Les pouvoirs publics sont tenus de promouvoir les conditions nécessaires pour que la liberté et l’égalité de l’individu et des groupes auxquels il s’intègre soient réelles et effectives, de supprimer les obstacles qui empêchent ou entravent leur plein épanouissement et de faciliter la participation de tous les citoyens à la vie politique, économique, culturelle et sociale. »
Article 14
« Les Espagnols sont égaux devant la loi; ils ne peuvent faire l’objet d’aucune discrimination pour des raisons (...) de sexe (...) ou pour n’importe quelle autre condition ou circonstance personnelle ou sociale ».
Article 16
« 1. La liberté idéologique, religieuse et de culte des individus et des communautés est garantie, sans autres limitations, quant à ses manifestations, que celles qui sont nécessaires au maintien de l’ordre public protégé par la loi. (...) ».
Article 20
« 1. On reconnaît et on protège le droit:
a) d’exprimer et de diffuser librement les pensées, les idées et les opinions par la parole, l’écrit ou tout autre moyen de reproduction (...) ».
Article 23
« 1. Les citoyens ont le droit de participer aux affaires publiques, directement ou par l’intermédiaire de représentants librement élus à des élections périodiques au suffrage universel.
2. De même, ils ont le droit d’accéder, dans des conditions d’égalité, aux postes et fonctions publics, tenant compte des exigences requises par les lois ».
Article 163
« Lorsqu’un organe judiciaire considère au cours d’un procès qu’une disposition ayant rang de loi, s’appliquant en la matière et de la validité de laquelle dépend la décision judiciaire, pourrait être contraire à la Constitution, il saisit le Tribunal constitutionnel dans les conditions, sous la forme et avec les effets établis par la loi, les effets ne pouvant en aucun cas être suspensifs. »
GRIEFS
21. Invoquant les articles 10, 11 de la Convention et l’article 3 du Protocole no 1, les requérantes se plaignent de l’impossibilité qui leur a été faite de se porter candidates aux élections municipales du 27 mai 2007 à Garachico, localité dans laquelle elles résident, en raison des limitations légales qui répondent à un mauvais usage des actions promouvant l’égalité, et qui ne reposent sur aucune justification objective. Elles font valoir que, pour être éligibles, il ne leur suffit plus d’être électrices espagnoles, majeures, sans restrictions dans leur capacité et inscrites au registre électoral ; il faut encore qu’elles appartiennent au sexe affecté par l’application d’un pourcentage par rapport au nombre total des postes à renouveler dans une institution représentative au niveau local. Les requérantes soutiennent en outre que ces exigences légales en matière de représentation équilibrée des sexes imposent une restriction fondamentale à la liberté des partis politiques d’établir leurs listes de candidatures.
22. Invoquant l’article 14 de la Convention et l’article 1 du Protocole no 12, les requérantes voient dans la mesure dénoncée une discrimination fondée sur le sexe.
EN DROIT
A. Sur les griefs tirés des articles 10 et 11 de la Convention et 3 du Protocole no 1
23. Invoquant les articles 10 et 11 de la Convention et l’article 3 du Protocole no 1, les requérantes se plaignent de l’impossibilité de se porter candidates aux élections municipales du 27 mai 2007 à Garachico, en raison de l’application de la loi électorale telle que modifiée par la loi portant sur l’égalité effective des femmes et des hommes.
24. Les dispositions invoquées de la Convention et du Protocole no 1 disposent comme suit :
Article 10
« 1. Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n’empêche pas les États de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d’autorisations.
2. L’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui, pour empêcher la divulgation d’informations confidentielles ou pour garantir l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire. »
Article 11
« 1. Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n’empêche pas les États de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d’autorisations.
2. L’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui, pour empêcher la divulgation d’informations confidentielles ou pour garantir l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire. »
Article 3 du Protocole no 1
« Les Hautes Parties contractantes s’engagent à organiser, à des intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif. »
1. Article 3 du Protocole no 1
25. Dans la mesure où les requérantes invoquent l’article 3 du Protocole no 1, la Cour rappelle que cette disposition ne vaut que pour l’élection du « corps législatif », ou pour le moins de l’une de ses chambres s’il en compte deux ou plusieurs (Recueil des travaux préparatoires, volume VIII, pp. 47, 51 et 53). En l’espèce, les requérantes se plaignent de l’impossibilité de concourir aux élections au conseil municipal de Garachico. Or, à l’évidence, les conseils municipaux ne participent pas à l’exercice du pouvoir législatif et partant ils ne font pas partie du « corps législatif » au sens de l’article 3 du Protocole no 1 (voir Salleras Llinares c. Espagne (déc.), no 52226/99, CEDH 2000-XI et Etxeberria et autres c. Espagne, nos 35579/03, 35613/03, 35626/03 et 35634/03, § 62, 30 juin 2009).
26. La Cour conclut que l’article 3 du Protocole no 1 n’est pas applicable en l’espèce. Il s’ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée comme étant incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 §§ 3 et 4.
2. Articles 10 et 11 de la Convention
27. Pour ce qui est du grief tiré de l’article 10 de la Convention, la Cour rappelle que le droit à la liberté d’expression doit être interprété comme englobant également celui de communiquer des informations et des idées à des tiers dans un contexte politique (Ahmed et autres c. Royaume-Uni, 2 septembre 1998, § 41, Recueil des arrêts et décisions 1998‑VI). Ainsi, même si le droit à la liberté d’expression est lié, in concreto, à une procédure électorale et au droit subjectif de se porter candidat, pour lequel l’article 3 du Protocole no 1 constitue la lex specialis (Ždanoka c. Lettonie [GC], no 58278/00, § 141, CEDH 2006‑IV), ceci ne suffit pas à exclure l’application de l’article 10 (voir Etxeberria et autres, précité, §§ 62-65, et Eusko Abertzale Ekintza - Acción Nacionalista Vasca (EAE-ANV) c. Espagne, no 51762/07 et 51882/07, § 67, 7 décembre 2010).
28. La Cour rappelle en outre que la protection des opinions et de la liberté de les exprimer, garantie par l’article 10, constitue l’un des objectifs de la liberté de réunion et d’association telle que la consacre l’article 11 (Parti communiste unifié de Turquie et autres c. Turquie, 30 janvier 1998, § 42, Recueil des arrêts et décisions 1998‑I).
29. Toutefois, en l’espèce, la Cour note que les griefs des requérantes tirés des articles 10 et 11 se rapportent en substance aux doléances soulevées sur le terrain de l’article 3 du Protocole no 1 relatives au refus d’enregistrement de la liste sur laquelle elles étaient candidates. Les requérantes n’ont pas démontré en quoi cette mesure a constitué une ingérence dans leurs droits à la liberté d’expression et à la liberté d’association. La Cour ne décèle rien dans le dossier lui permettant de constater que les requérantes ont été empêchées de poursuivre leurs activités en tant que membres ou sympathisantes du parti politique en question.
30. Il s’ensuit que ces griefs doivent être rejetés comme étant manifestement mal fondés, en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.
B. Sur les griefs tirés des articles 14 de la Convention et 1 du Protocole no 12
31. Les requérantes se plaignent d’une discrimination fondée sur le sexe. Elles invoquent l’article 14 de la Convention et l’article 1 du Protocole no 12, dont les parties pertinentes sont libellées comme suit :
Article 14
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »
Article 1 du Protocole no 12
« 1. La jouissance de tout droit prévu par la loi doit être assurée, sans discrimination aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation.
2. Nul ne peut faire l’objet d’une discrimination de la part d’une autorité publique quelle qu’elle soit fondée notamment sur les motifs mentionnés au paragraphe 1. »
32. Dans la mesure où les requérantes invoquent l’article 1 du Protocole no 12, la Cour constate que ce Protocole n’est entré en vigueur à l’égard de l’Espagne que le 1er juin 2008, soit bien après les faits de la présente espèce. Il s’ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée comme étant incompatible ratione temporis avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 §§ 3 a) et 4.
33. Pour ce qui est du grief tiré de l’article 14 de la Convention, la Cour rappelle que cette disposition complète les autres dispositions normatives de la Convention et qu’elle n’a pas d’existence indépendante, puisqu’elle vaut uniquement pour « la jouissance des droits et libertés » qu’elle garantit. A supposer même que les requérantes invoquent cet article en combinaison avec les articles 10 et 11 de la Convention, la Cour estime que ce grief est manifestement mal fondé, pour les raisons qui suivent.
34. La Cour rappelle que la discrimination consiste à traiter de manière différente sans justification objective et raisonnable des personnes placées dans des situations comparables (Sejdić et Finci c. Bosnie-Herzégovine [GC], nos 27996/06 et 34836/06, § 42, 22 décembre 2009). Or en l’espèce, l’application qui a été faite aux requérantes de la loi électorale ne peut s’analyser en une différence de traitement, dans la mesure où une candidature intégralement composée d’hommes, ne respectant pas le quota légal de 40 % de candidats appartenant à l’autre sexe, aurait été également disqualifiée. La Cour, à l’instar du Tribunal constitutionnel, note que la loi en cause établit un système de pourcentages qui s’applique indistinctement aux candidats de l’un et de l’autre sexe, visant à garantir une participation équilibrée des femmes et des hommes aux fonctions électives.
35. Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Marialena TsirliJosep Casadevall
Greffière adjointe Président
ANNEXE
Liste des requérantes
1.Jacinta Natividad MÉNDEZ PÉREZ
2.Natividad ÁLVAREZ RAMOS
3.María Pilar MERINO TRONCOSO
4.María de los Ángeles CHÁVEZ MÉNDEZ
5.María Mercedes MASCAREÑO SANZ
6.Juana del Carmen REY DEL PINO
7.Andrea Rosa LÓPEZ BORGES
8.Lourdes Margarita AFONSO GUERRA
9.María de los Reyes MARTÍNEZ GUTIÉRREZ
10.Jennifer María LEÓN LEÓN
11.Luz María AGUIAR HERRERA
12.Petra Francisca DE LEÓN DE LA CRUZ
13.María Eva ANJOUL DEL SACRAMENTO
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