SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 21014/92
présentée par MEYNADIER et PUJOL
contre la France
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Première
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 31 août 1994 en présence
de
MM. A. WEITZEL, Président
C.L. ROZAKIS
F. ERMACORA
E. BUSUTTIL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
Mme J. LIDDY
MM. M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
G.B. REFFI
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
E. KONSTANTINOV
G. RESS
Mme M.F. BUQUICCHIO, Secrétaire de la Chambre
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 28 septembre 1992 par Jean-Marc,
Daniel et Christian MEYNADIER et Stéphane POUJOL contre la France et
enregistrée le 1er décembre 1992 sous le N° de dossier 21014/92 ;
Vu la décision de la Commission, en date du 31 mars 1993, de
communiquer la requête ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
30 juillet 1993 et les observations en réponse présentées par les
requérants le 2 novembre 1993 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
1. Circonstances particulières de l'affaire
Les requérants au nombre de quatre, tous propriétaires
exploitants dans le Parc national des Cévennes, de nationalité
française, sont les suivants :
- MEYNADIER Jean-Marc, né le 12 avril 1957, domicilié à Rousses
48400 FLORAC (Lozère),
- MEYNADIER Daniel, né le 21 décembre 1959, domicilié à Rousses
48400 FLORAC (Lozère),
- MEYNADIER Christian, né le 12 novembre 1962, domicilié à Rousses
48400 FLORAC (Lozère),
- POUJOL Stéphane, né le 14 juin 1968, domicilié les Ablatats,
Rousses 48400 FLORAC (Lozère),
Dans la procédure devant la Commission, ils sont représentés par
Maître René ROUX, avocat au barreau de Montpellier.
Les faits, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent
se résumer comme suit :
La loi du 22 juillet 1960 créa les parcs nationaux sur le
territoire français, et le décret du 31 octobre 1961 portant règlement
d'administration publique en établit les modalités d'application.
En vertu de ces textes, furent créés par voie réglementaire un
certain nombre de parcs nationaux, et notamment, par un décret n° 70-
777 du 2 septembre 1970, le Parc national des Cévennes. Ce décret
comportait un certain nombre de dispositions concernant la chasse dans
la zone parc.
Il y était notamment précisé que si la chasse n'était pas
interdite dans cette zone (contrairement à ce qui se produit dans les
autres parcs nationaux), nul ne pouvait y chasser s'il n'était pas
membre de l'"association cynégétique du Parc national des Cévennes".
Les statuts de cette association prévoyaient impérativement l'admission
dans celle-ci des titulaires du permis de chasse, soit domiciliés dans
les communes du parc, soit propriétaires d'un terrain d'une superficie
d'au moins 100 hectares d'un seul tenant.
Le 7 août 1984, un nouveau décret remania les dispositions du
décret du 2 septembre 1970. La chasse ne fut pas interdite sur le
territoire de la zone parc, mais, alors que l'ancien article 13
autorisait expressément tous les membres de l'association cynégétique
à chasser sur leur propre terrain, le nouvel article ne prévoit qu'une
possibilité, - "peuvent être admis à chasser"-. D'autre part, il fut
établi quatre catégories de personnes susceptibles de faire partie de
l'association cynégétique, la dernière catégorie étant tirée au sort
parmi les titulaires du permis de chasse non compris dans les trois
premières catégories.
En l'espèce, le 5 novembre 1988, sur la commune des Rousses
(Lozère), les gardes particuliers de l'association cynégétique du Parc
national des Cévennes, dressèrent trois procès verbaux à l'encontre des
requérants pour chasse sur le territoire de ladite association sans en
être membres et, en outre, pour défaut de présentation du permis de
chasse pour trois d'entre eux.
Sur citation directe de l'association cynégétique du
9 octobre 1989, les requérants comparurent devant le tribunal de police
de Florac pour y répondre de la contravention de chasse sur le terrain
d'autrui sans autorisation.
Par jugement en date du 16 mars 1990, le tribunal de police de
Florac condamna les requérants à mille francs d'amende et à verser
conjointement à l'association deux mille francs à titre de dommages-
intérêts ainsi que deux mille francs par application de l'article 475-1
du Code de procédure pénale.
Les requérants relevèrent appel de ce jugement et par un arrêt
du 28 février 1991, la cour d'appel de Nîmes confirma le jugement
entrepris, estimant que le décret du 7 août 1984, comme celui du
2 septembre 1970, étaient parfaitement conformes aux dispositions de
la Convention européenne des Droits de l'Homme ; elle ajouta que le
droit de chasse qui ne saurait se confondre avec le droit de propriété,
n'était pas l'un des droits protégés par ladite Convention dont les
stipulations n'ont ni pour objet, ni pour effet de faire obstacle à
l'adoption de règles particulières concernant l'exercice du droit de
chasse.
Les requérants formèrent alors un pourvoi devant la Cour de
cassation, qui le rejeta par un arrêt du 2 avril 1992. La Cour de
cassation s'exprima comme suit :
"Attendu que répondant, pour les écarter, aux conclusions des
demandeurs qui soutenaient que les dispositions du décret du
7 août 1984 réglementant le droit de chasse dans le parc national
des Cévennes étaient incompatibles avec celles des articles 6,
13 et 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de
l'homme et des libertés fondamentales et de l'article 1er du
premier protocole additionnel à cette Convention, les juges
énoncent que le décret du 7 août 1984, comme celui du
2 septembre 1970, 'sont parfaitement conformes aux dispositions'
de la Convention précitée ; Attendu qu'en cet état, et
abstraction faite d'une impropriété de terme, la cour d'appel a
justifié sa décision dès lors que le droit de chasse, qui ne
saurait se confondre, comme tentent de le soutenir les
demandeurs, avec le droit de propriété, n'est pas l'un de ceux
protégés par ladite Convention dont les stipulations, comme
celles de l'article 1er de son premier protocole additionnel,
n'ont ni pour objet, ni pour effet de faire obstacle à l'adoption
de règles particulières concernant l'exercice du droit de
chasse ;".
2. Eléments de droit interne
Décret N° 70-777 du 2 septembre 1970 portant création du Parc national
des Cévennes.
Article 1er :
" Sont classées en parc national, conformément aux dispositions
de l'article 1er de la loi du 22 juillet 1960 relative à la
création de parc nationaux, sous la dénomination de "Parc
national des Cévennes", les parties du territoire des communes
des départements du Gard et de la Lozère...".
Article 13 :
" Nul ne peut chasser sur le territoire du parc en dehors des
territoires de chasse aménagés au sens de l'article 14 ci-
dessous, s'il n'est membre d'une association cynégétique du parc
national des Cévennes. L'association assure, conformément à ses
statuts et à son règlement intérieur, la répartition entre ses
membres des contingents de pièces de gibier à abattre et du
nombre de journées individuelles de chasse... Les statuts de
l'association doivent prévoir l'admission dans celle-ci des
titulaires du permis de chasse, soit domiciliés dans les
communes du parc, soit propriétaires fonciers dans le
territoire du parc d'une superficie d'au moins 100 hectares d'un
seul tenant".
Décret n° 84-774 du 7 août 1984 modifiant le décret n°70-777 du 2
septembre 1970 créant le Parc national des Cévennes
Article 13 : "Peuvent être admis à chasser sur le territoire du
parc les personnes titulaires du permis de chasser visé et
validé, membres de l'association cynégétique du Parc national des
Cévennes ou autorisées à chasser sur l'un des territoires de
chasse aménagés ...
Ces personnes doivent en outre entrer dans l'une des catégories
suivantes:
- résidents permanents dans les communes ayant une partie de leur
territoire inclus dans les limites du parc, ayant obtenu dans ces
communes le visa de leur permis de chasser;
- propriétaires dans le parc d'une superficie d'au moins 30
hectares. Les propriétés foncières indivises et les propriétés
foncières appartenant à des personnes morales ne peuvent ouvrir
ce droit qu'à une seule personne physique;
- descendant en ligne directe à la première génération et leurs
conjoints, de propriétaires de plus de 10 hectares dans le parc
résidant de façon permanente dans une commune ayant une partie
de ce territoire dans le parc;
- titulaire du permis de chasser n'appartenant à aucune des
catégories ci-dessus dans la limite de 10% du nombre total des
chasseurs appartenant aux trois catégories précédentes; ce
pourcentage est calculé distinctement pour l'association
cynégétique et pour chacun des territoires de chasse aménagés
agréés en vertu de l'article 13 ter...".
Statut de l'association cynégétique du Parc national des Cévennes du
29 août 1985
Article 2 : "... l'association cynégétique a pour but, dans le
cadre des textes susvisés et dans le respect des propriétés et des
récoltes, de favoriser sur le territoire du Parc national des Cévennes,
l'éducation cynégétique de ses membres et la répression du braconnage,
et en général, de mettre en oeuvre toute action conduisant à la
conservation et à l'amélioration génétique et quantitative de la faune
ainsi qu'au rétablissement des équilibres naturels les plus
intéressants."
GRIEFS
1. Les requérants allèguent une ingérence dans leur droit de
propriété au sens de l'article 1 du Protocole N° 1 dans la mesure où
leur droit de chasse a été limité, sans contrepartie financière, par
les dispositions du décret du 7 août 1984. Ils soutiennent que le droit
de chasse est, au regard de la loi nationale, un attribut du droit de
propriété.
2. Les requérants allèguent une violation de l'article 1 du
Protocole N° 1 combiné avec l'article 14 de la Convention dans la
mesure où, en exigeant des propriétaires situés dans la zone parc le
paiement d'un permis de chasse et d'une cotisation à une association
cynégétique, l'Etat a établi une discrimination entre eux et les autres
chasseurs habitant le même département mais dont les propriétés sont
situées en-dehors de la zone parc.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La présente requête a été introduite le 28 septembre 1992 et
enregistrée le 1er décembre 1992.
Le 31 mars 1993, la Commission a décidé de porter la requête à
la connaissance du Gouvernement défendeur et de l'inviter à présenter
par écrit des observations sur la recevabilité et le bien-fondé des
griefs tirés de la violation alléguée de l'article 1 du Protocole N° 1
pris isolément, et lu en combinaison avec l'article 14 de la
Convention.
Le Gouvernement défendeur a présenté ses observations le 30
juillet 1993 après une prorogation de délai et les requérants y ont
répondu le 2 novembre 1993.
EN DROIT
1. Les requérants se plaignent de la réglementation du droit de
chasse dans le Parc national des Cévennes qui porterait atteinte au
respect de leur bien, à savoir le droit de chasser sur leurs terres.
L'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) est ainsi libellé :
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et
les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que
possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent
nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à
l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou
d'autres contributions ou des amendes."
Le Gouvernement soulève une exception d'irrecevabilité tirée de
l'absence de qualité de victime des requérants au motif que, par
application de l'adage "Nemo auditur propriam turpitudinem allegans",
ils ne peuvent se prétendre victimes d'une violation de la Convention
alors qu'ils se trouvaient en infraction avec la réglementation
relative à l'exercice du droit de chasse. Selon le Gouvernement, ne
sauraient se plaindre d'une limitation du droit de chasse les personnes
non titulaires d'un permis de chasse.
Les requérants produisent des attestations certifiant qu'ils sont
tous propriétaires dans la zone du parc ainsi que les photocopies de
leur permis de chasse.
La Commission note que les requérants ont apporté la preuve de
leur qualité de propriétaire dans la zone du parc ainsi que celle
certifiant qu'ils sont titulaires d'un permis de chasse valide. Elle
estime dès lors que cette exception soulevée par le Gouvernement ne
saurait être retenue.
Quant au fond, le Gouvernement dénie au droit de chasse
revendiqué par les requérants le caractère d'un bien au sens de
l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1). Dès lors que, selon la Cour de
cassation, les requérants ont été pris en flagrant délit de chasse sur
les terres d'autrui, le Gouvernement soutient qu'ils ne sauraient
invoquer l'atteinte à un bien protégé par la Convention en invoquant
l'article 365 du Code rural qui ne protège que le droit de chasser sur
ses propres terres. Le Gouvernement estime qu'il n'y a pas de lien
entre le bien revendiqué par les requérants (droit de chasse attaché
à une terre) et les poursuites dont ils ont fait l'objet (chasse
illicite sur les terres d'autrui).
Le Gouvernement en conclut que la réglementation du droit de
chasse sur les terres d'autrui n'est pas constitutive d'une
réglementation de l'usage d'un bien appartenant aux requérants et que
dès lors la requête doit être rejetée comme étant incompatible ratione
materiae avec les dispositions de la Convention.
Le Gouvernement ajoute qu'il n'y a pas eu atteinte au respect des
biens des requérants puisque ceux-ci n'établissent pas être
propriétaires de terres dans la zone parc.
Les requérants réaffirment que le droit de chasse est l'un des
attributs essentiels du droit de propriété et rappellent les termes de
l'article 365 du Code rural selon lequel il est interdit de chasser sur
le terrain d'autrui sans le consentement du propriétaire ou de ses
ayants droit.
La Commission constate en premier lieu qu'en droit français, le
droit de chasse est considéré comme un attribut du droit de propriété
car non seulement l'article 365 du Code rural interdit de chasser sur
la propriété d'autrui sans le consentement du propriétaire ou de ses
ayants droit, mais une interprétation ministérielle fait du droit de
chasser "un droit réel attaché au droit de propriété" (JO, déb. Ass.
nat., 13 avril 1987, p. 2136).
S'il est vrai que la Commission a déjà considéré que le droit de
chasse peut être considéré comme un "bien" au sens de l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1) (cf. Req. N° 14459/88, Hakan Jakobsson c/ Suède,
déc. 19.2.1992, à paraître dans D.R.), cette considération ne
s'applique que dans les cas où il est allégué qu'il y a eu une
limitation du droit de chasser sur les terres dont l'intéressé est
lui-même propriétaire.
Or, la Commission constate que les requérants ont été poursuivis
pour avoir chassé sur les terres d'autrui sans remplir l'une des
conditions pour ce faire, à savoir être membres de l'association
cynégétique du Parc national des Cévennes.
Dans ces conditions, la Commission estime qu'il n'y a, dans le
chef des requérants, aucune apparence d'atteinte au respect de leurs
biens, tel que reconnu à l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) et que
dès lors, les requérants ne peuvent se prétendre victimes au sens de
l'article 25 (Art. 25) de la Convention.
Dans la mesure où les requérants se plaignent de l'obligation qui
leur est faite d'adhérer à l'association cynégétique pour pouvoir
chasser même sur leurs propres terres, la Commission, à supposer qu'il
y ait eu épuisement des voies de recours internes sur ce point, estime
que l'obligation d'adhésion en question, prévue par le décret de 1970
et reprise par le décret de 1984, s'analyse en une réglementation de
l'usage des biens au sens donné à cette expression par la troisième
norme figurant au par. 2 de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1-2). Son
rôle se limite alors à contrôler que la réglementation en application
des lois de l'usage d'un bien vise un but légitime "dans l'intérêt
général" et que la réglementation effective de cet usage est
proportionnée au but légitime poursuivi.
La Commission rappelle que l'association cynégétique a pour but
de mettre en oeuvre toute action conduisant à la conservation et à
l'amélioration génétique et quantitative de la faune ainsi qu'au
rétablissement des équilibres naturels les plus intéressants. Elle
rappelle que la protection de la nature est très généralement reconnue
dans tous les Etats contractants comme présentant un grand intérêt pour
la société actuelle (voir Cour eur. D.H., arrêt Fredin du
18 février 1991, série A n° 192, p.16, par. 48). Elle considère que le
décret de 1984, visant à promouvoir une gestion rationnelle du
patrimoine cynégétique du Parc national des Cévennes, poursuit un but
d'intérêt général en cherchant à préserver les grands équilibres
naturels et constate donc que la mesure incriminée est une mesure
légale visant un intérêt général.
La Commission constate que l'obligation d'adhérer à l'association
implique le paiement d'une somme modique et estime que l'ingérence dont
se plaignent les requérants est sans conséquences patrimoniales
disproportionnées pour eux. La Commission en conclut que les normes
visant à réglementer l'usage des biens des requérants étaient
justifiées aux termes du second alinéa de l'article 1 du Protocole N° 1
(P1-1).
Il s'ensuit que cette partie de la requête est manifestement mal
fondée et doit être rejetée en application de l'article 27 par. 2
(art. 27-2) de la Convention.
2. Les requérants estiment en outre que l'obligation de cotiser à
l'association cynégétique engendre une discrimination au sens de
l'article 14 (art. 14) de la Convention entre eux et les autres
chasseurs dont les propriétés sont en dehors de la zone parc.
L'article 14 (art. 14) de la Convention dispose:
"La jouissance des droits et libertés reconnus dans la
présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune,
fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la
religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions,
l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité
nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation."
La Commission rappelle que l'article 14 (art. 14) protège les
individus, placés dans une même situation, de toute discrimination dans
l'exercice des droits reconnus par la Convention. Or, une différence
de traitement n'est discriminatoire que si elle est dépourvue
d'objectif légitime et en l'absence d'un rapport de proportionnalité
raisonnable entre les moyens employés et le but recherché (voir
Cour eur. D.H., arrêt Affaire "relative à certains aspects du régime
linguistique de l'enseignement en Belgique" du 23 juillet 1968,
série A no 6, p. 33, par. 9 et 10).
En l'espèce, la Commission estime que les terrains se situant
dans le Parc national des Cévennes ne sont pas dans une situation
analogue à ceux qui se situent en dehors de la zone parc. Dans ces
conditions, la question d'une discrimination ne saurait se poser.
Il s'ensuit que cette partie de la requête est manifestement mal
fondée et doit être rejetée en application de l'article 27 par. 2
(art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Première Chambre Première Chambre
(M.F. BUQUICCHIO) (A. WEITZEL)
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