MIHAYLOV ET AUTRES c. BULGARIE

TROISIÈME SECTION

DÉCISION

Requête no 9059/25
Ivelin Lyudmilov MIHAYLOV contre la Bulgarie
et 3 autres requêtes
(voir liste en annexe)

La Cour européenne des droits de l’homme (troisième section), siégeant le 7 octobre 2025 en une Chambre composée de :

 Ioannis Ktistakis, président,
 Peeter Roosma,
 Lətif Hüseynov,
 Diana Kovatcheva,
 Mateja Đurović,
 Canòlic Mingorance Cairat,
 Vasilka Sancin, juges,
et de Milan Blaško, greffier de section,

Vu les requêtes susmentionnées introduites aux dates indiquées dans le tableau joint en annexe,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

1.  La liste des parties requérantes figure en annexe.

2.  Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit.

3.  Le premier requérant, M. Mihaylov, la troisième requérante, Mme Bobcheva, et le quatrième requérant, M. Pankov, sont des citoyens bulgares qui étaient candidats sur les listes du deuxième requérant, le parti politique Velichie, aux élections législatives bulgares du 27 octobre 2024.

4.  Le deuxième requérant est un parti politique qui a été fondé en 2023. Il participa aux élections législatives du 9 juin 2024, et fit ainsi élire treize députés à la cinquantième législature de l’Assemblée nationale bulgare.

5.  Aucun gouvernement n’ayant été formé dans le cadre de la cinquantième législature, de nouvelles élections législatives furent organisées le 27 octobre 2024. Le parti Velichie participa également à ces élections et présenta des listes de candidats dans chacune des 31 circonscriptions électorales plurinominales formées sur le territoire du pays. Les trois autres requérants figuraient respectivement sur les listes dudit parti dans les trois circonscriptions électorales de Sofia.

6.  À l’issue du scrutin et du décompte des voix, la Commission électorale centrale (« la CEC ») déclara, par une décision du 30 octobre 2024 publiée le même jour, les résultats des élections : le parti Velichie totalisait 97 438 voix, soit 3,999 % des votes valides, ce qui le plaçait au-dessous du seuil électoral de 4 %, établi à 97 458,24 voix. Par conséquent, le parti n’entra pas en ligne de compte dans la répartition des mandats au parlement national et ne vit aucun de ses candidats élus.

7.  Dans les quelques jours suivant les élections, plusieurs reportages et articles de presse, provenant de divers médias, révélèrent des irrégularités dans plusieurs bureaux de vote concernant le décompte des voix et la rédaction des procès-verbaux du vote.

8.  Le 6 novembre 2024, le parti Velichie contesta la légalité desdites élections en adressant un mémoire de recours au Parquet général, au président de la Cour suprême de cassation, au président de la Cour administrative suprême, au Président de la République ainsi qu’au Conseil des ministres. Le parti dénonçait de multiples irrégularités dans le processus électoral, qui selon lui avaient faussé les résultats et conduit à le priver de tout mandat parlementaire, et demandait auxdites autorités de former un recours en contestation des résultats des élections devant la Cour constitutionnelle.

9.  Les requérants affirment que ces lettres sont restées sans suite et qu’aucun des organes contactés n’a transmis le recours du parti à la Cour constitutionnelle.

10.  Entre les 8 et 14 novembre 2024, la Cour constitutionnelle fut saisie de cinq recours séparés formés par divers groupes de députés de l’Assemblée nationale sortante et de l’Assemblée nationale nouvellement élue contre les résultats des élections. Les deux recours introduits par les députés de la cinquantième législature étaient signés respectivement par soixante-sept et par cinquante-huit députés, dont quelques-uns avaient été élus aux élections du juin 2024 sur les listes du parti Velichie (paragraphe 4 ci-dessus).

11.  La Cour constitutionnelle joignit l’examen des cinq recours en question en une seule procédure de contestation des résultats des élections. Au cours de celle-ci, elle ordonna le recomptage des voix dans 1 768 bureaux de vote.

12.  Le 13 mars 2025, la Cour constitutionnelle rendit sa décision définitive en ces affaires. Elle releva notamment plusieurs cas de procès‑verbaux de vote erronés : en particulier, le recomptage des bulletins dans un certain nombre de bureaux de vote démontrait que les votes valides étaient moins nombreux que le nombre inscrit dans les procès-verbaux, et les résultats des différents partis mentionnés dans les procès-verbaux de plusieurs de ces bureaux de vote ne correspondaient pas à la répartition des voix constatée lors du recomptage des bulletins. Ces manquements ayant altéré les résultats du scrutin, la Cour constitutionnelle procéda à la correction de ceux-ci : le nombre de voix valides attribuées aux listes des partis ou aux candidats indépendants fut corrigé à la baisse et passa de 2 436 456 à 2 434 761, le seuil électoral de 4 % passa de 97 458,24 à 97 390,44 voix, et le nombre de voix valides données aux listes de candidats de plusieurs partis fut modifié. Les résultats du parti Velichie furent revus à la hausse, passant de 97 438 à 97 497 voix obtenues. La Cour constitutionnelle ordonna à la CEC de procéder à une nouvelle répartition des mandats sur la base des données ainsi corrigées.

13.  Par deux décisions définitives du 13 mars 2025, la CEC, après avoir procédé à une nouvelle répartition des sièges au parlement national, attribua au parti Velichie dix mandats de députés pour la cinquante et unième législature. Le premier requérant et la troisième requérante furent déclarés élus de leur circonscription respective. Aucun mandat ne fut attribué au parti Velichie dans la circonscription du quatrième requérant.

14.  Par la suite, le premier requérant, la troisième requérante et les huit autre personnes élues sur les listes du parti Velichie prêtèrent serment en tant que députés. Ils siègent actuellement à l’Assemblée nationale bulgare.

LE CADRE JURIDIQUE INTERNE et international PERTINENT

15.  Aux termes du code électoral de 2014 (le « CE »), les 240 députés au parlement bulgare sont élus au scrutin proportionnel dans des circonscriptions plurinominales en fonction des votes obtenus par les listes de candidats des partis politiques participant aux élections (articles 246, alinéa 1, et article 249, alinéa 1 du CE). Les sièges sont répartis selon la méthode de Hare-Niemeyer (article 297, alinéa 1, et Annexe no 1 du CE), en trois étapes successives : 1)  répartition des sièges entre les partis politiques au niveau national ; 2)  répartition préliminaire des sièges obtenus par chaque parti dans les 31 circonscriptions plurinominales constituées sur le territoire national ; 3)  répartition définitive des sièges entre les partis politiques dans chacune des 31 circonscriptions plurinominales du pays.

16.  L’article 297, alinéa 2 du CE met en place un seuil électoral, qui est fixé à 4 % des voix valides données aux listes de partis ou aux candidats indépendants : la répartition des sièges à l’Assemblée nationale ne se fait qu’entre les seuls partis qui ont atteint ou dépassé ce seuil.

17.  La Commission électorale centrale proclame, par une décision prononcée dans les quatre jours suivant l’élection, les résultats et la répartition des mandats entre les partis et coalitions (article 300, alinéa 1 du CE).

18.  Le recours en contestation des résultats de l’élection est régi par l’article 305 du CE, qui est libellé comme suit en ses passages pertinents en l’espèce :

Article 305

(1)  Les candidats aux élections à l’Assemblée nationale ainsi que les partis, les coalitions et la personne représentant le comité d’initiative qui ont inscrit des candidats aux élections, peuvent contester la légalité des élections des membres de l’Assemblée nationale (...) devant l’un des organes visés à l’article 150, alinéa 1 de la Constitution dans les sept jours à compter de l’annonce par la Commission électorale centrale de la décision [proclamant] les résultats des élections.

(2)  Dans les quinze jours suivant l’annonce des résultats des élections par la Commission électorale centrale, tout organe visé à l’article 150, alinéa 1 de la Constitution peut saisir la Cour constitutionnelle, sur la base de l’appel formé en vertu de l’alinéa 1 ou de sa propre initiative, d’une demande motivée pour qu’elle se prononce sur la légalité de l’élection des membres de l’Assemblée nationale (...).

19.  L’article 150, alinéa 1 de la Constitution, dispose ce qui suit dans sa partie pertinente en l’espèce :

Article 150

« (1)  La Cour constitutionnelle statue à l’initiative d’au moins un cinquième des membres du Parlement, du Président, du Conseil des ministres, de la Cour suprême de cassation, de la Cour administrative suprême ou du Procureur général. »

20.  Lors de sa 52ème session des 18 et 19 octobre 2002, la Commission européenne pour la démocratie par le droit (la « Commission de Venise ») a adopté son code de bonne conduite en matière électorale, dont la partie pertinente se lit comme suit :

Lignes directrices

« (...)

3.3.  L’existence d’un système de recours efficace

a.  L’instance de recours en matière électorale doit être soit une commission électorale, soit un tribunal. (...)

f.  Tout candidat et tout électeur de la circonscription ont qualité pour recourir. Un quorum raisonnable peut être imposé pour les recours des électeurs relatifs aux résultats des élections. (...) »

Rapport explicatif

« (...)

3.3.  L’existence d’un système de recours efficace

92.  Afin que les règles du droit électoral ne restent pas lettre morte, leur non-respect doit pouvoir être contesté devant un organe de recours. (...)

93.  Deux solutions sont envisageables.

– Les recours sont traités par des tribunaux – ordinaires, spéciaux ou constitutionnels.

– Les instances compétentes sont des commissions électorales. (...)

99.  La qualité pour recourir doit être reconnue très largement. Le recours doit être ouvert à tout électeur de la circonscription et à tout candidat qui se présente dans celle‑ci. Un quorum raisonnable peut toutefois être imposé pour les recours des électeurs relatifs aux résultats des élections. »

21.  Dans leur Avis conjoint de 2017 sur les amendements du code électoral bulgare, la Commission de Venise et le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (l’« OSCE/BIDDH ») ont indiqué ce qui suit relativement aux recours contre les résultats des élections prévus par le code électoral bulgare :

« (...)

9.  Les modifications apportées entre 2014 et 2016 au code électoral bulgare ont amélioré ce dernier sur plusieurs points, et reprennent certaines des recommandations antérieures de la Commission de Venise et de l’OSCE/BIDDH. (...)

10.  Les modifications apportées entre 2014 et 2016 ne mettent toutefois pas en œuvre l’intégralité des recommandations figurant dans les avis conjoints de 2011 et 2014 ainsi que dans des rapports d’observation d’élections, et suscitent des inquiétudes décrites dans le présent avis conjoint. (...)

12.  La Commission de Venise et l’OSCE/BIDDH formulent les recommandations ci‑dessous, qui visent à mieux aligner le cadre juridique électoral et sa mise en œuvre sur les normes électorales internationales : (...)

Il conviendrait de mettre en place un système de recours effectif contre toutes les décisions liées aux élections devant un organisme compétent, et de garantir un mécanisme effectif de contestation des résultats des élections accessibles à tous les candidats ainsi qu’à tous les citoyens en cas d’irrégularité dans les procédures de vote. (...)

79.  Des recommandations antérieures demandant que soit accordé aux électeurs le droit de contester les résultats d’élections n’ont pas été reprises. On lit dans l’avis conjoint de 2014 ainsi que dans l’avis conjoint de 2011, que l’OSCE/BIDDH et la Commission de Venise se disaient également préoccupés par le faible nombre de parties prenantes autorisées à contester les résultats électoraux. Les candidats et les électeurs inscrits dans la circonscription concernée devraient avoir le droit de le faire. Ainsi qu’il est dit au paragraphe 57 de l’avis conjoint de 2011 : « la Cour européenne des droits de l’homme a conclu en juin 2009 que des dispositions similaires de la loi relative aux élections législatives ne prévoyaient pas de recours effectif dans la mesure où seule une catégorie limitée de personnes et d’instances pouvaient saisir la Cour constitutionnelle d’un recours. Il importe que le Code offre des voies de recours effectives pour contester les résultats d’une élection. Les articles susmentionnés devront être modifiés en conséquence. » Le code en vigueur accordant le droit de contester les résultats électoraux aux candidats mais pas aux électeurs, ces remarques restent valables. (...) »

GRIEFS

22.  Invoquant l’article 3 du Protocole no 1 à la Convention et l’article 10 de celle-ci, les quatre requérants se plaignent de multiples irrégularités dans les résultats des élections législatives bulgares du 27 octobre 2024. Ils estiment que ces défaillances ont emporté violation de leur droit à être élus au parlement national et du droit de leurs électeurs de les élire.

23.  Les quatre requérants dénoncent également sous l’angle de l’article 13 de la Convention l’absence alléguée de recours effectif en droit interne pour contester la légalité des élections législatives.

EN DROIT

24.  La Cour constate que les quatre requêtes sont similaires en ce qui concerne les faits et les griefs soulevés. En conséquence, elle juge approprié de procéder à leur jonction, en application de l’article 42 § 1 de son règlement.

25.  Les requérants se plaignent de multiples violations des règles de la législation électorale dans la détermination des résultats des élections du 27 octobre 2024, et de l’illégalité subséquente de celles-ci. Ils considèrent que leur propre droit de participer aux élections en tant que candidats ainsi que le droit de leurs électeurs de les élire ont été en conséquence violés, et invoquent à cet égard l’article 3 du Protocole no 1 à la Convention et l’article 10 de la Convention. Sous l’angle de l’article 13 de la Convention, ils dénoncent en outre une absence de voies de recours internes effectives pour remédier aux violations alléguées.

26.  La Cour rappelle qu’elle est maîtresse de la qualification juridique des faits de la cause et qu’elle n’est pas liée par celle que leur attribuent les requérants ou les gouvernements (Molla Sali c. Grèce [GC], no 20452/14, § 85, 19 décembre 2018). En application de ce principe, et compte tenu des faits dénoncés par les requérants, elle estime opportun d’examiner leurs griefs uniquement sous l’angle de l’article 3 du Protocole no 1 à la Convention et de l’article 13 de la Convention, qui sont libellés comme suit en leurs passages pertinents en l’espèce :

Article 3 du Protocole no 1

« Les Hautes Parties contractantes s’engagent à organiser, à des intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif. »

Article 13

« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »

27.  Les quatre requérants – un parti politique et trois de ses candidats aux élections législatives du 27 octobre 2024 (paragraphe 3 ci-dessus) – se plaignent non seulement en leur propre nom, mais également au nom de leurs électeurs.

28.  La Cour rappelle cependant que l’article 34 de la Convention n’autorise pas à se plaindre in abstracto de violations de la Convention. Celle‑ci ne reconnaît pas l’actio popularis, ce qui signifie qu’un requérant ne peut se plaindre d’une disposition de droit interne, d’une pratique nationale ou d’un acte public simplement parce qu’ils lui paraissent enfreindre la Convention. Pour qu’un requérant puisse se prétendre victime, il faut qu’il produise des indices raisonnables et convaincants de la probabilité de réalisation d’une violation en ce qui le concerne personnellement ; de simples suspicions ou conjectures sont insuffisantes à cet égard (Centre de ressources juridiques au nom de Valentin Câmpeanu c. Roumanie [GC], no 47848/08, § 101, CEDH 2014). Selon la jurisprudence constante de la Cour, une requête ne peut être introduite devant elle que par des personnes vivantes ou en leur nom. Si un requérant décide de se faire représenter en vertu de l’article 36 § 1 du règlement de la Cour plutôt que d’introduire la requête lui-même, l’article 45 § 3 du règlement lui impose de produire un pouvoir écrit, dûment signé. Il est essentiel pour le représentant de démontrer qu’il a reçu des instructions précises et explicites de la part de la victime alléguée, au sens de l’article 34, au nom de laquelle il entend agir devant la Cour (ibidem, § 102).

29.  Dans la présente espèce, les quatre requérants semblent laisser entendre qu’ils sont habilités à introduire des griefs au nom de leurs électeurs du simple fait qu’ils ont reçu leurs voix aux élections législatives litigieuses. La Cour considère cependant que le fait pour un électeur d’avoir voté pour tel ou tel parti politique ou candidat aux élections ne saurait être assimilé à une autorisation implicite pour ces derniers de saisir la Cour au nom de l’intéressé. Par ailleurs, les requérants n’ont présenté aucun pouvoir écrit émanant d’un ou plusieurs de leurs électeurs par lequel ceux-ci les autoriseraient à saisir la Cour en leur nom.

30.  Dans ces conditions, la Cour estime que les griefs présentés au nom des électeurs sont incompatibles ratione personae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 § 3 a) et elle les rejette en application de l’article 35 § 4.

31.  Les requérants soulèvent également des griefs en leur propre nom, dénonçant à ce titre des violations de leur droit de se porter candidats aux élections législatives et de leur droit de disposer d’une voie de recours interne effective (paragraphes 22 et 23 ci-dessus).

32.  La Cour estime qu’elle doit se pencher sur la question de savoir si, dans leur partie pertinente, les quatre requêtes qu’elle est ainsi appelée à examiner ont été soumises dans le délai de quatre mois prévu par l’article 35 § 1 de la Convention. Elle doit donc établir, en premier lieu, à quel moment est intervenue la « décision interne définitive », au sens de ladite disposition de la Convention. À cet égard, elle rappelle que la règle des quatre mois et celle de l’épuisement des voies de recours internes doivent être entendues en étroite corrélation : lorsque le requérant ne dispose d’aucun recours effectif, le délai de quatre mois prend naissance à la date des actes ou mesures dénoncés (Jeronovičs c. Lettonie [GC], no 44898/10, § 75, 5 juillet 2016).

33.  Force est à la Cour de constater que les résultats des élections législatives du 27 octobre 2024, dont les quatre requérants dénoncent l’illégalité, ont été proclamés par une décision de la Commission électorale centrale du 30 octobre 2024. C’est en effet cette décision qui indiquait que le parti Velichie avait reçu 3,999 % des votes valides, ce qui le plaçait au‑dessous du seuil électoral de 4 % des votes valides et, ce faisant, ne lui permettait pas d’obtenir un quelconque siège à l’Assemblée nationale (paragraphe 6 ci-dessus).

34.  Si le parti Velichie s’est plaint de cette décision en adressant, le 6 novembre 2024, un mémoire de recours aux autorités compétentes (paragraphe 8 ci-dessus), les trois autres requérants n’ont pas fait cette démarche. Or, l’article 305 du CE, qui énonce que les candidats aux élections législatives peuvent contester le résultat des élections devant la Cour constitutionnelle, précise à cet égard que les intéressés ne peuvent saisir cette juridiction directement mais doivent le faire par l’intermédiaire d’une catégorie limitée de personnes ou organes habilités à cet effet (paragraphes 18 et 19 ci-dessus). En l’espèce, le mémoire de recours a été transmis précisément à ces organes parce qu’un recours ne pouvait être introduit devant la Cour constitutionnelle que par quarante-huit députés au moins, et le parti Velichie ayant seulement treize députés dans la cinquantième législature, il ne disposait pas du nombre nécessaire d’élus pour exercer cette voie de droit (paragraphes 4, 15 et 19 ci-dessus).

35.  Les quatre requérants ne pouvaient donc engager eux-mêmes une procédure devant la Cour constitutionnelle. La Cour observe, à cet égard, que dans son code de bonne conduite électorale, la Commission de Venise recommande que le recours contre les résultats des élections soit ouvert à tout candidat (paragraphe 20 ci-dessus). En outre, la Commission de Venise et l’OSCE/BIDDH ont exprimé leurs préoccupations vis-à-vis desdites dispositions de la législation électorale bulgare et recommandé au législateur bulgare de garantir un mécanisme effectif de contestation des résultats des élections accessible à tous les candidats (paragraphe 21 ci-dessus).

36.  La Cour tient à rappeler que, selon sa jurisprudence constante, un recours ne peut passer pour effectif que si le justiciable concerné peut l’exercer directement (Tănase c. Moldova [GC], no 7/08, § 122, CEDH 2010). Or, le recours prévu à l’article 305 de CE n’était pas directement disponible aux requérants et ne saurait dès lors être pris en compte pour le calcul du délai de quatre mois.

37.  Certes, les résultats des élections ont été modifiés à la suite de recours subséquents que divers groupes de députés avaient formés, appuyés en cela par la signature de quelques-uns des députés du parti politique Velichie, et le parti a fait finalement élire dix députés au parlement national, parmi lesquels les premier et troisième requérants (paragraphes 10-14 ci-dessus). Il n’en reste pas moins que ceci a été rendu possible seulement parce qu’un nombre suffisant de députés d’autres partis politiques avaient décidé de contester les résultats des élections. Dès lors, ce fait ne saurait changer la conclusion de la Cour selon laquelle le recours prévu à l’article 305 du CE n’était pas directement disponible aux quatre requérants. Les requérants, quant à eux, défendent une position similaire, sous l’angle de l’article 13 de la Convention, dans leurs requêtes.

38.  Par conséquent, en l’absence d’un recours interne effectif et directement disponible aux requérants, la Cour considère que le délai de quatre mois a commencé à courir le 31 octobre 2024, soit le lendemain de la décision de la CEC du 30 octobre 2024, et a expiré quatre mois calendaires plus tard, à savoir le 28 février 2025 (Otto c. Allemagne (déc.), no 21425/06, 10 novembre 2009). Les quatre requêtes ayant été introduites le 15 mars 2025, il y a lieu de les rejeter, en leur partie concernant les griefs formulés au nom des requérants, pour dépassement du délai de quatre mois, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Fait en français puis communiqué par écrit le 6 novembre 2025.

 Milan Blaško Ioannis Ktistakis
 Greffier Président

ANNEXE

Liste des requêtes