ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
JEAN MISCHO
της 19ης Μαρτίου 1991 ( *1 )
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι οικασνές,
1.
Οι προτάσεις στην παρούσα υπόθεση αφορούν το προδικαστικό ερώτημα που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο σας στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ του Antonio Crispoltoni, καπνοκαλλιεργητή της Ομβρικής, και της Fattoria autonoma tabacchi di Città di Castello (στο εξής: Fattoria), ενώσεως γεωργοπαρα-γωγών, μέλος της οποίας είναι ο προσφεύγων.
2.
Ο Crispoltoni, ο οποίος παρέδωσε καπνό σε φύλλα της ποικιλίας Bright στην καθής οργάνωση, έλαβε, προκαταβολικώς και έναντι καταβολής εγγυήσεως, την πριμοδότηση που προβλέπεται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΟΚ) 727/70 του Συμβουλίου, της 21ης Απριλίου 1970, περί δημιουργίας κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα του ακατέργαστου καπνού (στο εξής: βασικός κανονισμός) ( 1 ). Πάντως, μετά την έναρξη ισχύος των κανονισμών (ΕΟΚ) 1114/88 ( 2 ) και 2268/88 ( 3 ), η πριμοδότηση αυτή μειώθηκε κατά 5 ο/ο και ο ιταλικός οργανισμός παρεμβάσεως ζήτησε από τη Fattoria μερική απόδοση της, γεγονός που οδήγησε την τελευταία να αναζητήσει με τη σειρά της το ανώτερο ποσό από τα μέλη της. Κατόπιν αυτού, ο Crispoltoni προσέφυγε στον pretore di Perugia για να κρίνει αν όφειλε να καταβάλει το επίδικο ποσό στη Fattoria.
3.
Ο δικαστής της παραπομπής ζητεί από το Δικαστήριο σας να αποφανθεί επί του « κύρους των κανονισμών του Συμβουλίου 1114/88, της 24ης Απριλίου 1988, και 2268/88, της 19ης Ιουλίου 1988».
4.
Ο πρώτος από τους εν λόγω κανονισμούς τροποποίησε τον βασικό κανονισμό, εγκαθιδρύοντας για τον τομέα του καπνού το αποκαλούμενο σύστημα « των μεγίστων εγγυημένων ποσοτήτων », βάσει του οποίου, αν η παραγωγή υπερβαίνει κάποιο κατώτατο όριο, οι τιμές παρεμβάσεως και οι πριμοδοτήσεις που αφορούν τις διάφορες ποικιλίες καπνού μειώνονται αυτομάτως ανάλογα με την υπέρβαση. Καθορίστηκε επίσης μεγίστη εγγυημένη ποσότητα για το σύνολο των ποικιλιών καπνού ύψους 385000 τόνων για κάθε μία από τις συγκομιδές των ετών 1988, 1989 και 1990.
5.
Ο δεύτερος κανονισμός καθόρισε, για τη συγκομιδή του 1988, τις τιμές και τα λοιπά προβλεπόμενα από τον βασικό κανονισμό στοιχεία, συμπεριλαμβανομένων των μεγίστων εγγυημένων ποσοτήτων για κάθε μία από τις ποικιλίες καπνού. Για την ποικιλία Bright, η μεγίστη εγγυημένη ποσότητα καθορίστηκε σε 38000 τόνους. Η παραγωγή του 1987 ανερχόταν σε 40802 τόνους, στη συνέχεια ( 4 ) δε αποδείχθηκε ότι η πραγματική παραγωγή του 1988 έφθασε τους 42105 τόνους.
6.
Ευθύς εξαρχής θα ήθελα να επισημάνω ότι δεν συμμερίζομαι την άποψη του Συμβουλίου ότι, όπως προκύπτει από τη Διάταξη περί παραπομπής, το υποβληθέν προδικαστικό ερώτημα άπτεται στην πραγματικότητα του ζητήματος αν οι δύο κανονισμοί είναι έγκυροι στον βαθμό που αφορούν τον καθορισμό μεγίστης εγγυημένης ποσότητας για τον καπνό της ποικιλίας Bright για τη συγκομιδή του 1988 (38000 τόνοι).
7.
Πάντως, το Συμβούλιο έχει αμφιβολίες ως προς το αν υφίσταται όντως διαφορά στην κύρια δίκη και υπογραμμίζει συναφώς τον ιδιόρρυθμο χαρακτήρα της αλληλουχίας εντός της οποίας ανέκυψε η εν λόγω διαφορά. Γίνεται λόγος για διάσκεψη του περιφερειακού συμβουλίου της Ομβρικής όπου αναφέρονται οι κινηθείσες ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων και των κοινοτικών οργάνων διαδικασίες για την αναγνώριση του παρανόμου χαρακτήρα ορισμένων κανονισμών. Το Συμβούλιο αποδίδει επίσης σημασία στο γεγονός ότι αντίδικος στη διαφορά της κυρίας δίκης είναι η Fattoria, μέλος της οποίας είναι ο προσφεύγων, και όχι ο ιταλικός οργανισμός παρεμβάσεως.
8.
Συναφώς, αρκεί να υπενθυμίσω την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, σύμφωνα με την οποία
« μόνο τα εθνικά δικαστήρια, ενώπιον των οποίων εκκρεμεί η διαφορά και τα οποία έχουν την ευθύνη της αποφάσεως που θα εκδώσουν, είναι αρμόδια να εκτιμούν, με βάση τις ιδιαιτερότητες κάθε υποθέσεως, τόσο την ανάγκη μιας προδικαστικής αποφάσεως προκειμένου να εκδώσουν τη δική τους απόφαση όσο και τη λυσιτέλεια των ερωτημάτων που υποβάλλουν στο Δικαστήριο » ( 5 ).
9.
Οι επικληθείσες από το Συμβούλιο περιστάσεις δεν νομίζω ότι είναι ικανές να πείσουν το Δικαστήριο να παρεκκλίνει από τη νομολογία αυτή, αρνούμενο στον εθνικό δικαστή το δικαίωμα να κάνει χρήση της εξουσίας του για υποβολή προδικαστικού ερωτήματος.
10.
Έρχομαι τώρα στην ουσία του ζητήματος. Το δικαστήριο της παραπομπής αμφισβητεί το κύρος των δύο υπό κρίση κανονισμών, επειδή αντίκεινται προς τις αρχές της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, της μη αναδρομικότητας των εννόμων πράξεων και της ασφαλείας δικαίου.
11.
Με πλείονες αποφάσεις του, το Δικαστήριο επιβεβαίωσε ότι,
« κατά κανόνα, αντιβαίνει στην αρχή της ασφαλείας δικαίου να καθορίζεται ως έναρξη ισχύος μιας κοινοτικής πράξεως ημερομηνία προηγούμενη της δημοσιεύσεως της, αλλ' αυτό μπορεί να συμβεί, κατ' εξαίρεση, όταν το απαιτεί ο επιδιωκόμενος σκοπός και όταν έχει δεόντως ληφθεί υπόψη η δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των ενδιαφερομένων » ( 6 ).
12.
Με δεδομένο ότι, όπως προκύπτει από την ανωτέρω νομολογία, η αρχή της ασφαλείας δικαίου απαγορεύει την αναδρομική εφαρμογή πράξεως πλην των εξαιρετικών περιπτώσεων όπου πληρούνται οι δύο καθορισμένες από το Δικαστήριο προϋποθέσεις, δεν υπάρχει λόγος να προβώ σε περαιτέρω αναπτύξεις σχετικά με την αρχή αυτή, περιορίζομαι όμως να εξετάσω αν η αναδρομική εφαρμογή του νέου συστήματος ήταν αναγκαία και έγινε σεβαστή η δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των ενδιαφερομένων.
13.
Γεγονός είναι ότι στην προκειμένη περίπτωση οι δύο κανονισμοί του Συμβουλίου δεν προέβλεψαν ρητώς « ως έναρξη ισχύος (... ) ημερομηνία προηγουμένη της δημοσιεύσεως [τους]». Πράγματι, ο κανονισμός 1114/88 εκδόθηκε στις 25 Απριλίου 1988 και τέθηκε σε ισχύ την ημέρα της δημοσιεύσεως του, ήτοι στις 29 Απριλίου 1988. Όσον αφορά τον κανονισμό 2268/88, χρονολογείται από τις 19 Ιουλίου 1988 και τέθηκε επίσης σε ισχύ την ημέρα δημοσιεύσεως του, ήτοι στις 26 Ιουλίου 1988.
14.
Πλην όμως, γεγονός παραμένει ότι στις 29 Απριλίου 1988 οι καπνοπαραγωγοί είχαν ήδη κάνει τις επιλογές τους όσον αφορά την παραγωγή τους για το 1988, ενώ η συγκομιδή συνεχιζόταν στις 26 Ιουλίου 1988. Πράγματι, είναι αναμφισβήτητο, όπως επισήμανε και ο pretore, ότι ο καπνός της ποικιλίας Bright σπείρεται σε ειδικά σπορία τον μήνα Φεβρουάριο και η μεταφύτευση του σε νέα φυτώρια γίνεται πριν από τα τέλη Απριλίου. Η μεταφύτευση αυτή φαίνεται ότι είναι πράξη που συνεπάγεται τις μεγαλύτερες δαπάνες και είναι καθοριστική για τις καλλιεργούμενες εκτάσεις. Δεν αμφισβητείται περαιτέρω ότι η συγκομιδή αρχίζει τον Ιούλιο.
15.
Επομένως, επειδή η αρχή της μειώσεως της εγγυήσεως εισήχθη σε χρονική στιγμή κατά την οποία είχαν ήδη γίνει οι επιλογές όσον αφορά την παραγωγή για το συγκεκριμένο έτος και είχε ήδη καθοριστεί το ύψος της μεγίστης εγγυημένης ποσότητας για την ποικιλία Bright, ενώ η συγκομιδή για την οποία επρόκειτο είχε ήδη αρχίσει, νομίζω ότι νομιμοποιούμαι να θεωρήσω ότι υπήρξε αναδρομική εφαρμογή της επίδικης ρυθμίσεως. Δεν βλέπω για ποιο λόγο πρέπει να διακρίνω μεταξύ της καταστάσεως αυτής και εκείνης όπου μια διάταξη καλείται ρητώς να τύχει εφαρμογής σε προγενέστερη ημερομηνία από τη δημοσίευση της. Πρέπει, συνακόλουθα, να τηρηθούν οι δύο προϋποθέσεις που έθεσε η νομολογία που προαναφέραμε.
16.
Σύμφωνα με την πρώτη προϋπόθεση, η αναδρομικότητα μπορεί να γίνει, κατ' εξαίρεση, δεκτή εφόσον το απαιτεί ο επιδιωκόμενος σκοπός.
17.
Στην περίπτωση όμως αυτή,
« οι αποφάσεις που έχουν τέτοιο αποτέλεσμα πρέπει πάντως να περιέχουν στις αιτιολογικές τους σκέψεις μνεία των συνθηκών που δικαιολογούν το επιδιωκόμενο αναδρομικό αποτέλεσμα » ( 7 ).
18.
Στη συγκεκριμένη περίπτωση, ο επιδιωκόμενος σκοπός, όπως αναφέρεται στις αιτιολογικές σκέψεις, δεν μπορεί σε καμιά περίπτωση να δικαιολογήσει αναδρομική εφαρμογή του συστήματος των μεγίστων εγγυημένων ποσοτήτων για τη συγκομιδή του 1988. Πράγματι, όπως προκύπτει από την πρώτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1114/88,
« προκειμένου να περιοριστεί κάθε αύξηση της καπνοπαραγωγής της Κοινότητας και να αποθαρρυνθεί συγχρόνως η παραγωγή ποικιλιών που παρουσιάζουν ουσκολίες για τη διάΟεοή τους ( 8 ), θα πρέπει να προβλεφθεί ότι η υπέρβαση μιας μεγίστης εγγυημένης ποσότητας, που καθορίζεται για κάθε συγκομιδή, θα συνεπάγεται ανάλογη μείωση των τιμών και της πριμοδότησης (... ) ».
19.
Επομένως, το σύστημα των μεγίστων εγγυημένων ποσοτήτων θεσπίστηκε με σκοπό την ανάσχεση: αποσκοπεί στη μείωση της παραγωγής με το φόβητρο της μειώσεως των τιμών και των πριμοδοτήσεων. Πλην όμως, είναι αδύνατον να περιορίζεται αναδρομικώς η αύξηση της παραγωγής που έλαβε ήδη χώρα. Η απειλή μπορεί να έχει επιπτώσεις στη συγκομιδή για το μέλλον αλλ' όχι για το παρόν.
20.
Η εφαρμογή του νέου καθεστώτος στη συγκομιδή του 1988 ήταν εντελώς ακατάλληλη για την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού.
21.
Πρέπει επίσης να σημειωθεί ότι οι δύο επίδικοι κανονισμοί δεν περιλαμβάνουν καμιά άλλη αιτιολογία όπως η ανάγκη περιορισμού των δαπανών της Κοινότητας, η οποία ενδεχομένως θα μπορούσε να δικαιολογήσει την εφαρμογή τους στη συγκομιδή του 1988. Το Συμβούλιο επέλεξε προφανώς την επίτευξη του στόχου της μειώσεως των δαπανών στον τομέα του καπνού μέσω της μειώσεως της παραγωγής και όχι μέσω μιας άμεοης μειώσεως των τιμών και των πριμοδοτήσεων, ανεξάρτητα από παρόμοια μείωση.
22.
Τέλος, με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 1251/89 ( 9 ), της 3ης Μαΐου 1989, το Συμβούλιο αντικατέστησε το άρθρο 4, παράγραφος 5, του κανονισμού 727/70 που είχε θεσπίσει μόλις ένα έτος νωρίτερα με τον κανονισμό 1114/88. Η νέα απόδοση προβλέπει ρητώς ότι « κάθε χρόνο το Συμβούλιο καθορίζει, για τη ovyKO-μιδή νου επομένου χρόνου, τις μέγιστες εγγυημένες ποσότητες για κάθε ποικιλία ή ομάδα ποικιλιών καπνού ». Στην πρώτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού αυτού, το Συμβούλιο υπογραμμίζει ότι τούτο κατέστη αναγκαίο «προκειμένου να επιτραπεί ο προγραμματισμός των φυτεύσεων ».
23.
Όλα τα παραπάνω τείνουν να επιβεβαιώσουν ότι ο καθορισμός μεγίστης εγγυημένης ποσότητας προβλέφθηκε με σκοπό να ωθήσει τους παραγωγούς να μειώσουν τις καλλιεργούμενες εκτάσεις, ο σκοπός όμως αυτός δεν απαιτούσε αναδρομική εφαρμογή του εν λόγω συστήματος, δεδομένου ότι, τη στιγμή κατά την οποία καθορίστηκε ο κρίσιμος αριθμός ( 38000 τόνοι ), η συγκομιδή είχε ήδη αρχίσει και ο επιδιωκόμενος σκοπός δεν μπορούσε να επιτευχθεί.
24.
Είναι συνεπώς ανάγκη να συμπεράνω ότι οι κανονισμοί 1114/88 και 2268/88 είναι άκυροι στον βαθμό που καθορίζουν μεγίστη εγγυημένη ποσότητα 38000 τόνων για τη συγκομιδή του 1988 της ποικιλίας καπνού Bright.
25.
Κατά συνέπεια, μόνον επικουρικώς και για την περίπτωση κατά την οποία το Δικαστήριο σας δεν συμμερίζεται την άποψη αυτή προτίθεμαι στη συνέχεια να εξετάσω την προϋπόθεση της τηρήσεως της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
26.
Όταν πρόκειται για την εκτίμηση του αν τηρείται η εν λόγω αρχή στο πλαίσιο πράξεως με αναδρομικό αποτέλεσμα, νομίζω ότι πρέπει να εξετάζονται τα ακόλουθα δύο ερωτήματα:
α)
Όφειλαν οι ενδιαφερόμενοι να αναμένουν την επέλευση νέας ρυθμίσεως με αναδρομικό αποτέλεσμα και όφεΛαν, συνεπώς, να λάβουν τις προφυλάξεις τους προκειμένου να αποφύγουν αρνητικές λόγω των μέτρων αυτών επιπτώσεις;
β)
Αν η αλλαγή δεν μπορούσε να προβλεφθεί, το αρμόδιο ίδρυμα προέβλεψε κατάλληλα μεταβατικά μέτρα προς προστασία των συμφερόντων των επιχειρηματιών που έλαβαν την απόφαση τους υπό το καθεστώς της προηγουμένης ρυθμίσεως;
27.
Το πρώτο σημείο εμφανίζει προφανώς κοινά σημεία με όσα προεξέθεσε επ' ευκαιρία της αναδρομικότητας του νέου συστήματος.
28.
Το Συμβούλιο και η Επιτροπή ισχυρίζονται ότι, έστω και αν οι επίδικοι κανονισμοί εκδόθηκαν με μεγάλη καθυστέρηση, το περιεχόμενο τους ήταν επαρκώς προβλέψιμο ώστε να μην μπορεί να γίνεται λόγος για παραβίαση της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Στηρίζονται στον γενικό προσανατολισμό της κοινής γεωργικής πολιτικής, ο οποίος, χωρίς αμφιβολία και προ πολλού, κατευθύνεται προς τον περιορισμό των χορηγουμένων στους παραγωγούς εγγυήσεων. Η Επιτροπή επικαλείται συναφώς ολόκληρη σειρά κειμένων, όπως τις ετήσιες εκθέσεις της, την « πράσινη βίβλο » του 1985, τα συμπεράσματα της 34ης, 36ης και 38ης συνόδου του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και τις δύο ανακοινώσεις της του Αυγούστου και Σεπτεμβρίου 1987 σχετικά με τα μέτρα ελέγχου των γεωργικών αγορών.
29.
Πρέπει να αναγνωριστεί ότι στην αλληλουχία αυτή ο ενημερωμένος επιχειρηματίας δεν μπορούσε να αμφιβάλλει ότι τα μέτρα στηρίξεως που προβλέπει η κοινή οργάνωση των αγορών υπόκεινται σε ορισμένους ποσοτικούς περιορισμούς. Παρέμενε το ζήτημα σε ποιο βαθμό και από πότε.
30.
Στην ανακοίνωση της Επιτροπής, της 30ής Σεπτεμβρίου 1987, που δεν δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα αλλ' ήταν προφανώς γνωστή στους ενδιαφερομένους κύκλους, αναφερόταν ότι
« για την προσεχή περίοδο η Επιτροπή προτίθεται να προτείνει τον καθορισμό σε 350000 τόνους της συνολικής μεγίστης εγγυημένης ποσότητας » ( μέρος θ, σημείο 2 τέλος ).
Στο επόμενο σημείο, αναφερόταν:
« Προβλέπεται προσαρμογή 5 °/ο για την περίοδο 1988/1989 και 10 ο/ο για την περίοδο 1989/1990.»
31.
Με δεδομένο ότι ο βασικός κανονισμός προβλέπει ότι οι τιμές στόχου και οι τιμές παρεμβάσεως καθορίζονται ετησίως πριν από την 1η Αυγούστου για τη συγκομιδή του επομένου έτους ( άρθρο 2, παράγραφοι 1 και 5 ) και ότι το ύψος της πριμοδοτήσεως ανά ποικιλία καθορίζεται ετησίως πριν από την 1η Νοεμβρίου για τη συγκομιδή του επομένου έτους, ο αναγνώστης της ανακοινώσεως της 30ής Σεπτεμβρίου 1987 μπορούσε κάλλιστα να συμπεράνει ότι οι εκφράσεις «για την προσεχή περίοδο » και « για την περίοδο 1988/1989 » αφορούσαν την περίοδο από 1ης Αυγούστου 1988 έως 31η Ιουλίου 1989, ήτοι τη συγκομιδή του 1989.
32.
Εξάλλου, στα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου στα πλαίσια της 38ης Συνόδου που έλαβε χώρα στις Βρυξέλλες στις 11 και 12 Φεβρουαρίου 1988, γινόταν λόγος απλώς και μόνο για μια συνολική μεγίστη ποσότητα καθοριζόμενη για διάστημα τριών περιόδων, χωρίς να διευκρινίζεται ποια είναι η πρώτη. Η περίοδος 1988 εμφανίζεται για πρώτη φορά στην πρόταση της Επιτροπής που επρόκειτο να λάβει τη μορφή του κανονισμού 1114/88, όπως δημοσιεύθηκε στις 31 Μαρτίου 1988 ( ΕΕ C 84, σ. 31 ). Επειδή το κείμενο αυτό δεν αναφέρει παρά μόνο τη μεγίστη εγγυημένη ποσότητα των 385000 τόνων για το σύνολο του τομέα, οι παραγωγοί των ποικιλιών Bright, οι οποίοι ήταν έτοιμοι να προβούν στη μεταφύτευση των νέων σπόρων, δεν μπορούσαν να προβλέψουν ποια θα ήταν η μεγίστη ποσότητα που θα ίσχυε για την περίπτωση τους.
33.
Εξάλλου, με την ανακοίνωση της 30ής Σεπτεμβρίου 1987, η Επιτροπή αναφερόταν στις πλεονασματικές ποσότητες καπνού των Αιγόνερο ζητουμένων ποικάιών. Επειδή η Κοινότητα είχε σημαντικό έλλειμμα όσον αφορά την ποικιλία Bright, δεν ήταν παράλογο να υποτεθεί ότι για την κατηγορία αυτή θα προβλεπόταν μεγίστη εγγυημένη ποσότητα αντιστοιχούσα κατά το μάλλον ή ήττον σε 40802 τόνους, ποσότητα παραχθείσα το 1987, και όχι κατώτερη εκείνης, ήτοι ποσότητα 38000 τόνων.
34.
Εκείνο όμως που έχει κυρίως σημασία να τονιστεί είναι το γεγονός ότι ο αριθμός αυτός έγινε γνωστός αρκετά όψιμα. Δεν παρετίθετο καν ούτε με την πρόταση της Επιτροπής η οποία δημοσιεύθηκε στις 30 Μαΐου 1988 ( ΕΕ C 139, σ. 95), η οποία προέβλεπε ποσότητα 63000 τόνων για ομάδα τεσσάρων ποικιλιών καπνού. Ο αριθμός των 38000 τόνων εμφανίζεται για πρώτη φορά με τον κανονισμό 2268/88, ο οποίος δημοσιεύθηκε στις 26 Ιουλίου 1988 και αφορά την προκειμένη περίπτωση. Στον ίδιο κανονισμό, οι τέσσερις ποικιλίες δικαιούνται συνολικά 60500 τόνους αντί των 63000 τόνων που προέβλεπε η πρόταση.
35.
Τέλος, υπογραμμίζω ότι για τα έτη 1989 και 1990, το Συμβούλιο, το οποίο πάντως δεν τροποποίησε κατ' ελάχιστον την πολιτική του για μείωση της εγγυήσεως, καθόρισε αντίστοιχα την ποσόστωση σε 44250 και 46750 τόνους. Στην αλληλουχία αυτή, οι 38000 τόνοι που επελέγησαν για το 1988 προκαλούν πράγματι κατάπληξη.
36.
Από όσα προεξετέθησαν, συνεπώς, εκείνο που μπορεί να συναχθεί είναι ότι, κατά τον χρόνο κατά τον οποίο οι παραγωγοί της ποικιλίας Bright έκαναν την επιλογή τους για τη συγκομιδή του 1988, οι ουδιώδεις συγκεκριμένες λεπτομέρειες εφαρμογής του νέου συστήματος εγγυήσεων δεν ήταν δυνατόν να προβλεφθούν, μολονότι υφίστατο η αρχή της καθιερώσεως συστήματος μειώσεως της εγγυήσεως, στηριζόμενη στην υπέρβαση ορισμένων ποσοτήτων.
37.
Εκείνο που πρέπει συνεπώς να συναχθεί, τουλάχιστον, είναι ο απρόβλεπτος χαρακτήρας του ύψους της μεγίστης εγγυημένης ποσότητας που επελέγη για την ποικιλία Bright και αφορά τη συγκομιδή 1988.
38.
Το δεύτερο ερώτημα που οφείλω να εξετάσω στην αλληλουχία της τηρήσεως της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης είναι αν το μεταβατικό μέτρο που προέβλεψε το Συμβούλιο μπορεί να θεωρηθεί ότι διαφύλαξε επαρκώς τα συμφέροντα των καπνοκαλλιεργητών οι οποίοι είχαν ήδη αποφασίσει για το ύψος της παραγωγής τους υπό τις συνθήκες που περιέγραψα ανωτέρω. Υπενθυμίζω ότι το μεταβατικό μέτρο που μας απασχολεί έγκειται στο γεγονός ότι για τη συγκομιδή 1988η μείωση των τιμών και πριμοδοτήσεων περιορίστηκε στο 5 °/ο, ακόμη και για την περίπτωση κατά την οποία η μεγίστη εγγυημένη ποσότητα υπερέβαινε το ποσοστό αυτό. Το πραγματικό ποσοστό υπερβάσεως για την ποικιλία Bright ήταν 10,8 ο/ο. Επίσης, αξίζει να σημειωθεί εν παρόδω ότι δεν υπήρξε υπέρβαση παρά μόνο στην περίπτωση πέντε ποικιλιών καπνού επί 34 [βλέπε παράρτημα 1 του προαναφερθέντος κανονισμού (ΕΟΚ) 2158/89, σημείωση 4].
39.
Υπό τις περιστάσεις αυτές, νομίζω ότι πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ εκείνων των γεωργικών παραγωγών όπου οι αποφάσεις που άπτονται της εκτάσεως των φυτειών πρέπει να λαμβάνονται σε συγκεκριμένη στιγμή του έτους και όπου οι συμβάσεις πωλήσεως συνάπτονται παραδοσιακώς πριν από ορισμένη ημερομηνία και άλλων μορφών παραγωγής, όπως του γάλακτος, όπου η παραγωγή διαρκεί, έστω και με εποχιακές διακυμάνσεις, καθ' όλο το έτος. Στην τελευταία αυτή περίπτωση, νομίζω ότι είναι θεμιτό να υποτεθεί ότι η τιμή παρεμβάσεως μπορεί να μειωθεί κατά τη διάρκεια της περιόδου, επειδή η αλλαγή αυτή δεν θίγει το γάλα που πρόκειται να παραχθεί στη συνέχεια. Διαφορετική είναι η περίπτωση καλλιέργειας προϊόντος, όπως ο καπνός, όπου, όπως προανέφερα, η έκταση της παραγωγής προσδιορίζεται μια για πάντα τον μήνα Απρίλιο. Η Ιταλική Κυβέρνηση και ο προσφεύγων της κυρίας δίκης, άλλωστε, ισχυρίστηκαν κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, χωρίς να διαψευστούν, ότι η συντριπτική πλειοψηφία των συμβάσεων πωλήσεως καπνού συνάπτεται πριν από την 1η Μαΐου κάθε έτους.
40.
Επειδή πρόκειται για τέτοια ακριβώς κατάσταση, νομίζω ότι οποιαδήποτε μείωση των εγγυημένων τιμών, ανεξάρτητα από το ποσοστό,που μεσολαβεί μετά τη λήψη των αποφάσεων σχετικά με την παραγωγή και την πώληση, παραβιάζει την εμπιστοσύνη που μπορούσαν να δείξουν οι παραγωγοί, πριν από τη λήψη των αποφάσεων τους, όσον αφορά τη διατήρηση, τουλάχιστον ονομαστικώς, του επιπέδου των εγγυημένων τιμών που είχε επιτευχθεί κατά τη διάρκεια της προηγουμένης περιόδου. Άρα, το μόνο μεταβατικό μέτρο που μπορούσε να θεωρηθεί ως κατάλληλο είναι εκείνο που εξαιρεί την τρέχουσα παραγωγή από οποιαδήποτε αλλαγή του συστήματος. Πράγματι, μολονότι, σύμφωνα με πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, που επιβεβαιώθηκε όλως προσφάτως με την απόφαση στην υπόθεση Delacre ( 10 ), καταρχήν δεν συντρέχει, υπέρ του παραγωγού, δικαιολογημένη εμπιστοσύνη όσον αφορά τη διατήρηση στο παρόν επίπεδο της στηρίξεως που τυγχάνει η παραγωγή του, τούτο ισχύει όσον αφορά την εφαρμογή νέας ρυθμίσεως στα μελλοντικά αποτελέσματα καταστάσεων που γεννήθηκαν υπό το καθεστώς της προγενέστερης ρυθμίσεως ( 11 ), όχι όμως στην περίπτωση της αναδρομικής εφαρμογής νέας ρυθμίσεως σε επιλογές που έγιναν υπό το καθεστώς της παλαιάς ρυθμίσεως.
41.
Πάντως, η Επιτροπή, μακράν του να τάσσεται απλώς υπέρ της απόψεως ότι το μεσολαβήσαν μεταβατικό μέτρο είναι επαρκές, υποστήριξε πολύ ριζοσπαστικότερη άποψη, ισχυριζόμενη ότι
« η επελθούσα στο καθεστώς εγγυήσεως τροποποίηση δεν αποτέλεσε περίπτωση reformatio in pejus του προϊσχύσαντος συστήματος και το κύρος του δεν εξαρτάται από την τήρηση των αρχών της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, της μη αναδρομικότητας των εννόμων κανόνων και της ασφαλείας δικαίου. Δυνάμει των άρθρων 2, παράγραφος 2, και 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 727/70, όπως ίσχυε πριν από την έκδοση του κανονισμού 1114/88, η Κοινότητα — και μέσω αυτής το Συμβούλιο — διέθετε ευρεία ελευθερία εκτιμήσεως από οικονομικής και πολιτικής απόψεως προκειμένου να καθορίσει τις τιμές και τις πριμοδοτήσεις. Ο κοινοτικός νομοθέτης μπορούσε, ιδίως, να καθορίσει τις μεν και τις δε λαμβάνοντας υπόψη τις προβλέψεις σχετικά με την εξέλιξη της προσφοράς (... )
Μετά τον καθορισμό τους επί της βάσεως αυτής, οι τιμές και οι πριμοδοτήσεις παρέμειναν αμετάβλητες καθόλη τη διάρκεια της περιόδου, μολονότι στη συνέχεια τα στοιχεία σχετικά με τις συγκομιδές αποδείκνυαν ότι θα μπορούσαν να έχουν καθοριστεί σε υψηλότερο επίπεδο επειδή η πραγματική συνολική παραγωγή ήταν κατώτερη των προβλέψεων.
Με την αναμόρφωση, επελέγη τρόπος καθορισμού λιγότερο αυστηρός, ο οποίος επιτρέπει στο Συμβούλιο να συνεχίσει να καθορίζει τις τιμές και τις πριμοδοτήσεις σε επίπεδο χαμηλό, ώστε να λαμβάνεται υπόψη η πρόβλεψη πλεονάζουσας προσφοράς, η οποία όμως αποδέχεται ταυτόχρονα τον καθορισμό τιμών και πριμοδοτήσεων υψηλότερων σε περίπτωση που στην πραγματικότητα η προσφορά παραμένει εντός των προβλέψεων (... )
Χάρη στην αναμόρφωση, το Συμβούλιο, το οποίο, κατ' εφαρμογή του κανονισμού 727/70 όπως ίσχυε προηγουμένως, μπορούσε να καθορίσει την πριμοδότηση για την ποικιλία Bright— με βάση την προβλεπόμενη προσφορά — σε 2,338 ECU/kg (πριμοδότηση η οποία εισπράττεται τελικά από τους γεωργούς βάσει του νέου συστήματος ), κατέστη δυνατό να την καθορίσει σε 2,461 ECU/kg εφόσον η προσφορά ήταν κατώτερη των 38000 τόνων και να καθορίσει μέσες πριμοδοτήσεις σε συνάρτηση με τα λοιπά επίπεδα προσφοράς.
Αν, πριν από την αναμόρφωση, οι παραγωγοί επιτύγχαναν απλώς τη χαμηλότερη πριμοδότηση, μετά την αναμόρφωση, διέθεταν την ευχέρεια να λάβουν σημαντικότερη πριμοδότηση αντίστοιχη με την εξέλιξη της ευνοϊκότερης από τις προβλέψεις προσφοράς » ( 12 ).
42.
Τι πρέπει να υποθέσει κανείς για την άποψη αυτή; Συμμερίζομαι την άποψη που εξέφρασε κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση ο δικηγόρος του Crispoltoni ότι η παρουσίαση αυτή της νέας ρυθμίσεως καταλήγει στην ανατροπή της αποτελεσματικής λειτουργίας του συστήματος. Πράγματι, το Συμβούλιο εκκινεί από τον καθορισμό των τιμών και πριμοδοτήσεων σε υψηλό επίπεδο και πολύ αργότερα, μετά τους λογιστικούς λογαριασμούς που αφορούν το σύνολο της συγκομιδής, υπολογίζει το χαμηλότερο πραγματικό επίπεδο τους, σε συνάρτηση με την υπέρβαση της μεγίστης εγγυημένης ποσότητας. Όσον αφορά τη συγκομιδή του 1988, επειδή απλώς προβλέφθηκε μια « ψαλίδα », κατέστη δυνατό να υπολογιστεί εκ των προτέρων το χαμηλό επίπεδο.
43.
Εξάλλου, σύμφωνα με την πρώτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1114/88, το σύστημα αυτό εισήχθη προκειμένου να « περιοριστεί οποιαδήποτε αύξηση της παραγωγής ». Πρόκειται δηλαδή για μετάβαση από καθεστώς απεριόριστης εγγυήσεως (έστω και αν συνεπαγόταν κάποιο κίνδυνο μειώσεως των πριμοδοτήσεων από μια περίοδο σε άλλη ) σε καθεστώς προβλέπον, τουλάχιστον δυνάμει, εγγύηση φθίνουσα σημαντικά ανάλογα με την παραγόμενη ποσότητα.
44.
Ακόμη και αν γινόταν δεκτό ότι η προηγούμενη ρύθμιση επέτρεπε στο Συμβούλιο να καθορίζει τις τιμές και πριμοδοτήσεις στο επίπεδο που είχε επιτευχθεί τελικά το 1988, η νομική κατάσταση που απορρέει από το προηγούμενο σύστημα ήταν ευνοϊκότερη για τους παραγωγούς από εκείνη της νέας ρυθμίσεως. Πράγματι, η τελευταία δεν επιτρέπει στον παραγωγό να γνωρίζει, κατά τον χρόνο κατά τον οποίο αρχίζει την περίοδο παραγωγής του, ποια ποσότητα πρέπει να παράγει για να μεγιστοποιεί το εισόδημα του, εφόσον τούτο εξαρτάται από τις τιμές και πριμοδοτήσεις οι οποίες με τη σειρά τους εξαρτώνται από τον βαθμό υπερβάσεως της μεγίστης εγγυημένης ποσότητας. Το ποσοστό της υπερβάσεως αυτής γνωστοποιείται μόνο μετά τη συγκομιδή. Αντίθετα, υπό το παλαιό σύστημα, μετά τον καθορισμό των τιμών, έστω και σε χαμηλό επίπεδο, ο παραγωγός δεν αντιμετώπιζε πλέον καμιά δυσχέρεια στο να καθορίσει το επίπεδο παραγωγής που του επέτρεπε τη μεγιστοποίηση του εισοδήματος του.
45.
Σε όσα προεξέθεσα προσθέτω ότι υπό το νέο καθεστώς τα θιγόμενα εισοδήματα δεν εξαρτώνται αποκλειστικά από τις επιλογές όσον αφορά την παραγωγή στις οποίες προβαίνει ατομικά κάθε καπνοκαλλιεργητής αλλά και από εκείνες των λοιπών καπνοκαλλιεργητών. Πράγματι, αρκεί ορισμένοι παραγωγοί της ίδιας ποικιλίας να παράγουν υπερβολικές ποσότητες για να υποστούν μείωση οι τιμές και οι πριμοδοτήσεις και τούτο πάρα τη μετριοπάθεια που μπορεί να επιδείξει ατομικώς ένας καπνοκαλλιεργητής. Το σύστημα αυτό καθαυτό εμπεριέχει αναμφιβόλως reformatio in pejus.
46.
Δεύτερον, η συλλογιστική της Επιτροπής εκκινεί από την προϋπόθεση ότι, στο πλαίσιο του προηγουμένου συστήματος, το Συμβούλιο είχε το απόλυτο δικαίωμα να καθορίζει σε οποιονόήποτε χρόνο από την άνοιξη ή το θέρος του 1988, την πριμοδότηση για την ποικιλία Bright της συγκομιδής 1988 σε 2,338 ECU/kg. Όπως ήδη επισήμανα, ο βασικός κανονισμός προβλέπει ότι η πριμοδότηση πρέπει να καθορίζεται πριν από την 1η Νοεμβρίου του έτους που προηγείται της συγκομιδής. Η Επιτροπή επικαλείται το γεγονός ότι ο κανόνας αυτός δεν τηρούνταν προ πολλού, επειδή το Συμβούλιο απέκτησε τη συνήθεια να καθορίζει κάθε άνοιξη, στο πλαίσιο ενός « συνολικού πακέτου », τις τιμές όλων των γεωργικών προϊόντων. Χωρίς να προτίθεμαι να εκφράσω προσωπική άποψη επί του ζητήματος, όσον αφορά το σύνολο της περιπλοκότητάς του, προτείνω στο Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι η πρακτική που καθιερώνεται, ερχόμενη σε ρητή αντίθεση προς τον ισχύοντα νόμο, όεν μπορεί να προβληθεί για να στηρίξει την άποψη άτι όεν συντρέχει reformatio in pejus, εφόσον nemo auditur proprium turpitudinem allegans.
47.
Τέλος, προσθέτω ότι στην προκειμένη περίπτωση η απόφαση στην υπόθεση Westzucker ( 13 ) ουδόλως μπορεί να θεωρηθεί ως νομολογιακό προηγούμενο.
48.
Στην υπόθεση εκείνη, οι προσφεύγοντες αξίωσαν την προσαύξηση προκαθορισμένης επιστροφής λόγω της αυξήσεως της τιμής παρεμβάσεως πριν από την εξαγωγή. Συγκεκριμένη διάταξη του εν λόγω κανονισμού προέβλεπε αυτόματη προσαρμογή στην περίπτωση αυτή, αντικαταστάθηκε όμως κατά τη διάρκεια της κρίσιμης περιόδου από άλλη διάταξη που καθιστούσε την προσαρμογή προαιρετική. Το Δικαστήριο αναγνώρισε
« ότι δυσχερώς θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι η τροποποίηση διατάξεως, η οποία, λόγω της ακαμψίας της, μπορούσε να οδηγήσει τους ενδιαφερομένους σε ζημία ή πλεονέκτημα θίγει παγιωμένη κατάσταση των ενδιαφερομένων » ( σκέψη 8 της αποφάσεως ).
Το Δικαστήριο προσέθεσε ότι η παλαιότερη διάταξη δεν παρείχε στους ενδιαφερομένους τη βεβαιότητα ότι επωφελούνταν από αύξηση της τιμής παρεμβάσεως, επειδή το Συμβούλιο είχε τη δυνατότητα να λαμβάνει, με βάση άλλη διάταξη, μέτρα παρεμποδίσεως της αυξήσεως της επιστροφής. Κατά το Δικαστήριο, όφειλαν « συνεπώς, να λαμβάνουν υπόψη το ενδεχόμενο » ότι, δυνάμει της δεύτερης διατάξεως, τα πλεονεκτήματα από την εφαρμογή του παλαιοτέρου άρθρου τους αφαιρέθηκαν. Το Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα από τα ανωτέρω ότι το Συμβούλιο « δεν μετέβαλε εκ των ενώντων την κατάσταση των ενδιαφερομένων » και, συνακόλουθα, δεν υπήρχε λόγος η επελθούσα τροποποίηση να θεωρηθεί ως « προσβολή της προστατευόμενης δικαιολογημένης εμπιστοσύνης των ενδιαφερομένων » (σκέψεις 9 και 10 της αποφάσεως).
49.
Αν υποστηρίζω ότι η συλλογιστική αυτή δεν μπορεί να τύχει εφαρμογής στην παρούσα υπόθεση είναι επειδή ο εξαγωγέας Westzucker επέτυχε τον προκαθορισμό της επιστροφής κατά την εξαγωγή και είχε προφανέστατα συνάψει τις συμβάσεις πωλήσεως του επί της εν λόγω βάσεως. Εκείνο που του διέφυγε είναι το διαφυγόν κέρδος, ήτοι η αύξηση της επιστροφής αυτής, αύξηση στην οποία δεν μπορούσε να υπολογίσει με βεβαιότητα κατά τον χρόνο που είχε ζητήσει τον προκαθορισμό, επειδή η απόφαση για αύξηση της τιμής παρεμβάσεως ελήφθη αργότερα.
50.
Για όλους τους παραπάνω λόγους, θεωρώ ότι στην προκειμένη περίπτωση συντρέχει πράγματι reformatio in pejus. Επειδή η επί τα χείρω αυτή αναμόρφωση δεν μπορούσε να προβλεφθεί ευλόγως και τα μεταβατικά μέτρα ήταν ανεπαρκή, παραβιάστηκε η δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των καπνοκαλλιεργητών της ποικιλίας Bright.
51.
Επειδή οι δύο προϋποθέσεις από τις οποίες το Δικαστήριο εξαρτά την αναδρομική εφαρμογή μιας διατάξεως — ήτοι ο αναγκαίος χαρακτήρας της αναδρομικότητας και η τήρηση της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης των ενδιαφερομένων — δεν συντρέχουν, είναι ανάγκη να συναγάγω ότι οι επίδικοι κανονισμοί είναι άκυροι στον βαθμό που προβλέπουν μεγίστη εγγυημένη ποσότητα 38000 τόνων για τον καπνό της ποικιλίας Bright για τη συγκομιδή του 1988.
52.
Νομίζω ότι το συμπέρασμα αυτό δεν πρέπει κατ' ανάγκη να περιορίζεται στον καπνό που προέρχεται από την Ομβρική. Πράγματι, όπως προκύπτει από το παράρτημα III του κανονισμού 2268/88, η ποικιλία Bright παράγεται μόνο στην Ιταλία. Μπορεί να υποτεθεί ότι κατά τον χρόνο κατά τον οποίο ο εν λόγω κανονισμός, ο οποίος καθόριζε τη μεγίστη εγγυημένη ποσότητα σε 38000 τόνους, δημοσιεύθηκε, ήτοι στις 26 Ιουλίου 1988, η μεταφύτευση είχε ήδη ολοκληρωθεί στο σύνολο του εδάφους του εν λόγω κράτους μέλους, ώστε η αιτίαση ότι συντρέχει παράνομη αναδρομικότητα του νέου συστήματος μπορεί να θεωρηθεί ότι ισχύει και για όλες τις περιοχές παραγωγής.
Συμπέρασμα
53.
Προτείνω, συνεπώς, να δοθεί η ακόλουθη απάντηση στο προδικαστικό ερώτημα:
« Ο κανονισμός ( ΕΟΚ) 1114/88 του Συμβουλίου, της 25ης Απριλίου 1988, και ο κανονισμός ( ΕΟΚ ) 2268/88 του Συμβουλίου, της 19ης Ιουλίου 1988, είναι άκυροι στον βαθμό που προβλέπουν μεγίστη εγγυημένη ποσότητα 38000 τόνων για τον καπνό της ποικιλίας Bright για τη συγκομιδή του 1988. »
( *1 ) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.
( 1 ) ΕΕ ειδ. εκδ. 03/005, σ. 85.
( 2 ) Κανονισμός ( ΕΟΚ ) 1114/88 του ΣυμΡουλίου, της 25ης Απριλίου 1988, που τροποποιεί τον κανονισμό (ΕΟΚ) 727/70 περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα του ακατέργαστου καπνού ( ΕΕ 1988, L 110, σ. 35 ).
( 3 ) Κανονισμός ( ΕΟΚ ) 2268/88 του ΣυμΡουλίου, της 19ης Ιουλίου 1988, για τον καθορισμό, για τη συγκομιδή του 1988, των τιμών στόχου, των τιιιών παρεμΡάσεως και των πριμοδοτήσεων που χορηγούνται στους αγοραστές καπνού σε φύλλα, των παραγώγων τιμών παρεμΡάσεως του δεματοποιημένου καπνού, των ποιοτήτων αναφοράς, των ζωνών παραγωγής, καθώς και των μεγίστων εγγυημένων ποσοτήτων, και για την τροποποίηση του κανονισμού ( ΕΟΚ ) 1975/87 ( ΕΕ 1988, L 199, σ. 20 ).
( 4 ) Κανονισμός (ΕΟΚ) 2158/89 της Επιτροπής, της 18ης Ιουλίου 1989, περί καθορισμού, για τον καπνό της συγκομιδής 1988, της πραγματικής παραγωγής καθώς και των τιμών και πριμοδοτήσεων που πληρώνονται κατ' εφαρμογή του καθεστώτος των μεγίστων εγγυημένων ποσοτήτων ( ΕΕ 1989, L 207, σ. 15 ).
( 5 ) Απόφαση της 18ης Οκτωβρίου 1990 στις συνεκδικα-σθείσες υποθέσεις C-297/88 και C-197/89, Dzodzi (Συλλογή 1990,σ.Ι-3763).
( 6 ) Αποφάσεις της 25 Ιανουαρίου 1979 στην υπόθεση 98/78, Račke ( Rec. 1979, σ. 69, συγκεκριμένα σ. 86 ), και 99/78, Decker ( Rec. 1979, σ. 101, συγκεκριμένα σ. 111). Βλ. επίσης αποφάσεις της 12ης Νοεμβρίου 1981 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις 212/80 έως 217/80, Salumi (Συλλογή 1981, σ. 2735, συγκεκριμένα σ. 2751 ) της 19ης Μαΐου 1982 στην υπόθεση 84/81, Staple Dairy Product (Συλλογή 1982, σ. 1763 συγκεκριμένα σ. 1777)' της 30ής Σεπτεμβρίου 1982 στις υποθέσεις 108/81, Amylum κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1982, σ. 3107, συγκεκριμένα σ. 3130), 110/81, Roquette Frères κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1982, σ. 3159, συγκεκριμένα σ. 3178), 114/81, Tunnel Refineries κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1982, σ. 3189, συγκεκριμένα σ. 3206 ), και της 14ης Ιουλίου 1983 στην υπόθεση 224/82, Meiko-Konservenfabrik ( Συλλογή 1983, σ. 2539, συγκεκριμένα σ. 2548 ).
( 7 ) Διάταξη της 1ης ΦεΡρουαρΙου 1984 στην υπόθεση 1/84 R, Ilford κατά Επιτροπής ( Συλλογή 1984, σ. 423, συγκεκριμένα σ. 431 ).
( 8 ) Η υπογράμμιση δική μου.
( 9 ) Κανονισμός (ΕΟΚ) 1251/89 του Συμβουλίου, της 3ης Μαΐου 1989, περί τροποποιήσεως του κανονισμού ( ΕΟΚ ) 727/70 ( ΕΕ 1989, L 129, σ. 16 ).
( 10 ) Απόφαση της 14ης Φεβρουαρίου 1990 στην υπόθεση C-350/88, Delacre ( Συλλογή 1990, σ. I-395, σκέψεις 33 και 34 ).
( 11 ) Για παράδειγμα το παραγόμενο από αγελάδα γάλα που αγοράστηκε λίγο νωρίτερα.
( 12 ) Σημεία 5 και 6 των παρατηρήσεων της Επιτροπής.
( 13 ) Απόφαση της 4ης Ιουλίου 1973 στην υπόθεση 1/73, Westzucker ( Rec. 1973, σ. 723, συγκεκριμένα σ. 730 ).
Top