CINQUIÈME SECTION
DÉCISION FINALE
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 23177/04
présentée par MIKROTECHNA, s.r.o.
contre la République tchèque
La Cour européenne des droits de l’homme (cinquième section), siégeant le 27 mai 2008 en une chambre composée de :
Peer Lorenzen, président,
Rait Maruste,
Karel Jungwiert,
Volodymyr Butkevych,
Renate Jaeger,
Mirjana Lazarova Trajkovska,
Zdravka Kalaydjieva, juges,
et de Claudia Westerdiek, greffière de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 18 juin 2004,
Vu la décision de la Cour de se prévaloir de l’article 29 § 3 de la Convention et d’examiner conjointement la recevabilité et le fond de l’affaire,
Vu la décision partielle du 11 septembre 2007,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante, Mikrotechna, s. r. o., est une société à responsabilité limitée de droit tchèque, ayant son siège social à Prague. Elle est représentée devant la Cour par Me A. Staněk, avocat au barreau tchèque. Le gouvernement défendeur est représenté par son agent, M. V.A. Schorm.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Le 27 avril 1998, la requérante demanda au département de construction de l’office d’arrondissement de Prague 12 de lui délivrer un permis de construire l’autorisant à effectuer certains travaux dans un hall de dépôt qu’elle avait acheté en 1994.
Le 11 janvier 1999, la requérante conclut un contrat de bail permettant à une autre société d’utiliser ledit hall, à compter du 1er mars 1999, moyennant un loyer mensuel de 21 000 CZK (environ 824 EUR) hors taxe.
Le 7 avril 1999, le département de construction délivra le permis de construire demandé. Après avoir effectué les travaux, la requérante fit une demande d’homologation, le 12 mai 1999.
Le 17 juin 1999, le département de construction, faisant suite à la demande d’homologation, procéda à une enquête sur les lieux en présence d’un employé de la requérante. Il fut relevé à l’issue de cette enquête que les travaux de construction n’avaient pas été effectués conformément à la documentation ayant servi de base au permis de construire et que la requérante utilisait le bâtiment sans un procès-verbal d’homologation. En conséquence, la procédure d’homologation fut éteinte et l’intéressée intenta une procédure en vue d’obtenir une autorisation supplémentaire des modifications de la construction.
Le 28 août 2000, la requérante fut informée que, à la suite de l’enquête sur les lieux effectuée le 17 juin 1999, la procédure sur un délit administratif était engagée à son encontre, au motif qu’elle avait commencé à utiliser le hall concerné sans un procès-verbal d’homologation.
Le 15 février 2001, le département de construction décida de délivrer une autorisation supplémentaire des modifications de la construction effectuées par la requérante, ainsi qu’un procès-verbal d’homologation. Cette décision passa en force de chose jugée le 2 avril 2001.
Le 19 février 2001, la même autorité prononça l’extinction de la procédure intentée le 28 août 2000 et portant sur le délit consistant en l’utilisation du hall entre les 17 juin 1999 et 28 août 2000. Il fut relevé que la procédure litigieuse avait été engagée après l’expiration du délai légal de prescription.
Le 23 février 2001, la requérante fut informée qu’il avait été établi, lors des contrôles effectués les 20 octobre 2000 (prise de photographies de l’extérieur du bâtiment) et 16 février 2001 (achat effectué dans les locaux), qu’elle avait loué à une autre société les locaux qui n’avaient pas fait l’objet d’un procès-verbal d’homologation selon la loi sur les constructions. Dès lors, la procédure sur un délit administratif fut engagée à son encontre, dans le cadre de laquelle une audience eut lieu le 14 mars 2001.
Le 2 avril 2001, le département de construction compétent décida d’infliger à la requérante une amende de 500 000 CZK (environ 19 610 EUR), pour avoir permis à une autre société d’utiliser – à compter du 29 août 2000 – les locaux qui n’avaient pas été homologués. Dans sa décision, l’autorité administrative releva que les faits en question avaient été établis lors des contrôles effectués les 20 octobre 2000 et 16 février 2001 et confirmés par la déclaration de l’usager des locaux. Tous ces éléments avaient été selon elle pris en compte lorsque le montant de l’amende avait été fixé à la limite minimum ; la sanction infligée était donc proportionnelle aux circonstances.
Le 5 juin 2001, l’autorité administrative supérieure, saisie de l’appel de la requérante, confirma la décision du 2 avril 2001. Elle estima, entre autres, que le montant de l’amende correspondait au danger que le comportement litigieux présentait pour la communauté.
La requérante attaqua la décision du 5 juin 2001 par une action administrative, soutenant que l’état des faits n’avait pas été suffisamment établi en ce qui concerne l’ampleur de l’utilisation du hall concerné. Elle reprochait également à l’autorité administrative de ne pas avoir tenu compte du fait qu’elle avait satisfait aux conditions pour l’adoption du procès-verbal d’homologation dès le 27 octobre 2000, alors que la décision elle-même n’avait été rendue que trois mois plus tard.
Le 11 juin 2002, le tribunal municipal (Městský soud) de Prague rejeta l’action de la requérante pour manque de fondement. Il constata notamment qu’il n’y avait pas de doute sur l’ampleur de l’utilisation des locaux non homologués et que, en tout état de cause, le seul fait que la requérante avait permis l’utilisation de ces locaux était suffisant. Le tribunal releva également que rien dans le dossier n’étayait l’argument de l’intéressée selon lequel elle avait satisfait aux conditions de l’homologation dès le 27 octobre 2000, notamment dans la situation où elle avait soumis un document nécessaire encore le 1er mars 2001.
Le 27 septembre 2002, la requérante introduisit un recours constitutionnel, dans lequel elle se plaignait de la violation de ses droits à l’équité et l’impartialité de la procédure et au respect des biens. Selon elle, les décisions rendues en l’espèce étaient manifestement arbitraires car elles lui infligeaient une sanction sans que l’état des faits fût suffisamment établi. L’intéressée demandait également à la Cour constitutionnelle (Ústavní soud) d’examiner la proportionnalité de l’amende à la lumière des principes énoncés dans son arrêt no 405/2002, notamment au vu de sa situation matérielle, alléguant qu’elle n’avait dégagé aucun bénéfice de son activité commerciale pendant la période concernée et que ses biens avaient été considérablement endommagés par les inondations de 2002.
Le 28 mars 2003, la requérante s’acquitta de l’amende infligée, et ce sous pression d’une décision d’exécution.
Le 5 mai 2004, la Cour constitutionnelle rejeta le recours de la requérante pour défaut manifeste de fondement. Elle releva d’abord que le tribunal municipal avait dûment réexaminé les décisions administratives et répondu à toutes les objections de la requérante de manière exhaustive et circonstanciée. Elle nota ensuite que toutes les décisions litigieuses avaient été adoptées avant l’entrée en vigueur ex nunc de son arrêt no 405/2002, qui ne pouvait donc pas s’appliquer en l’espèce, compte tenu du principe de l’interdiction de rétroactivité ; ces décisions étaient dès lors conformes à la loi telle qu’en vigueur à l’époque des faits. Enfin, en ce qui concerne les arguments tirés de la situation matérielle de la requérante, la Cour constitutionnelle constata qu’il s’agissait de nouvelles allégations n’ayant pas été soulevées dans la procédure antérieure, et qu’elle ne pouvait donc pas les prendre en compte.
Entre 2003 et 2005, la requérante élargit sa gamme d’activités.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
Loi no 50/1976 sur les constructions (en vigueur à l’époque des faits)
L’article 76 § 1 disposait qu’une construction achevée ou une partie de la construction ayant subi des travaux de modification ou d’entretien, lorsque ces constructions nécessitaient un permis de construire, ne pouvaient être exploitées qu’en vertu d’un procès-verbal d’homologation.
En vertu de l’article 106 § 3 c) dans sa version en vigueur jusqu’au 6 septembre 2002, l’office de construction infligeait une amende allant de 500 000 CZK jusqu’à 1 000 000 CZK à une personne morale ou physique, entrepreneur selon les dispositions spéciales, qui exploitait une construction sans un procès-verbal d’homologation ou contrairement à celui-ci, ou permettait une telle exploitation à une autre personne.
Depuis le 6 septembre 2002, cette disposition ne prévoyait aucun seuil minimum de l’amende, le maximum étant fixé à 1 000 000 CZK ; il est en de même dans la nouvelle loi sur les constructions, no 183/2006, entrée en vigueur le 1er juillet 2006.
Arrêt no 405/2002 de la Cour constitutionnelle, adopté le 13 août 2002 et entré en vigueur le 6 septembre 2002
Par cet arrêt rendu à la suite d’un recours d’un tribunal régional tendant à l’annulation d’une partie de l’article 106 § 3 de la loi sur les constructions, la Cour constitutionnelle annula l’article 106 § 3 c) fixant le seuil minimum de l’amende administrative, au motif qu’une telle atteinte ne satisfaisait pas au critère de l’utilité ni n’était proportionnée au but poursuivi, à savoir la protection de l’intérêt général. La Cour constitutionnelle considéra, entre autres, qu’une amende n’était compatible avec l’article 1 du Protocole no 1 que si elle permettait, au moins dans une certaine mesure, de prendre en compte la situation matérielle de l’auteur de l’infraction.
GRIEF
Sur le terrain de l’article 1 du Protocole no 1, la société requérante allègue que le montant de l’amende qu’elle s’est vu infliger enfreint le principe de la proportionnalité. Elle se réfère à l’arrêt de la Cour constitutionnelle tchèque no 405/2002, par lequel le seuil minimum de l’amende qui lui avait été appliqué a été déclaré incompatible avec l’article 1 du Protocole no 1.
EN DROIT
1. La requérante dénonce une ingérence dans son droit au respect des biens, considérant que l’amende qui lui a été infligée n’est pas compatible avec le principe de la proportionnalité. Elle invoque à cet égard l’article 1 du Protocole no 1, qui dispose ainsi :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
Le Gouvernement observe d’abord que l’ingérence litigieuse a été prévue par l’article 106 § 3 c) de la loi no 50/1976 sur les constructions, telle qu’en vigueur à l’époque des faits et publiée dans le Journal officiel. L’arrêt de la Cour constitutionnelle no 405/2002, adopté plus d’un an après que la décision sur l’infliction de l’amende à la requérante est passée en force de chose jugée, n’a pas pu mettre en cause la légalité de cette mesure. Par ailleurs, même après l’entrée en vigueur de cet arrêt, la disposition en question permettait de sanctionner le comportement reproché à la requérante par une amende s’élevant à 500 000 CZK.
Le Gouvernement allègue ensuite que le but du délit administratif commis par la requérante était d’empêcher l’exploitation des constructions dont les paramètres techniques n’étaient pas conformes aux réglementations juridique, hygiénique ou technique, ainsi que de celles bâties au mépris de la documentation ou utilisées dans un but autre que celui approuvé par les autorités. L’ingérence en question visait donc la protection effective de la santé et de l’ordre public ainsi que des droits et libertés d’autrui.
Quant à la question de savoir s’il existe un rapport de proportionnalité entre les moyens employés et le but recherché, le Gouvernement note que l’arrêt no 405/2002 était le fruit d’un examen in abstracto de la constitutionnalité d’une disposition légale ; l’on ne saurait donc soutenir que toute infliction d’une amende s’élevant à 500 000 CZK est contraire à la Convention. En effet, une telle ingérence ne peut être considérée comme disproportionnée que si les circonstances de l’affaire et les caractéristiques individuelles de la personne en cause commandent une sanction moins sévère, ce qui n’est pas le cas de la requérante. Le Gouvernement souligne sur ce point que les autorités de construction ont en l’espèce conclu que la gravité du comportement de l’intéressée justifiait l’infliction d’une amende d’un tel montant, et que rien dans le dossier n’étaye l’argument de la requérante selon lequel les autorités lui auraient infligé une amende moins élevée si la loi le permettait. De plus, il ne s’agissait pas en l’espèce d’une négligence mais d’un comportement délibéré de la requérante, car elle était consciente que le bâtiment avait été reconstruit au mépris du permis de construire et n’avait pas été homologué, et qu’elle n’était donc pas autorisée à l’exploiter. Bien que le caractère illicite de ses agissements ait été relevé lors de l’enquête du 17 juin 1999, à laquelle participait un de ses employés, la requérante les a poursuivis pendant plus de deux ans. Le Gouvernement observe enfin que le bail illicite a rapporté à la requérante un bénéfice considérable, à savoir environ 536 660 CZK hors taxe pour toute la période du bail et 161 480 CZK pour la période sanctionnée. En outre, l’amende n’a pas eu de répercussions fondamentales sur la situation financière ou sur la solvabilité de l’intéressée dont les bénéfices après imposition s’élevaient à plus de 49 millions en 2001, à plus de 19 millions de CZK en 2002 et à 9-10 millions de CZK entre 2003 (l’année où l’amende a été payée) et 2005. L’amende litigieuse n’apparaît donc pas disproportionnée, d’autant plus que si son montant correspondait à celui du bénéfice tiré de l’activité illicite, elle ne remplirait pas ses fonctions préventive et répressive.
La requérante soutient que, en tant que propriétaire du hall de dépôt concerné, elle avait le droit d’en disposer et, donc, de le louer. Elle observe que les travaux de construction (mineurs) ont été achevés en mai 1999 et que l’état du hall est resté inchangé depuis, sans qu’il y ait eu un préjudice à la santé ou aux biens. L’intéressée note ensuite que le montant de l’amende infligée correspondait au seuil minimum prévu par la loi, et allègue qu’il ressortait des déclarations de l’autorité compétente faites à l’audience que ce montant aurait été inférieur si la loi le permettait. Cependant, liée par les dispositions en vigueur, l’autorité administrative n’a pas pu suffisamment prendre en compte les circonstances de l’espèce, notamment la durée de la procédure menée en l’espèce selon la loi sur les constructions dont les délais impartis pour l’adoption des décisions n’ont pas été respectés, l’absence de préjudice à la santé ou aux biens et sa situation patrimoniale. La requérante soutient à cet égard que ses revenus imposables en 1999 et 2000 égalaient zéro, c’est pourquoi elle ne s’est pas acquittée de l’amende de son plein gré mais seulement en 2003 dans le cadre d’une procédure d’exécution. Elle se plaint enfin que la Cour constitutionnelle n’a apprécié son recours ni au vu de son arrêt no 405/2002 et ni au vu des principes de proportionnalité et d’interdiction de l’abus de droits, qui ont été enfreints en l’occurrence.
La Cour observe d’emblée que l’ingérence litigieuse se justifie conformément au deuxième alinéa de l’article 1 du Protocole no 1, qui prévoit expressément une exception pour ce qui est du paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes (Phillips c. Royaume-Uni, no 41087/98, § 51, CEDH 2001‑VII). Une telle question n’échappe pas pour autant à tout contrôle de la Cour puisque celle-ci doit vérifier si l’article 1 du Protocole no 1 a fait l’objet d’une application correcte (Orion-Břeclav s.r.o. c. République tchèque (déc.), no 43783/98, 13 janvier 2004).
Aux fins de la première phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1, la Cour doit donc rechercher si un juste équilibre a été maintenu entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (Phillips, arrêt précité, § 51). Par conséquent, l’obligation financière née du paiement des amendes peut léser la garantie consacrée par cette disposition si elle impose à la personne ou à l’entité en cause une charge excessive ou porte fondamentalement atteinte à leur situation financière (voir, mutatis mutandis, Buffalo S.r.l. en liquidation c. Italie, no 38746/97, § 32, 3 juillet 2003). Il appartient en premier lieu aux autorités nationales de décider du type d’amendes qu’il convient d’appliquer. Les décisions en ce domaine impliquent une appréciation de problèmes politiques, économiques et sociaux que la Convention laisse à la compétence des Etats. Ces derniers disposent donc d’un large pouvoir d’appréciation (Valico S.r.l. c. Italie (déc.), no 70074/01, 21 mars 2006).
La Cour constate que, dans la présente affaire, la société requérante a été sanctionnée pour avoir commis un délit administratif, en vertu de l’article 106 § 3 c) de la loi no 50/1976 sur les constructions telle qu’en vigueur au moment de l’adoption de la décision en question, le 2 avril 2001. L’arrêt de la Cour constitutionnelle entré en vigueur le 6 septembre 2002 n’a donc pas pu avoir d’incidence sur la légalité de l’ingérence litigieuse. Celle-ci poursuivait en plus le but légitime de faire respecter la législation et de protéger ainsi l’ordre public et des droits d’autrui, ce qui correspond à l’intérêt général.
Il reste à rechercher si un juste équilibre a été maintenu entre les exigences de l’intérêt général et les impératifs de sauvegarde des droits fondamentaux de la requérante.
A cet égard, la Cour constate, avec le Gouvernement, que la requérante a dû avoir conscience de son comportement illicite qui a été en plus relevé par les autorités lors de l’enquête du 17 juin 1999 et qui a donné lieu à une première procédure engagée le 28 août 2000 (éteinte par la suite pour prescription). Par ailleurs, si la requérante fait aujourd’hui observer la durée de la procédure d’homologation, il convient de noter qu’elle a conclu le contrat de bail litigieux avant même d’avoir achevé les travaux et demandé l’homologation du hall reconstruit, le 12 mai 1999, ce qui témoigne de la gravité de ses agissements.
Quant au montant de l’amende infligée à la société requérante, la Cour observe qu’il correspondait au seuil minimum prévu à l’époque par la loi no 50/1976, que les autorités compétentes ont en l’espèce considéré comme adéquat. Il convient de relever que l’intéressée ne conteste pas les informations fournies par le Gouvernement défendeur quant aux montants de son bénéfice tiré dudit contrat de bail et de ses bénéfices globaux entre 2001 et 2005. Il ressort de ces données que l’ingérence en question n’a pas eu d’influence majeure sur la situation financière de la requérante, laquelle a au contraire procédé à un élargissement de sa gamme d’activités entre 2003 et 2005.
Dans ces conditions, la Cour estime que les autorités tchèques ont ménagé un juste équilibre entre l’intérêt général, d’une part, et le respect du droit de propriété de la société requérante, de l’autre. Ainsi, l’ingérence n’a pas imposé à l’intéressée une charge excessive de nature à rendre la mesure dénoncée disproportionnée par rapport au but légitime qu’elle poursuivait.
Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
2. En conséquence, il convient de mettre fin à l’application de l’article 29 § 3 de la Convention et de déclarer le restant de la requête irrecevable.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare le restant de la requête irrecevable.
Claudia WesterdiekPeer Lorenzen
GreffièrePrésident
Full & Egal Universal Law Academy