PREMIÈRE SECTION
DÉCISION
Requête no 54341/11
Aias Alexandros MILIARESSIS-FOCAS
contre la Grèce
La Cour européenne des droits de l’homme (première section), siégeant le 13 janvier 2015 en un comité composé de :
Mirjana Lazarova Trajkovska, présidente,
Paulo Pinto de Albuquerque,
Ksenija Turkovic, juges,
et de André Wampach, greffier adjoint de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 23 août 2011,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, M. Aias Alexandros Miliaressis-Focas, est un ressortissant grec né en 1947 et résidant à Athènes. Il a été représenté devant la Cour par Mes N. Alivizatos et I. Ktistakis, avocats à Athènes.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par le requérant, peuvent se résumer comme suit.
1. La procédure disciplinaire engagée contre le requérant
Le requérant est un diplomate à la retraite ayant le grade d’ambassadeur depuis juillet 2008.
Le 26 février 2008 et alors que le requérant était chef de mission diplomatique pour son dernier poste de carrière à Mexico, le Secrétaire général du ministère des Affaires étrangères, lui reprochant la commission de certaines fautes disciplinaires, ordonna une enquête administrative sous serment (Ενορκη Διοικητική Εξέταση « EAS ») à son encontre.
L’EAS fut menée par l’Inspecteur général du ministère des Affaires étrangères, D.K., ambassadeur à la retraite. D.K. arriva à Mexico le 28 mars 2008 et repartit le 4 avril 2008. Le 29 mars 2008, il auditionna le requérant sous serment sans la présence de son avocat et sans lui demander s’il souhaitait proposer des témoins à décharge. Il auditionna aussi en tant que témoins les interprètes de l’EAS, Mme E. B., qui était aussi secrétaire de l’EAS, et Mme A. M. Il rédigea deux rapports datés des 7 mars et 1er avril 2008, qu’il soumit à la direction du ministère.
Les deux rapports critiquaient la gestion financière faite par le requérant, son attitude envers le personnel contractuel de la mission et ses rapports avec la communauté hellénique de Mexico.
Convoqué à s’expliquer devant le ministre des Affaires étrangères, le requérant invoqua, dans ses observations du 19 mai 2008, plusieurs motifs de nullité de l’enquête : le fait qu’il avait été auditionné sous serment, sans la présence d’un avocat et sans audition de témoins à décharge ; l’audition comme témoins de la secrétaire et des interprètes de l’EAS. Enfin, il réfutait point par point les accusations contenues dans les rapports de D.K.
Le 2 juin 2008, le ministre des Affaires étrangères renvoya le requérant devant le Conseil supérieur de discipline du ministère. Le document de renvoi mentionnait huit infractions disciplinaires. Le 9 mars 2009, le requérant, assisté de son avocat, se présenta devant le Conseil supérieur de discipline pour se défendre.
Le 8 avril 2009, le Conseil supérieur de discipline jugea que le requérant avait commis cinq infractions disciplinaires : manquement au devoir de la fonction (article 106 §§ 1 et 2 du code des agents de la fonction publique) ; manquement au devoir de la fonction d’après le code pénal ou autres lois pénales spéciales (article 107 § 1 b) du même code) ; devoir accompli de manière incomplète (article 107 § 1 f) du même code) ; comportement indigne caractérisé de l’agent pendant l’exercice de ses fonctions ou en dehors de celui-ci (109 § 2 d) du même code) ; abus de confiance/déloyauté en matière de gestion de recettes publiques et du patrimoine de l’Etat (article 81 § 2 c) du règlement intérieur du ministère des Affaires étrangères). Le Conseil supérieur de discipline prononça à l’encontre du requérant la sanction de la suspension définitive du service diplomatique.
2. Le recours en annulation contre la décision du Conseil supérieur de discipline
Le 5 juin 2009, le requérant introduisit un recours en annulation de la décision du Conseil supérieur de discipline devant le Conseil d’Etat. Il soutenait que l’EAS était nulle principalement pour les trois motifs invoqués dans son mémoire du 19 mai 2008 devant le ministre des Affaires étrangères. Il y faisait aussi une mention particulière au droit de ne pas s’auto-incriminer garanti par l’article 6 de la Convention.
Par un arrêt no 626/2011 du 25 février 2011, le Conseil d’Etat rejeta le recours du requérant et confirma la sanction de suspension définitive du service diplomatique. Au sujet du moyen tiré de la violation du droit à ne pas s’auto-incriminer en raison de l’enquête sous serment menée à son égard par D.K., le Conseil d’Etat resta silencieux.
3. Le recours en annulation contre le retrait de la promotion du requérant au grade d’ambassadeur
Suite à la décision du Conseil supérieur de discipline du 8 avril 2009, le ministre des Affaires étrangères annula la promotion du requérant au grade d’ambassadeur intervenue en 2007.
Le 2 juillet 2009, le requérant saisit le Conseil d’Etat d’un recours contre cette décision. Par un arrêt no 627/2011 du 25 février 2011, le Conseil d’Etat rejeta le recours du requérant.
4. La saisine de la Cour des comptes par le requérant
Suite à la décision du Conseil supérieur de discipline du 8 avril 2009, le ministre des Affaires étrangères procéda, le 1er juin 2009, à l’adoption d’un acte imputant au requérant (πράξη καταλογισμού) un montant de 182 720,39 euros à rembourser à l’Etat.
Le 15 juin 2009, le requérant introduisit un recours contre cet acte devant la Cour des comptes.
Par un arrêt no 3817/2013 du 10 octobre 2013, la Cour des comptes annula l’acte imputant au requérant le montant de 182 720,39 euros. Elle considéra que l’acte devait être annulé car, d’une part, il avait été émis par un organe incompétent, et d’autre part, il n’établissait pas suffisamment le lien de causalité entre le déficit constaté dans les finances de l’ambassade et la responsabilité du requérant à cet égard.
5. La transmission des deux rapports de l’EAS au procureur près le tribunal correctionnel d’Athènes
Les deux rapports rédigés par l’ambassadeur D.K. furent transmis les 14 mars et 4 avril 2008 respectivement au procureur près le tribunal correctionnel d’Athènes pour que celui-ci effectue les investigations « concernant les infractions pénales reprochées au requérant ». À la date de la saisine de la Cour, le requérant n’avait pas été convoqué chez le procureur ou toute autre autorité d’investigation.
B. Le droit interne pertinent
1. Le code de procédure pénale
L’article 223 § 4 du code de procédure pénale dispose :
« Le témoin n’est pas obligé, dans sa déposition, de mentionner des faits desquels il pourrait résulter qu’il est coupable d’avoir commis une infraction. »
En cas de violation de la disposition susmentionnée, les articles 171 § 1 d) et 484 § 1 b) du même code prévoient la nullité absolue de la procédure en question.
2. Le code des agents de la fonction publique (loi no 3528/2007)
Les articles pertinents du code des agents de la fonction publique, en vigueur à l’époque des faits, sont ainsi libellés :
Article 106
« 1. L’infraction disciplinaire consiste en toute violation du devoir de la fonction due à un acte ou une omission imputable au fonctionnaire.
2. Le devoir de la fonction est défini tant par les obligations que les dispositions pertinentes, les ordres et les instructions imposent au fonctionnaire que par le comportement dont celui-ci doit faire preuve même en dehors du service afin de ne pas porter atteinte au prestige du service. »
Article 107
« 1. Constituent des infractions disciplinaires :
a) le manquement aux devoirs de la fonction, en application du code pénal ou d’autres lois pénales spéciales ;
(...)
f) la négligence, ainsi que l’exécution incomplète ou tardive des devoirs de la fonction ; »
Article 108
« 1. Les principes et les règles du droit pénal et de la procédure pénale s’appliquent par analogie au droit disciplinaire (...)
2. En particulier, s’appliquent les principes et règles relatives :
(...)
d) le doit au silence de la personne faisant l’objet des poursuites disciplinaires. »
Article 109
« 2. La sanction de la suspension définitive peut être imposée seulement pour les infractions suivantes :
(...)
d) comportement indigne ou indécent caractérisé pendant l’exercice des fonctions ou en dehors de celui-ci. »
Article 126 § 3
« Au cours de l’audition d’un agent, à qui il est reproché d’avoir commis une faute disciplinaire, les dispositions des articles 130 § 3 et 132 du présent code s’appliquent par analogie. »
Article 132
« Au cours de l’enquête disciplinaire, l’agent concerné est obligatoirement auditionné. Il est auditionné sans prêter serment et peut être assisté d’un avocat. Le fait qu’il ne se présente pas ou qu’il refuse d’être auditionné n’empêche pas la progression de l’enquête. »
3. Le règlement intérieur du ministère des Affaires étrangères
L’article 81 § 2 c) dispose :
« Plus particulièrement, en ce qui concerne les agents du ministère des Affaires étrangères, les infractions disciplinaires comprennent de surcroît :
Abus de confiance/déloyauté en matière de gestion des recettes publiques et du patrimoine de l’Etat. »
GRIEF
Invoquant l’article 6 de la Convention, le requérant se plaint que son droit à ne pas s’auto-incriminer a été violé.
EN DROIT
Le requérant se plaint que son droit à ne pas s’auto-incriminer a été doublement violé en raison, d’une part, du fait que l’Inspecteur général du ministère des Affaires étrangères a recueilli sa déposition sous serment et alors que lui étaient déjà imputées des fautes disciplinaires et, d’autre part, du fait que le Conseil supérieur de discipline a pris en compte cette déposition sous serment pour prononcer la sanction de suspension définitive. L’article 6 de la Convention dispose, en ses passages pertinents :
« 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...) qui décidera (...) du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. (...)
2. Toute personne accusée d’une infraction est présumée innocente jusqu’à ce que sa culpabilité ait été légalement établie. »
Le requérant soutient, en premier lieu, que l’article s’applique sous son volet pénal dans la présente affaire : deux des fautes disciplinaires qu’il avait commises (manquement au devoir de la fonction et abus de confiance/déloyauté concernant la gestion de recettes publiques de la propriété de l’Etat) relevaient également du code pénal ou de lois pénales spéciales et c’est pour cette raison que l’inspecteur général du ministère des Affaires étrangères a transmis le dossier au procureur près le tribunal correctionnel afin qu’il effectue des investigations « concernant les infractions pénales reprochées au requérant ». Le fait qu’à la date de la saisine de la Cour, il n’avait pas encore été poursuivi devant les juridictions pénales ne suffit pas à exclure l’applicabilité du volet pénal de l’article 6 (Chatzinikolaou c. Grèce, no 33997/06, § 20, 21 février 2008). Compte tenu aussi du fait que le requérant était définitivement suspendu de sa profession, les enjeux pour lui étaient suffisamment importants pour justifier que le volet pénal soit applicable (Mamidakis c. Grèce, no 35533/04, § 21, 11 janvier 2007 ; Jussila c. Finlande [GC] no 73053/01, § 38, CEDH 2006-XIV).
La Cour réaffirme d’abord l’autonomie de la notion « d’accusation en matière pénale » figurant à l’article 6 § 1. D’après sa jurisprudence constante, il lui faut appliquer trois critères, que l’on appelle parfois les « critères Engel », pour déterminer si une personne est accusée d’une infraction pénale au sens de l’article 6 : la qualification de la procédure en droit national, sa nature substantielle et le type et la gravité de la sanction encourue par la personne concernée (Ezeh et Connors c. Royaume-Uni ([GC], nos 39665/98 et 40086/98, CEDH 2003-X, § 82).
Pour ce qui est du premier des critères énumérés ci-dessus aux fins de déterminer si le requérant a fait l’objet d’une « accusation en matière pénale », à savoir la qualification de la procédure en droit national, la Cour relève que les textes appliqués dans le cadre de la procédure administrative litigieuse ressortissent tous du régime disciplinaire de la fonction publique. Si certains des faits reprochés au requérant dans le cadre de cette procédure pouvaient revêtir à la fois une qualification pénale et disciplinaire, les poursuites disciplinaires étaient fondées, quant à elles, sur le fait que le requérant, à l’occasion de l’exercice de ses fonctions, avait manqué à certains devoirs de celles-ci.
Quant aux deuxième et troisième critères, la Cour rappelle d’abord sa jurisprudence suivant laquelle une enquête administrative implique une mission essentiellement d’investigation et que l’inspecteur ne rend aucune décision juridictionnelle ni dans la forme ni quant au fond. L’enquête a pour finalité l’établissement et la consignation de faits qui pourraient par la suite servir de base à l’action d’autres autorités compétentes. Exiger que semblable enquête préparatoire soit assujettie aux garanties d’une procédure judiciaire énoncées à l’article 6 § 1 gênerait indûment, en pratique, la réglementation efficace, dans l’intérêt public, d’activités financières et commerciales complexes (Fayed c. Royaume-Uni, arrêt du 21 septembre 1994, série A no 294-B, §§ 61-62; Saunders c. Royaume-Uni, arrêt du 17 décembre 1996, Rapports et décisions 1996-VI, § 67; I.J.L. et autres c. Royaume-Uni, nos 29522/95, 30056/96 et 30574/96, § 100, 19 septembre 2000)
La Cour observe également qu’une mesure de suspension définitive, quand bien même elle constitue la sanction la plus grave dans l’échelle des sanctions disciplinaires, est une sanction caractéristique d’une infraction disciplinaire ne pouvant se confondre avec une peine. Elle rappelle ensuite que les procédures relatives aux sanctions disciplinaires ne portent pas, en principe, sur le « bien-fondé » d’une « accusation en matière pénale », de sorte que l’article 6 ne trouve pas à s’appliquer en général à ce type de litige (Vagenas c. Grèce (déc.), no 53372/07, 23 août 2011 ; Moullet c. France (déc.), no 27521/04, 13 septembre 2007 ; Brown c. Royaume-Uni, no 38644/97, décision de la Commission du 24 novembre 1998, et J.L. c. France, décision de la Commission du 5 avril 1995, no 17055/90).
En l’espèce, la Cour note que par sa décision du 8 avril 2009, le Conseil supérieur de discipline prononça à l’encontre du requérant la sanction de la suspension définitive du service diplomatique. Cette décision a entraîné par ailleurs le retrait de la promotion du requérant au grade d’ambassadeur ainsi que l’adoption d’un acte imputant au requérant un montant de 182 720,39 euros à rembourser à l’Etat. Enfin, les deux rapports rédigés par l’inspecteur du ministère des Affaires étrangères, l’ambassadeur D.K., ont été transmis au procureur près le tribunal correctionnel d’Athènes pour que celui-ci effectue les investigations « concernant les infractions pénales reprochées au requérant ».
Toutefois, la Cour constate, d’une part, que par un arrêt du 10 octobre 2013, la Cour des comptes a annulé l’acte imputant au requérant le montant de 182 720,39 euros et, d’autre part, que depuis le mois d’avril 2008, lorsque les rapports de l’inspecteur du ministère ont été transmis au procureur, le requérant n’avait pas été convoqué par lui ou par toute autre autorité d’investigation. Il convient aussi de noter que le manquement au devoir de la fonction constitue d’après le code pénal un délit dont le délai de prescription est de cinq ans. Or, ce délai, qui commençait à courir à partir de 2008, étant déjà écoulé, le requérant se trouve à l’abri de toute poursuite pénale.
Par conséquent, la procédure disciplinaire à l’encontre du requérant en l’espèce ne portait pas sur le « bien-fondé » d’une « accusation en matière pénale » et l’article 6 § 1 n’est donc pas applicable sous son volet pénal. En outre, comme le requérant n’invoque pas le volet civil de l’article 6 § 1, la Cour n’estime pas devoir l’examiner d’office.
Il s’ensuit que la requête doit être rejetée conformément à l’article 35 § 3 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Fait en français puis communiqué par écrit le 5 février 2015.
André WampachMirjana Lazarova Trajkovska
Greffier adjointPrésident
Full & Egal Universal Law Academy