M.N. et autres c. Belgique (déc.) [GC]

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 240

Mai 2020

M.N. et autres c. Belgique (déc.) [GC] - 3599/18

Décision 5.5.2020 [GC]

Article 1

Juridiction des États

Refus de visas sollicités depuis une ambassade dans un État non membre sur le fondement d’un risque de mauvais traitements : absence de juridiction

Article 6

Procédure d'exécution

Article 6-1

Droits et obligations de caractère civil

Non-exécution d’une décision judiciaire portant sur des refus de visas par l’administration : article 6 non applicable

En fait – Ressortissants syriens résidant à Alep, ville alors théâtre d’affrontements armés destructeurs, les requérants se rendirent au Liban, d’où ils sollicitèrent en août 2016 auprès du consulat belge à Beyrouth des visas de court séjour dits « humanitaires » (article 25 du code communautaire des visas), indiquant avoir l’intention de demander l’asile une fois arrivés en Belgique. La demande fut transmise à l’Office des étrangers (« l’Office »), qui estima que cette intention la faisait sortir du champ d’application de la disposition invoquée.

S’ensuivit une série de procédures d’extrême urgence devant la justice administrative belge, les requérants se plaignant que ce refus les exposait à des risques contraires à l’article 3 de la Convention. Dans ce cadre, l’Office réitéra sa décision à deux reprises. Le 20 octobre 2016, le Conseil du contentieux des étrangers (CCE) enjoignit aux autorités belges de leur délivrer sous 48 heures les visas demandés.

Les autorités n’entendant pas revenir sur leur refus, les requérants se tournèrent avec succès vers la justice civile : le 7 décembre 2016, considérant ce refus persistant comme une « voie de fait », la cour d’appel de Bruxelles ordonna d’exécuter immédiatement la décision du CCE, sous astreinte de 1000 euros par jour de retard. Cette décision fait l’objet d’un pourvoi en cassation de l’État, toujours pendant.

Entre-temps, le CCE interrogea la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) par la voie du renvoi préjudiciel dans une affaire similaire : la CJUE estima que la disposition invoquée du droit de l’Union n’avait pas vocation à s’appliquer dans le cas de figure en cause ; en conséquence de quoi, l’affaire relevait du seul droit national (CJUE, X et X c. État belge, C-638/16 PPU, 7 mars 2017, Note d’information 205).

En juin 2017, la cour d’appel de Bruxelles constata que les arrêts précités des 20 octobre et 7 décembre 2016 n’étaient plus d’actualité, puisque la première décision de l’Office refusant la délivrance des visas était devenue définitive, faute d’avoir fait l’objet d’un recours en annulation, et ce, avant que l’astreinte contre l’État belge ait été prononcée.

En droit

Article 1 (à l’égard des griefs tirés des articles 3 et 13) : Tout en précisant que cette conclusion ne fait pas obstacle aux efforts entrepris par les États parties pour faciliter l’accès aux procédures d’asile par le biais de leurs ambassades ou représentations consulaires (voir N.D. et N.T. c. Espagne [GC], 8675/15 et 8697/15, 13 février 2020, Note d’information 237), la Cour estime pour les raisons suivantes que les requérants ne relevaient pas de la juridiction de la Belgique au titre des faits dénoncés par eux sur le terrain de l’article 3 de la Convention ; ni, par conséquent, de l’article 13.

a) L’absence de lien juridictionnel « territorial » –  Les décisions litigieuses ont été prises par l’administration centrale en Belgique, en réponse à des demandes de visas que les requérants avaient remises aux services consulaires de l’ambassade belge au Liban. Ces décisions de refus ont ensuite à nouveau transité par les services consulaires de l’ambassade, qui en ont informé les requérants. Certes, en statuant sur ces demandes, les autorités belges ont pris des décisions portant sur les conditions d’entrée sur le territoire belge et ont, de ce fait, ont exercé une prérogative de puissance publique. Toutefois, ce constat ne suffit pas à attirer les requérants sous la juridiction « territoriale » de la Belgique au sens de l’article 1er de la Convention. La circonstance qu’une décision peut avoir un impact sur la situation de personnes résidant à l’étranger n’est pas davantage de nature à établir la juridiction de l’État concerné à leur égard en dehors de son territoire (Banković et autres c. Belgique et autres [GC] (déc.), 52207/99, 12 décembre 2001).

b) L’absence de circonstances exceptionnelles propres à créer un lien juridictionnel « extraterritorial » – Il s’agit là avant tout d’une question de fait qui nécessite de s’interroger sur la nature du lien entre les requérants et l’État défendeur et de déterminer si celui-ci a effectivement exercé son autorité ou son contrôle sur eux. Peu importe à cet égard que les agents diplomatiques n’aient eu, comme en l’espèce, qu’un rôle de « boîte aux lettres » ; ou de savoir à qui, de l’administration belge sur le territoire national ou des agents diplomatiques en poste à l’étranger, les décisions sont à attribuer.

Ne sont invoqués ici par les requérants : i) aucune présence antérieure sur le territoire national de la Belgique ; ii) aucune vie familiale ou privée préexistante avec ce pays ; iii) aucune forme quelconque de contrôle que les autorités belges exerceraient en territoire syrien ou libanais.

N’apparaissent non plus pertinents aucuns des précédents jurisprudentiels sur lesquels ils s’appuient.

En premier lieu, les requérants ne présentent aucun des liens de rattachement qui caractérisaient les affaires examinées par la Commission européenne des droits de l’homme concernant les actes ou omissions des agents diplomatiques. D’une part, ils ne sont pas des ressortissants belges demandant à bénéficier de la protection de leur ambassade. D’autre part, les agents diplomatiques n’ont à aucun moment exercé un contrôle de fait sur leur personne : les requérants ont librement choisi de se présenter à l’ambassade de Belgique et d’y déposer leurs demandes de visas, comme ils auraient d’ailleurs pu le faire en s’orientant vers l’ambassade de tout autre État ; ils ont ensuite pu librement quitter les locaux de l’ambassade belge sans rencontrer aucune entrave. Quant au contrôle administratif que l’État exerce sur les locaux de ses ambassades, ce critère ne saurait suffire à faire relever de la juridiction de la Belgique toute personne qui entre dans ces lieux.

Deuxièmement, la présente affaire est fondamentalement différente des nombreuses affaires d’extradition ou d’éloignement, dans lesquelles les intéressés se trouvent par hypothèse sur le territoire, ou à la frontière, de l’État concerné et relèvent dès lors manifestement de sa juridiction.

Troisièmement, on ne trouve aucun appui dans la jurisprudence à la thèse consistant à considérer le fait d’avoir engagé une procédure au niveau national comme une circonstance exceptionnelle suffisante pour déclencher, unilatéralement, un lien juridictionnel extraterritorial. Ainsi, dans l’affaire Markovic et autres c. Italie [GC] (1398/03, 14 décembre 2006, Note d’information 92), à propos d’une procédure civile en dommages-intérêts engagée par les requérants devant les tribunaux italiens sur le fondement du droit national, en raison du décès de leurs proches à la suite de frappes aériennes conduites par l’alliance de l’OTAN contre la République fédérale de Yougoslavie, la Cour a conclu à l’absence de « juridiction » pour tous les griefs matériels (c’est-à-dire, autres que ceux visant l’article 6). Et dans l’affaire Güzelyurtlu et autres c. Chypre et Turquie [GC] (36925/07, 29 janvier 2019, Note d’information 225), la procédure établissant la juridiction de la Turquie s’agissant de décès survenus en dehors de son territoire était une procédure pénale ouverte à l’initiative des autorités turques (contrôlant la « République turque de Chypre du Nord ») qui s’inscrivait dans le cadre des obligations procédurales découlant de l’article 2. Or, ceci est très différent d’une procédure administrative engagée à l’initiative de particuliers sans aucun lien avec l’État concerné autre qu’une procédure engagée par eux de leur plein gré et sans que leur choix de cet État ne s’impose au titre d’une quelconque obligation conventionnelle.

Au contraire, dans l’affaire Khan c. Royaume-Uni (déc.) (11987/11, 28 janvier 2014, Note d’information 171), la Cour a clairement jugé que le simple fait pour un requérant d’engager une procédure dans un État partie avec lequel il n’a aucun lien de rattachement ne pouvait suffire à établir la juridiction de cet État à son égard : en décider autrement aboutirait à consacrer une application quasi universelle de la Convention sur la base du choix unilatéral de tout individu, où qu’il se trouve dans le monde, et donc à créer une obligation illimitée pour les États parties d’autoriser l’entrée sur leur territoire de toute personne qui risquerait de subir un traitement contraire à la Convention en dehors de leur juridiction.

Or, il en irait de même si la circonstance qu’un État partie se prononce sur une demande en matière d’immigration devait être regardée comme suffisante pour faire relever le demandeur de sa « juridiction » : le demandeur pourrait créer un lien juridictionnel en déposant une demande où qu’il se trouve et donner ainsi naissance, le cas échéant, à une obligation au titre de l’article 3 qui n’existerait pas autrement.

Une telle extension du champ d’application de la Convention aurait en outre pour effet de réduire à néant le principe bien établi en droit international selon lequel les États parties ont – sans préjudice de leurs engagements conventionnels – le droit de contrôler l’entrée, le séjour et l’éloignement des non-nationaux (voir également l’arrêt précité de la CJUE).

Conclusion : irrecevable (incompatibilité ratione loci).

Article 6 § 1: La doléance des requérants vise le droit à l’exécution d’une décision judiciaire – en l’occurrence, l’arrêt de la cour d’appel ordonnant sous astreinte d’exécuter l’arrêt du CCE qui enjoignait aux autorités de délivrer les visas demandés.

Il n’y a pas lieu ici de statuer sur la « juridiction » de l’État défendeur, puisque l’article 6 apparaît en tout état de cause inapplicable en l’espèce. En effet, les procédures en cause ne portaient pas sur des « droits et obligations de caractère civil » ; et ce, pour les raisons suivantes.

En l’état du droit belge, la compétence de l’administration pour octroyer ou refuser les visas de court séjour au regard de l’article 25 du code communautaire des visas revêtait un caractère discrétionnaire. Néanmoins, les requérants ont pu saisir un tribunal (le CCE), qui a suspendu l’exécution des décisions de l’administration et avait compétence pour les annuler. En pareille hypothèse, si l’article 6 § 1 peut trouver à s’appliquer, c’est à la condition que l’avantage ou le privilège en cause, une fois accordé, crée un droit civil (Regner c. République tchèque [GC], 35289/11, 19 septembre 2017, Note d’information 210). Or, tel n’aurait pas été le cas de l’entrée sur le territoire belge qui aurait résulté de l’octroi des visas demandés. En effet, il est de jurisprudence constante, pour toutes les décisions relatives à l’immigration, l’entrée, le séjour ou l’éloignement des étrangers, que ces matières sont hors du champ de l’article 6.

Certes, dans la procédure subséquente sur le refus de l’État d’exécuter une décision juridictionnelle en matière administrative, la cour d’appel, pour établir sa compétence au regard du droit interne, a considéré que la contestation portée devant elle avait un caractère « civil ». Pour autant, cette action n’était que le prolongement de la procédure en contestation au fond des refus de délivrer les visas ; il en va de même pour les procédures ultérieures d’exécution de l’arrêt rendu à son tour par la cour civile. Or, le contentieux sous-jacent n’acquiert pas une nature « civile » du seul fait que son exécution est poursuivie en justice et donne lieu à une décision judiciaire (voir Panjeheighalehei c. Danemark (déc.), 11230/07, 13 octobre 2009, Note d’information 123). Peu importe ici que les juridictions belges n’aient pas mis en question l’applicabilité de l’article 6 ; en effet, la Convention ne fait pas obstacle à ce que les États parties accordent aux droits et libertés qu’elle garantit une protection juridique plus étendue (article 53).

Conclusion : irrecevable (incompatibilité ratione materiae).

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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