SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 19417/92
présentée par Giuseppe MINARDO
contre l'Italie
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 25 février 1997 en présence de
M. S. TRECHSEL, Président
Mme G.H. THUNE
Mme J. LIDDY
MM. E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H. DANELIUS
F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
B. MARXER
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
J. MUCHA
D. SVÁBY
G. RESS
A. PERENIC
C. BÎRSAN
P. LORENZEN
K. HERNDL
E. BIELIUNAS
E.A. ALKEMA
M. VILA AMIGÓ
Mme M. HION
M. R. NICOLINI
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 5 juillet 1991 par Giuseppe MINARDO
contre l'Italie et enregistrée le 22 janvier 1992 sous le N° de
dossier 19417/92 ;
Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
28 juillet 1995 ;
Vu la décision de la Commission, en date du 19 avril 1996,
d'accorder au requérant l'assistance judiciaire, et les observations
en réponse présentées par l'avocat du requérant au nom de ce dernier
le 5 juin 1996 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant est un ressortissant italien né en 1921 et résidant
à Modica (Raguse). Il est retraité.
Devant la Commission, le requérant est représenté par Maître Nino
Savarino, avocat au barreau de Syracuse.
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été présentés par les
parties, peuvent être résumés comme suit.
Le 13 décembre 1990, un séisme frappa la Sicile et en particulier
la région où vit le requérant. Au lendemain du séisme, le requérant,
qui avait auparavant cité en jugement son voisin R.C. pour des travaux
dans l'immeuble selon lui illégaux et dangereux et qui craignait que
ces travaux avaient provoqué des dégâts aggravés par le séisme,
sollicita la municipalité de Modica et le service des Ponts et
Chaussées à inspecter les lieux. Les experts de la municipalité de
Modica inspectèrent donc l'habitation du requérant et relevèrent que
des lézardes externes préexistantes au séisme avaient été aggravées par
ce dernier, donnant ainsi lieu à une situation de danger pour la
sécurité publique. Les experts de la municipalité conclurent en
conséquence que l'habitation du requérant devait être évacuée compte
tenu du danger pour le requérant et sa famille ainsi que pour les
passants. Cette expertise fut confirmée par un rapport du service des
Ponts et Chaussées, qui fut transmis à la préfecture le 29 décembre
1990.
Les experts de la municipalité ne réussirent cependant pas à
inspecter la partie de l'immeuble appartenant à R.C., qui leur avait
refusé l'accès.
Entre-temps, le 22 décembre 1990 le Commissaire nommé par le
Gouvernement décida d'allouer 500 000 lires par mois à toutes les
familles qui auraient trouvé de façon autonome un logement alternatif,
en location ou en cohabitation.
Sur la base des rapports des experts, par décision du 3 janvier
1991, notifiée au requérant le lendemain, la municipalité de Modica
enjoignit à celui-ci d'évacuer immédiatement son habitation en raison
du danger imminent. La municipalité ordonna également de réquisitionner
une habitation à loyer modéré qui aurait dû être attribuée au
requérant. Par cette même décision la municipalité ordonna en outre à
R.C. de permettre l'accès de la partie de l'immeuble lui appartenant
afin de mieux apprécier la situation de l'immeuble dans son ensemble.
Elle ordonna enfin la pose de barrières dans les zones adjacentes au
bâtiment, où il y avait un risque d'effondrements.
Le 5 janvier 1991, le requérant dénonça au maire de Modica ainsi
qu'au préfet de Raguse le comportement de R.C., qui par son refus de
permettre aux experts de la municipalité de Modica d'accéder à la
partie de l'immeuble lui appartenant, empêchait l'étançonnement du
bâtiment, et les informa qu'il avait dénoncé R.C. également au
procureur de la République. Dans cette même lettre, le requérant
affirma qu'il restait par ailleurs dans l'attente de l'assignation
d'une habitation à loyer modéré, conformément à la décision de la
municipalité, avant d'exécuter l'ordre de cette dernière de quitter son
habitation.
Le 25 janvier 1991, le requérant s'adressa au ministère de la
Protection civile et fit état de l'inaction de la municipalité de
Modica, qui ne lui avait pas encore trouvé une habitation à loyer
modéré, en l'obligeant de continuer à habiter dans sa propre
habitation, déclarée dangereuse, et qui n'avait pas encore pourvu à
étançonner le bâtiment, aussi en raison du refus de R.C. de permettre
l'accès des techniciens dans la partie de l'immeuble lui appartenant.
Le 4 février 1991, le requérant fut convoqué par la municipalité
de Modica afin de faciliter la recherche d'un logement, en relation
avec l'allocation prévue par la décision du Commissaire du Gouvernement
du 22 décembre 1990. Le requérant soutient qu'à cette occasion, il
signa un document lui accordant l'allocation en question. Il allègue
néanmoins que cette somme ne lui aurait jamais été versée.
Par décret pénal de condamnation ("decreto penale di condanna" -
article 565 du Code de procédure pénale italien) du 24 juin 1991, le
juge des investigations préliminaires de Modica ("giudice per le
indagini preliminari") condamna le requérant au paiement d'une amende
de 100 000 lires au motif que celui-ci n'avait toujours pas exécuté
l'ordre de la municipalité de Modica de quitter son appartement et
s'était dès lors rendu responsable de la contravention d'inobservance
d'une décision de l'autorité publique (article 650 du Code pénal
italien). Compte tenu de l'absence du requérant de son habitation entre
juin et juillet 1991, cette décision lui fut notifiée par affichage de
l'avis à la mairie, sur la porte de son habitation ainsi que par pli
recommandé avec avis de réception.
Le 8 juillet 1991, le requérant fit opposition au décret pénal
de condamnation, en invoquant l'état de force majeure, dû au fait qu'en
raison de ce que la municipalité de Modica ne lui avait toujours pas
trouvé une autre habitation, il était empêché de quitter son
habitation, nonobstant le danger imminent d'effondrement de cette
dernière dont avait fait état la municipalité elle-même.
Le 2 mars 1992, le juge d'instance de Modica, conformément à la
demande de l'avocat du requérant ainsi qu'aux conclusions du ministère
public, relaxa le requérant au motif que la contravention n'était pas
constituée, le requérant ayant agi en état de nécessité. En effet, le
juge d'instance considéra que le comportement du maire de Modica,
plutôt que le séisme, avait placé le requérant dans un état de
nécessité, car il lui avait enjoint de quitter son habitation
immédiatement, sans pourvoir à réquisitionner une habitation à loyer
modéré, comme prévu dans la même décision. Le juge d'instance estima
donc que compte tenu de la situation économique du requérant, qui
empêchait ce dernier de louer à ses frais un autre appartement, celui-
ci n'avait pas eu d'autre choix que de dormir dans la rue ou de risquer
une dénonciation pour inobservance d'une décision de l'autorité
publique en restant dans sa propre habitation, bien que dangereuse.
Le 18 mars 1992, le requérant s'adressa de nouveau à la
municipalité de Modica, en sollicitant l'assignation d'une nouvelle
habitation. La municipalité répondit le 16 avril 1992, en affirmant
qu'aucun appartement à loyer modéré n'était disponible à ce moment.
Par ailleurs, le 22 janvier 1992, le requérant s'était adressé
également au préfet de Raguse, qui le convoqua le 7 juillet 1992. En
même temps, ce dernier demanda à la municipalité de Modica des
renseignements sur les initiatives prises afin de résoudre la situation
du requérant. Le 7 juillet 1992, le requérant fut informé par la
préfecture d'abord de la possibilité de bénéficier de l'allocation de
500 000 lires mentionnée ci-dessus au cas où il aurait trouvé un autre
logement en location ou en cohabitation, ainsi que de la possibilité
d'obtenir les financements prévus par la loi n° 433 de 1991 pour la
réparation des bâtiments privés.
Le 21 avril 1992, le requérant avait en fait déjà demandé à la
municipalité de Modica de lui allouer les fonds pour la réparation des
dommages causés par le séisme, prévus par l'ordonnance prise par le
ministère de la Protection civile le 3 février 1992 (n° 2212/FPC). Dans
un courrier reçu par la municipalité de Modica le 4 juillet 1992, le
requérant chiffra ses besoins à hauteur de 142 364 000 lires. Dans une
lettre ultérieure reçue par la municipalité de Modica le 31 juillet
1992, le requérant augmenta cette somme à 179 138 000 lires. La
commission compétente de la municipalité de Modica se réunit le 16 mars
1994 et décida de demander au requérant l'envoi de documents
complémentaires, ce qui fut fait le 1er avril 1994. Le requérant n'a
jamais produit ces documents.
Selon les derniers renseignements dont dispose la Commission, le
requérant continuerait d'habiter dans son ancien appartement, un
appartement à loyer modéré ne lui ayant toujours pas été assigné, et
la municipalité de Modica ne serait toujours pas intervenue afin de
poser des barrières ou étançonner le bâtiment, qui se trouverait donc
dans le même état qu'après le séisme.
GRIEFS
Le requérant se plaint tout d'abord de l'inaction de la
municipalité de Modica après la décision de cette dernière du 3 janvier
1991. En particulier, il se plaint de ce que nonobstant le fait que son
appartement eût été déclaré dangereux et que la municipalité eût
ordonné de réquisitionner un appartement à loyer modéré, ce dernier ne
lui a jamais été remis, ce qui l'a contraint à continuer d'habiter dans
son ancien appartement, sur lequel la municipalité n'a pas par ailleurs
effectué les interventions nécessaires (pose de barrières et
étançonnement).
Le requérant se plaint également du fait que le comportement de
son voisin a constitué une entrave supplémentaire à l'action des
autorités, qui n'ont d'ailleurs pris aucune mesure à son encontre.
Enfin, le requérant se plaint de n'avoir pas encore reçu de
l'Etat les fonds pour la réparation de son appartement, auxquels il
affirme avoir droit.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 5 juillet 1991 et enregistrée le
22 janvier 1992.
Le 10 avril 1995, la Commission a décidé de porter la requête à
la connaissance du Gouvernement défendeur, en l'invitant à présenter
par écrit ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la
requête.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 28 juillet 1995.
Le 19 avril 1996, la Commission a décidé d'accorder au requérant
le bénéfice de l'assistance judiciaire.
L'avocat du requérant a ensuite présenté les observations, au nom
de ce dernier, en réponse à celles du Gouvernement, le 5 juin 1996.
EN DROIT
Le requérant se plaint tout d'abord de l'inaction de la
municipalité de Modica en ce que nonobstant le fait que son appartement
eût été déclaré dangereux et que la municipalité eût ordonné de
réquisitionner un appartement à loyer modéré, ce dernier ne lui a
jamais été remis, ce qui l'a contraint à continuer d'habiter dans son
ancien appartement, sur lequel la municipalité n'a pas par ailleurs
effectué les interventions nécessaires (pose de barrières et
étançonnement).
Le requérant se plaint également du fait que le comportement de
son voisin a constitué une entrave supplémentaire à l'action des
autorités, qui n'ont d'ailleurs pris aucune mesure à son encontre.
Enfin, le requérant se plaint de n'avoir pas encore reçu de
l'Etat les fonds pour la réparation de son appartement, auxquels il
affirme avoir droit.
La Commission observe en premier lieu que la question pourrait
se poser de savoir si l'article 8 (art. 8) de la Convention pourrait
trouver application dans le cas d'espèce et si, en particulier, de
cette disposition découle une obligation positive, pour les autorités
compétentes, de donner suite à l'engagement pris par la municipalité
de Modica de réquisitionner un logement à loyer modéré pour le
requérant ou de trouver une solution alternative. L'article 8 (art. 8)
de la Convention est libellé ainsi :
"1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et
familiale,de son domicile et de sa correspondance.
2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans
l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est
prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une
société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à
la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense
de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la
protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des
droits et libertés d'autrui."
Le Gouvernement soulève tout d'abord une exception
d'irrecevabilité tiré du non-épuisement des voies de recours internes.
Le Gouvernement soutient en effet que le requérant aurait pu saisir le
tribunal administratif régional (ci-après désigné "T.A.R.") d'un
recours visant en premier lieu la suspension de l'ordonnance de la
municipalité de Modica.
Quant au bien-fondé, le Gouvernement observe que les lésions
subies par l'appartement du requérant doivent être imputées uniquement
au séisme de décembre 1990, donc à un événement indépendant de sa
volonté. Il estime qu'en enjoignant au requérant de quitter son
appartement les autorités compétentes ont agi dans l'intérêt de la
sécurité et de la santé publique, ainsi que de celle du requérant lui-
même, son appartement étant en danger d'effondrement, donc en présence
des justifications prévues par le paragraphe 2 de l'article 8
(art. 8-2) de la Convention.
Quant à la recherche de solutions alternatives, le Gouvernement
considère que l'article 8 (art. 8) de la Convention ne saurait être
interprété dans le sens de comporter l'obligation, pour les autorités
publiques, de rechercher des solutions de logement alternatives en cas
de catastrophes naturelles et en l'absence de toute interférence des
pouvoirs publics. Quoi qu'il en soit, le requérant pouvait avoir accès
à deux différents dispositifs d'aide, à savoir la contribution aux
frais de location ou de cohabitation et les fonds pour la réparation
des dégâts, dont il n'a pas bénéficié uniquement à cause de sa
négligence. Le requérant n'aurait pas en effet utilisé la possibilité
d'obtenir l'allocation mensuelle, qui dans la totalité des cas avait
donné les résultats escomptés, celui-ci étant plutôt animé de rancunes
envers son voisin. Le requérant n'a pas non plus produit les documents
à l'appui de sa demande visant à obtenir les fonds prévus pour la
réparation des bâtiments privés, comme il avait pourtant été sollicité
à faire par la commission compétente de la municipalité de Modica.
Enfin, le Gouvernement souligne que cette dernière avait inséré le
requérant dans la liste d'attente pour la concession d'un logement à
loyer modéré et note que celui-ci ne s'est jamais adressé au bureau
compétent de la municipalité.
Quant à l'exception de non-épuisement soulevée par le
Gouvernement, le requérant observe qu'il n'avait aucun intérêt à
recourir près le tribunal administratif régional ("T.A.R.") compétent
pour faire annuler l'ordonnance du maire de Modica, qu'il considère en
revanche légale et nécessaire. Ce qu'il demandait était au contraire
l'application intégrale de ladite ordonnance.
Quant au fond, le requérant ne conteste pas la nécessité de
l'ingérence des pouvoirs publics découlant de l'ordre de la
municipalité de quitter son appartement. Ce dont il se plaint est au
contraire l'application incomplète de cette ordonnance dans la mesure
où la municipalité n'a pas réquisitionné une habitation à loyer modéré,
ce qu'elle s'était pourtant engagée à faire par la même ordonnance.
Le requérant fait valoir en outre que l'argument du Gouvernement
selon lequel les autorités publiques n'ont aucune obligation, à la
lumière de l'article 8 (art. 8) de la Convention, de trouver des
solutions de logement alternatives ne peut pas constituer une
justification, étant donné qu'en l'espèce les autorités publiques
elles-mêmes s'étaient engagées envers le requérant à lui trouver une
habitation à loyer modéré.
Enfin, ce dernier souligne que l'ordonnance du maire de Modica
avait un caractère urgent et péremptoire : évacuation immédiate de son
habitation et réquisition d'un appartement à loyer modéré. On ne
saurait donc considérer que la contribution aux frais de location, ou
de cohabitation, d'un appartement que le requérant aurait dû trouver
seul pourrait constituer un remède à la non-application d'une
ordonnance formulée en des termes aussi clairs.
Quant à l'exception de non-épuisement soulevée par le
Gouvernement défendeur, la Commission estime que la thèse de ce dernier
ne peut pas être retenue. En effet, un recours au T.A.R. compétent,
visant la suspension et ensuite l'annulation de l'ordonnance de la
municipalité de Modica, n'aurait pas pu remédier à la situation dont
se plaint le requérant, puisque ce dernier ne contestait pas la
légalité de cette ordonnance mais en demandait au contraire
l'application intégrale.
Ceci dit, la Commission estime qu'elle n'est pas appelée à
trancher la question de savoir si l'article 8 (art. 8) est applicable
dans les circonstances de la présente affaire, car à supposer même que
l'on puisse donner une réponse affirmative à cette question, la requête
est de toute façon dépourvue de fondement.
En effet, s'il est vrai qu'aucune suite n'a été donnée à l'ordre
de la municipalité de réquisitionner un appartement à loyer modéré au
bénéfice du requérant, les autorités italiennes ont tout de même mis
à la disposition de ce dernier un autre dispositif destiné à atteindre
en substance le même but, à savoir une contribution de 500.000 lires
aux frais de location d'un logement substitutif ou de cohabitation. Or
le requérant n'a pas démontré avoir essayé d'utiliser ce dispositif
alternatif. En fait, il s'est borné à alléguer un refus générique, mais
non étayé, d'un employé de la municipalité de Modica de lui verser
l'allocation en question, alors qu'il ne semble avoir effectué aucune
démarche pour trouver un autre logement et remplir ainsi les conditions
prévues pour le versement de l'allocation susmentionnée. La Commission
note par ailleurs que le requérant n'a pas été contraint de quitter son
habitation, le juge d'instance ayant reconnu l'état de nécessité, et
a donc pu disposer du temps nécessaire pour rechercher des solutions
alternatives.
Quant aux fonds prévus pour la réparation des constructions
endommagées par le séisme, force est de constater que le requérant n'a
pas réagi à la lettre de la commission compétente de la municipalité
de Modica l'invitant à produire des documents complémentaires, bien que
la commission compétente n'ait sollicité le requérant à le faire qu'un
an et huit mois après le dépôt de sa demande.
Compte tenu de la passivité du requérant, qui ne saurait se
justifier par la seule inaction de la municipalité quant à l'ordre de
réquisition alors que l'administration avait néanmoins adopté des
mesures alternatives, la Commission estime que la requête est
manifestement mal fondée et doit être rejetée en application de
l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
H.C. KRÜGER S. TRECHSEL
Secrétaire Président
de la Commission de la Commission
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