© Ministero della Giustizia, Direzione generale del contenzioso e dei diritti umani, traduzione effettuata dalle dott.sse Lucia Lazzeri e Silvia Lucidi, funzionari linguistici. Revisione a cura delle dott.sse Lucia Lazzeri e Martina Scantamburlo.
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CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO
TERZA SEZIONE
DECISIONE
Ricorso n. 27725/10
Samsam MOHAMMED HUSSEIN e altri
contro Paesi Bassi e Italia
La Corte europea dei diritti dell’uomo (terza sezione), riunita il 2 aprile 2013 in una camera composta da:
Josep Casadevall, presidente,
Alvina Gyulumyan,
Guido Raimondi,
Corneliu Bîrsan,
Ján Šikuta,
Nona Tsotsoria,
Johannes Silvis, giudici,
e da Santiago Quesada, cancelliere di sezione,
Visto il ricorso sopra menzionato, proposto il 7 giugno 2010,
Vista la misura provvisoria indicata al Governo dei Paesi Bassi ai sensi dell’articolo 39 del regolamento della Corte e considerato il fatto che tale misura provvisoria è stata adottata,
Viste le osservazioni sottoposte dal Governo italiano e quelle presentate in risposta dalla ricorrente,
Dopo aver deliberato, pronuncia la seguente decisione:
IN FATTO
1. La ricorrente, sig.ra Samsam Mohammed Hussein, è una cittadina somala nata nel 1987. Il ricorso è presentato anche per conto dei suoi figli Nahyaan e Nowal, nati rispettivamente nel 2009 e 2011. La ricorrente e i suoi figli si trovano attualmente nei Paesi Bassi e sono rappresentati dinanzi alla Corte dall’avvocato M. Pals del foro di Arnhem.
2. Il Governo dei Paesi Bassi è rappresentato dal suo agente, R.A.A. Böcker, del Ministero degli Affari Esteri. Il Governo italiano è rappresentato dal suo agente, E. Spatafora, e dal suo co‑agente, P. Accardo.
A. Le circostanze del caso di specie
3. I fatti della causa, come esposti dalla ricorrente e dal Governo italiano, si possono riassumere come segue. Alcuni fatti sono riferiti in maniera diversa dalle parti.
La ricorrente è originaria di Mogadiscio e appartiene al clan Hawiye/Abgal. E’ divorziata dal suo primo marito e il figlio nato da questo matrimonio vive con il padre. Nel 2008, la ricorrente sposava un uomo appartenente al clan Midgan, che il clan Hawiye/Abgal considerava inferiore. Per questo motivo la sua famiglia aveva osteggiato il loro matrimonio. Dopo essere stata maltrattata da un cugino, la ricorrente fuggiva dalla Somalia, dal momento che – appartenendo a un clan potente e avendo agito contrariamente alle regole del suo clan – non poteva chiedere protezione a nessuno e, certamente, non a suo marito.
4. La ricorrente entrava in Italia il 22 agosto 2008. Il giorno seguente, presso la questura di Agrigento, le venivano rilevate le impronte digitali e veniva accertato il suo ingresso illegale nel territorio dell’Unione Europea. Veniva registrata come Sofiya Ahmad Hussein, nata in Somalia il 1o aprile 1990. La ricorrente sostiene di essere stata registrata in Italia con un nominativo errato, in quanto un’altra donna somala l’aveva aiutata all’atto della registrazione, dando il cognome di suo padre anziché il suo.
5. Il 25 agosto 2008 la ricorrente veniva trasferita in un centro di accoglienza per richiedenti asilo (“CARA”) a Marina di Massa (in Toscana, in provincia di Massa Carrara), allestito dalla Croce Rossa Italiana. Il 26 agosto 2008, la ricorrente presentava domanda di protezione internazionale alla questura di Massa Carrara. Venivano nuovamente rilevate le sue impronte digitali e veniva registrata come richiedente asilo, con il nominativo di Safia Ahmed Hussein, nata il 1o aprile 1990 in Somalia. Il 23 ottobre 2008, la ricorrente riceveva un permesso di soggiorno temporaneo per richiesta d’asilo. Questo permesso aveva una validità di tre mesi ed era rinnovabile. Inoltre specificava che la ricorrente poteva svolgere attività lavorativa in Italia.
6. Nella sua decisione del 28 gennaio 2009, la Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale concedeva alla ricorrente un permesso di soggiorno per protezione sussidiaria. Questa decisione veniva notificata personalmente alla ricorrente in data 25 marzo 2009 presso la questura di Massa Carrara. Allo stesso tempo, le veniva rilasciato un permesso di soggiorno per stranieri titolari di protezione sussidiaria e un titolo di viaggio per stranieri. Sia il permesso di soggiorno sia il titolo di viaggio erano validi fino al 31 gennaio 2012.
7. L’11 aprile 2009 la ricorrente lasciava il centro di accoglienza per richiedenti asilo di Massa Carrara.
8. La ricorrente presentava domanda di asilo nei Paesi Bassi in data 18 maggio 2009. All’epoca era al settimo mese di gravidanza. L’esame e il confronto delle sue impronte digitali, operati dalle autorità dei Paesi Bassi nel sistema Eurodac il 16 luglio 2009, avevano come esito una “risposta pertinente”, dalla quale emergeva che la ricorrente era stata registrata a Lampedusa (Italia) il 23 agosto 2008.
9. Durante la sua prima audizione dinanzi alle autorità olandesi per l’immigrazione, avvenuta il 17 luglio 2009, la ricorrente affermava, inter alia, di essere al nono mese di gravidanza e che la data presunta per il parto era il 24 luglio 2009. Sosteneva altresì di avere già un figlio, di nome Mahammed, nato dal primo matrimonio con Abdilahi Ali Jimale e che viveva con quest’ultimo. Questo matrimonio era terminato con il divorzio poco dopo la nascita di Mahammed nel 2006. Nel mese di maggio del 2008, aveva sposato il suo attuale marito Ahmed Abdi Awil, un cittadino somalo come lei. Spiegava di essere arrivata in Italia attraverso l’Etiopia, il Sudan e la Libia. Il 20 agosto 2008 era partita dalla Libia, insieme ad altri, alla volta dell’Italia su un’imbarcazione, che veniva intercettata in mare dalle autorità italiane. Erano stati condotti in un campo per rifugiati in Toscana, dove venivano rilevate le sue impronte digitali e dove rimaneva per venti notti. Aveva lasciato il campo e si era recata a Firenze, dove era rimasta fino al mese di aprile del 2009. Aveva dormito alla stazione ferroviaria di Firenze, dove era stata violentata da alcuni ubriachi. Nel mese di aprile del 2009 era partita in treno per i Paesi Bassi, assieme a un giovane uomo.
10. Nelle sue osservazioni scritte, verbalizzate in occasione della sua prima audizione, la ricorrente affermava che, sebbene le fossero state rilevate le impronte digitali, non le era stato permesso di richiedere asilo né a Lampedusa né altrove. Dopo venti giorni, era stata portata a Firenze, era stata fatta scendere alla stazione ferroviaria, dove era stata violentata da alcuni ubriachi. Non le era stato dato né cibo né un posto per dormire. Solo la Chiesa le aveva dato da mangiare. Non le avevano fornito assistenza medica, neanche quando aveva scoperto di essere in stato di gravidanza. I primi accertamenti medici sul suo stato di salute e su quello del suo bambino erano stati compiuti nei Paesi Bassi.
11. Nel corso della successiva audizione dinanzi alle autorità olandesi per l’immigrazione, che aveva luogo il 21 luglio 2009, la ricorrente sosteneva inter alia che le autorità italiane, dopo avere rilevato le sue impronte digitali, le avevano consegnato un permesso di soggiorno temporaneo valido per tre mesi. La ricorrente aveva firmato per ricevuta. Aggiungeva che non voleva chiedere asilo in Italia, visto che era sua intenzione recarsi nei Paesi Bassi, perché, secondo quanto aveva sentito dire, erano un posto sicuro e la gente era cortese. Asseriva altresì di essere rimasta in stato di gravidanza nell’ottobre 2008, dopo essere stata violentata da un uomo somalo che le aveva promesso del cibo e una doccia. Non sapeva dire come si chiamasse. Durante il periodo in cui dormiva alla stazione ferroviaria di Firenze, non si era rivolta alle autorità italiane né ad altre organizzazioni private. Non aveva neppure denunciato alle autorità italiane la violenza subita.
12. Il 4 agosto 2009, la ricorrente dava alla luce un bambino, che chiamava Nahyaan.
13. Il 25 agosto 2009 le autorità dei Paesi Bassi chiedevano alle autorità italiane di prendersi carico della domanda di asilo della ricorrente ai sensi dell’articolo 10 § 1 del regolamento del Consiglio (EC) n. 343/2003 del 18 febbraio 2003 (“il regolamento Dublino II”). In data 23 dicembre 2009 le autorità italiane accoglievano tale richiesta.
14. Il 5 marzo 2010 la domanda di asilo presentata dalla ricorrente nei Paesi Bassi veniva respinta dal ministero della giustizia olandese (Minister van Justitie) il quale statuiva che, ai sensi del regolamento Dublino II, competente ad esaminare la sua domanda di asilo era l’Italia. Il ministero non accoglieva gli argomenti della ricorrente, secondo la quale i Paesi Bassi non potevano fare affidamento sulla reciproca fiducia tra stati (interstatelijk vertrouwensbeginsel) nel caso dell’Italia, visto che, a suo parere, sussistevano sufficienti elementi concreti per dedurre che l’Italia non rispettasse gli obblighi di diritto internazionale verso i richiedenti asilo e i rifugiati.
15. L’impugnazione della ricorrente avverso questa decisione e la sua contestuale richiesta di adottare una misura provvisoria venivano respinte in data 19 maggio 2010 dal giudice per i provvedimenti d’urgenza (voorzieningenrechter) del tribunale regionale (rechtbank) dell’Aja con sede a Zutphen.
16. Il 31 maggio 2010, la ricorrente presentava nuovamente impugnazione dinanzi alla divisione della giurisdizione amministrativa (Afdeling Bestuursrechtspraak) del Consiglio di Stato (Raad van State). Il 9 giugno 2010, la ricorrente chiedeva al presidente della divisione della giurisdizione amministrativa di adottare una misura provvisoria e, segnatamente, di sospendere il suo trasferimento in Italia in attesa dell’esito del nuovo procedimento di impugnazione. In pari data il presidente, non ravvisando alcun motivo per ritenere che la decisione impugnata potesse essere annullata, rigettava la sua richiesta di adottare una misura provvisoria. Non sono state fornite ulteriori informazioni riguardo all’esito della seconda impugnazione della ricorrente dinanzi alla divisione della giurisdizione amministrativa.
17. Il 10 giugno 2010, le autorità dei Paesi Bassi competenti in materia di immigrazione informavano l’avvocato della ricorrente che il trasferimento della sua cliente era stato fissato per il 17 giugno 2010.
B. Sviluppi dopo la presentazione del ricorso
18. In data 11 giugno 2010, su richiesta della ricorrente, il presidente della Camera decideva di indicare al Governo dei Paesi Bassi che, nell’interesse delle parti e del corretto svolgimento della procedura dinanzi alla Corte, era auspicabile che la ricorrente non venisse allontanata verso l’Italia (articolo 39 del regolamento della Corte).
19. Il 12 febbraio 2011, la ricorrente dava alla luce una bambina che chiamava Nowal. La bimba soffre di una malattia ereditaria della pelle che non avrà effetto, secondo il parere dello specialista, sul suo normale sviluppo né sulla sua aspettativa di vita.
20. Il 6 dicembre 2011 la ricorrente presentava una seconda domanda di asilo nei Paesi Bassi. Sentita quello stesso giorno dalle autorità olandesi per l’immigrazione in merito alla sua domanda, la ricorrente affermava, inter alia, di essere single e di essere stata sposata in Somalia, ma di non sapere dove fosse attualmente il suo ex marito, con il quale non era più in contatto da molto tempo. Non menzionava il nome del suo ex coniuge. Spiegava che, secondo la legge islamica, trascorsi quattro mesi senza alcuna notizia del marito, la donna ha facoltà di risposarsi. Infatti, nell’aprile del 2010, nei Paesi Bassi aveva contratto un matrimonio tradizionale con un altro uomo di nome Abdirahman Mohamed Ali, che era il padre di Nowal. In seguito si erano separati. Da quando era stata dimessa dall’ospedale, dopo la nascita di Nowal, non lo aveva più visto e non sapeva dove fosse. Aggiungeva, inoltre, di temere che sua figlia in Italia non avrebbe ricevuto adeguato trattamento medico. Nowal necessitava di applicazioni di vaselina sulla pelle tre volte al giorno.
21. L’8 dicembre 2011, le autorità per l’immigrazione informavano la ricorrente che la sua domanda di asilo sarebbe stata esaminata con la cosiddetta procedura di asilo prolungata (verlengde asielprocedure) e che probabilmente sarebbe stata adottata una decisione, al più tardi, entro il 6 giugno 2012. Non sono state fornite ulteriori informazioni riguardo al procedimento relativo a questa sua seconda domanda di asilo.
22. Il 13 marzo 2012 venivano poste al Governo italiano una serie di domande riguardo ai fatti (articolo 54 § 2 (a)) pertinenti alla situazione della ricorrente in Italia prima del suo arrivo nei Paesi Bassi. Il Governo italiano presentava le sue risposte in data 14 maggio 2012 e le osservazioni di risposta della ricorrente venivano inoltrate il 20 giugno 2012.
23. Le osservazioni presentate dal Governo italiano comprendevano una relazione scritta sulla permanenza della ricorrente nel centro di accoglienza di Massa, redatta il 22 aprile 2012 dal Comitato locale di Massa della Croce Rossa Italiana, il cui testo è il seguente:
“Questo Comitato dal 1 agosto 2008 ha ospitato presso il Codam CRI di Marina di Massa oltre 100 profughi di origine africana garantendo agli stessi varie tipologie di assistenza, come previsto dalla Convenzione stipulata con la Prefettura [di Massa Carrara].
In particolare, nel corso della permanenza presso la Struttura di Marina di Massa tutti gli ospiti hanno potuto usufruire dei seguenti sevizi:
Posto letto completo con cambio di biancheria secondo gli usi, prodotti per l’igiene personale, vestiario, generi di conforto, n. 3-4 pasti giornalieri, assistenza sociale e psicologica, mediazione linguistica/culturale, intrattenimento, servizio lavanderia e barberia, assistenza sanitaria (effettuata tramite personale dell’ASL locale e personale medico/infermieristico presente presso la Struttura garantendo gli eventuali trasferimenti presso strutture ospedaliere).
Si ritiene opportuno evidenziare che, a seguito della richiesta pervenuta da codesta Prefettura, si è provveduto a consultare il Dr. [A] e la Dr.ssa [B] (che ricoprirono rispettivamente il ruolo di psicologo e assistente sociale del Centro di Accoglienza) i quali hanno dichiarato che nell’ambito dei colloqui con [la ricorrente] non è mai emerso alcun riferimento alla presunta violenza subita dalla stessa, né alcun elemento che potesse, in qualche modo, dare adito a sospetti.
La Dr.ssa [B] ha, inoltre, aggiunto che: “[la ricorrente] ha dichiarato di aspettare un bambino quando la gravidanza era già in stato avanzato (17^ settimana) e, immediatamente, è stata accompagnata al Consultorio dell’ASL locale per le visite e le analisi di routine. In tale occasione [la ricorrente] ha dichiarato che nel paese d’origine era già madre di un bambino in tenera età e che il padre del nascituro era il Sig. Abdi Awad Ahmed (anch’egli ospite del Centro di Marina di Massa). L’uomo, interpellato al riguardo dal personale del Centro di Accoglienza, ha subito ammesso le sue responsabilità sia rispetto alla donna che al figlio che portava in grembo manifestando gioia per l’evento...”
E’ inoltre necessario precisare che nel corso degli ultimi mesi dell’operazione C.A.R.A. gli operatori della Croce Rossa hanno individuato – soprattutto per le donne – delle collocazioni che permettessero loro di inserirsi più facilmente nel tessuto socio economico del nostro Paese.
Le ubicazioni delle Strutture alternative individuate erano sparse nel territorio nazionale e le donne sarebbero state suddivise in piccoli gruppi, rispettando la provenienza e l’empatia maturata durante il periodo di permanenza nel centro di Marina di Massa.
Ciononostante [la ricorrente] rifiutò tutte le sistemazioni alternative proposte esprimendo il desiderio di recarsi all’estero – Olanda – dove il compagno aveva dei contatti con alcuni conoscenti. Anche il Sig. Abdi Awad Ahmed fu interpellato al riguardo e dichiarò ripetutamente che il progetto di vita per la coppia era quello di trasferirsi all’estero, esprimendo il desiderio di occuparsi sia della donna che del nascituro.
Dall’esame della documentazione agli atti di questo Comitato (che si allega in copia alla presente) risulta, infine, che [la ricorrente] ha spontaneamente e autonomamente lasciato il Centro di Accoglienza il giorno 11 Aprile 2009.”[1]
24. La ricorrente, nelle sue osservazioni di risposta, ammetteva che in Italia le era stato concesso un permesso di soggiorno valido per tre anni e non per soli tre mesi, diversamente da quanto aveva dichiarato alle autorità dei Paesi Bassi. Inoltre confermava di avere ricevuto assistenza medica nel centro di accoglienza. Ribadiva di non avere lasciato il centro di accoglienza volontariamente, bensì di essere stata sollecitata ad andarsene, senza che le venisse tuttavia indicato cosa fare, come o dove trovare lavoro, opportunità di studio, alloggio, mezzi di sostentamento, assistenza medica etc. Asseriva altresì di essere stata stuprata a Firenze, in occasione di una visita alla città nel periodo della sua permanenza nel centro di accoglienza. Temendo la reazione della comunità somala, non aveva detto nulla della violenza subita al personale medico e si era inventata la storia che il padre fosse un uomo del centro di accoglienza. La ricorrente negava, infine, di essere stata informata, durante il soggiorno presso il centro, dell’esistenza di altre strutture alternative più adeguate. L’11 aprile 2009, dopo avere ricevuto il permesso di soggiorno, firmava un modulo, che non era stata in grado di leggere, per restituire la chiave della stanza.
C. Il diritto pertinente dell’Unione Europea
25. Gli strumenti e i principi pertinenti del diritto dell’Unione Europea sono stati delineati nella sentenza della Corte relativa alla causa M.S.S. c. Belgio e Grecia ([GC], n. 30696/09, §§ 57-86, CEDU 2011), e segnatamente:la direttiva 2003/9/CE del Consiglio, del 27 gennaio 2003, recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri (“la direttiva sull’accoglienza”);il regolamento (CE) n. 343/2003 del Consiglio, del 18 febbraio 2003, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro dell’Unione Europea competente per l’esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo (“il regolamento Dublino II”);la direttiva 2004/83/CE del Consiglio, del 29 aprile 2004, recante norme minime sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta: (“la direttiva sulla qualifica di rifugiato”); ela direttiva 2005/85/CE del Consiglio, del 1o dicembre 2005, recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato (“la direttiva sulle procedure di asilo”).
26. Ai sensi del regolamento Dublino II, gli Stati membri devono determinare, sulla base di una gerarchia di criteri oggettivi (articoli da 5 a 14), quale Stato membro sia competente per l’esame di una domanda di asilo presentata sul loro territorio. L’obiettivo è quello di evitare la presentazione di domande di asilo multiple e di garantire che il caso di un richiedente asilo sia trattato da un solo Stato membro. Qualora sia accertato che un richiedente asilo abbia varcato illegalmente, in provenienza da un paese terzo, la frontiera di uno Stato membro, quest’ultimo Stato è competente per l’esame della sua domanda di asilo (articolo 10 § 1).
27. Qualora, secondo i criteri del regolamento, sia competente un altro Stato membro, tale Stato è interpellato affinché prenda in carico il richiedente asilo ed esamini la sua domanda (articolo 17).
28. Nella sua sentenza del 21 dicembre 2011 relativa alle cause NS c. Secretary of State for the Home Department e M. E., A. S. M., M. T., K. P., E. H. c. Refugee Applications Commissioner, Minister for Justice, Equality and Law Reform, CGUE C-411/10 e C-493/10, la Grande Sezione della Corte di giustizia dell’Unione Europea rilevava, in relazione ai trasferimenti ai sensi del regolamento Dublino II, che, sebbene il sistema europeo comune di asilo si basasse sulla fiducia reciproca e su una presunzione di osservanza, da parte degli Stati membri, del diritto dell’Unione, segnatamente, dei diritti fondamentali, tale presunzione era relativa. In questa sentenza, statuiva inter alia:
“78. Risulta dall’esame dei testi che istituiscono il sistema europeo comune di asilo che quest’ultimo è stato concepito in un contesto che permette di supporre che l’insieme degli Stati partecipanti, siano essi Stati membri o paesi terzi, rispetti i diritti fondamentali, compresi i diritti che trovano fondamento nella Convenzione di Ginevra e nel Protocollo del 1967, nonché nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo e che gli Stati membri possano fidarsi reciprocamente a tale riguardo. ...
80. In tali circostanze si deve presumere che il trattamento riservato ai richiedenti asilo in ciascuno Stato membro sia conforme a quanto prescritto dalla Carta, dalla Convenzione di Ginevra e dalla CEDU.
81. Tuttavia, non si può escludere che tale sistema incontri, in pratica, gravi difficoltà di funzionamento in un determinato Stato membro, cosicché sussiste il serio rischio che un richiedente asilo, in caso di trasferimento verso detto Stato membro, sia trattato in modo incompatibile con i suoi diritti fondamentali.
82. Non per questo, però, se ne può concludere che qualunque violazione di un diritto fondamentale da parte dello Stato membro competente si riverberi sugli obblighi degli altri Stati membri di rispettare le disposizioni del regolamento n. 343/2003.
83. Ne va, infatti, della ragion d’essere dell’Unione e della realizzazione dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia e, più in particolare, del sistema europeo comune di asilo, fondato sulla fiducia reciproca e su una presunzione di osservanza, da parte degli altri Stati membri, del diritto dell’Unione, segnatamente dei diritti fondamentali.
84. Inoltre, non sarebbe compatibile con gli obiettivi e con il sistema del regolamento n. 343/2003 che la minima violazione delle direttive 2003/9, 2004/83 o 2005/85 sia sufficiente a impedire il trasferimento di un richiedente asilo verso lo Stato membro di regola competente. Infatti il regolamento n. 343/2003, presumendo che i diritti fondamentali del richiedente asilo saranno rispettati nello Stato membro di regola competente a conoscere della sua domanda, intende instaurare... un metodo chiaro e operativo che permetta di determinare rapidamente lo Stato membro competente a conoscere di una domanda di asilo. A tal fine il regolamento n. 343/2003 prevede che un unico Stato membro, designato sulla base di criteri oggettivi, sia competente a conoscere di una domanda di asilo introdotta in uno dei paesi dell’Unione.
85. Ora, se ogni violazione delle singole disposizioni delle direttive 2003/9, 2004/83 o 2005/85 da parte dello Stato membro competente dovesse avere come conseguenza che lo Stato membro in cui è stata presentata una domanda di asilo non possa trasferire il richiedente in tale primo Stato, ciò avrebbe l’effetto di aggiungere ai criteri di determinazione dello Stato membro competente, enunciati nel capo III del regolamento n. 343/2003, un criterio supplementare di esclusione, in base al quale violazioni minime delle regole delle direttive summenzionate commesse in un determinato Stato membro potrebbero avere l’effetto di esonerare quest’ultimo dagli obblighi che derivano da detto regolamento. Una tale conseguenza svuoterebbe detti obblighi del loro contenuto e comprometterebbe la realizzazione dell’obiettivo di designare rapidamente lo Stato membro competente per l’esame di una domanda di asilo presentata nell’Unione.
86. Per contro, nell’ipotesi in cui si abbia motivo di temere seriamente che sussistano carenze sistemiche nella procedura di asilo e nelle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo nello Stato membro competente, che implichino un trattamento inumano o degradante, ai sensi dell’art. 4 della Carta [dei diritti fondamentali dell’Unione Europea], dei richiedenti asilo trasferiti nel territorio di questo Stato membro, tale trasferimento sarebbe incompatibile con detta disposizione. ...
104. ..., la presunzione, di cui al punto 80 della presente sentenza, sottesa alla normativa in materia, che i richiedenti asilo saranno trattati in maniera conforme ai diritti dell’uomo deve essere considerata relativa.
105. Tutto ciò considerato, ... il diritto dell’Unione Europea osta all’applicazione di una presunzione assoluta secondo la quale lo Stato membro, che l’art. 3 n. 1 del regolamento n. 343/2003 designa come competente, rispetta i diritti fondamentali dell’Unione.
106. L’art. 4 della Carta deve essere interpretato nel senso che gli Stati membri, compresi gli organi giurisdizionali nazionali, sono tenuti a non trasferire un richiedente asilo verso lo ‘Stato membro competente’ ai sensi del regolamento n. 343/2003, quando non possono ignorare che le carenze sistemiche nella procedura di asilo e nelle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo in tale Stato membro costituiscono motivi seri e comprovati di credere che il richiedente corra un rischio reale di subire trattamenti inumani o degradanti ai sensi di tale disposizione.”[2]
D. Il diritto e la prassi interni pertinenti dei Paesi Bassi
29. Il diritto e la prassi interni riguardanti la procedura di asilo e l’esecuzione degli ordini di allontanamento sono riportati nella causa K. c. Paesi Bassi ((dec.), n. 33403/11, §§ 16-19 e §§ 25-32, 25 settembre 2012).
30. Quanto ai trasferimenti da effettuare verso l’Italia ai sensi del regolamento di Dublino, le autorità dei Paesi Bassi decidono, di concerto con le autorità italiane, le modalità e i tempi della consegna del richiedente asilo alle autorità italiane competenti. Di norma viene dato un preavviso di tre giorni, conformemente all’articolo 8 § 2 del regolamento (CE) n. 1560/2003 della Commissione. Si tiene comunque conto di eventuali richieste da parte delle autorità italiane di periodi di preavviso superiori.
31. Se il trasferimento riguarda una persona vulnerabile, quale un minore straniero non accompagnato o una madre con bambini piccoli non accompagnata, le autorità dei Paesi Bassi segnalano esplicitamente la circostanza alle autorità italiane, con un preavviso di quattordici giorni. In genere viene dato lo stesso termine di preavviso, se il trasferimento implica circostanze mediche eccezionali. Se un medico pone determinate condizioni per il trasferimento, quali l’impiego di una sedia a rotelle, la presenza di un medico ovvero l’utilizzo di un’ambulanza per trasportare il richiedente asilo in ospedale o in altro istituto, prima del trasferimento è necessario prendere accordi con le autorità italiane per rispettare la condizione posta. Solo dopo avere ricevuto conferma che la condizione è soddisfatta, il trasferimento viene effettivamente eseguito.
32. Diversamente dai minori non accompagnati richiedenti asilo, le famiglie, di norma, non sono trasferite sotto scorta. Infatti, si ritiene che esse siano in grado, al momento del loro arrivo all’aeroporto, di presentarsi di propria iniziativa alle autorità italiane che – essendo state preavvisate – sono a conoscenza dell’imminente arrivo della famiglia. La scorta può essere prevista, se il genitore o i genitori non sono in grado di prendersi cura dei figli in prima persona. La polizia militare reale dei Paesi Bassi (Koninklijke Marechaussee), che di fatto esegue il trasferimento ed è concretamente presente all’aeroporto per consegnare la famiglia alle autorità italiane, è responsabile della decisione circa l’eventuale necessità della scorta. Ogni qualvolta abbia luogo un trasferimento, la persona trasferita è informata che all’aeroporto dovrà presentarsi alla polizia di frontiera.
E. Il diritto e la prassi interni pertinenti dell’Italia
1. La procedura di asilo
33. La domanda di asilo in Italia deve essere presentata alla polizia di frontiera oppure, se si è già in Italia, all’ufficio immigrazione della questura. Una volta presentata domanda di asilo, il richiedente è ammesso nel territorio italiano, ha accesso alla procedura di asilo ed è autorizzato a rimanere in Italia in attesa che la Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale adotti una decisione in ordine alla sua domanda di asilo.
34. Nel caso di richiedenti asilo sprovvisti di un visto di entrata valido, la polizia procede a un fotosegnalamento, avvalendosi – se necessario – dell’assistenza di un interprete. Questa procedura comprende l’acquisizione di foto formato tessera e il rilevamento delle impronte digitali. Le impronte digitali sono confrontate con quelle contenute nella banca dati EURODAC e in quella nazionale AFIS (sistema automatico di identificazione delle impronte digitali). Al termine di questa procedura, al richiedente è rilasciata una ricevuta di prima registrazione (cedolino), sulla quale sono indicati i futuri appuntamenti, in particolare quello per la registrazione ufficiale della domanda.
35. La domanda di asilo ufficiale è formulata per iscritto. Sulla base di un’intervista, compiuta in una lingua che il richiedente è in grado di comprendere, la polizia compila il modello C/3 per il riconoscimento dello status di rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra, in cui sono contenute domande da rivolgere al richiedente sui suoi dati personali (nome, cognome, data di nascita, cittadinanza, nome e cognome dei genitori, del coniuge, dei figli e loro luogo di permanenza), sui particolari del suo viaggio verso l’Italia e sui motivi che lo hanno indotto a fuggire dal suo paese di origine e a richiedere asilo in Italia. Al richiedente viene chiesto di fornire una memoria scritta, da allegare al modello, contenente un resoconto della sua storia e redatta nella sua lingua madre. La polizia trattiene il modello originale e rilascia al richiedente una copia dello stesso.
36. Il richiedente è quindi invitato, mediante notifica scritta da parte della polizia, all’audizione davanti alla competente Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale. Durante l’audizione, il richiedente è assistito da un interprete. La Commissione può:
- concedere asilo, riconoscendo al richiedente lo status di rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra del 1951 relativa allo status di rifugiato (“la Convenzione sui rifugiati del 1951”);
- non riconoscere al richiedente lo status di rifugiato ai sensi della Convenzione sui rifugiati del 1951, ma concedere una protezione sussidiaria ai sensi dell’articolo 15c della direttiva sulla qualifica di rifugiato (si veda il paragrafo 25 supra) cui è stata data attuazione mediante il decreto legislativo n. 251/2007;
- non concedere né asilo né protezione sussidiaria, ma concedere un permesso di soggiorno per motivi umanitari ai sensi dei decreti legislativi n. 286/1998 e n. 25/2008; o
- non concedere al richiedente alcuna forma di protezione. In questo caso il richiedente riceve un foglio di via, con l’invito a lasciare l’Italia entro quindici giorni.
37. La persona che ottiene lo status di rifugiato ai sensi della Convenzione sui rifugiati del 1951 riceve un permesso di soggiorno valido per un periodo di cinque anni e rinnovabile. Inoltre ha diritto, inter alia, a un titolo di viaggio per stranieri, può svolgere attività lavorativa, chiedere il ricongiungimento familiare e beneficiare del regime generale previsto dal diritto interno italiano in materia di previdenza sociale, assistenza sanitaria, alloggio e istruzione.
38. La persona ammessa a beneficiare della protezione sussidiaria riceve un permesso di soggiorno valido per un periodo di tre anni, che può essere rinnovato dalla Commissione territoriale che lo ha concesso. Questo permesso può inoltre essere convertito in un permesso di soggiorno per motivi di lavoro in Italia, a condizione che la richiesta sia presentata prima della scadenza del permesso di soggiorno e che la persona interessata sia in possesso di un documento di identità. Il permesso di soggiorno concesso per la protezione sussidiaria dà diritto al beneficiario a un titolo di viaggio per stranieri che gli permette, inter alia, di svolgere attività lavorativa, di chiedere il ricongiungimento familiare e di beneficiare del regime generale previsto dal diritto interno italiano in materia di previdenza sociale, assistenza sanitaria, alloggio e istruzione.
39. La persona cui è concesso un permesso di soggiorno per rilevanti esigenze umanitarie ottiene un permesso di soggiorno valido per un anno, che può essere convertito in un permesso di soggiorno per motivi di lavoro in Italia, a condizione che la persona interessata sia titolare di un passaporto. Il permesso di soggiorno concesso per motivi umanitari permette alla persona di svolgere attività lavorativa, di beneficiare dell’assistenza sanitaria e, in caso non abbia un passaporto, di ottenere un titolo di viaggio per stranieri.
40. Avverso la decisione della Commissione territoriale di diniego della protezione internazionale è ammesso il ricorso dinanzi alla sezione civile del tribunale e il reclamo dinanzi alla Corte di appello nonché, in ultima istanza, il ricorso per cassazione. Le impugnazioni devono essere proposte da un avvocato e il richiedente asilo può chiedere di essere ammesso al gratuito patrocinio.
41. Il richiedente asilo può ritirare la sua domanda in ogni fase del procedimento finalizzato alla decisione, compilando un apposito modulo, che può essere richiesto all’ufficio immigrazione della questura. Il ritiro formale comporta la fine del procedimento, senza adozione da parte della Commissione territoriale di una decisione in merito alla domanda di asilo. Per contro, non si deduce automaticamente il ritiro della domanda di asilo dal fatto che il richiedente si sia allontanato dal centro di accoglienza, sia partito per ignota destinazione oppure abbia lasciato il paese. Se il richiedente non si presenta dinanzi alla Commissione territoriale, quest’ultima dà formalmente indicazione della sua assenza e decide sulla base della documentazione in suo possesso. Nella maggior parte dei casi, la domanda di asilo è respinta per irreperibilità. In questo caso, la persona interessata può richiedere una nuova audizione e la procedura è riattivata quando riceve comunicazione della data fissata per una nuova intervista.
2. Accoglimento durante la procedura di asilo
42. Ai sensi del decreto legislativo n. 140/2005, in attuazione della direttiva 2003/9/CE del Consiglio, del 27 gennaio 2003, recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo, i richiedenti asilo in Italia hanno accesso a strutture di accoglienza. A norma dell’articolo 8 del citato decreto, devono essere adottate misure di accoglienza in base alle specifiche esigenze dei richiedenti asilo e delle loro famiglie, in particolare in base alle esigenze delle persone vulnerabili, quali i minori non accompagnati, i disabili, le donne in stato di gravidanza, i genitori singoli con figli minori e le persone che sono state oggetto di tortura, stupro o altre forme di violenza psicologica, fisica o sessuale. Il diritto interno italiano prevede garanzie speciali per le persone vulnerabili, inclusa la riserva di una quota di posti presso il progetto di accoglienza dello SPRAR (si vedano i paragrafi 43-46 infra).
3. I progetti di accoglienza italiani descritti e valutati dalla documentazione nazionale e internazionale pertinente
43. Nelle “raccomandazioni dell’UNHCR sugli aspetti rilevanti della protezione dei rifugiati in Italia” del luglio 2012 dell’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR), le misure di accoglienza dei richiedenti asilo in Italia sono descritte nei seguenti termini:
“Il riferimento legislativo più importante in materia di accoglienza è rappresentato dal Decreto Legislativo n. 140/2005 che ... prevede che coloro che fanno domanda di protezione in Italia e non dispongono di mezzi di sostentamento sufficienti ad assicurare loro un tenore di vita dignitoso, devono, in linea di principio, essere ospitati in adeguate strutture di accoglienza. L’attuale sistema di accoglienza è sostanzialmente costituito dai seguenti tipi di strutture: Centri di Accoglienza per Richiedenti Asilo (CARA), Centri di Accoglienza (CDA), progetti territoriali all’interno del Sistema Protezione Richiedenti Asilo e Rifugiati (SPRAR) e centri nelle cosiddette ‘aree metropolitane’. Per rispondere al flusso migratorio dal Nord Africa, verificatosi a partire da metà gennaio 2011, questo sistema è stato affiancato da un piano straordinario di accoglienza, affidato al Dipartimento di Protezione Civile.
In presenza di determinate condizioni, previste dall’art. 20 del Decreto Legislativo n. 25/2008, alcuni richiedenti asilo possono inizialmente essere inviati nel CARA, soprattutto al fine della loro identificazione. I CARA sono centri aperti gestiti da organizzazioni selezionate attraverso una gara d’appalto indetta dalle Prefetture. I nove CARA attualmente in funzione in varie regioni possono ospitare complessivamente 2.000 persone. Talvolta, tuttavia, i richiedenti asilo sono ospitati anche nei CDA, portando a circa 5.000 posti la capacità complessiva dei CARA/CDA. I richiedenti asilo che si trovano in particolari circostanze, laddove ad esempio sono già destinatari di un ordine di espulsione, possono anche essere trattenuti nei Centri di Identificazione ed Espulsione (CIE).
Lo SPRAR è una rete di progetti di accoglienza e integrazione, cui partecipano comuni, province e organizzazioni no-profit, che è coordinata dal Servizio Centrale e gestita al momento dall’Associazione Nazionale dei Comuni Italiani (ANCI). Il finanziamento è assegnato dal Ministero dell’Interno, attraverso una gara pubblica. Nell’ambito dei circa 150 progetti SPRAR possono essere ospitate 3.000 persone. Nel sistema SPRAR vi sono anche alcuni progetti specifici per casi vulnerabili, ai quali sono riservati 500 posti, di cui 50 per persone con gravi disagi mentali. I posti nello SPRAR sono generalmente riservati ai richiedenti asilo privi di mezzi di sostentamento che non devono essere inviati nei CARA ai fini dell’identificazione, nonché ai richiedenti asilo inizialmente ospitati nei CARA a conclusione della procedura ovvero dopo un massimo di 35 giorni. I progetti SPRAR sono accessibili non solo ai richiedenti asilo, ma anche ai titolari di protezione internazionale e protezione umanitaria.
Negli ultimi anni, a causa della limitata disponibilità di posti nello SPRAR, i richiedenti asilo che avrebbero potuto beneficiare di questa tipologia di accoglienza sono stati spesso ospitati presso i CARA. In tal modo, i richiedenti asilo, per i quali sarebbe previsto un periodo massimo di permanenza nei CARA di 35 giorni, sono rimasti in questi centri fino alla fine della procedura di asilo, o, in altri casi, fino a sei mesi, senza poter accedere all’accoglienza nella rete SPRAR. Per ciò che concerne la durata del periodo di accoglienza, i richiedenti asilo ammessi in uno dei progetti SPRAR possono, in casi particolari, estendere il loro soggiorno fino a sei mesi dopo il riconoscimento del loro status.
In termini generali, i servizi nei CARA comprendono, oltre a vitto e alloggio, servizi medici e di salute mentale, attività formative, ricreative e di assistenza legale. Il Ministero dell’Interno, con decreto, ha definito gli standard minimi, comuni a livello nazionale, per l’accoglienza e la fornitura di servizi nei CARA. Questi standard sono parte di tutti i contratti per la gestione dei centri di accoglienza. L’accoglienza nei progetti dello SPRAR è organizzata in maniera diversificata. Le strutture sono di dimensioni medio piccole, spesso appartamenti, dove i servizi mirano a favorire l’integrazione.
Nel 2011, con l’arrivo di un considerevole numero di persone dal Nord Africa e la dichiarazione dello stato di emergenza umanitaria, è stato chiesto alle amministrazioni regionali di individuare ulteriori strutture di accoglienza, poiché la capacità ricettiva ordinaria non era più sufficiente ad ospitare tutti i nuovi arrivati. A tal fine è stato raggiunto un accordo tra il Governo e le Regioni, le Province Autonome e gli Enti Locali, in base al quale le Regioni hanno dato la propria disponibilità di accogliere fino a 50.000 persone, secondo un sistema di distribuzione basato su quote regionali, proporzionali alla popolazione residente. L’incarico per l’attuazione di questo “Piano d’accoglienza per i migranti” è stato affidato al Capo del Dipartimento di Protezione Civile, nel ruolo di Commissario Delegato per l’emergenza, ed ha permesso di fornire accoglienza a oltre 20.000 migranti forzati, in varie strutture di dimensioni medio piccole, distribuite su tutto il territorio nazionale (ad eccezione dell’Abruzzo).
L’UNHCR esprime il proprio apprezzamento per i miglioramenti apportati al sistema di prima accoglienza negli ultimi anni. Complessivamente, i CARA, CDA e i progetti SPRAR soddisfano le necessità di accoglienza di un rilevante numero di richiedenti asilo. Tuttavia, secondo l’UNHCR, alcuni aspetti continuano a destare preoccupazione: (i) la complessiva disponibilità di posti nei CARA, CDA e nei progetti SPRAR, in situazioni di afflussi significativi, risulta insufficiente ad ospitare tutti i richiedenti asilo che non dispongono di mezzi di sostentamento sufficienti; (ii) la situazione materiale dell’assistenza e la qualità dei servizi offerti varia notevolmente a seconda della tipologia della struttura; mentre nello SPRAR viene offerta un’accoglienza decentrata, in piccole strutture, spesso con un forte legame con il territorio, i CARA e i CDA consistono in grandi centri collettivi, i cui posti possono variare da 100/150 fino ad arrivare a 1.500/2.000; iii) i criteri per l’invio di un richiedente asilo in un CARA o in un progetto SPRAR dovrebbero essere sempre formalizzati in provvedimenti individuali; (iv) la limitazione del periodo di accoglienza ad un massimo di sei mesi, al momento applicata in alcuni CARA, sembra non essere in linea con la Direttiva UE sulle condizioni minime di accoglienza per il caso di richiedenti asilo privi di mezzi che non abbiano ricevuto una decisione sulla domanda entro tale periodo; tuttavia, recentemente, l’UNHCR ha ricevuto assicurazioni da parte del Ministero dell’Interno che questa prassi non verrà più applicata; (v) non tutti i CARA offrono gli stessi servizi di accoglienza: in particolare la qualità dell’assistenza varia da centro a centro e non sempre raggiunge standard adeguati, in particolare per ciò che riguarda l’assistenza legale e psico-sociale; (vi) vi è ampio margine di miglioramento per ciò che concerne la partecipazione diretta degli ospiti, la predisposizione di meccanismi di reclamo, prospettive di genere e di rispetto della diversità; (vii) riguardo ai casi vulnerabili, lo scarso coordinamento tra i soggetti coinvolti, nonché l’inadeguatezza degli strumenti legali, sociali, organizzativi e dell’esistente sistema di presa in carico, spesso si traducono in un livello insufficiente di assistenza; (viii) il monitoraggio delle condizioni di accoglienza da parte delle autorità competenti tende a non essere sistematico e i reclami rimangono spesso insoddisfatti; (ix) con riferimento all’emergenza Nord Africa, sebbene il piano d’accoglienza abbia consentito di ospitare in breve tempo un numero elevato di “profughi”, permangono, allo stato attuale, notevoli ritardi nell’attività di monitoraggio in capo ai Soggetti Attuatori responsabili per l’attuazione del piano d’accoglienza a livello regionale. Inoltre, la maggior parte delle nuove strutture allestite dalle diverse regioni per ospitare coloro che sono arrivati dalla Libia, non offrono servizi equivalenti a quelli previsti dalla normativa nazionale sugli standard minimi di accoglienza nei CARA[3].
44. Nel rapporto pubblicato il 18 settembre 2012 dal Commissario del Consiglio d’Europa per i diritti dell’uomo, Nils Muižnieks, a seguito della sua visita in Italia dal 3 al 6 luglio 2012 (CommDH(2012)26), si afferma riguardo all’accoglienza dei migranti, tra cui i richiedenti asilo:
140. Il quadro in materia di accoglienza dei migranti è rimasto sostanzialmente invariato rispetto all’ultima visita in Italia compiuta dal precedente Commissario nel maggio 2011. Come indicato nel rapporto del 2011, il richiedente asilo in Italia può essere accolto in diversi tipi di strutture, fra cui i CARA (Centri d’accoglienza per richiedenti asilo), i CDA (Centri di accoglienza) e i CPSA (Centri di primo soccorso ed accoglienza).
141. Sono emerse delle preoccupazioni riguardo alle condizioni riscontrate in alcuni centri di accoglienza. Ad esempio, avendo visitato un CARA durante la visita nel mese di settembre 2008, il Comitato europeo per la prevenzione della tortura (CPT) ha criticato il fatto che il centro fosse ubicato in una struttura simil-carceraria. Pur essendo il Commissario consapevole del fatto che il Governo italiano ha definito i requisiti minimi per le gare d’appalto per l’affidamento della gestione di queste strutture, gli interlocutori si sono detti preoccupati della forte variabilità, nella pratica, degli standard nei centri di accoglienza, che può manifestarsi attraverso l’insufficienza di personale e la mancanza di formazione adeguata; il sovraffollamento e gli spazi limitati per l’assistenza, la consulenza legale e la socializzazione; l’inadeguatezza fisica delle strutture e l’isolamento rispetto alla popolazione; nonché le difficoltà di ottenere informazioni appropriate.
142. La variabilità dei requisiti minimi nei centri di accoglienza e la mancata chiarezza del regime applicabile ai migranti all’interno di tali centri, sono diventate una grande preoccupazione a seguito della dichiarazione della "emergenza nordafricana" nel 2011. Con il piano di emergenza, la capacità ricettiva esistente è stata potenziata, in collaborazione con le regioni italiane, per riuscire ad affrontare l’impennata nel numero degli sbarcati provenienti dalle coste nordafricane (nel 2011 sono state presentate in Italia 34.120 domande d’asilo, più del triplo rispetto alle 10.050 domande nel 2010). Il Commissario riconosce lo sforzo compiuto nel 2011 da parte dell’apparato italiano di accoglienza e plaude l’impegno lodevole delle autorità centrali e regionali nel garantire l’ulteriore capacità ricettiva necessaria per far fronte alle conseguenze dell’aumento sensibile dei flussi migratori.
143. Tuttavia, l’efficienza e la fattibilità di un approccio emergenziale all’asilo e all’immigrazione sono state messe in discussione da molti interlocutori. Il rapporto del 2011 aveva già avanzato forti preoccupazioni riguardo all’offerta della consulenza legale e di un’adeguata assistenza sanitaria e psico-sociale nei centri di prima accoglienza, riguardo alle difficoltà legate all’identificazione tempestiva delle persone vulnerabili, nonché al mantenimento dell’unità familiare durante i trasferimenti. Queste preoccupazioni sono ancora valide e le Ong che operano nel campo dei diritti umani hanno segnalato la presenza di problemi rilevanti verificatisi in alcune di queste strutture, in particolare in Calabria e in Lombardia. I ritardi e la mancata trasparenza nel monitoraggio di questi centri sono stati inoltre segnalati sia dalle Ong sia dall’ACNUR.
144. Per quanto riguarda le conseguenze legate alla fine del periodo d’emergenza previsto per il 31 dicembre 2012, il Commissario accoglie con favore le informazioni fornite dal Ministero dell’Interno, secondo le quali l’esame delle domande d’asilo ancora inevase (il numero stimato è pari a 7.000/8.000) sarà concluso antecedentemente a quella data. Il Commissario è stato informato che il 30% dei richiedenti asilo arrivati durante il periodo d’emergenza ha ottenuto protezione sussidiaria. Il Commissario loda, inoltre, l’impegno delle autorità italiane finalizzato a migliorare la procedura d’esame adottata dalle Commissioni territoriali, nelle quali vi è una rappresentanza dell’ACNUR, pur rilevando che la scarsa perizia di alcuni membri delle stesse commissioni costituisce un problema.
145. Tuttavia, il Commissario prende atto che, dopo il 31 dicembre 2012, non sarà più data alcuna forma di sostegno ai beneficiari ufficialmente riconosciuti della protezione internazionale, in quanto le autorità ritengono che il percorso di formazione professionale che avranno seguito consentirà loro di integrarsi qualora decidano di rimanere in Italia. Il Commissario è preoccupato di questa eventualità, alla luce delle gravi lacune identificate riguardo l’integrazione socioeconomica dei rifugiati e di altri beneficiari della protezione internazionale (vedi sotto). Non ha ricevuto alcuna informazione in merito alla posizione giuridica delle persone il cui ricorso in appello contro il diniego di asilo sarà ancora pendente in quella data.
146. Come indicato nel rapporto del 2011, un’altra caratteristica del sistema italiano è lo SPRAR (Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati), una rete di enti locali finanziata dallo Stato e dalle organizzazioni non governative, che accoglie richiedenti asilo, rifugiati ed altri beneficiari della protezione internazionale. Diversamente dai CARA e dai centri di primo soccorso, che tendono ad essere strutture grandi in grado di ospitare contemporaneamente un elevato numero di persone, lo SPRAR è costituito da circa 150 progetti su scala ridotta. Gli interlocutori del Commissario ritengono che tale impostazione sia molto più funzionale, poiché mira anche a fornire informazioni, assistenza, sostegno e orientamento ai beneficiari al fine di favorirne l’inclusione socio-economica.
147. Tuttavia, la capacità ricettiva di questa rete, che rappresenta un secondo livello di accoglienza dopo i centri di accoglienza in prima linea, è molto limitata (circa 3.000 posti) rispetto al numero di richiedenti asilo e rifugiati presenti in Italia. Pertanto, il richiedente asilo è spesso trattenuto nei CARA per lunghi periodi, anziché essere indirizzato verso un progetto SPRAR dopo l’espletamento delle procedure d’identificazione, come originariamente previsto. In alcuni casi, possono rimanervi fino a sei mesi, mentre è stato riferito al Commissario che i richiedenti asilo accolti nell’ambito del piano d’emergenza sono rimasti nei centri d’accoglienza anche oltre i sei mesi inizialmente previsti.
148. Il Commissario osserva che il problema delle condizioni di vita del richiedente asilo in Italia è oggetto di particolare attenzione da parte degli altri stati membri dell’UE, in ragione del numero crescente d’istanze di impugnazione depositate da parte dei richiedenti asilo contro il provvedimento di trasferimento in Italia, come previsto dal Regolamento di Dublino. Il Commissario nota, inoltre, che una serie di sentenze pronunciate da alcuni tribunali amministrativi in Germania ha determinato la sospensione di tali trasferimenti, soprattutto per evitare il rischio che le persone in questione diventassero dei senzatetto e vivessero al di sotto dei requisiti minimi di sussistenza. La Corte ha inoltre ricevuto delle istanze di ricorso per presunte violazioni dell’articolo 3 presentate in relazione ai trasferimenti in Italia previsti dal Regolamento di Dublino....”[4]
45. Nelle osservazioni scritte in risposta a questo rapporto, le autorità italiane hanno affermato:
“Per quanto riguarda gli interventi a favore dei richiedenti asilo e dei beneficiari di protezione internazionale, l’Italia ha attuato una strategia finalizzata a concedere ai beneficiari un livello di autonomia il più ampio possibile, necessario per la loro integrazione nel contesto territoriale. Ciò è stato raggiunto grazie ad azioni mirate a rafforzare il sistema esistente. Questa strategia risponde altresì all’esigenza di rafforzare la coesione sociale che costituisce, nell’ambito del quadro strategico nazionale, una delle specifiche priorità cui ricondurre tutti gli investimenti ordinari e straordinari.
L’obiettivo generale individuato dall’Italia consiste pertanto nella riconduzione a un unico sistema nazionale delle varie misure di accoglienza presenti sul territorio (i centri di accoglienza per richiedenti asilo, i progetti territoriali del sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati, centri di accoglienza polifunzionali metropolitani, nonché ogni altra risorsa disponibile sul territorio).
Più specificamente, il sistema di accoglienza dei richiedenti asilo è articolato in genere in due fasi: la fase della prima accoglienza nei centri governativi, segnatamente i centri di accoglienza per richiedenti asilo (CARA) e la fase della seconda accoglienza all’interno del sistema di protezione richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR), gestiti dagli Enti Locali.
Le risorse necessarie a finanziare l’intero sistema provengono dal Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo (FNPSA) gestito dal Ministero dell’Interno – Dipartimento per le Libertà Civili e l’Immigrazione, istituito con la Legge n. 189 del 30 luglio 2002 (le risorse del fondo sono assegnate con decreto del Ministro dell’Interno) e, in misura minore, dal Fondo Europeo per i Rifugiati (FER).
1. I CENTRI DI ACCOGLIENZA PER RICHIEDENTI ASILO (CARA)
I CARA sono stati istituiti con decreto legislativo n. 25 del 28 gennaio 2008 in attuazione della direttiva 2005/85/CE e hanno sostituito i centri di identificazione previsti dall’ art. 32 della Legge n. 189/2002 e dal successivo regolamento di attuazione n. 303/2004.
I CARA attualmente operativi sono: ... [nove con un capacità ricettiva complessiva pari a 4.102 posti] ...
I CARA ospitano i richiedenti protezione internazionale, che si trovano in una situazione particolare (laddove, ad esempio, siano sprovvisti di documenti, siano entrati in Italia eludendo il controllo di frontiera, oppure siano stati fermati dagli organi di polizia e trovati in condizioni di soggiorno irregolare) per il periodo strettamente necessario per essere identificati (al massimo 20 giorni) o per consentire alle Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale di adottare una decisione in merito alla loro domanda di protezione internazionale (al massimo 35 giorni).
Scaduto il termine senza che sia stata adottata una decisione da parte della Commissione territoriale, al richiedente asilo è concesso un permesso di soggiorno per richiesta asilo, valido per tre mesi e rinnovabile, che tuttavia non gli consente di svolgere attività lavorativa.
Una volta terminata la procedura di identificazione ordinaria e fotografica, il richiedente asilo ha diritto a uscire dal centro nelle ore diurne (dalle ore 8:00 alle ore 20:00) o, se ricorrono particolari condizioni personali, per più giorni, previa autorizzazione del Direttore del centro.
Qualora il richiedente lasci il centro senza giustificazione, l’accoglienza cessa e la sua domanda di protezione/asilo può essere esaminata senza l’obbligo di intervistare il richiedente; in questi casi, la Commissione territoriale può adottare una decisione sulla base della documentazione in suo possesso.
Ai sensi dell’articolo 6 del Decreto Legislativo n. 140/2005 (in attuazione della direttiva n. 2003/9/CE) i richiedenti asilo privi di sufficienti mezzi di sostentamento possono continuare a essere ospitati nei CARA anche oltre il termine previsto di 35 giorni, qualora sia accertato che non sono disponibili altri posti nei servizi del Comune finanziati dal Ministero dell’Interno e appartenenti al Sistema di protezione richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR).
Ai sensi dell’articolo 11 del Decreto Legislativo n. 140/2005, qualora la decisione sulla domanda di asilo non venga adottata entro sei mesi dalla sua presentazione, il permesso di soggiorno per richiesta asilo è rinnovato per un periodo di sei mesi e consente al richiedente di svolgere attività lavorativa fino all’adozione di una decisione da parte della Commissione territoriale.
Il sistema di accoglienza prevede una serie di servizi a favore dei migranti e l’ente gestore del centro li deve garantire, come previsto dalla convenzione conclusa con la Prefettura competente, secondo il capitolato di appalto approvato con decreto del Ministro dell’Interno il 21 novembre 2008.
Questi servizi possono essere riassunti come segue:
a) Assistenza giuridica e gratuito patrocinio, se del caso.
b) Assistenza generica alla persona:
mediazione linguistica culturale;
informazioni sulla normativa in materia di immigrazione, sui diritti e doveri dello straniero in Italia nonché sulle regole comportamentali da rispettare nel centro;
servizi di barberia e lavanderia;
sostegno socio-psicologico con particolare attenzione alle persone appartenenti a categorie vulnerabili;
organizzazione del tempo libero con predisposizione di attività ludico-ricreative, sportive e culturali, nonché sociali e religiose;
insegnamento della lingua italiana;
orientamento al territorio e informazioni sulla possibilità di inserimento nel sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati.
c) Assistenza sanitaria:
somministrazione di farmaci;
primo soccorso espletato da personale paramedico e possibilità di accompagnamento alle locali strutture sanitarie;
prenotazione di visite specialistiche e assistenza durante le visite mediche specialistiche e il ricovero in ospedale.
d) Servizio di pulizia e igiene ambientale.
e) Fornitura di beni essenziali:
tre pasti al giorno;
un kit vestiario adeguato alla stagione e al sesso della persona;
prodotti per l’igiene personale;
una scheda telefonica;
un buono di 5 Euro ogni due giorni, spendibile all’interno del centro.
Inoltre, i richiedenti asilo ospitati nei CARA hanno diritto a ricevere visite da parte di rappresentanti dell’UNHCR, di altre associazioni o enti per la promozione della protezione dei diritti dei richiedenti asilo, di avvocati, familiari o cittadini italiani previa autorizzazione del Prefetto.
In termini più generali, il capitolato d’appalto sopra indicato ha contribuito a migliorare ulteriormente la qualità dei servizi resi nei centri per i rifugiati (e, in generale, in tutti i centri governativi per migranti), potenziando i servizi alla persona, da un lato, e rafforzando le misure finalizzate al controllo della gestione e delle spese, dall’altro.
Le condizioni di accoglienza sopra descritte sono garantite a tutti i richiedenti asilo, inclusi quelli trasferiti in Italia in applicazione della procedura “Dublino”. Questi ultimi ricevono una forma di accoglienza preliminare all’arrivo, quando sono attivati i servizi disponibili nei maggiori aeroporti; successivamente sono ospitati nei centri di accoglienza governativi. Qualora il paese che esegue il trasferimento segnali l’esistenza di condizioni di vulnerabilità del richiedente asilo, nei centri devono essere adottate le opportune misure sanitarie, al fine di garantire un’accoglienza adeguata. ...
Particolare attenzione è dedicata ai migranti con traumi fisici o [psicologici] nonché alle vittime di tortura, che sono affidati alle strutture sanitarie dei centri di accoglienza o a quelle territoriali, affinché ricevano un trattamento e un sostegno adeguato e professionale. ...
2. IL SISTEMA DI PROTEZIONE PER RICHIEDENTI ASILO E RIFUGIATI (SPRAR)
La seconda fase dell’accoglienza è costituita dal Sistema di Protezione per Richiedenti Asilo e Rifugiati (SPRAR).
Tale sistema è stato istituito con legge n. 189/2002 e consiste in una rete di enti locali (Province, Comuni e Unioni di Comuni) che fornisce servizi di protezione, orientamento ed integrazione in favore di richiedenti asilo e beneficiari di una delle forme di protezione internazionale (status di rifugiato, protezione sussidiaria, protezione umanitaria), finanziati attraverso risorse del FNPSA.
La selezione degli enti locali che usufruiscono dei fondi statali avviene tramite invito pubblico a presentare richieste di finanziamento sulla base di specifiche linee guida che forniscono informazioni sul livello dei servizi che gli enti locali devono erogare in collaborazione con organizzazioni di volontariato e società cooperative di provata esperienza nel settore.
I progetti finanziati sono divisi tra categorie ordinarie, categorie vulnerabili (minori non accompagnati, disabili, vittime di tortura o violenza, anziani, donne in stato di gravidanza, famiglie monoparentali) e per individui con disagio mentale che necessitano di assistenza medica interna specializzata o prolungata.
I progetti territoriali SPRAR prevedono la fornitura di vitto, alloggio, denaro per piccole spese, informazioni legali, supporto socio-psicologico e nozioni di orientamento territoriale. Al fine di favorire il processo individuale di integrazione di richiedenti asilo e titolari di protezione internazionale, gli enti locali e le associazioni del terzo settore che gestiscono tali attività, intervengono a livello locale, attivando in sinergia tutti i servizi esistenti sul territorio: corsi di italiano, assistenza medica attraverso il servizio sanitario nazionale, supporto e orientamento nella lavorazione di documenti amministrativi, istruzione dei minori, formazione professionale, tirocini, sussidi al lavoro, introduzione nel mercato della casa attraverso servizi di assistenza o agenzie.
Si tratta di percorsi di integrazione su base locale, conformi alle misure minime di accoglienza previste dalle direttive europee (Direttiva 2003/9/CE), ed il cui livello è gradualmente innalzato nel corso degli anni, grazie alla diffusione e condivisione delle migliori pratiche all’interno del sistema stesso.
Nella gestione dello SPRAR una particolare attenzione è rivolta alla formazione del personale operante nei servizi di accoglienza a livello locale: vengono promossi programmi di formazione rivolti al personale coinvolto nel progetto ed entrato di recente nel Sistema, così come possibilità di incontri per il personale con maggior esperienza allo scopo di soddisfare esigenze di informazioni, di approfondimento della tematica e di scambio di vedute.
L’attività di formazione è altresì finalizzata ad accrescere le capacità del personale locale in materia di accoglienza ed in connessione con il processo di farsi carico di persone vulnerabili, così come a migliorare le capacità del personale operante presso i centri governativi ed i centri CARA.
Come già accaduto negli anni precedenti, nel 2011, il Ministero dell’Interno ha finanziato le attività di accoglienza ed integrazione dello SPRAR attraverso il FNPSA.
In riferimento al periodo 2011-2013, la rete SPRAR conta 151 progetti locali attribuibili a 128 enti locali, per un costo annuale complessivo di circa 35 milioni di euro ed una capacità di accoglienza di 3.000 posti per ogni anno. Di questi, 2.500 sono destinati alle cosiddette “categorie ordinarie” (uomini single, donne single, famiglie) e 450 sono dedicati all’accoglienza di individui vulnerabili (minori stranieri non accompagnati, famiglie monoparentali, vittime di tortura e violenza, persone bisognose di assistenza medica specializzata e prolungata). I restanti 50 posti sono destinati in particolare, per la prima volta, a persone con disagio mentale.
I posti sovvenzionati restano a disposizione dei beneficiari per un periodo complessivo di sei mesi, rinnovabile in caso di necessità; pertanto, il normale avvicendamento che ne consegue fornisce un’accoglienza complessiva di circa 6.000 posti l’anno. Tuttavia, nel 2011, a seguito dell’emergenza nel Nord Africa, lo SPRAR ha fornito alloggio a 7.598 migranti.
A tale proposito, è allo studio la possibilità di ampliamento dello SPRAR, sebbene debbano essere reperite le necessarie risorse finanziarie.
Per quanto concerne l’impiego del FER (Fondo Europeo per i Rifugiati), il programma relativo al 2011 prevedeva finanziamenti per più di 27 milioni di euro per interventi innovativi di accoglienza ed integrazione socio-economica di richiedenti asilo e rifugiati. Circa 14,5 milioni di euro dell’ammontare complessivo sono destinati a misure urgenti di accoglienza ed interventi di supporto che consentano di fare fronte all’emergenza umanitaria connessa all’attuale crisi socio-politica in alcuni paesi del Nord Africa.
Inoltre, il programma pluriennale prevede azioni che variano dagli interventi finalizzati all’insegnamento intensivo dell’italiano ad interventi finalizzati al sostegno specifico di categorie vulnerabili.
Più specificamente, sono predisposte azioni in favore di minori non accompagnati che presentino domanda di asilo; in favore di tale categoria sono previsti percorsi di istruzione, formazione e sostegno socio-psicologico, oltre ad altre azioni in favore di individui con disagio mentale derivante da tortura o violenza.
3. ALTRE MISURE DI ACCOGLIENZA
Il sistema di accoglienza è completato dai centri di accoglienza polifunzionali metropolitani creati nel 2007 in alcune città metropolitane come Roma, Milano, Firenze e Torino. Essi sono stati attivati sulla base di accordi sottoscritti dai Comuni e dal Ministero dell’Interno al fine di “svolgere attività congiunte in favore di richiedenti asilo, rifugiati e beneficiari di protezione umanitaria”.
Si tratta di un nuovo modello organizzativo, concepito specificamente per le città che devono affrontare uno stato di emergenza più grave in conseguenza del numero elevato di stranieri che beneficiano di protezione internazionale o appartenenti alle categorie vulnerabili e che sono attratti dalle opportunità offerte da questo tipo di sistema urbano.
Tali strutture sono indirizzate ad un progetto unitario che fonde i servizi di base forniti dai centri di accoglienza governativi con quelli forniti dai Comuni e finalizzati all’integrazione ed all’autonomia. In effetti, oltre all’accoglienza, sono stati forniti servizi di assistenza medica e psicologica, anche in collaborazione con le Unità Sanitarie Locali e gli ospedali, oltre a formazione professionale e tirocini e servizi didattici finalizzati al sostegno di possibili percorsi di inclusione sociale delle persone ospitate nel tessuto urbano grazie alle sinergie di rete.
Inoltre, con bando di gara d’appalto del 7 settembre 2011, pubblicato dal Ministero dell’Interno di concerto con l’Associazione Nazionale dei Comuni Italiani (ANCI), i comuni dell’area dell’obiettivo “Convergenza” venivano invitati a presentare progetti di rinnovamento o ampliamento delle strutture destinate all’accoglienza di richiedenti asilo.
Tale intervento fa parte del piano d’azione ... che rientra nelle responsabilità del Dipartimento per le Libertà Civili e l’Immigrazione con particolare riferimento all’obiettivo operativo 2.1 (Attività in favore dei migranti regolarmente presenti sul territorio nazionale) ed all’azione 2.1 (Accoglienza ed inclusione), relativi al potenziamento e all’ampliamento delle strutture destinate all’accoglienza di migranti richiedenti asilo e provenienti da paesi terzi, rifugiati o beneficiari di protezione umanitaria.
Ad oggi sono stati presentati diversi progetti, 22 dei quali soddisfano i requisiti richiesti per il finanziamento. Lo stanziamento massimo per l’intervento collegato alla suddetta azione ammonta a 20 milioni di euro.
Da ultimo, degni di nota sono anche i servizi di accoglienza, previsti dal Testo Unico sull’immigrazione (art. 11 del Decreto Legislativo n. 286/1998), che sono presenti presso i valichi di frontiera e il cui scopo è fornire informazioni e assistenza agli stranieri. Tali servizi, attivi presso i valichi di frontiera dei porti e degli aeroporti di Ancona, Bari, Brindisi, Roma, Varese e Venezia, soddisfano le necessità degli stranieri che fanno ingresso in Italia per chiedere asilo o vi permangono per più di tre mesi.
I Prefetti locali sono incaricati dell’organizzazione dei suddetti servizi (art. 3 del decreto ministeriale del 22 dicembre 2000) sia direttamente sia mediante convenzioni.
Il principale obiettivo dei servizi di accoglienza è quello di fornire assistenza agli stranieri che chiedono protezione, con particolare attenzione alle persone più vulnerabili.
In particolare, le attività espletate sono le seguenti:
- interpretariato e mediazione culturale, anche a supporto delle autorità di Pubblica Sicurezza presenti ai valichi di frontiera;
- ove necessario, interventi di orientamento sociale e giuridico e di prima assistenza;
- informazioni sulla vigente legislazione in materia di immigrazione ed asilo e sulle strutture di accoglienza presenti in Italia, nonché sugli uffici incaricati della protezione di richiedenti asilo e rifugiati;
- compilazione delle domande di asilo nella lingua del richiedente e successiva traduzione in lingua italiana;
- consegna della dichiarazione del richiedente asilo alle autorità di polizia di frontiera;
- assistenza al personale di Pubblica Sicurezza cui vengono forniti gli elementi utili per un’adeguata conoscenza dei Paesi di origine dei richiedenti asilo.
4. ASSISTENZA SANITARIA
In Italia, i cittadini stranieri, anche se non in regola con le norme in materia di soggiorno, hanno diritto alle cure ordinarie e/o urgenti presso il servizio sanitario nazionale.
Nei centri governativi per migranti, la salute psico-fisica degli ospiti è ritenuta un diritto inalienabile dell’individuo garantito dall’articolo 32 della Costituzione italiana, e da sempre occupa una posizione preminente nell’organizzazione del sistema normativo e gestionale dei centri.
Più specificamente, l’assistenza sanitaria garantita nei centri per migranti deve assicurare agli ospiti quanto segue:
a) visita di ingresso e primo soccorso medico presso un ambulatorio medico allestito all’interno della struttura con personale medico e paramedico, i cui turni sono organizzati in base al rapporto ospiti/personale come indicato nelle tabelle del capitolato d’appalto;
b) in caso di necessità, possibilità di trasferimento degli ospiti in ospedali esterni al centro, conformemente all’art. 35 del Decreto Legislativo 286/98, in base al quale i migranti ospitati presso i centri CARA possono usufruire di prestazioni presso il servizio sanitario nazionale esibendo il proprio tesserino STP (Straniero Temporaneamente Presente), rilasciato dall’Unità Sanitaria Locale, con cui possono godere di trattamenti ambulatoriali o ospedalieri, se urgenti o indispensabili in presenza di pericolo per la vita;
c) somministrazione di farmaci e dispositivi medici di primo soccorso ovvero di terapia medica ordinaria, inclusi quelli utilizzati per disturbi generici di natura psicologica;
d) redazione di una cartella clinica personale, una copia della quale deve essere consegnata all’ospite. A tal riguardo giova ricordare che i medici, durante la visita degli ospiti al loro ingresso, sono tenuti a valutare anche la situazione psico-sociale di questi ultimi, oltre alla presenza di fattori di vulnerabilità (gravi disturbi psichici e psicologici, inclusi quelli sopra citati, vittime di maltrattamenti/torture, dipendenza da sostanze, ecc.), al fine di prescrivere una possibile cura farmacologica o una consulenza psicologica.
Inoltre, viene precisato che, come previsto dal summenzionato articolo 35 del Decreto Legislativo n. 286/98 (Testo unico sull’immigrazione), i cittadini stranieri che si trovino sul territorio nazionale e che non siano in regola con le norme in materia di soggiorno, hanno in ogni caso diritto ad usufruire di assistenza medica sia presso presidi sanitari pubblici, sia presso ambulatori medici e/o ospedali (cure d’urgenza e ricoveri), in seguito a patologie o incidenti, nonché a beneficiare di programmi di prevenzione medica finalizzati a tutelare la salute pubblica individuale e collettiva.
Indipendentemente dal possesso di un permesso di soggiorno, la legislazione italiana assicura tutela sociale e assistenza sanitaria alle donne in stato di gravidanza e alle madri e garantisce la tutela della salute psico-fisica dei minori (in base alla Convenzione sui diritti dell’infanzia del 1989), eventuali interventi di prevenzione, diagnosi e cura di malattie infettive e la decontaminazione dei relativi centri di infezione.
Infine, gli stranieri non in regola con le disposizioni in materia di soggiorno che si presentano presso strutture sanitarie pubbliche, non vengono denunciati alle autorità di Pubblica Sicurezza.
Per quanto riguarda i servizi sociali, il principio derivante dall’art. 24 della Convenzione di Ginevra del 1951 – secondo cui lo status del rifugiato è equivalente a quello del cittadino dello Stato – è incorporato nella legislazione italiana anche sulla base dell’art. 27 del summenzionato Decreto Legislativo n. 251 del 19 novembre 2007, che stabilisce che i titolari dello status di rifugiato e dello status di protezione sussidiaria hanno diritto al medesimo trattamento riconosciuto ai cittadini italiani e pertanto hanno accesso a tutti i servizi e benefici, inclusi quelli economici, assicurati dal sistema di assistenza sociale e sanitaria.
Inoltre, i progetti finanziati con risorse dell’FER, includono misure volte a facilitare l’accesso alla previdenza sociale, in particolare da parte di gruppi vulnerabili.”
46. Il “Rapporto nazionale sul Regolamento Dublino II” sull’Italia, redatto il 19 dicembre 2012 dalla Rete Europea di cooperazione tecnica sull’applicazione del Regolamento Dublino II, una rete su scala europea di organizzazioni non governative (ONG) di assistenza e orientamento per richiedenti asilo sottoposti ad una procedura Dublino, descrive il sistema di accoglienza italiano nei seguenti termini:
“3.5.1. ... Il sistema di accoglienza italiano per richiedenti protezione internazionale è caratterizzato dalla presenza di numerosi attori senza il coordinamento di un servizio centrale. In particolare, esistono i centri governativi – Centri di accoglienza per richiedenti asilo (di seguito denominati CARA), il Sistema di Protezione per Richiedenti Asilo e Rifugiati (di seguito denominato SPRAR), le strutture predisposte dalla Protezione Civile ed il sistema di accoglienza nelle grandi città gestito dai comuni. ...
Il sistema è caratterizzato da una carenza cronica di posti, che ha portato alla creazione di sistemi di accoglienza paralleli gestiti dalla Protezione Civile e concepiti per far fronte alle emergenze, costituite dai numerosi sbarchi sulle coste italiane avvenuti negli ultimi anni – gli arrivi più recenti si riferiscono alla cosiddetta “emergenza nord-africana”. ...
Per poter descrivere il sistema di accoglienza ed il suo funzionamento, è necessario affrontare il fenomeno degli insediamenti auto-organizzati, che si sono rapidamente diffusi nelle grandi città in conseguenza della mancanza di posti. Questa insufficienza ha sempre caratterizzato il sistema di accoglienza, in particolare nelle aree metropolitane.
E’ opportuno precisare che l’accesso al sistema di accoglienza non è immediato, dal momento che si verifica solamente dopo la formale registrazione della domanda di protezione internazionale – che molto spesso avviene diversi mesi dopo il fotosegnalamento. In attesa della registrazione formale, soprattutto nelle aree metropolitane, il richiedente asilo rimane privo di alloggio.
I CARA
I CARA [attualmente 8] [sparsi per tutta Italia per un totale di 3.747 posti] ... possono ospitare i richiedenti protezione internazionale per un massimo di 35 giorni. Tuttavia, nella prassi, il periodo è prolungato fino a 6 mesi, dal momento che la procedura di protezione internazionale si estende oltre il termine previsto per l’accoglienza presso il CARA. ...
I CARA non costituiscono una forma di detenzione: la legge stessa stabilisce che ai richiedenti protezione internazionale deve essere garantita la possibilità di uscire e di chiedere il permesso di uscita temporanea. ... Ai sensi dell’art. 22 comma 2 del Decreto Legislativo 25/2008, le misure di accoglienza cessano se il richiedente protezione internazionale lascia il CARA senza giustificato motivo.
In genere, i CARA sono dei grandi edifici che possono ospitare un gran numero di persone e, pertanto, non sono adatti ad ospitare persone per periodi di tempo prolungati. ...
LO SPRAR
Oltre ai centri governativi, con legge 189 del 2002 è stato istituito lo SPRAR. Il sistema è promosso dal Ministero dell’Interno e finanziato dal Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo. Esso consta di una rete di organizzazioni locali di volontariato che realizzano progetti di accoglienza integrata con il coordinamento del Servizio Centrale: il personale fornisce assistenza ai beneficiari nella fase di avvio del processo di integrazione sul territorio italiano. Il servizio è rivolto sia ai richiedenti protezione internazionale sia alle persone che hanno già avuto accesso a una forma di protezione.
La durata del soggiorno nell’ambito dei progetti dello SPRAR varia a seconda dello status della persona:i richiedenti protezione internazionale hanno diritto di soggiornare fino a quando ricevono la decisione della commissione territoriale;i beneficiari di protezione internazionale (status di rifugiato; protezione sussidiaria) e i titolari di permesso di soggiorno per ragioni umanitarie hanno diritto a restare fino a 6 mesi;i richiedenti che abbiano ricevuto una risposta negativa da parte della commissione territoriale e che abbiano impugnato la decisione, hanno diritto di restare nell’ambito del progetto di accoglienza fintantoché svolgono un’attività lavorativa ai sensi dell’articolo 11 del Decreto Legislativo 140/2005.
La durata del soggiorno nei centri SPRAR può essere estesa fino a 6 mesi o per periodi più lunghi in presenza di circostanze eccezionali e motivi ben fondati. Nel caso in cui siano coinvolte categorie vulnerabili, tale periodo può essere prolungato fino a 11 mesi per specifiche vulnerabilità.
I beneficiari vengono accolti nei progetti SPRAR solamente se i loro casi sono stati sottoposti allo SPRAR da:personale dei CARA;Questure;Prefetture;altri centri di accoglienza.
Nel 2011 erano 3.000 i posti disponibili nell’ambito dello SPRAR. All’interno di questa più ampia categoria, 500 posti erano destinati alle categorie vulnerabili (di essi 134 a minori non accompagnati e 50 a persone affette da patologie mentali). Questa cifra è in stridente contrasto con il numero di domande di protezione internazionale presentate ogni anno in Italia. Ad esempio, nel 2011, le domande sono state 37.350. Pertanto, si verifica una sproporzione tra le domande di protezione internazionale (37.350) e la disponibilità di posti nei progetti SPRAR (3.000). Al fine di colmare questa discrepanza, in particolare in caso di flussi massicci come quelli del 2011, conseguenti ai disordini verificatisi nei paesi nord africani, sono state allestite strutture da parte della Protezione Civile (17.984 posti). Tale sproporzione può far sì che la durata del soggiorno sia troppo breve per consentire il completamento del processo di integrazione e che le persone restino nei progetti di accoglienza per periodi di tempo troppo prolungati, ostacolando così il previsto avvicendamento.
IL SISTEMA DI PROTEZIONE CIVILE
Oltre ai centri governativi e allo SPRAR, al fine di fare fronte ai flussi massicci di persone provenienti dai paesi del Nord Africa, è stato creato – come precedentemente accennato – un sistema gestito dalla Protezione Civile. Tale sistema ha il compito di realizzare un piano di gestione dell’accoglienza dei migranti mediante un decreto con cui viene dichiarato lo stato di emergenza. Attualmente questo piano dà assistenza a 17.984 persone attraverso strutture gestite dalle Regioni a partire dal 28 settembre 2012. I centri, istituiti dalle Regioni con i fondi della Protezione Civile, operano in parallelo con gli altri centri di accoglienza.
LE STRUTTURE NELLE AREE METROPOLITANE
In molte città italiane, i Comuni hanno istituito i propri sistemi di accoglienza per richiedenti protezione internazionale, casi Dublino e titolari di protezione internazionale. Ciò accade anche per gli alloggi che i Comuni hanno predisposto non ai fini della Direttiva Accoglienza e del relativo Decreto Legislativo. Ogni sistema ha le proprie regole di ingresso e capacità a livello locale. Pertanto, non è possibile descriverli compiutamente, come sarebbe necessario per sottolineare il fatto che tali strutture sono state create per fare fronte alle carenze dei centri governativi e dello SPRAR. Sebbene i centri comunali abbiano garantito assistenza a richiedenti protezione internazionale e titolari di protezione, ciò non rientra nelle loro finalità e, pertanto, tali strutture non offrono servizi dedicati. In aggiunta, è necessario considerare che l’accesso a tali sistemi è difficoltoso a causa dell’esistente sproporzione tra la carenza di posti e le richieste di alloggio presentate ai singoli comuni.
GLI INSEDIAMENTI AUTO-ORGANIZZATI
In assenza di una politica di accoglienza e assistenza per beneficiari di protezione internazionale e richiedenti asilo, nella prassi si è sviluppato un fenomeno: gli insediamenti auto-organizzati, che si sono diffusi rapidamente nelle grandi città per dare ospitalità a richiedenti protezione internazionale e migranti. In confronto a Roma, dove si stima che in tali insediamenti vivano da 1.200 a 1.500 persone, Milano ne ospita un numero inferiore perché il Comune ha ostacolato la nascita di nuovi [insediamenti] ... [Ad esempio, il Comune di Roma gestisce 21 centri di accoglienza che forniscono circa 1300/1400 posti; il Comune di Milano offre all’incirca 400 posti ed il Comune di Torino mette a disposizione 201 posti].”
4. Procedure di asilo riguardanti persone rimpatriate in Italia ai sensi del Regolamento Dublino II
47. Secondo il rapporto sulla “Procedura di asilo e le condizioni di accoglienza in Italia”, con particolare attenzione ai “rimpatriati Dublino”, pubblicato nel Maggio 2011 da Juss-Buss, una ONG congiunta svizzero-norvegese, all’esito di una visita effettuata in Italia nel settembre 2010, le persone rimpatriate in Italia ai sensi del Regolamento Dublino II arrivano per via aerea presso gli aeroporti internazionali. Per i rimpatriati di Dublino la procedura di asilo precedentemente avviata riprende in genere dal punto a cui era giunta al momento della loro partenza. A tal fine, all’aeroporto la polizia di frontiera individua il competente ufficio immigrazione della polizia. Al rimpatriato viene chiesto di presentarsi in loco entro cinque giorni dall’arrivo in Italia. Le spese di viaggio sono a carico del Ministero dell’Interno.
48. Nel rapporto è altresì spiegato che la maggioranza dei rimpatriati di Dublino ha già ottenuto un permesso di soggiorno italiano prima di lasciare l’Italia per recarsi in altri Paesi europei. E’ possibile rinnovare un permesso di soggiorno rilasciato a una persona cui è stato riconosciuto lo status di rifugiato o concesso per protezione sussidiaria o rilevanti esigenze umanitarie mediante presentazione di una richiesta al competente ufficio immigrazione della polizia. Tuttavia, il fatto che tale richiesta debba essere accompagnata, in linea di principio, dal permesso di soggiorno in originale, può costituire un serio problema per i rimpatriati Dublino, i quali, generalmente, nel momento in cui vengono trasferiti in Italia, non sono più in possesso del permesso. Sebbene le autorità italiane in linea generale adottino un approccio restrittivo in materia di sostituzione di permessi mancanti al fine di prevenire un uso improprio di tali documenti, i permessi rubati o smarriti possono essere duplicati.
49. In relazione ai rimpatriati Dublino, il “Rapporto sul Regolamento Dublino II” relativo all’Italia (si veda il paragrafo 46 supra) precisa che:
“All’interno di questa più ampia categoria, è necessario fare un’ulteriore distinzione a seconda che la persona rimpatriata abbia già avuto accesso al sistema di accoglienza quando si trovava in Italia.
I rimpatriati (richiedenti protezione internazionale, beneficiari di protezione internazionale o titolari di un permesso di soggiorno per ragioni umanitarie) che non abbiano avuto accesso alle strutture di accoglienza durante la loro permanenza in Italia, hanno ancora diritto di essere ammessi nei centri di accoglienza. Per mancanza di posti disponibili nelle strutture di accoglienza e per effetto della frammentazione del sistema di accoglienza, il periodo di tempo necessario per trovare nuova disponibilità nei centri è – nella maggior parte dei casi – eccessivamente lungo. Poiché non esiste alcuna prassi generale, non è possibile quantificare il tempo necessario per avere accesso ad un alloggio. Tuttavia, negli ultimi anni, sono stati creati sistemi di accoglienza temporanea per dare ospitalità a persone trasferite in Italia sulla base del Regolamento Dublino II. Si tratta però di una forma di accoglienza temporanea che si protrae fino alla definizione della situazione giuridica delle stesse, ovvero, nel caso in cui esse appartengano a categorie vulnerabili, fino a che non viene trovata una sistemazione alternativa.
L’accoglienza temporanea è stata istituita grazie a progetti dedicati, finanziati dal Fondo Europeo per i Rifugiati. A Roma, ad esempio, attualmente sono attivi progetti che forniscono assistenza a 200 persone – all’interno di questa più ampia categoria, 60 posti sono destinati alle categorie vulnerabili.
Tuttavia, accade che i rimpatriati Dublino non vengano sistemati in alloggi e che quindi trovino forme alternative di sistemazione, come ad esempio gli insediamenti auto-organizzati.
I rimpatriati che abbiano già avuto accesso ad una forma di protezione, beneficiando del sistema di accoglienza durante la loro permanenza in Italia, non hanno più diritto ad ottenere un alloggio nei CARA. Tuttavia, essi possono essere alloggiati presso tali centri in caso di disponibilità di posti, al fine di consentire agli stessi di riavviare la procedura amministrativa per ottenere il permesso di soggiorno.
Accade di frequente che il tempo di permanenza previsto presso le strutture di accoglienza non sia sufficiente per consentire una piena integrazione dei beneficiari di protezione internazionale. ...”
50. Il rapporto comparativo europeo “Regolamento Dublino II, Vite sospese”, preparato in collaborazione con il Forum Réfugiés-Cosi, il Comitato Helsinki ungherese ed il Consiglio europeo per i rifugiati e gli esuli (ECRE) e pubblicato il 3 febbraio 2013, sotto il titolo “Accesso alla procedura di asilo in una situazione di ripresa in carico”, afferma in riferimento all’Italia:
“In Italia, se il richiedente asilo ha già presentato domanda di asilo in territorio nazionale, si configurano tre possibili scenari: 1) il richiedente asilo ha avuto accesso alla protezione nel corso della precedente procedura di asilo, ma non ha ricevuto notifica del provvedimento; se l’autorizzazione di soggiorno è ancora valida, all’interessato viene rilasciato un permesso di soggiorno; se invece l’autorizzazione di soggiorno non è più valida, viene avviata una procedura per ottenerne il rinnovo. Al richiedente sono garantiti gli stessi benefici di quelli riconosciuti ai titolari di protezione internazionale; 2) Se la domanda del richiedente asilo viene rigettata, ed il medesimo ne riceve notifica prima di lasciare l’Italia senza proporre impugnazione, il richiedente asilo riceve un ordine di espulsione ed è possibilmente inviato ad un centro detentivo (CIE: Centro per l’identificazione e l’espulsione). La persona informata del rigetto della prima domanda soltanto dopo il suo rimpatrio, ha la possibilità di presentare un ricorso entro 15-30 giorni. Se la persona interessata decide di non presentare ricorso, è tenuta a lasciare l’Italia entro il termine massimo di 15 giorni; 3) Se la procedura di asilo in Italia relativa al richiedente risulta ancora pendente, le autorità italiane proseguono l’esame della sua richiesta.”
F. Prassi pertinente in altri Paesi
1. Germania
51. Nel 2010 e 2011 numerosi giudici amministrativi tedeschi hanno concesso una tutela provvisoria in casi riguardanti i trasferimenti in Italia. Secondo il “Rapporto nazionale sul Regolamento Dublino II” relativo alla Germania, pubblicato a dicembre 2012 dalla Rete Europea di cooperazione tecnica sull’applicazione del Regolamento Dublino II (si veda il paragrafo 46 supra), l’Ufficio Federale Tedesco per l’immigrazione e i rifugiati (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge) ha impugnato tutte le sentenze, in realtà non numerose, che lo obbligavano ad invocare la clausola di sovranità, subentrando nell’esame di una domanda di asilo al Paese di primo soggiorno e finora la Corte Costituzionale tedesca non ha sospeso alcun trasferimento verso l’Italia.
2. Belgio
52. Con decisione n. 74 623 del 3 febbraio 2012, relativa alla doglianza secondo cui il trasferimento dal Belgio in Italia di un richiedente asilo afgano avrebbe violato i diritti di quest’ultimo ai sensi dell’articolo 3 della Convenzione, il Presidente in carica della IV Sezione della Commissione belga per il contenzioso in materia di stranieri (Conseil du contentieux des étrangers/Raad voor vreemdelingen-betwistingen) disponeva la sospensione dell’ordine di allontanamento emesso nei confronti del ricorrente. Dopo aver ampiamente citato i principi pertinenti della giurisprudenza della Corte conformi alla Convenzione, precisava quanto segue:
“3.3.2.2.5.2. ...Le ulteriori informazioni generali prodotte dal ricorrente sono sufficienti a dimostrare – in questa fase del procedimento – che allo stato attuale in Italia sussistono gravi problemi relativi alle modalità di trattamento dei richiedenti asilo. Sebbene servizi giornalistici e/o rapporti generali non siano di per sé sufficienti per constatare una violazione dell’articolo 3 della Convenzione, nel caso di specie sembra che [il Vice Ministro belga per l’asilo e le migrazioni], nel pronunciare la propria decisione in riferimento alla responsabilità dell’Italia in merito all’esame della domanda di asilo, non abbia tenuto sufficientemente conto della situazione precaria dei richiedenti asilo a partire dagli avvenimenti in Nord Africa.
Inoltre il ricorrente precisa che, dal momento che le autorità italiane non hanno risposto alla richiesta di trasferimento, non esiste alcuna formale approvazione da parte delle autorità italiane da cui sia possibile (implicitamente) dedurre che egli riceverà adeguata accoglienza.
Ne consegue che il ricorrente sembra avere un motivo di ricorso difendibile ai sensi dell’articolo 3 della Convenzione. Pertanto, in questa fase del procedimento, i motivi di ricorso, nella misura in cui si riferiscono a una violazione dell’articolo 3 della Convenzione, appaiono gravi.”
3. Regno Unito
53. Nella sentenza del 17 ottobre 2012, la Court of Appeal for England and Wales doveva valutare se – nella causa EM (Eritrea) e altri c. the Secretary of State for the Home Department [2012] EWCA Civ 1336 – il rientro in Italia di uno qualsiasi dei quattro ricorrenti, in qualità di richiedente asilo o di persona già accettata come rifugiato, avrebbe comportato un rischio effettivo di subire trattamenti inumani o degradanti in violazione dell’articolo 3 della Convenzione. I ricorrenti lamentavano che il sistema italiano di accoglienza e insediamento di richiedenti asilo e rifugiati è in gran parte disfunzionale, con la conseguenza che chiunque vi arrivi o vi faccia ritorno, anche se ha con sé dei bambini, deve affrontare un rischio reale di indigenza.
54. La Corte d’Appello ha considerato la questione alla luce del materiale prodotto dalle parti, tra cui: “Raccomandazioni sugli aspetti rilevanti della protezione dei rifugiati in Italia”, pubblicate nel luglio 2012 dall’UNHCR; un rapporto di Thomas Hammarberg, Commissario dei diritti umani del Consiglio d’Europa, pubblicato nel settembre 2011 al termine di una visita formale in Italia avvenuta nel maggio 2011; i rapporti di Juss-Buss (all’esito di una visita congiunta in Italia da parte di una ONG svizzero-norvegese nell’ottobre 2010), di NOAS (una ONG norvegese, al termine della stessa visita nell’ottobre 2010), di Pro-Asyl (una ONG tedesca che ha visitato l’Italia all’incirca nello stesso periodo), della Caritas (in un rapporto intitolato Mediazioni Metropolitane, patrocinato dall’UE e dal Ministero dell’Interno italiano, aggiornato a maggio 2012), di un avvocato specialista, Gianluca Vitale (giugno 2011) e di altri due avvocati specialisti, Salvatore Fachile e Loredana Leo (Aspetti critici del sistema di protezione internazionale in Italia, giugno 2012). Le posizioni delle parti venivano sintetizzate come segue:
“29. Nella sua descrizione del sistema italiano di trattamento, accoglienza, sistemazione e supporto di richiedenti asilo e rifugiati, l’Home Secretary ha presentato al giudice una ragguardevole quantità di prove. Ci occuperemo a tempo debito della rilevanza giuridica sia di queste prove sia delle controprove dei quattro ricorrenti, sopra sintetizzate. In sostanza, come indicato nella Guida Pratica del governo italiano, presentata in occasione dell’audizione testimoniale effettuata in [uno dei quattro casi] dall’ufficiale di collegamento italiano [...] della United Kingdom Border Agency, la procedura è la seguente.
30. I richiedenti asilo vengono alloggiati presso un centro di accoglienza per un tempo sufficiente affinché la commissione territoriale possa prendere in esame le domande. Se riconosciuti come rifugiati, o nell’attesa di una decisione, ai suddetti è accordata la protezione internazionale; essi sono assegnati ad un ‘progetto territoriale’ facente capo allo SPRAR, il sistema nazionale di protezione dei richiedenti asilo e rifugiati. Lo SPRAR fornisce una sistemazione o trasferisce il richiedente presso una struttura locale pubblica o privata. L’accesso allo SPRAR avviene solamente su segnalazione. Esso fornisce vitto e alloggio e corsi a sostegno dell’integrazione, ma (con poche eccezioni) il periodo massimo di permanenza è di 6 mesi. Alla partenza, i richiedenti possono rivolgersi ad organizzazioni di beneficenza o volontariato, ma senza garanzia di successo. Tuttavia, il provvedimento di protezione internazionale garantisce l’accesso all’assistenza sanitaria gratuita ed all’assistenza sociale (che non si estende alla previdenza sociale) in misura eguale a quella garantita ai cittadini italiani. Ciò implica il possesso di un numero di codice fiscale, che a sua volta dipende dalla disponibilità di un indirizzo verificabile dalla polizia. L’ordine di protezione internazionale consente altresì al titolare di trovare un’occupazione o intraprendere un’attività autonoma, di sposarsi, di chiedere il ricongiungimento familiare, di ricevere un’istruzione, di chiedere il riconoscimento di titoli stranieri, di fare domanda di alloggi popolari e, dopo 5 anni, di chiedere la naturalizzazione. Per coloro ai quali tali diritti sono negati, è garantito, afferma [il rappresentante dello State Secretary], l’accesso ai tribunali italiani.
31. I ricorrenti affermano che questo è il sistema in linea teorica, mentre la loro esperienza personale e di molti altri, confermata da rapporti indipendenti, è che ciò nella realtà non avviene per un gran numero di richiedenti asilo e persone riconosciute come rifugiati. In breve, essi sostengono che il sistema italiano di accoglienza e insediamento di richiedenti asilo e rifugiati è in larga parte disfunzionale, con la conseguenza che chiunque vi arrivi o vi faccia ritorno, anche se ha con sé dei bambini, deve affrontare un rischio reale di indigenza”.
55. Pur avendo riconosciuto che i rapporti presentati dalle ONG hanno di gran lunga suffragato i racconti di tre dei ricorrenti sulle loro esperienze personali in Italia, la Court of Appeal ha ritenuto che:
“61. ... La decisione della Corte di giustizia dell’Unione europea nella causa NS c. Regno Unito ha fissato una soglia in Dublino II e nei casi di rimpatrio analoghi, che non esiste in nessun altro strumento legislativo in materia di rifugiati. Essa implica che sia il richiedente a dover stabilire se nel Paese di primo arrivo sussistano ‘carenze sistemiche nella procedura di asilo e nelle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo ... [che] costituiscono motivi seri e comprovati di credere che il richiedente corra un rischio reale di subire trattamenti inumani o degradanti...’.
62. In altre parole, il solo motivo per il quale un secondo Stato di arrivo è tenuto a esercitare la propria competenza ai sensi dell’articolo 3(2) del Regolamento 343/2003 nell’esame di una nuova domanda di asilo o protezione umanitaria e ad astenersi dal respingere il richiedente verso lo Stato di primo arrivo, è che il rischio per il richiedente asilo derivi da una carenza sistemica, ad esso nota, nelle procedure di asilo o accoglienza di quest’ultimo. All’infuori di questo motivo, persino le prove più incisive perdono utilità.
63. Le prove riguardanti l’Italia, pur essendo estremamente inquietanti e tutt’altro che insignificanti, nella nostra sentenza non arrivano a tal punto. Se da un lato è inequivocabile che sotto molti aspetti esse rivelano apertamente o suggeriscono chiaramente l’esistenza di carenze sistemiche, dall’altro esse non permettono di giungere a questa conclusione in maniera univoca e convincente. Altrettanto importante, se non addirittura più rilevante, è il rapporto, più ottimista e recente, dell’UNHCR, cui fa eco, anche se in modo meno incisivo, il rapporto Hammarberg. Ciò che costituisce una carenza sistemica deve essere in larga misura una questione su cui riflettere, se non addirittura una questione terminologica; ciononostante le prove non dimostrano che il sistema italiano di accoglienza di richiedenti asilo e rifugiati, malgrado tutti i suoi limiti e incidenti di percorso, sia di per sé inefficiente o carente. Ciò risulta sia dall’analisi di tutti rapporti disponibili sull’Italia che dalle conclusioni nella causa M.S.S. in merito alla Grecia.
64. Ne consegue che i quattro ricorsi presentati dinanzi al giudice, pur testimoniando l’esistenza di un rischio individuale, sono destinati a non avere esito positivo ai sensi dell’articolo 3 sulla base delle prove di cui si dispone e, pertanto, l’Home Secretary è legittimato ad attestarne l’infondatezza sotto questo aspetto.”
MOTIVI DI RICORSO
A. Contro i Paesi Bassi
56. La ricorrente lamenta che il suo trasferimento in Italia avverrebbe in violazione dell’articolo 3 della Convenzione. In primo luogo, la ricorrente e i suoi figli, in Italia, correrebbero il rischio di essere sottoposti a trattamento contrario all’articolo 3, in quanto lo Stato non fornirebbe loro vitto, alloggio (a spese dello Stato), assistenza sanitaria o assicurazione sulla malattia e pertanto si troverebbero costretti a vivere sulla strada. In secondo luogo, la ricorrente e i suoi figli rischierebbero il respingimento dall’Italia verso la Somalia, prima di un adeguato esame da parte dell’Italia della domanda di asilo e dei motivi di ricorso presentati ai sensi dell’articolo 3 dalla ricorrente, mentre in Somalia quest’ultima correrebbe il rischio di essere vittima di un delitto d’onore.
57. La ricorrente inoltre lamenta, in relazione alle doglianze ai sensi dell’articolo 3, di non disporre di un rimedio effettivo ai sensi dell’articolo 13 della Convenzione. Sostiene, infatti, che le autorità dei Paesi Bassi hanno erroneamente ritenuto che, al suo rientro in Italia, avrebbe potuto lamentare l’indisponibilità di strutture finanziate dallo Stato dinanzi a un giudice italiano o alla Corte di Strasburgo. Secondo la ricorrente si tratta di una ipotesi irrealistica, considerato che in Italia le erano stati negati l’accesso alla procedura di asilo, l’assistenza di un avvocato e di un interprete, oltre che il supporto di un’organizzazione umanitaria.
58. La ricorrente lamenta altresì che la situazione in cui (ancora una volta) si troverebbe in Italia, insieme ai propri figli, violerebbe i diritti riconosciuti dall’articolo 8, in quanto impedirebbe loro di costruire una normale vita familiare, esponendoli al rischio di essere separati, poiché la ricorrente sarebbe costretta a vivere in strada ed i suoi figli sarebbero collocati in un istituto per l’infanzia.
B. Contro l’Italia
59. La ricorrente lamenta di essere stata sottoposta a trattamenti contrari all’articolo 3 della Convenzione durante il suo soggiorno in Italia, anche in considerazione del suo avanzato stato di gravidanza. La suddetta non ha avuto la possibilità di presentare domanda di asilo e, di conseguenza, non era stato dichiarato il suo status di richiedente asilo, ragion per cui sarebbe costretta a vivere sulla strada. Inoltre la ricorrente teme che se facesse ritorno in Italia, sarebbe di nuovo sottoposta allo stesso trattamento e rischierebbe un respingimento verso la Somalia.
60. La ricorrente inoltre lamenta, in merito alle sue doglianze ai sensi dell’articolo 3, di non disporre di alcun rimedio effettivo ai sensi dell’articolo 13 della Convenzione.
61. Richiamando le medesime doglianze sollevate nei confronti dei Paesi Bassi, la ricorrente lamenta inoltre una violazione dell’articolo 8 della Convenzione da parte dell’Italia.
IN DIRITTO
62. La ricorrente lamenta di essere stata sottoposta a trattamenti contrari all’articolo 3 durante la sua permanenza in Italia, viste le condizioni in cui ha vissuto nel suddetto Paese, e sostiene – nel timore di essere sottoposta allo stesso trattamento – che un eventuale trasferimento dai Paesi Bassi in Italia violerebbe i suoi diritti ai sensi del sopra citato articolo, che recita:
“Nessuno può essere sottoposto a tortura né a pene o trattamenti inumani o degradanti.”
63. La Corte osserva in via preliminare che la ricorrente, inizialmente, lamentava di non aver potuto presentare domanda di asilo in Italia, di non aver ricevuto l’accoglienza riservata ai richiedenti asilo e di essere stata costretta a vivere in Italia sulla strada; successivamente, nella sua replica alla versione dei fatti presentata dal Governo italiano il 14 maggio 2012 (paragrafi 22-24 supra), riconosceva di aver ottenuto un permesso di soggiorno italiano valido tre anni e di aver ricevuto accoglienza e assistenza sanitaria durante il suo soggiorno in Italia fino all’11 aprile 2009. La Corte ha altresì rilevato discrepanze tra la versione dei fatti fornita dalla ricorrente e dal Governo italiano e quanto riferito dalla ricorrente alle competenti autorità per l’immigrazione dei Paesi Bassi, in merito alle circostanze in cui sarebbe rimasta incinta in Italia nel 2008, all’identità del padre di Nahyaan e al suo rapporto con quest’ultimo.
64. Tuttavia, dal momento che il ricorso è comunque manifestamente infondato per i motivi di seguito illustrati, la Corte ritiene che non sia necessario stabilire se il ricorso fosse deliberatamente basato su una descrizione dei fatti talmente omissiva o alterata di eventi di estrema importanza da essere rigettato (si vedano Sarmina e Sarmin c. Russia (dec.), n. 58830/00, 22 novembre 2005 e Milošević c. Serbia (dec.), n. 20037/07, § 39, 5 luglio 2011).
65. La Corte rammenta in primo luogo che gli Stati contraenti, secondo il diritto internazionale e nel rispetto dei loro obblighi derivanti da trattati, hanno il diritto di controllare l’ingresso, il soggiorno e l’espulsione di stranieri (si vedano Üner c. Paesi Bassi [GC], n. 46410/99, § 54, CEDU 2006‑XII; Abdulaziz, Cabales e Balkandali c. Regno Unito, 28 maggio 1985, § 67, Serie A n. 94; e Boujlifa c. Francia, 21 ottobre 1997, § 42, Reports of Judgments and Decisions 1997‑VI) e che il diritto di asilo non è espressamente tutelato né dalla Convenzione né dai relativi Protocolli (si veda Al Husin c. Bosnia e Herzegovina, n. 3727/08, § 49, 7 febbraio 2012).
66. Tuttavia, l’allontanamento da uno Stato contraente può sollevare una questione rilevante ai sensi dell’articolo 3 e quindi implicare la responsabilità di tale Stato in forza della Convenzione, quando esistono motivi seri e comprovati per ritenere che la persona interessata, una volta espulsa, corra un rischio reale di essere sottoposta a trattamenti inumani contrari a tale articolo. In tal caso, l’articolo 3 comporta l’obbligo di non procedere all’espulsione della persona interessata verso tale Paese (si veda Saadi c. Italia [GC], n. 37201/06, § 125, 28 febbraio 2008).
67. La presente norma che vieta, in termini assoluti, di ricorrere alla tortura e a trattamenti o pene inumani o degradanti, tutela uno dei valori fondamentali delle società democratiche. A differenza della maggior parte delle clausole di natura sostanziale della Convenzione e dei Protocolli nn. 1 e 4, l’articolo 3 non prevede alcuna eccezione e nessuna deroga ad esso è ammissibile ai sensi dell’articolo 15, neanche nel caso di un pericolo pubblico che minacci la vita della nazione (si vedano Irlanda c. Regno Unito, 18 gennaio 1978, § 163, Serie A n. 25; Chahal c. Regno Unito, 15 novembre 1996, § 79, Reports of Judgments and Decisions 1996‑V; e El Masri c. “l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia” [GC], n. 39630/09, § 195, 13 dicembre 2012).
68. Per stabilire se sussistano motivi sostanziali per ritenere che la ricorrente rischi realmente di essere sottoposta a trattamenti contrari all’articolo 3 è necessario procedere a una valutazione rigorosa (si vedano Chahal, sopra citata, § 96; e Saadi, sopra citata, § 128); ciò inevitabilmente richiede che la Corte valuti le condizioni esistenti nel Paese ricevente rispetto ai parametri previsti in quella specifica disposizione della Convenzione (si veda Mamatkulov e Askarov c. Turchia [GC], nn. 46827/99 e 46951/99, § 67, CEDU 2005-I). Secondo tali parametri, i maltrattamenti che un ricorrente sostiene di poter subire in caso di allontanamento, devono raggiungere un livello minimo di gravità per poter rientrare nel campo di applicazione dell’articolo 3. Tale valutazione è relativa, poiché dipende da ogni singola circostanza della fattispecie, tra cui la durata, la natura ed il contesto dei trattamenti, gli effetti fisici o psicologici e, in alcuni casi, il sesso, l’età e lo stato di salute della vittima (si vedano Costello-Roberts c. Regno Unito, 25 marzo 1993, § 30, Serie A n. 247‑C; Hilal c. Regno Unito, n. 45276/99, § 60, CEDU 2001-II; e El Masri, sopra citata, § 196). La Corte rammenta che, in linea di principio, spetta al ricorrente produrre gli elementi atti a provare che sussistono sostanziali motivi per ritenere che, se la misura contestata fosse eseguita, sarebbe esposto a un rischio concreto di subire trattamenti contrari all’articolo 3 (si veda N. c. Finlandia, n. 38885/02, § 167, 26 luglio 2005).
69. La Corte, all’atto di decidere se sia stato dimostrato che la ricorrente, qualora fosse trasferita in Italia, correrebbe il rischio concreto di subire trattamenti contrari all’articolo 3, esamina la causa alla luce di tutto il materiale presentato o, se necessario, del materiale acquisito motu proprio (si veda Saadi, sopra citata, § 128). La valutazione della Corte deve focalizzarsi sulle prevedibili conseguenze dell’allontanamento della ricorrente verso l’Italia. A sua volta, ciò deve essere valutato alla luce della situazione generale in loco e delle circostanze personali della ricorrente (si veda Vilvarajah e altri c. Regno Unito, 30 ottobre 1991, § 108, Serie A n. 215).
70. Inoltre, la Corte rammenta che il semplice fatto di allontanare un ricorrente verso un Paese in cui la sua situazione economica sarebbe peggiore di quella in cui versa nello Stato contraente di espulsione, non è sufficiente a raggiungere la soglia del maltrattamento di cui all’articolo 3 (si vedano Miah c. Regno Unito (dec.), n. 53080/07, § 14, 27 aprile 2010 e, mutatis mutandis, N. c. Regno Unito [GC], n. 26565/05, § 42, CEDU 2008), aggiungendo che l’articolo 3 non può essere interpretato come un obbligo per le alte parti contraenti di fornire un alloggio a ogni persona sottoposta alla loro giurisdizione e che tale disposizione non comporta l’obbligo generale di garantire ai rifugiati assistenza finanziaria per consentire loro di mantenere un determinato tenore di vita (si veda M.S.S. c. Belgio e Grecia, sopra citata, § 249).
71. Gli stranieri soggetti ad espulsione non possono, in linea di principio, rivendicare alcun diritto a rimanere nel territorio dello Stato contraente per poter continuare a beneficiare dell’assistenza sanitaria, sociale o di altre forme di assistenza e servizi da parte dello Stato di espulsione. In assenza di ragioni umanitarie estremamente rilevanti contro l’allontanamento, il fatto che le condizioni materiali e sociali del ricorrente, in caso di allontanamento dallo Stato contraente, possano peggiorare drasticamente, non è di per sé sufficiente a configurare una violazione dell’articolo 3 (si vedano, mutatis mutandis, N. c. Regno Unito, sopra citata, § 42 e Sufi e Elmi c. Regno Unito, nn. 8319/07 e 11449/07, §§ 281-292).
72. Tornando ai fatti del caso di specie, la Corte osserva che, diversamente dalla situazione del ricorrente nella causa M.S.S. c. Belgio e Grecia (sopra citata), nella fattispecie, tre giorni dopo che la ricorrente era giunta in Italia ed un giorno prima che la stessa presentasse domanda di protezione internazionale, le era stata garantita l’accoglienza per richiedenti asilo presso il centro CARA di Massa Carrara, predisposto dalle autorità italiane per i richiedenti asilo in osservanza dei propri obblighi giuridici interni ed internazionali e che, a partire dal 23 ottobre 2008, la ricorrente era stata autorizzata a lavorare in Italia (si vedano i paragrafi 4-5 supra).
73. La Corte osserva altresì che il 28 gennaio 2009, circa cinque mesi dopo il suo arrivo in Italia, è stata accolta la domanda di protezione internazionale della ricorrente. La suddetta otteneva un permesso di soggiorno per protezione sussidiaria ai sensi dell’articolo 15c della direttiva sulla qualifica di rifugiato avente una validità di tre anni, vale a dire, fino al 31 gennaio 2012, che le dava diritto a un titolo di viaggio per stranieri, a lavorare e a beneficiare dei regimi generali di assistenza sociale, sanitaria, edilizia popolare ed istruzione, ai sensi della legge italiana ed al pari del resto dei cittadini italiani. Da ultimo, la Corte osserva che la ricorrente è rimasta presso il centro di accoglienza CARA di Massa Carrara fino all’11 aprile 2009, data in cui la stessa ha lasciato il centro, probabilmente per recarsi nei Paesi Bassi, dove ha presentato domanda di asilo il 18 maggio 2009 (si vedano i paragrafi 6-7 e 38 supra).
74. Anche supponendo che l’11 aprile 2009 la ricorrente sia stata costretta a lasciare il centro di accoglienza CARA di Massa Carrara dove si trovava dal 25 agosto 2008, per far posto ai richiedenti asilo appena arrivati e bisognosi di sistemazione, la Corte osserva che all’epoca dei fatti la ricorrente era in stato di gravidanza, laddove ai sensi dell’articolo 8 del Decreto legislativo n. 140/2005, le donne in stato di gravidanza hanno diritto ad una sistemazione prioritaria presso una struttura per rifugiati gestita nell’ambito del sistema SPRAR (si vedano i paragrafi 42-46 supra). Tuttavia, dal fascicolo non emergono elementi che indichino che la ricorrente, che aveva ricevuto assistenza e cure mediche presso il centro di accoglienza CARA quando era incinta del figlio Nahyaan, abbia mai chiesto aiuto per trovare lavoro e/o una sistemazione alternativa all’interno o fuori dei progetti di assistenza sociale speciale, pubblica o privata, avviati in Italia in favore delle persone vulnerabili, per evitare il rischio di indigenza e/o di rimanere senza alloggio.
75. In tali circostanze, anche supponendo che sul punto la ricorrente soddisfi tutti i requisiti di cui all’articolo 35 § 1, la Corte ritiene non accertato che il trattamento cui è stata sottoposta in Italia in qualità di richiedente asilo, ovvero di persona bisognosa di protezione internazionale, abbia raggiunto il livello minimo di gravità richiesto per potere rientrare nel campo di applicazione dell’articolo 3.
76. Rilevando che, nel frattempo, il permesso di soggiorno della ricorrente è scaduto, la Corte esaminerà ora la questione di stabilire se la situazione in cui potrebbe trovarsi la ricorrente in caso di trasferimento in Italia possa essere ritenuta incompatibile con l’articolo 3, tenuto conto della sua condizione di richiedente asilo e, in quanto tale, di membro di un gruppo particolarmente svantaggiato e vulnerabile che necessita di una protezione particolare (si veda M.S.S. c. Belgio e Grecia, sopra citata, § 251).
77. Osserva la Corte che le autorità dei Paesi Bassi informeranno preventivamente la controparte italiana del trasferimento della ricorrente e dei figli di quest’ultima, consentendo in tal modo alle autorità italiane di tenersi pronte per il loro arrivo. La Corte inoltre rileva che la ricorrente, una volta arrivata e dopo che si sarà presentata alla polizia di frontiera, dovrà avviare la procedura di rinnovo del permesso di soggiorno, recandosi con ogni probabilità insieme ai propri figli presso la Questura di Agrigento, a spese del Ministero dell’Interno italiano. Da ultimo, la Corte osserva che la ricorrente, madre single con due figli minori, può essere riconosciuta portatrice di esigenze particolari – rispetto all’ammissione a strutture di accoglienza per richiedenti asilo – in qualità di persona vulnerabile ai sensi dell’articolo 8 del Decreto Legislativo n. 140/2005 (si vedano i paragrafi 42-45 supra).
78. Tenuto conto delle relazioni delle istituzioni governative e non governative sui sistemi di accoglienza in Italia, la Corte ritiene che, sebbene la situazione generale e le condizioni di vita dei richiedenti asilo, rifugiati accolti e stranieri in Italia, ai quali è stato rilasciato un permesso di soggiorno per protezione internazionale o per scopi umanitari, possano rivelare alcune carenze (si vedano i paragrafi 43, 44, 46 e 49 supra), non è dimostrato che sussista un’omissione sistematica nel fornire supporto o strutture adeguate ai richiedenti asilo appartenenti a un gruppo di persone particolarmente vulnerabile, come nel caso della sentenza M.S.S. c. Belgio e Grecia (sopra citata). Nei rapporti dell’UNHCR e del Commissario dei diritti umani vengono segnalati i miglioramenti recentemente apportati per porre rimedio ad alcune carenze. Tali rapporti sono unanimi nel descrivere una rete specifica di strutture e assistenza per soddisfare le esigenze dei richiedenti asilo (si vedano i paragrafi 43-49 supra). Inoltre, la Corte prende atto del modo in cui la ricorrente è stata trattata al suo arrivo in Italia nell’agosto 2008 e osserva, in particolare, che la sua domanda di protezione è stata esaminata nel giro di qualche mese e che le sono stati garantiti un alloggio e l’accesso a cure mediche e ad altri servizi. Alla luce di ciò, la Corte ritiene che la ricorrente non abbia dimostrato che, qualora fosse trasferita in Italia, sarebbe esposta, da un punto di vista materiale, fisico o psicologico, al rischio sufficientemente concreto e imminente di subire privazioni di gravità tale da rientrare nell’ambito di applicazione dell’articolo 3 (si vedano, inter alia, Irlanda c. Regno Unito, 18 gennaio 1978, § 162, Serie A n. 25; Jalloh c. Germania [GC], n. 54810/00, § 67, CEDU 2006-IX; Haidn c. Germania, n. 6587/04, § 105, 13 gennaio 2011; e M.S.S, sopra citata, § 219). Non sussistono elementi per ritenere che la ricorrente non possa beneficiare delle risorse disponibili in Italia o che, qualora incontrasse difficoltà, le autorità italiane non risponderebbero in maniera adeguata a eventuali ulteriori richieste di assistenza.
79. Ne consegue che le doglianze della ricorrente ai sensi dell’articolo 3 presentate nei confronti dei Paesi Bassi e dell’Italia sono manifestamente infondate nell’accezione dell’articolo 35 § 3 (a) della Convenzione e pertanto irricevibili ai sensi dell’articolo 35 § 4.
80. Inoltre la ricorrente lamenta, in relazione ai motivi di ricorso proposti ai sensi dell’articolo 3, di non avere potuto disporre nei Paesi Bassi e/o in Italia di mezzi di ricorso effettivi nell’accezione dell’articolo 13. Tale articolo recita:
“Ogni persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella presente Convenzione siano stati violati, ha diritto a un ricorso effettivo davanti a un’istanza nazionale, anche quando la violazione sia stata commessa da persone che agiscono nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali.”
81. La Corte evidenzia che, nella misura in cui i fatti oggetto di ricorso rientrano nel campo di applicazione di una o più disposizioni della Convenzione, il termine “rimedio”, nell’accezione dell’articolo 13, non indica un rimedio destinato ad avere esito positivo, ma semplicemente un rimedio accessibile dinanzi ad un’autorità competente a esaminare il merito di un ricorso presentato ai sensi della Convenzione (si vedano Ivakhnenko c. Russia (dec.), n. 12622/04, 21 ottobre 2008; e Adamczuk c. Polonia (revisione), n. 30523/07, § 78, 15 giugno 2010).
82. La Corte osserva che la ricorrente non ha tentato di impugnare le azioni e/o le decisioni adottate dalle autorità italiane in merito alla sua domanda di asilo presentata in Italia nel 2008, né ha presentato elementi di prova a sostegno della sua tesi secondo la quale ciò sarebbe virtualmente impossibile, sia all’epoca dei fatti, sia qualora la suddetta presentasse una nuova domanda di protezione internazionale in Italia.
83. Per quanto concerne la decisione riguardante la prima domanda di asilo presentata dalla ricorrente nei Paesi Bassi, la Corte osserva che quest’ultima poteva avvalersi e si è avvalsa della possibilità di impugnare la decisione del Ministro della Giustizia dinanzi alla Corte Regionale dell’Aja e alla Divisione controversie amministrative, aggiungendo che tali organi giurisdizionali hanno esaminato gli argomenti della ricorrente, basati sull’articolo 3, e adottato una decisione in merito al suo trasferimento in Italia.
84. Ne consegue che anche tali doglianze sono manifestamente infondate e devono essere respinte conformemente agli articoli 35 §§ 3 (a) e 4 della Convenzione.
85. Per quanto attiene alle doglianze della ricorrente ai sensi dell’articolo 8 che, inter alia, sancisce il diritto al rispetto della vita familiare, la Corte ritiene che esse siano totalmente ingiustificate e debbano essere rigettate in quanto manifestamente infondate ai sensi degli articoli 35 § 3 (a) e 4 della Convenzione.
86. Alla luce di quanto sopra esposto, è opportuno porre fine all’applicazione dell’articolo 39 del regolamento della Corte.
Per questi motivi, la Corte, all’unanimità,
Dichiara il ricorso irricevibile.
Santiago QuesadaJosep Casadevall
CancellierePresidente
[1] Nota della traduttrice: il testo riprodotto è tratto dalla missiva originale del 22 aprile 2012 del Comitato locale di Massa della Croce Rossa Italiana.
[2] Nota della traduttrice: traduzione testualmente riportata dal sito:
[3] Nota della traduttrice: traduzione testualmente riportata dal sito:
[4] Nota della traduttrice: traduzione testualmente riportata dal sito:
(2012)26_IT.pdf
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