DECISION
SUR LA RECEVABILITÉ
1. REQUETE n° 41400/982. REQUETE n° 41446/98
introduite le 18 mai 1998introduite le 25 mai 1998
par Francisco MONFORTE SANCHOpar María Dolores GARCÍA MORENO
contre l'Espagnecontre l'Espagne
enregistrée le 29 mai 1998enregistrée le 2 juin 1998
3. REQUETE n° 41484/984. REQUETE n° 41487/98
introduite le 27 mai 1998introduite le 27 mai 1998
par José ROIG ESPERTpar Salvador ROIG ESPERT
contre l'Espagnecontre l'Espagne
enregistrée le 4 juin 1998enregistrée le 4 juin 1998
5. REQUETE n° 41509/98
introduite le 26 mai 1998
par Ana María ICARDO GARCÍA
contre l'Espagne
enregistrée le 5 juin 1998
La Cour européenne des Droits de l’Homme ( section), siégeant en chambre le 23 février 1999 en présence de
M.M. Pellonpää, président,
M.J.A. Pastor Ridruejo,
M.L. Caflisch,
M.J. Makarczyk,
M.I. Cabral Barreto,
MmeN. Vajić,
M.J. Hedigan, juges,
et deM. V. Berger greffier de section ;
Vu l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 18 mai 1998 par Francisco MONFORTE SANCHO contre l’Espagne et enregistrée le 29 mai 1998 sous le n° de dossier 41400/98 ;
Vu la requête introduite le 25 mai 1998 par María Dolores GARCÍA MORENO contre l’Espagne et enregistrée le 2 juin 1998 ;
Vu la requête introduite le 27 mai 1998 par José ROIG ESPERT contre l’Espagne et enregistrée le 4 juin 1998 ;
Vu la requête introduite le 27 mai 1998 par Salvador ROIG ESPERT contre l’Espagne et enregistrée le 4 juin 1998 ;
Vu la requête introduite le 26 mai 1998 par Ana María ICARDO GARCÍA contre l’Espagne et enregistrée le 5 juin 1998 ;
Vu les rapports prévus à l’article 49 du règlement de la Cour ;
Vu les observations présentées par le gouvernement défendeur le 30 octobre 1998 et les observations en réponse présentées par les requérants le 11 janvier 1999 ;
Après en avoir délibéré ;
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le premier requérant est un ressortissant espagnol, né le 7 août 1926 et domicilié à Valence.
La seconde requérante est une ressortissante espagnole, née le 26 mars 1952 et domiciliée à La Eliana (Valence).
Le troisième requérant est un ressortissant espagnol, né le 5 décembre 1929 et domiciliée à Puerto de Sagunto (Valence).
Le quatrième requérant est un ressortissant espagnol, né le 28 octobre 1935 et domicilié à Valence.
La cinquième requérante est une ressortissante espagnole, née le 23 juillet 1958 et domiciliée à Puerto de Sagunto (Valence).
Les cinq requérants sont chacun à la tête d'une officine pharmaceutique. Devant la Commission, ils sont représentés par Me Miguel Ramón Mancebo Monge, avocat au barreau de Valence.
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
A.Circonstances particulières de l'affaire
Par un arrêté ministériel (Orden Ministerial) du 22 janvier 1982, les marges bénéficiaires pour les pharmacies en Espagne furent fixées.
Le 10 août 1985, le gouvernement publia au Journal officiel (Boletín Oficial del Estado) un arrêté ministériel modifiant lesdites marges à la baisse.
Le 9 septembre 1985, l'Ordre national des pharmaciens d'Espagne (Consejo general de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de España) diligenta une procédure contentieuse‑administrative tendant à voir déclarer nul l’arrêté ministériel du 10 août 1985. Le Tribunal suprême décida le sursis de l’exécution de l’arrêté en cause. Par un arrêt du 4 juillet 1987, le Tribunal suprême déclara nul de plein droit ledit arrêté ministériel. L’arrêt fut notifié à l’Ordre national des pharmaciens le 7 juillet 1987, mais non aux requérants, étant donné qu'ils n'étaient pas partie à cette procédure.
Ledit arrêt devint public au moyen de la publication au Journal officiel n° 265 du 5 novembre 1987 de l’arrêté ministériel du 30 septembre 1987 qui reproduisait les motifs de l’arrêt en cause.
Le 6 juillet 1988, les requérants présentèrent des demandes d'indemnisation auprès de l'administration générale de l'Etat afin d'obtenir le versement d'une indemnité au titre des préjudices subis du fait dudit arrêté ministériel, conformément aux articles 106 de la Constitution espagnole et 40 § 3 de la loi sur le régime juridique de l'administration de l'Etat. Le rejet de ces demandes était implicite face au silence de l'administration.
Le 3 janvier 1990, les requérants présentèrent des recours contentieux-administratifs auprès du Tribunal suprême. Ils firent valoir que le dies a quo du délai d’un an pour présenter leurs réclamations était le 5 novembre 1987, date à laquelle fut publié au Journal officiel l’arrêt du Tribunal suprême du 4 juillet 1987 ou, à tout le moins, le 7 juillet 1987, date à laquelle il fut notifié à l’Ordre national des pharmaciens. Ils furent toutefois déboutés au motif que le délai pour la réclamation administrative d'indemnisation était d'un an à partir de la date du prononcé de l'arrêt par le Tribunal suprême, soit le 4 juillet 1987, et qu'ils avaient présenté leur recours tardivement.
Les dates des différents arrêts rendus par le Tribunal suprême sont les suivantes :
-23 janvier 1995, arrêt notifié le 8 février 1995 (requête n° 41400/98) ;
-26 mars 1994, arrêt notifié le 1er juin 1994 (requête n° 41446/98) ;
-17 janvier 1995, arrêt notifié le 8 février 1995 (requête n° 41484/98) ;
-27 décembre 1993, arrêt notifié le 22 février 1994 (requête n° 41487/98) ;
-17 novembre 1994, arrêt notifié le 20 décembre 1994 (requête n° 41509/98).
Les requérants saisirent alors le Tribunal constitutionnel de cinq recours d’amparo, indiquant que le dies a quo du délai d’un an pour présenter leurs réclamations à l’administration devait être soit le 5 novembre 1987, date de publication de l’arrêt cité du Tribunal suprême au Journal officiel, soit le 7 juillet 1987, date de la notification dudit arrêt à l’Ordre national des pharmaciens.
Le ministère public présenta de mémoires favorables à l’octroi de l’amparo. Il s’exprimait dans les termes suivants :
« Quoi qu’il en soit, le ministère public estime que l’interprétation faite par la troisième chambre du Tribunal suprême, qui l’a conduite à déclarer caduque l’action en indemnisation et, par conséquent, à rejeter cette prétention, répond véritablement à un critère formaliste et restrictif, qui n’est pas le plus favorable au droit d’accès au procès : comme le reconnaît ouvertement la troisième chambre elle-même dans sa décision du 1er juillet 1994, fournie par la partie requérante, il est impossible de déterminer préalablement à sa rédaction et à sa signature la date du prononcé d’un arrêt ; cela signifie que dans tous les cas, mêmes les personnes qui ont été parties au procès en question (ce qui n’est pas le cas de l’intéressé) auront connaissance de cet arrêt ainsi que de sa date lorsqu’il leur aura été notifié ; ainsi, tenir compte de la date du prononcé (par ailleurs fictive en pratique) de l’arrêt et non de celle de sa notification suppose une réduction réelle du délai de formation de la demande d’indemnisation correspondante, réduction qui pourrait, suivant l’ampleur du retard de la notification (certes très limité en l’espèce), restreindre, voire supprimer, l’effectivité du droit de réclamer. Par conséquent, la décision de la troisième chambre du Tribunal suprême implique une violation du droit à la protection effective par les cours et tribunaux. »
La haute juridiction rejeta toutefois les recours au motif que les requérants les avaient présentés auprès de l'administration générale de l'Etat plus d’un an après la date du prononcé de l'arrêt du Tribunal suprême. L’arrêt se référa aux motifs de l’arrêt n° 160/1997 du 2 octobre 1997, rendu par le Tribunal constitutionnel en séance plénière dans le cadre d’un recours d’amparo n° 704/95 qui portait sur les mêmes faits que ceux présentés par les requérants. L’arrêt estima qu’on pouvait présumer que les requérants avaient eu connaissance en temps voulu de l’arrêt du Tribunal suprême du 4 juillet 1987 étant donné leur intérêt direct et l’intervention de l’Ordre national des pharmaciens qui aurait informé les professionnels en faisant partie. Il précisa par ailleurs que l’interprétation des délais ne relevait pas, en principe, de la juridiction constitutionnelle, sauf s’il s’agissait d’une interprétation empêchant l’exercice de l’action, d’une erreur ou d’un raisonnement arbitraire ou absurde, ce qui n’était pas le cas en l’occurrence.
Les dates des décisions du Tribunal constitutionnel pour les cinq requérants sont les suivantes :
-10 novembre 1997 ;
-27 novembre 1997 ;
-10 novembre 1997 ;
- 27 novembre 1997 ;
- 27 octobre 1997.
Les deux décisions du 27 novembre 1997 furent rendues en séance plénière. Toutes ces décisions furent notifiées le même jour, soit le 1er décembre 1997.
Dans le cadre des recours présentés par le deuxième et le quatrième requérants, trois magistrats manifestèrent leur désaccord. Ils se référaient intégralement à leur opinion dissidente dans l’arrêt du Tribunal constitutionnel n° 160/1997 du 2 octobre 1997, précité, rendu dans une affaire similaire.
Selon eux, la prescription ne pouvait courir qu'à compter du jour où celui qui l'invoque peut agir valablement ; en l'espèce, il ne pouvait s'agir du jour du « prononcé » de l'arrêt, jour où il est procédé aux votes et où les parties ne sont pas présentes. Dès lors, dans ces procès, le délai devait commencer à courir à partir du jour de la notification de la décision, c'est-à-dire à partir du moment où la partie est en mesure d'agir. Se référant à l’article 1969 du code civil, l’opinion dissidente en cause précisa :
« (…) En effet, si l’on tient compte du fait que cette dernière norme dispose que le délai de prescription de tous types d’actions sera calculé à compter du jour où elles auront pu être exercées, il est manifeste que ce jour ne peut en aucun cas être celui du prononcé de l’arrêt, pour la simple raison que les parties ne sont pas invitées à assister à cet ‘acte’, qui coïncide généralement, en pratique, avec le vote, ce qui, exception faite des arrêts rendus publics ‘in voce’, permet de le concevoir comme une fiction dénuée de sens. (…)
Nous nous trouvons donc devant une doctrine dangereuse (par l’insécurité juridique qu’elle génère pour les parties) qui, si elle est étendue au calcul des délais de recours, peut porter atteinte au droit de recours également fondamental. (…)
Si l’on tient compte du fait que les normes qui régissent les délais de procédure relèvent de l’ordre public, que la partie intéressée est libre de postuler à n’importe quelle date incluse dans ce délai, et que la modification des règles de calcul de ce délai affecte le principe constitutionnel de sécurité juridique (art. 9 [de la Constitution espagnole]), force est de conclure que nous ne sommes pas confrontés à un simple problème d’interprétation de la légalité ordinaire (dont le monopole revient au Tribunal suprême) mais à une interprétation déraisonnable d’une exigence procédurale qui a empêché l’examen juridictionnel du fond de la demande d’indemnisation, ce qui, à notre sens, emporte violation du droit à une protection effective par les cours et tribunaux, lequel ne peut se satisfaire de n’importe quelle décision formellement motivée, mais d’une décision qui réponde au rapport juridico-matériel débattu ou, conformément à l’article 24 § 1, qui protège ‘les droits et intérêts légitimes’.
Le droit d’action ou de recours doit s’exercer à partir du moment où les parties peuvent effectivement connaître les décisions judiciaires qui leur imposent une charge ou portent atteinte à leurs droits ou intérêts légitimes. La notification, en tant qu’acte de communication entre l’organe juridictionnel et les parties, sert à cela, à faire connaître la décision du tribunal ou de la cour, ainsi que les fondements qui la motivent. Une pseudopublication, simple composante d’une liturgie judiciaire ésotérique dont les parties sont absentes, ne peut constituer l’acte requis par notre Constitution pour permettre l’exercice du droit à la protection effective par les cours et tribunaux ou du droit de recours. »
Les magistrats qui formulèrent l’opinion dissidente conclurent de la façon suivante :
« (…) il échet de conclure qu’il ne s’agit pas d’un simple problème de légalité ordinaire (…) mais d’une interprétation non raisonnable d’une condition de procédure qui a empêché un examen par les juridictions du bien-fondé de la demande d’indemnisation ce qui, à notre avis, est contraire au droit à une protection effective par les cours et tribunaux (…) »
B.Droit et pratique internes pertinents
Constitution espagnole, article 106
« 1. Les tribunaux contrôlent le pouvoir réglementaire et la légalité de l'action administrative, ainsi que la soumission de celle-ci aux fins qui la justifient.
2. Les particuliers, selon les termes établis par la loi, ont le droit d'être indemnisés pour tout dommage causé à leurs biens et à leurs droits, sauf dans le cas de force majeure, chaque fois que ce dommage sera la conséquence du fonctionnement des services publics. »
Loi sur le régime juridique de l'administration de l'Etat, article 40 § 3
(en vigueur au moment des faits)
« Lorsque le dommage est la conséquence de faits ou d'actes administratifs (...) le droit de réclamer sera caduc une année après le fait qui motive l'indemnisation. »
Code civil
Article 1969
« Le délai pour la prescription de toute sorte d’actions, lorsqu’aucune disposition spéciale précise autrement, commence à courir le jour où l’action peut s’exercer. »
Article 1971
« Le délai de prescription des actions pour exiger l’accomplissement des obligations découlant d’un jugement ou arrêt commence à partir du moment où le jugement ou arrêt devient définitif. »
Jurisprudence du Tribunal suprême
Arrêt du 19 mai 1965
« (…) Le délai de prescription court à partir de l’instant où existe une possibilité de faire valoir le droit, à savoir à partir du moment où le fait qui l’engendre est de notoriété publique, et où ce droit peut, d’un point de vue logique et juridique, être exercé. Il serait en effet absurde et injuste de faire commencer le délai lorsque le fait est encore occulte ou clandestin, et lorsque, par conséquent, il est impossible de le contester ou de s’y opposer de façon efficace, ou lorsqu’il existe un obstacle empêchant toute contestation (…) »
Arrêt du 17 janvier 1970
« (…) Le calcul du délai doit partir de la notification aux parties, c’est-à-dire du moment où celles-ci ont connaissance des droits et obligations que leur impose la décision (...) »
Arrêt du 15 octobre 1990
« (…) [Le dies a quo du délai d’un an fixé par l’article 40 § 3 de la loi sur le régime juridique de l’administration de l’Etat le moment où] l’arrêt qui déclare nul l’acte ou la disposition générale administrative à l’origine ou qui constitue la cause de la responsabilité patrimoniale, devient définitif (…)»
GRIEF
Les requérants, invoquant l'article 6 § 1 de la Convention, estiment n'avoir pas bénéficié d'un procès équitable, dans la mesure où le Tribunal suprême a fait courir le délai pour présenter un recours à compter du prononcé de l'arrêt et non à partir du jour de sa publication au Journal ou, à tout le moins, du jour de sa notification.
PROCÉDURE
Les requêtes ont été introduites devant la Commission européenne des Droits de l’Homme les 18, 25, 27 et 26 mai 1998. Elles ont été enregistrées les 29 mai, 2, 4 et 5 juin 1998, respectivement.
Le 9 septembre 1998, la Commission a décidé de joindre les requêtes et de les porter à la connaissance du gouvernement défendeur, en l'invitant à présenter par écrit ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé des requêtes.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 30 octobre 1998, et les requérants y ont répondu le 11 janvier 1999.
A compter du 1er novembre 1998, date d’entrée en vigueur du Protocole n° 11 à la Convention, et en vertu de l’article 5 § 2 de celui-ci, la requête est examinée par la Cour conformément aux dispositions dudit Protocole.
EN DROIT
Les requérants, invoquant l'article 6 § 1 de la Convention, estiment n'avoir pas bénéficié d'un procès équitable, dans la mesure où le Tribunal suprême a fait courir le délai pour présenter un recours à compter du prononcé de l'arrêt et non à partir du jour de sa notification ou, à tout le moins, du jour de sa publication au Journal officiel. L’article 6 § 1 de la Convention dispose, dans ses parties pertinentes, comme suit :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, (…) par un tribunal (…) qui décidera (…) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (…) »
Le gouvernement défendeur se réfère à ses observations formulées dans le cadre des requêtes nos 38366/97 et autres. Il précise qu’en l’espèce, il ne s’agit pas de la durée du délai fixé pour la présentation des recours, mais de la détermination du dies a quo dudit délai. Il note que les requérants, dans leurs recours, se réfèrent à la date du 4 juillet 1987, date de l’arrêt du Tribunal suprême déclarant nul l’arrêté ministériel litigieux. Il renvoie à l’article 1971 du code civil selon lequel le dies a quo pour les actions tendant à exiger l’accomplissement des obligations découlant d’un arrêt commence à partir du moment où ce dernier devient définitif et rappelle que lorsque le dommage est la conséquence de faits ou d'actes administratifs, le droit de réclamer sera caduc une année après le fait qui motive l'indemnisation. Le Gouvernement note qu’en l’occurrence, ce fait est l’arrêt du 4 juillet 1987 du Tribunal suprême, date à laquelle le délai en cause commence à courir.
Le Gouvernement se réfère à un arrêt du Tribunal suprême du 15 octobre 1990 (voir, ci-dessus, « Droit et pratique internes pertinents »). Il note que la date du 7 juillet 1987, celle de la notification dudit arrêt aux parties, ne peut pas entrer en ligne de compte puisque les requérants n’étaient pas parties au procès en cause, et que la date du 5 novembre 1987, celle de la publication de l’arrêt au Journal officiel, n’est pas pertinent non plus, dans la mesure où il s’agît de la publication de l’ordre ministériel qui rendit public les motifs de l’arrêt, et non de l’arrêt lui-même.
Les requérants font valoir que les motifs de l’arrêt du 4 juillet ne devinrent publics que le 5 novembre 1987, une fois publiés au Journal officiel. Ils insistent sur le fait que l’arrêt en cause ne fut pas officiellement « prononcé » en audience publique. Par ailleurs, étant donné que l’Ordre national des pharmaciens n’eut connaissance de l’arrêt en cause que le 7 juillet 1987, date à laquelle il fut notifié, cet arrêt n’a pu être transmis aux ordres départementaux respectifs qu’à partir de cette date, et que ce n’est qu’alors que les pharmaciens purent avoir connaissance individuellement de ce dernier.
Les requérants soulignent que la jurisprudence des organes de la Convention citée par le Gouvernement n’est pas d’application en l’espèce et se réfèrent aux arrêts Axen c. Allemagne (série A, n° 72) et Pretto et autres c. Italie (série A n° 71) du 8 décembre 1983.
Les requérants insistent sur le fait qu’il ne s’agit pas, en l’espèce, d’un problème d’interprétation de la légalité espagnole, et précisent que trois magistrats du Tribunal constitutionnel réuni en séance plénière formulèrent, dans la décision du 2 octobre 1997 relative à un recours portant sur les mêmes faits que celui de l’espèce, une opinion dissidente (voir ci-dessus, « En fait »). Ils se réfèrent à l’article 1969 du code civil (voir, ci-dessus, « Droit et pratique internes pertinents »).
Les requérants font valoir que, dans le cadre d’une procédure similaire à celle de l’espèce, leur avocat avait demandé au Tribunal suprême de l’informer de la date et l’heure à laquelle l’arrêt rendu dans cette autre affaire serait prononcé, et par une décision du Tribunal suprême du 1er juillet 1994, il obtint la réponse suivante :
« PREMIÈREMENT.- En contestant la décision judiciaire qui fixe l’heure et la date du vote et du jugement du recours contentieux-administratif, et en demandant que lui soient signalées la date et l’heure auxquelles l’arrêt va être prononcé, le représentant du requérant dans cette procédure demande l’impossible. En effet, il n’y pas lieu de fixer cette date, comme l’établit l’article 365 du code de procédure civile invoqué à l’appui de sa prétention, tant que l’arrêt n’est pas rédigé ni signé. La date en question ne peut ni ne doit être connue [« no resulta escible »] au moment de l’annonce de la date du vote et du jugement.
DEUXIÈMEMENT.- La lecture de l’arrêt en audience publique par le magistrat rapporteur est constatée par le secrétaire de la Chambre. Ce constat est consultable et constitue une preuve de la date de l’arrêt, mais il est impossible de fixer la date de l’arrêt préalablement à sa rédaction et à sa signature ».
Or, d’après les requérants, la possibilité de formuler une réclamation d’indemnisation ne commence qu’à partir du moment où la responsabilité de l’Etat est établie, et portée à la connaissance du public au moyen de la publication du jugement ou de l’arrêt au Journal officiel ou, à tout le moins, à partir de la notification aux parties au procès.
La Cour a procédé à un examen préliminaire des arguments des parties sur le bien-fondé. Elle estime que la requête soulève en l'espèce de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de cette dernière, mais nécessitent un examen au fond. Dès lors, la requête ne saurait être déclarée manifestement mal fondée, en application de l'article 35 § 3 de la Convention.
La Cour constate d'autre part que la requête ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
DÉCLARE LES REQUÊTES RECEVABLES, tous moyens de fond réservés.
[Note1]
[Note1]On met aussi “Président(e)” si la présidence n’est pas exercée par le président de section (vice-président de section ou juge ayant préséance).
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