SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 28443/95
présentée par Joséphine MONTION
contre la France
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 1er juillet 1996 en présence de
MM. S. TRECHSEL, Président
H. DANELIUS
C.L. ROZAKIS
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
Mme G.H. THUNE
M. F. MARTINEZ
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
G.B. REFFI
M.A. NOWICKI
B. CONFORTI
I. BÉKÉS
J. MUCHA
D. SVÁBY
G. RESS
A. PERENIC
C. BÎRSAN
P. LORENZEN
K. HERNDL
E. BIELIUNAS
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 30 juin 1995 par Joséphine MONTION
contre la France et enregistrée le 4 septembre 1995 sous le N° de
dossier 28443/95 ;
Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
18 mars 1996 et les observations en réponse présentées par la
requérante le 2 avril 1996 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante, de nationalité française, est née en 1940 et
réside à Salleboeuf. Cette requête est la seconde de la requérante, qui
maintint la première requête de son époux après son décès en février
1994 (cf requête N° 23411/94 concernant la durée de la procédure ci-
après décrite). Devant la Commission, elle est représentée par M.
Gérard Charollois, administrateur de la société nationale de protection
de la nature.
A. Circonstances particulières de l'affaire
Les faits, tels qu'ils ont été présentés par les parties, peuvent
être résumés comme suit.
Les associations communales de chasse agréées (A.C.C.A.) ont été
créées en vertu de la loi du 10 juillet 1964 et du décret du 6 octobre
1966 pris en son application. Selon ces textes, les propriétaires
ruraux de la commune sont obligés "d'apporter" leur terrain à cette
association, de sorte que tous les chasseurs de la commune peuvent
chasser sur cet ensemble de terres sans que les propriétaires puissent
s'y opposer.
De plus, la loi du 10 juillet 1964 et son décret d'application
du 6 octobre 1966 soumettent les propriétaires ruraux à un régime
différencié selon la superficie de leur terrain. En effet, au-dessus
d'un certain seuil à fixer dans chaque département, les propriétaires
peuvent s'opposer à leur adhésion forcée à l'association communale de
chasse agréée en demandant que leur terrain soit déclaré "réserve-
refuge" ce qui exclut la possibilité pour les autres chasseurs de la
commune d'y exercer leur sport. Les petits propriétaires en revanche
(moins de vingt hectares) ne disposent pas de cette faculté.
C'est dans ce contexte que la requérante et son époux défunt,
propriétaires d'un terrain de 16 hectares en Gironde se trouvèrent, en
vertu de la loi relative à l'organisation des associations communales
et intercommunales de chasse membres de plein droit d'une association
communale de chasse agréée (A.C.C.A.) et leur terrain, de superficie
inférieure à 20 hectares, inclus, par l'effet de la loi, dans le
territoire de chasse de l'association.
En juin 1987, l'époux défunt de la requérante demanda au
président de l'association communale de chasse de radier son nom de la
liste des membres de plein droit de l'association et au préfet de la
Gironde de radier son terrain de la liste des terrains constituant le
territoire de chasse de l'association.
L'époux défunt de la requérante était en effet membre d'une
association de protection de la nature, la société nationale de
protection de la nature (SNPN), à laquelle il avait apporté le droit
de chasse sur son terrain afin d'y constituer une réserve naturelle
dans laquelle toute chasse-loisir serait interdite.
A la suite des refus opposés par le président de l'association
de chasse le 10 juillet 1987 et par le préfet de la Gironde le 25 juin
1987 puis le 30 juillet 1987, l'époux défunt de la requérante et la
SNPN saisirent le 13 août 1987 le tribunal administratif de Bordeaux
d'un recours en annulation de ces deux décisions.
Ils invoquaient à l'appui de leur requête l'incompatibilité de
la loi "Verdeille" avec les articles 9, 11 et 14 de la Convention,
ainsi que l'article 1 du Protocole N° 1.
Par jugement du 16 novembre 1989, le tribunal administratif de
Bordeaux se déclara incompétent pour connaître des griefs invoqués par
l'époux défunt de la requérante contre le président de l'association,
personne de droit privé, mais s'estima compétent pour statuer sur les
autres moyens soulevés et rejeta le recours au fond.
Le tribunal considéra notamment que :
"Si la Convention européenne protège le droit de propriété,
cette disposition ne fait pas obstacle à ce que des
atteintes y soient portées dans l'intérêt général ; que
l'organisation de la chasse, en raison même de la nature de
cette activité, du nombre des chasseurs et du phénomène
social qu'elle constitue, présente un intérêt général de
nature à justifier une atteinte au droit de propriété ; que
le propriétaire dont les terrains sont situés dans le
territoire de l'A.C.C.A. trouve la contrepartie de la perte
du droit d'usage privatif dans l'exercice d'un droit
d'usage sur les terrains des autres propriétaires, sans
compter les autres prestations assurées par l'association
dont il devient membre de droit ; que M. MONTION n'est pas,
en outre, fondé à se prévaloir de son propre renoncement à
ces contreparties pour prétendre qu'il ne bénéficie pas
d'une juste indemnisation de la perte de son droit d'usage
(...)".
Le tribunal rejeta également le moyen tiré de l'article 9 de la
Convention, au motif qu'il n'existait pas de droit de "non-chasse"
ainsi que celui tiré de l'article 11 de la Convention en raison de ce
que la liberté d'association n'était pas méconnue en l'espèce.
L'époux défunt de la requérante et la SNPN interjetèrent appel
de ce jugement devant le Conseil d'Etat respectivement les 3 et 11
janvier 1990.
Par arrêt du 10 mai 1995, le Conseil d'Etat rejeta le pourvoi en
s'exprimant ainsi :
Considérant que l'article 9 de la Convention dispose que toute
personne a droit à la liberté de pensée, de conscience (...) ce
droit implique la liberté de changer de conviction, ainsi que la
liberté de manifester sa conviction individuellement ou
collectivement en public ou en privé, par le culte,
l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement des rites
(...) ;
Considérant qu'aucune disposition de la loi du 10 juillet 1964
ne fait obligation au non-chasseur de pratiquer ou d'approuver
la chasse ; que dès lors, et en tout état de cause le requérant
n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement
attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a jugé que les
dispositions de la loi du 10 juillet 1964 n'étaient pas
contraires aux dispositions de l'article 9 de la Convention
(...);
Considérant que la loi du 10 juillet 1964 a institué des
associations communales de chasse agréées par le préfet dans le
but d'assurer une meilleure organisation technique de la chasse
en France ; qu'en vue de mettre ces organismes à même d'exécuter
la mission de service public qui leur est confiée, diverses
prérogatives de puissance publique leur ont été conférées ; que
dès lors, l'article 11 de la Convention ne saurait être utilement
invoqué pour contester la légalité de la décision attaquée ;
Considérant que la circonstance que des terres appartenant au
requérant aient été incluses dans le périmètre d'une association
communale de chasse agréée et que les titulaires du droit de
chasse peuvent venir y pratiquer cette activité n'a pas privé le
requérant de sa propriété, mais a seulement apporté des
limitations au droit d'usage de celle-ci conformément aux règles
générales édictées par la loi, lesquelles ne sont pas
disproportionnées par rapport à l'objectif d'intérêt général
poursuivi; que le moyen (tiré de l'article 1er du Protocole N°
1 à la Convention) ne saurait dès lors être accueilli ;
Considérant que la définition par la loi du 10 juillet 1964 de
règles différentes selon que les propriétés concernées par ladite
loi sont d'une superficie inférieure ou supérieure à 20 hectares
correspond à une différence de situation eu égard aux objectifs
poursuivis par cette loi et en particulier à la gestion du
patrimoine cynégétique; que ces règles n'instituent aucune des
discriminations de nature de celles qui sont visées tant par
l'article 14 de la Convention que par l'article 26 du Pacte
international relatif au droits civils et politiques."
B. Eléments de droit interne
Loi n° 64-696 du 10 juillet 1964 relative à l'organisation des
associations communales et intercommunales de chasse agréées
Code rural
TITRE II / CHASSE
Chapitre II / territoire de chasse
Article L 222-1 (ex art 365)
"Nul n'a la faculté de chasser sur la propriété d'autrui sans le
consentement du propriétaire ou de ses ayants droit."
Article L 222-2
"Les associations communales ou intercommunales de chasse agréées
ont pour but de favoriser sur leur territoire le développement
du gibier et la destruction des animaux nuisibles, la répression
du braconnage, l'éducation cynégétique de leurs membres dans le
respect des propriétés et des récoltes et, en général, d'assurer
une meilleure organisation technique de la chasse pour permettre
aux chasseurs un meilleur exercice de ce sport."
Article L 222-3
"Les associations sont constituées conformément à la loi du 1er
juillet 1901. L'agrément leur est donné par les représentants de
l'Etat dans les départements."
Article L 222-8
"Dans les communes où doit être créée une association communale
de chasse, une enquête, à la diligence du représentant de l'Etat
déterminera les terrains soumis à l'action de l'association
communale de chasse par apport des propriétaires ou détenteurs
de droits de chasse.
A la demande de l'association communale, ces apports sont réputés
réalisés de plein droit pour une période renouvelable de six ans
si, dans le délai de trois mois qui suit l'annonce de la
constitution de l'association communale par affichage en mairie
et par lettre recommandée avec demande d'avis de réception
adressée à tout propriétaire ou détenteur de droits de chasse
remplissant les conditions prévues au troisième alinéa, les
propriétaires ou détenteurs de droits de chasse n'ont pas fait
connaître à la mairie de la commune, par lettre recommandée avec
demande d'avis de réception, leur opposition justifiée à l'apport
de leur territoire de chasse."
Article L 222-10
"L'association communale est constituée sur les terrains autre
que ceux :
Situés dans un rayon de 150 mètres autour de toute habitation ;
Entourés d'une clôture telle que définie par l'article L 224-3
du Code rural ;
Ayant fait l'objet de l'opposition des propriétaires ou
détenteurs de droits de chasse sur des superficies d'un seul
tenant supérieures aux superficies minimales mentionnées à
l'article L 222-13 ;
Faisant partie du domaine public de l'Etat, des départements et
des communes, des forêts domaniales ou des emprises de la Société
nationale des chemins de fer français."
Article L 222-13
"Pour être recevable, l'opposition des propriétaires ou
détenteurs de droit de chasse mentionnée à l'article L 222-9 doit
porter sur des terrains d'un seul tenant et d'une superficie
minimale de vingt hectares."
Article L 222-16
"L'apport donne lieu à indemnité, à charge de l'association, si
le propriétaire subit une perte de recettes provenant de la
privation des revenus antérieurs."
Article L 222-21
"Les associations communales et intercommunales de chasse agréées
sont tenues de constituer une ou plusieurs réserves de chasses
communales ou intercommunales. La superficie minimale des
réserves sera d'un dixième de la superficie totale du territoire
de l'association."
Chapitre IV / Exercice de la chasse
Article L 224-2 et 224-3
"Nul ne peut chasser en dehors des périodes d'ouverture de la
chasse fixées par l'autorité administrative. Toutefois, le
propriétaire ou possesseur peut, en tout temps, chasser ou faire
chasser le gibier à poil dans ses possessions attenant à une
habitation et entourées d'une clôture continue et constante
faisant obstacle à toute communication avec les héritages voisins
et empêchant complètement le passage de ce gibier et celui de
l'homme."
Décret n° 66-747 du 6 octobre 1966 portant règlement d'administration
publique pour l'application de la loi n° 64-696 du 10 juillet 1964
relative à l'organisation des associations communales et
intercommunales de chasse agréées
Code rural
Article R 222-1
"Le préfet assure la tutelle des associations communales et
intercommunales de chasse agréées. Il peut déléguer au directeur
départemental de l'agriculture et de la forêt une partie de ses
attributions."
Article R 222-2
"Toutes modifications aux statuts, au règlement intérieur et au
règlement de chasse doivent être soumises à l'approbation du
préfet."
Article R 222-3
"En cas de violation de ses statuts ou de son règlement de
chasse, de déficit grave et continu, d'atteinte aux propriétés,
aux récoltes, aux libertés publiques et, d'une manière générale,
de violation des dispositions de la présente section, par une
association communale, le préfet peut, par arrêté, décider
de mesures provisoires telles que suspension de l'exercice
de la chasse sur tout ou partie du territoire, dissolution
et remplacement du conseil d'administration par un comité
de gestion nommé par arrêté pour un délai maximum d'un an
pendant lequel de nouvelles élections devront avoir
lieu."
Article R 222-62
"Les associations communales de chasse agréées :
Sont régies par des statuts, par un règlement intérieur et par
un règlement de chasse...
Sont pourvues d'un conseil d'administration de six membres au
moins et de neuf membres au plus, leur nombre pouvant être réduit
à trois par autorisation du préfet."
Article R 222-63
"Les statuts de l'association communale doivent comprendre, outre
les dispositions prévues par les articles L 222-19 et L 222-20,
les dispositions ci-après :
L'énoncé de ses objets ...
L'indication de son titre, de son siège social et de son
affiliation à la fédération départementale des chasseurs
L'indication de la durée illimitée de l'association
Le nombre minimum d'adhérents nécessaires pour la constitution
de l'association (...)."
Article R 222-64
"Le règlement intérieur de l'association détermine les droits et
obligations des sociétaires, l'organisation interne de
l'association. Le règlement de chasse doit assurer en outre par
l'éducation cynégétique des membres de l'association un exercice
rationnel du droit de chasse dans le respect des propriétés et
des récoltes (...)."
Jurisprudence
Tribunal d'instance de Valence, 28 juin 1989 (D. 1990, p. 93)
"(...) il est peu probable que la destruction des nuisibles soit
une des mesures nécessaires au maintien de la sécurité nationale
et que la répression du braconnage concoure sérieusement à la
prévention du crime. Quant à la protection de la santé, la
pratique d'un sport peut certes y contribuer mais il n'est pas
besoin pour autant de restreindre la liberté de ceux qui refusent
de s'y adonner."
Cour d'appel de Poitiers, ch. corr., 10 janvier 1992 (J.C.P.
1992, IV. 158)
"les dispositions de la loi Verdeille ont été prises pour
l'essentiel dans l'intérêt des pratiquants d'une activité qui,
même respectable et ancienne, n'est le fait que d'une minorité
de citoyens et ne peut être regardée comme autre chose qu'un
sport ou un loisir."
Proposition de loi déposée le 7 avril 1989 "tendant à autoriser les
propriétaires à se prévaloir d'un droit de non-chasse"
"Tout propriétaire a droit, sur simple déclaration adressée au
commissaire de la République, et pour la durée qui lui convient,
de faire classer "réserve" le terrain, de quelque superficie
qu'il soit, lui appartenant, qu'il soit ou non enclavé dans le
domaine d'autrui, s'interdisant en conséquence à lui-même et
interdisant à quiconque d'y chasser..." (doc. AN, proposition de
loi n° 64, 1988-1989).
GRIEFS
1. La requérante se plaint d'une atteinte à son droit au respect de
ses biens, tel que reconnu à l'article 1 du Protocole N° 1 à la
Convention en raison de l'obligation qui lui est faite d'apporter son
terrain à l'A.C.C.A., sans son consentement et sans contrepartie.
2. La requérante invoque l'article 11 de la Convention et se plaint
d'être, contre sa volonté, membre de droit d'une association communale
de chasse agréée, association qu'en vertu de la loi elle n'a pas la
possibilité de quitter.
3. La requérante allègue une discrimination dans l'exercice et la
jouissance du droit au respect de son bien et de sa liberté
d'association, discrimination fondée sur la fortune puisque les
propriétaires d'un terrain d'une superficie supérieure à 20 hectares
peuvent faire opposition à l'intégration de leur propriété dans une
A.C.C.A. Elle invoque l'article 14 de la Convention.
4. La requérante se plaint de la violation de sa liberté de pensée
et de conscience puisqu'elle est obligée de supporter que l'on chasse
sur son terrain, alors qu'elle est opposée à la chasse. Elle soutient
qu'elle fait partie du courant majoritaire en Europe qui pense que la
nature n'est pas un stand de tir, que les oiseaux et les mammifères ne
sont pas de la chair à fusil et que le fait de tuer par jeu est un
révélateur de non-civilisation. Elle invoque l'article 9 de la
Convention.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 30 juin 1995 et enregistrée le 4
septembre 1995.
Le 27 novembre 1995, la Commission a décidé de porter la requête
à la connaissance du Gouvernement défendeur, en l'invitant à présenter
par écrit ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la
requête.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 18 mars 1996 et
la requérante y a répondu le 2 avril 1996.
EN DROIT
I. Sur la qualité de victime de la requérante
Le Gouvernement soutient que la requérante ne peut se prétendre
victime in abstracto de la loi à son égard. En outre, il considère que
la requête porte sur la protection de la faune sauvage, qui ne relève
pas des droits protégés par la Convention.
La requérante conteste l'exception soulevée par le Gouvernement
et s'estime victime directe des atteintes alléguées.
La Commission considère que la requérante est affectée
personnellement par l'application de la loi de 1964 puisqu'elle est
propriétaire d'un terrain soumis à l'application de la loi en question.
En outre, la Commission observe que les juridictions internes n'ont pas
dénié à la requérante un intérêt ou une qualité pour agir.
II. Sur le bien-fondé de la requête
1. La requérante se plaint d'une atteinte à son droit au respect de
ses biens, tel que reconnu à l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la
Convention en raison de l'obligation qui lui est faite d'apporter son
terrain à l'A.C.C.A., sans son consentement et sans contrepartie.
L'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention dispose
:
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et
les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que
possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent
nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à
l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou
d'autres contributions ou des amendes".
Le Gouvernement considère que la requérante n'a pas été privée
de son droit de propriété et que les atteintes qu'elle invoque ne
peuvent donc relever que du second alinéa de l'article 1er (art. 1),
à savoir le contrôle de l'usage des biens.
Le Gouvernement souligne avant tout que la loi du 10 juillet 1964
laisse à tout propriétaire la faculté de se clôturer et d'interdire le
passage des chasseurs. L'article L 222-10 du Code rural exclut en effet
du territoire de l'A.C.C.A. les terrains "entourés d'une clôture telle
que définie par l'article L 224-3".
En l'espèce, le Gouvernement estime que la requérante a la
faculté d'empêcher les chasseurs de pénétrer sur sa propriété
puisqu'elle a toujours la possibilité de se clôturer. Quant au passage
des chasseurs sur des parcelles situées à plus de 150 mètres des
habitations sans aucun dégât allégué pour leur propriété, il ne
constitue pas, selon le Gouvernement, une atteinte au droit de
propriété, même s'il s'effectue sans autorisation expresse des
propriétaires.
En conclusion, le Gouvernement allègue que la requérante n'a pas
perdu la possibilité d'empêcher les chasseurs de pénétrer sur sa
propriété.
Le Gouvernement relève que le droit à la protection du patrimoine
mondial naturel n'est pas garanti par Convention et ne saurait se
déduire du droit au respect de la propriété. En effet, le droit de
propriété ne permet pas de revendiquer un quelconque droit sur le
gibier. Le droit de propriété ne confère même pas au propriétaire un
droit à gérer individuellement, et selon ses propres règles, un
"patrimoine naturel" constitué d'animaux sauvages.
Le Gouvernement en conclut que le droit dont se réclame la
requérante n'est pas de la substance du droit de propriété et que
l'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1) est inapplicable.
A titre subsidiaire, il estime que la loi Verdeille poursuit un
but d'intérêt général. Le but de l'organisation cynégétique mise en
place dépasse le seul intérêt individuel des chasseurs et
l'organisation de la chasse pour "servir tous les chasseurs de France
même les plus modestes" (rapport Verdeille, Sénat n° 166) et répond
bien à un but d'intérêt général. En outre, la poursuite de cet intérêt
général est parfaitement raisonnable dès lors qu'elle s'accompagne du
souci de protéger les espèces de gibier ainsi que les équilibres
naturels. En outre, l'organisation de la chasse ne va pas sans la
protection de l'ensemble de la faune sauvage puisque sans cette
dernière il n'y a pas de chasse.
Le Gouvernement considère que la législation et la réglementation
ne cessent d'encadrer la chasse dans des conditions de plus en plus
strictes, dans le seul souci de préserver les équilibres
agro-sylvocynégétiques. Et ce sont les A.C.C.A. qui s'occupent
principalement de faire respecter cette réglementation.
Le Gouvernement ajoute que le législateur a tenu à ce que les
A.C.C.A. constituent des réserves de chasse dont la superficie minimale
doit atteindre 10% du territoire total de l'association. Le
propriétaire non-chasseur peut demander à l'A.C.C.A. que son territoire
soit placé en réserve de chasse afin de le voir soustrait à l'action
des chasseurs.
Le Gouvernement en conclut qu'il serait réducteur d'évaluer
seulement le caractère d'intérêt général à l'amélioration de l'exercice
du sport cynégétique pour le seul intérêt des chasseurs. Le
développement de la faune sauvage mais aussi le respect des propriétés
et des récoltes tirent bénéfice d'une bonne organisation cynégétique.
La requérante soutient que la présence de chasseurs, durant six
mois de l'année, représente une grave entrave à la libre jouissance de
ses biens qui ne peut être justifiée par l'intérêt général car la
chasse n'est qu'un sport qui ne peut être considéré comme une activité
de service public. L'absence d'intérêt général se prouve par la
circonstance que la loi Verdeille ne régit la chasse en France, que sur
un quart du territoire national, les trois quarts du pays continuant
à bénéficier du régime de liberté issu de la loi du 3 mai 1844 qui
énonce que "nul n'a le droit de chasser sur le fonds d'autrui sans son
consentement préalable" (article L 222 du Code rural).
La requérante soutient que sur les 36.600 communes que compte le
pays, 9.200 environ vivent sous le régime des A.C.C.A. A titre
d'illustration, elle précise que la région d'Acquitaine s'organise en
plusieurs départements : si la Gironde, connue pour son braconnage
intensif, possède beaucoup d' A.C.C.A., les départements voisins de
Charente et de Dordogne n'en compte qu'un tout petit nombre. La
requérante considère que ce sont des critères purement politiques et
d'influences locales du lobby des chasseurs qui ont déterminé l'entrée
en vigueur de la loi Verdeille.
La requérante affirme que seule une déclaration d'utilité
publique peut priver les personnes de leurs droits sur leurs biens en
dehors d'une qualité de membre. Le droit allemand de la chasse, droit
en vigueur en Alsace, prévoit que les droits de chasse ne sont pas
attribués à une association de chasseurs présidée par un chasseur au
profit des seuls chasseurs. En effet, la loi de 1881 régissant le droit
germanique prévoit que les droits de chasse sont attribués à la commune
qui en dispose seule par voie d'adjudication. Ainsi, une association
de protection de la nature peut se porter adjudicataire et la
collectivité reçoit le paiement du prix d'adjudication, c'est-à-dire
un dédommagement de la part de l'adjudicataire du droit de chasse. Dans
le système de la loi Verdeille, l'espace rural est confisqué au profit
de la seule catégorie des chasseurs sans aucune compensation au profit
de la collectivité publique.
La requérante soutient encore que la clôture (article L 222-10)
nécessaire pour échapper à l'emprise forcée des chasseurs représente
une dépense considérable que la loi Verdeille ne met pas à la charge
des bénéficiaires du système.
La Commission a procédé à un examen préliminaire des thèses
développées par les parties. Elle estime que le grief pose de sérieuses
questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade
de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès
lors, le grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé au sens
de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. Elle constate en
outre qu'il ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.
2. La requérante invoque l'article 11 (art. 11) de la Convention et
se plaint de la violation de sa liberté d'association résultant du fait
que selon les dispositions précitées, elle est contre sa volonté membre
de droit d'une association communale de chasse agréée, association
qu'en vertu de la loi elle n'a pas la possibilité de quitter.
L'article 11 (art. 11) de la Convention dispose :
"1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et
à la liberté d'association, y compris le droit de fonder avec
d'autres des syndicats et de s'affilier à des syndicats pour la
défense de ses intérêts.
2. L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres
restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des
mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité
nationale, à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la
prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale,
ou à la protection des droits et libertés d'autrui. Le présent
article n'interdit pas que des restrictions légitimes soient
imposées à l'exercice de ces droits par les membres des forces
armées, de la police ou de l'administration de l'Etat."
Le Gouvernement soutient en premier lieu que les A.C.C.A. ne
constituent pas des associations au sens de l'article 11 (art. 11) de
la Convention. En effet, la nature intrinsèquement volontaire du droit
à la liberté d'association a pour effet de soustraire à l'empire de
l'article 11 (art. 11) les associations de droit public créées par un
acte unilatéral des autorités publiques. Le Gouvernement se réfère à
la jurisprudence des organes de la Convention concernant l'affiliation
obligatoire à un ordre professionnel (Cour eur. D.H., arrêt Le Compte,
Van Leuven et De Meyere du 23 juin 1981, série A n° 43) ainsi qu'à la
jurisprudence de la Cour selon laquelle les associations de droit
public échappent à l'empire de l'article 11 (art. 11) (Cour eur. D.H.,
arrêt Sigurjonsson du 30 juin 1993, série A n° 264). Tel est le cas
selon le Gouvernement des associations investies d'une mission de
service public qui ne sont libres ni de leur objectif ni de leur
organisation ni de leur méthode.
Le Gouvernement rappelle que la création d'une A.C.C.A. est
soumise à l'agrément du préfet (article L 222-3 du Code rural) qui
exerce sur elle une tutelle (article R 222-1). Elles ne sont pas libres
non plus de leur statut et de leur règlement intérieur dont l'essentiel
est imposé par les articles R 222-62 et suivants du Code rural.
Le Gouvernement estime que les A.C.C.A. sont des structures para-
administratives dont les organes de fonctionnement interne
s'apparentent à la forme associative, sans que soit toutefois laissée
la moindre place à la liberté d'association dans le processus de
création et de formation de ces organismes. Il ne s'agit pas d'une
anomalie et l'on retrouve en France de nombreux exemples d'associations
relais de l'action administrative.
Le Gouvernement énonce que la conséquence de l'appartenance des
A.C.C.A. aux associations de la loi de 1901 est que les principes du
droit des associations leur sont applicables. Ainsi en est-il de la
liberté associative selon laquelle les associés peuvent librement
décider de l'organisation et du fonctionnement de leur association.
Rien n'empêche, selon le Gouvernement, de participer concrètement à la
vie de l'association puisque le propriétaire non-chasseur dispose comme
tous les membres d'une voix lors des votes en Assemblée générale.
Toutefois, le Gouvernement insiste sur la tutelle préfectorale qui
donne au préfet un pouvoir de contrôle et de sanction de l'A.C.C.A. A
ce pouvoir s'ajoute le pouvoir d'approbation préalable de toutes
modifications de textes ainsi qu'un pouvoir disciplinaire.
Toutefois, si la Commission devait considérer que les A.C.C.A.
n'échappent pas à l'emprise de l'article 11 (art. 11) de la Convention,
le Gouvernement considère que l'adhésion obligatoire est justifiée.
L'atteinte à la liberté négative d'association est motivée par
la protection des droits et libertés d'autrui. La loi a pour but
l'exercice démocratique de la chasse et la Commission a déjà affirmé,
dans l'affaire Banér c/ Suède (N° 11763/89, déc. 9.3.89, D.R. 60
p. 156), que la justification avancée par la législation suédoise pour
porter atteinte au droit de pêche exclusif des propriétaires de lacs,
à savoir la démocratisation du droit de pêche, est avalisée au nom
d'une sorte de présomption irréfragable profitant aux institutions
démocratiques dans le cadre de la régulation des droits des
propriétaires : celles-ci sont réputées les mieux placées pour opérer
une juste balance entre les intérêts privés et publics.
Le Gouvernement soutient en outre que la loi laisse la
possibilité aux propriétaires opposés à la chasse de se soustraire à
l'obligation d'adhésion en faisant application de l'article L 222-10
du Code rural relatif à la clôture.
Le Gouvernement considère que la requérante ne peut sérieusement
se prévaloir d'une mesure de coercition à son égard. Elle ne le peut
d'autant moins, qu'elle n'est pas obligée d'être membre actif de
l'A.C.C.A. mais qu'elle est seulement membre de droit à titre gratuit.
L'article L 222-19 du Code est à cet égard très clair. Le Gouvernement
en conclut que la qualité de membre de droit gratuitement accordée au
propriétaire non-chasseur est un droit qu'il peut exercer et non une
obligation. La situation des non-chasseurs est l'inverse de celle qui
a lieu à la décision de la Cour dans l'affaire Sigurjonsson précitée
puisque l'adhésion de droit à l'A.C.C.A. est la conséquence de l'apport
du terrain et non son préalable obligatoire alors que l'adhésion à
l'association dans cette affaire était le préalable obligatoire pour
pouvoir exercer une profession. Si l'apport du terrain est
contraignant, il reste indépendant de la vie associative, aucune
contrainte, aucune coercition ne sont exercées sur les non-chasseurs
pour les obliger à participer à l'A.C.C.A.
Le Gouvernement ne conteste pas que l'adhésion à une association
de chasse heurte les convictions personnelles de la requérante mais
considère que cette dernière conserve toute latitude d'action pour
constituer des associations ayant pour objet la défense de leurs
intérêts.
La requérante réaffirme qu'elle adhère à des associations de
protection de la nature, en lutte ouverte avec le lobby de la chasse
française, et se trouve tenue d'adhérer à des associations de
chasseurs. Une adhésion forcée, fût-elle gratuite, n'en constitue pas
moins une contrainte morale et politique intolérable.
La requérante affirme que les associations sont définies comme
des groupements privés et sont des associations de promotion du sport.
La société nationale de protection de la nature à laquelle elle adhère
est aussi agréée par les pouvoirs publics et est de surcroît reconnue
d'utilité publique par décret, ce qui ne change pas sa nature
d'association de droit privé, nonobstant le contrôle budgétaire que
l'Etat est en droit d'exercer sur une personne morale bénéficiant d'un
agrément. La requérante insiste sur le fait qu'elle n'a pas fait choix
d'une profession impliquant le respect d'une déontologie appliquée par
les ordres professionnels qui participent directement à un service
public fondamental et d'intérêt général.
Il n'est pas sérieux, selon la requérante, de soutenir que les
A.C.C.A. remplissent une quelconque mission d'intérêt général car ce
sont des associations partisanes, militantes, souvent extrémistes, qui
organisent souvent le braconnage en violation des dispositions
communautaires.
La Commission a procédé à un examen préliminaire des thèses
développées par les parties. Elle estime que le grief pose de sérieuses
questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade
de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès
lors, le grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé au sens
de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. Elle constate en
outre qu'il ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.
3. La requérante allègue une discrimination dans l'exercice et la
jouissance du droit au respect de son bien et de sa liberté
d'association, discrimination fondée sur la fortune puisque les
propriétaires d'un terrain d'une superficie supérieure à 20 hectares
peuvent faire opposition à l'intégration de leur propriété dans une
A.C.C.A. Elle invoque l'article 14 (art. 14) de la Convention.
L'article 14 (art. 14) de la Convention dispose :
"La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente
Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée
notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la
religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions,
l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité
nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation."
Selon le Gouvernement, au regard du droit au respect des biens
garantis par l'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1), il ne fait pas de
doute que les propriétaires de parcelles d'une surface inférieure au
minimum fixé se trouvent dans une situation analogue à celle de ceux
qui sont propriétaires de parcelles d'une surface supérieure à ce
minimum. Mais la distinction entre eux est objective et s'appuie sur
un motif légitime au regard du but d'intérêt public.
Les distinctions introduites par le législateur ont toutes un
motif cynégétique, la dimension des parcelles prises en considération
pour l'inclusion dans le périmètre des associations étant choisie en
fonction des exigences d'une exploitation rationnelle de la chasse.
D'après le Gouvernement, le grief d'une prétendue discrimination
fondée sur la fortune au motif que les plus gros propriétaires peuvent
s'affranchir des contraintes de la loi de 1964 n'est pas sérieux.
L'assertion est au demeurant fausse car certains terrains de moins de
20 hectares peuvent avoir une valeur économique et patrimoniale bien
supérieure à des landes ou des friches de plus de 20 hectares.
S'agissant du critère même de la superficie de 20 hectares, s'il
procède d'une certaine approximation, il n'est pas pour autant
arbitraire. De toute façon, le Gouvernement rappelle que pour la
définition et la mise en oeuvre de tels critères, la jurisprudence des
organes de la Convention laisse aux Etats une marge d'appréciation
importante. Enfin, le Gouvernement estime que la règle de
proportionnalité des moyens employés au but visé est respectée car le
regroupement de parcelles trop petites est manifestement le seul moyen
approprié pour obtenir une gestion rationnelle des territoires de
chasse.
Le Gouvernement ajoute que l'on ne saurait tirer argument de ce
que le régime des A.C.C.A. ne s'appliquerait pas à toute la France pour
conclure à une discrimination. La loi du 10 juillet 1964 est
d'application générale sur l'ensemble du territoire français. Seule la
constitution d'A.C.C.A. est subordonnée à une décision de l'autorité
publique et cette situation n'est pas discriminatoire en elle-même. En
effet, la création d'une A.C.C.A. est soumise à un contrôle
juridictionnel qui impose qu'une telle décision soit dictée par des
motifs tirés de l'exercice rationnel de la chasse. La loi de 1964 ne
peut donc être à l'origine de décisions manifestement dépourvues de
base raisonnable.
La requérante réaffirme que la loi Verdeille est un texte
d'injustice sociale privilégiant le grand propriétaire libre d'adhérer
à l'A.C.C.A. et de faire apport de son fonds à cette association ou de
ne pas y adhérer et de se réserver de manière privative son terrain.
La Commission a procédé à un examen préliminaire des thèses
développées par les parties. Elle estime que le grief pose de sérieuses
questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade
de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès
lors, le grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé au sens
de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. Elle constate en
outre qu'il ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.
4. La requérante se plaint de la violation de sa liberté de pensée
et de conscience puisqu'elle est obligée de supporter que l'on chasse
sur son terrain, alors qu'elle est opposée à la chasse. Elle soutient
qu'elle fait partie du courant majoritaire en Europe qui pense que la
nature n'est pas un stand de tir, que les oiseaux et les mammifères ne
sont pas de la chair à fusil et que le fait de tuer par jeu est un
révélateur de non-civilisation. Elle invoque l'article 9 (art. 9) de
la Convention qui dispose que :
"1. Toute personne a droit à la liberté de pensée, de
conscience et de religion ; ce droit implique la liberté de
changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de
manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou
collectivement, en public ou en privé, par le culte,
l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement des rites.
2. La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne
peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues
par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société
démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l'ordre,
de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des
droits et libertés d'autrui."
Le Gouvernement ne conteste pas que des scènes de chasse soient
pour certains adeptes de la non-chasse un spectacle insupportable qui
choque au plus profond leur conception écologique. Mais ce n'est pas
contre les dispositions de la loi de 1964 que doit être dirigé le
recours mais contre le principe même de la liberté de chasser dont on
ne peut se plaindre efficacement sur le fondement de la Convention. En
effet, l'exercice d'une liberté accordée à tous, ainsi que
l'application d'une législation qui, par sa généralité, a des effets
neutres au regard de tous, ne saurait constituer une violation de la
liberté de conscience.
En France, jamais les partisans de la non-chasse n'ont été privés
de l'occasion de développer une propagande destinée à rallier leur
thèse, par les voies démocratiques, d'autres partisans.
D'autre part, le Gouvernement ajoute que la requérante ne saurait
invoquer une quelconque obligation contraire à sa conviction puisque
l'article L 222-10 du Code rural exclut de plein droit du champ
d'action de l'association de chasse agréée les terrains entourés d'une
clôture telle que définie par l'article L 224-3 du Code rural, c'est-
à-dire une "clôture continue et constante faisant obstacle à toute
communication avec les héritages voisins". Or en application de
l'article 647 du Code civil, le droit de se clore est une prérogative
essentielle du propriétaire qui dérive de l'exclusivisme du droit de
propriété proclamé par l'article 544 du même Code.
La requérante estime que le législateur ne peut pas, sans violer
l'article 9 (art. 9) de la Convention, imposer aux tenants d'une
éthique, l'éthique et la pratique des autres antagonistes. Mettre un
terrain privé en refuge constitue une manifestation élémentaire de
conviction morale en ce domaine. Ainsi, nul ne saurait soutenir qu'en
protégeant la nature sur son fonds, la requérante attenterait à
l'intérêt général, mettrait en cause la santé publique ou les droits
et libertés fondamentales d'autrui.
La Commission a procédé à un examen préliminaire des thèses
développées par les parties. Elle estime que le grief pose de sérieuses
questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade
de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès
lors, le grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé au sens
de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. Elle constate en
outre qu'il ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité,
DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Commission Commission
(H.C. KRÜGER) (S. TRECHSEL)
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