CINQUIÈME SECTION
DÉCISION FINALE
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 21703/03
présentée par Boris Magardich MORALIAN
contre la Bulgarie
La Cour européenne des droits de l'homme (cinquième section), siégeant le 6 juillet 2010 en une chambre composée de :
Peer Lorenzen, président,
Renate Jaeger,
Karel Jungwiert,
Rait Maruste,
Mirjana Lazarova Trajkovska,
Ganna Yudkivska, juges,
Pavlina Panova, juge ad hoc,
et de Stephen Phillips, greffier adjoint de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 10 juillet 2003,
Vu la décision partielle du 14 octobre 2008, par laquelle la Cour a décidé de rejeter comme irrecevables tous les griefs de la requête d'Europroperty EOOD (no 22002/03) et de communiquer au gouvernement défendeur les griefs soulevés par M. Moralian,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,
Vu le fait que Mme Zdravka Kalaydjieva, juge élue au titre de la Bulgarie, s'est déportée (article 28 du règlement de la Cour), et que le 23 février 2009 le Gouvernement a désigné un juge ad hoc, Mme P. Panova, pour siéger à sa place (anciens articles 27 § 2 de la Convention et 29 § 1 a) du règlement),
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, M. Boris Magardich Moralian, est un ressortissant bulgare, né en 1969 et résidant à Sofia. Il est représenté devant la Cour par Me N.S. Runevski, avocat à Sofia. Le gouvernement bulgare (« le Gouvernement ») est représenté par ses agents, Mme S. Atanasova et M. V. Obretenov, du ministère de la Justice.
A. Les circonstances de l'espèce
1. La procédure de restitution du terrain du requérant
Pendant les années 1960, l'Etat bulgare expropria un terrain constructible appartenant au grand-père du requérant. En 1970, le bien exproprié fut enregistré dans les registres de propriété publique et un acte de propriété étatique fut délivré pour celui-ci.
Le 17 décembre 1992, la mère du requérant demanda au maire de Sofia de lui restituer le terrain en cause, ce qui lui fut refusé par une ordonnance du 6 avril 1994. L'intéressée étant entre-temps décédée, son fils, le requérant, contesta l'ordonnance du maire devant le tribunal de la ville de Sofia.
Par un jugement du 28 février 1996, le tribunal annula l'ordonnance attaquée et restitua à l'intéressé 478 mètres carrés du terrain en cause. Suite à cette décision de justice et à la demande du requérant, le maire de l'arrondissement de Slatina (Sofia) modifia le plan d'urbanisme de la localité « Geo Milev » pour y inclure le terrain restitué sous le numéro 895, quartier 30B. L'intéressé obtint un extrait du plan d'urbanisme (скица на имота), présenta celui-ci et la décision de justice rendue en sa faveur à un notaire qui lui délivra un acte notarié attestant son droit de propriété sur ce terrain.
Le 2 avril 1996, le requérant demanda l'annulation des actes de propriété publique de son terrain et la radiation de ce dernier des registres de propriété publique, ce qui lui fut refusé par le maire de Sofia le 6 avril 1998 au motif que l'intéressé n'avait pas restitué à la municipalité le bien immeuble obtenu en guise de compensation à l'époque de l'expropriation du terrain.
Le 3 mai 1996, le maire de Sofia intenta un recours en révision (преглед по реда на надзора) du jugement du 28 février 1996. Par un arrêt du 30 mai 2000, la Cour administrative suprême rejeta ce recours et confirma le jugement du tribunal de la ville de Sofia.
2. Les négociations avec les investisseurs potentiels
Après le jugement du 28 février 1996 du tribunal de la ville de Sofia, le requérant entrepris de rechercher des promoteurs immobiliers afin de réaliser un projet de construction d'un immeuble sur le terrain en cause.
Le 26 mars 1996, l'intéressé et un dénommé A.B. signèrent un contrat préliminaire de vente du terrain pour la somme de 80 000 dollars américains. Toutefois la vente ne fut pas finalisée et le 1er mars 1997 les parties se mirent d'accord pour mettre fin au contrat préliminaire.
En avril 1997, le requérant se tourna vers un promoteur immobilier, Europroperty EOOD et les deux parties se mirent d'accord pour entreprendre la construction d'un centre administratif et commercial d'une superficie d'environ 3 000 mètres carrés sur le terrain restitué. Le 18 décembre 1997, les parties conclurent un contrat préliminaire à cet effet : le requérant s'engageait à céder à Europroperty le droit de construire sur son terrain, tout en se réservant certains locaux du futur bâtiment, et le promoteur immobilier s'engageait à faire effectuer les travaux de construction de l'immeuble. Le contrat définitif devait être rédigé sous la forme d'un acte notarié et le requérant avait l'obligation de se procurer les documents nécessaires à l'établissement de l'acte notarié : extrait du plan d'urbanisme, certificat d'estimation de la valeur fiscale du terrain et autres. Les parties au contrat préliminaire entrèrent ensemble en négociations avec la société de droit chypriote PE Ltd. pour la vente du futur centre administratif et commercial.
Le 6 décembre 1999, le requérant, le promoteur immobilier et PE Ltd. conclurent un contrat préliminaire de vente du futur bâtiment pour la somme de 1 950 000 dollars américains, dont un tiers pour le requérant. Le contrat définitif devait être conclu sous la forme d'un acte notarié après la fin des travaux de construction et les vendeurs avaient l'obligation de se procurer tous les documents nécessaires. En raison du retard du début des travaux de construction, la vente ne fut pas finalisée et le contrat préliminaire fut résilié par PE Ltd. à compter du 11 juillet 2003.
Après l'échec de ce projet, à une date non communiquée, le requérant vendit son terrain à un autre promoteur immobilier. Sans préciser le montant payé par l'acquéreur, l'intéressé affirme que le terrain fut vendu à un prix inférieur à celui du marché. Le nouveau propriétaire obtint vite tous les documents nécessaires à la construction d'un immeuble d'habitation sur le terrain et réalisa des profits considérables en vendant les appartements de l'immeuble à des particuliers.
3. Les procédures administratives de délivrance d'un extrait du plan d'urbanisme et d'un certificat pour les limites du terrain
Le 3 octobre 2001, le requérant demanda au maire de l'arrondissement de Slatina de lui délivrer un certificat attestant que le nouveau plan d'urbanisme du quartier ne prévoyait pas de modifications des limites de son terrain (удостоверение за уредени сметки по регулация). Le 5 octobre 2001, sa demande fut rejetée au motif qu'il n'était pas le propriétaire du terrain car le 6 avril 1998 le maire de Sofia avait rejeté sa demande de rayer le terrain en cause des registres de propriété publique.
Le 4 décembre 2001, le requérant demanda au maire de Slatina la délivrance d'un extrait du plan d'urbanisme montrant les limites de son terrain (скица на имота) pour le produire devant le notaire en vue de finaliser le contrat conclu avec Europroperty EOOD. Le 5 décembre 2001, le maire de Slatina informa l'intéressé de son refus de lui délivrer le document. Le maire précisa que le terrain avait le statut de propriété municipale car les décisions de justice rendues en faveur du requérant n'avaient pas pour effet d'annuler le refus du maire de Sofia du 6 avril 1998 de rayer le terrain des registres de propriété publique.
L'intéressé ne contesta aucun des deux refus susmentionnés devant le gouverneur régional ou les juridictions administratives.
Le 25 janvier 2002, il s'adressa au gouverneur régional pour lui demander d'annuler les actes de propriété publique existants pour son terrain et de rayer celui-ci des registres de propriété publique. Par deux ordonnances du 20 décembre 2002, le gouverneur régional annula l'acte de propriété étatique du terrain de 1970 et l'acte de propriété municipale que le maire de Sofia avait entre-temps délivré en 1997, ce qui entraînait la radiation du terrain en cause des registres de propriété publique.
Le maire de Slatina reçut les copies des deux ordonnances le 3 janvier 2003 et demanda l'avis du maire de Sofia sur la régularité de la décision du gouverneur régional. Le 4 avril 2003, le maire de Sofia informa le maire de l'arrondissement de Slatina qu'il considérait la décision du gouverneur régional comme bien motivée et prise en conformité avec la législation interne.
Entre temps, en novembre et décembre 2002, le requérant réitéra à plusieurs reprises ses demandes de délivrance d'un extrait du plan d'urbanisme et d'un certificat des limites de son terrain. Le maire de Slatina refusa, au motif que les mêmes demandes avaient été déjà examinées et rejetées en octobre et en décembre 2001. Le 17 janvier 2003, le requérant contesta les nouveaux refus du maire de Slatina devant le tribunal de la ville de Sofia.
A l'audience du 2 mai 2005 devant le tribunal de la ville de Sofia, le requérant ne comparut pas et n'envoya pas de représentant. Le tribunal prit la décision de mettre fin à la procédure au motif que l'intéressé avait contesté non pas la décision initiale de ne pas lui délivrer les documents qu'il avait demandés, mais les refus subséquents de l'administration de revoir une décision définitive, ce que la législation interne ne permettait pas. Le tribunal précisa dans sa décision que l'intéressé avait le droit de contester celle-ci devant la Cour administrative suprême, ce qu'il ne fit pas.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
1. La loi sur les services administratifs destinés aux particuliers et aux entités juridiques, abrogée le 12 juillet 2006 (Закон за административното обслужване на физическите и юридическите лица)
Selon l'article 17 de la loi, la délivrance de certificats ou d'extraits du plan d'urbanisme représentait un service administratif.
L'article 23 (3) de cette loi permettait aux personnes concernées de contester les refus du maire de délivrer lesdits documents devant le gouverneur régional. Le gouverneur régional pouvait confirmer le refus du maire, ou bien l'annuler et obliger le maire à délivrer les documents demandés, ou encore lui renvoyer le dossier avec des instructions obligatoires (article 31 de la loi).
Le refus du maire pouvait être également contesté devant les tribunaux administratifs (article 37 de la loi) après recours préalable devant le gouverneur régional ou à l'expiration des délais prévus pour la saisine de ce dernier (article 39 de la même loi). La Cour administrative suprême a développé une jurisprudence abondante en la matière. Dans sa jurisprudence constante, la haute juridiction administrative admet que l'existence d'un litige portant sur la propriété d'un terrain n'est pas de nature à justifier à elle seule le refus de l'administration municipale de délivrer un certificat ou un extrait des plans d'urbanisme à un particulier dès lors que celui-ci démontre, avec des preuves à l'appui, son intérêt à se voir délivrer les documents demandés (voir Решение № 372 от 26.01.2000 на ВАС по адм. д. № 6848/1999г., ІІ о.; Решение № 2796 от 26.03.2004 на ВАС по адм. д. № 481/2004г., ІІ о.).
Par ailleurs, selon l'article 32 (4) de la loi sur la procédure administrative de 1979 (abrogée le 12 juillet 2006), le refus de l'administration de revoir une décision définitive de ne pas délivrer un document n'était pas susceptible de recours devant les tribunaux administratifs. Selon la jurisprudence de la Cour administrative suprême, la même règle s'appliquait en cas de contestation du refus du maire de revoir sa décision initiale de ne pas délivrer un certificat ou un extrait du plan d'urbanisme, lorsque cette décision initiale n'avait pas été contestée par l'intéressé (Решение № 12258 от 29.12.2002 на ВАС по адм. д. № 4782/2002г., ІІ о.).
2. La loi sur la responsabilité de l'Etat pour les dommages causés aux particuliers (depuis le 12 juillet 2006 loi sur la responsabilité de l'Etat et des communes pour dommage)
Dans sa rédaction en vigueur jusqu'au 12 juillet 2006, l'article 1 (1) de cette loi disposait ce qui suit :
Article 1
« L'Etat est responsable des dommages causés aux particuliers du fait des actes, actions ou inactions illégaux commis par ses autorités ou ses agents dans l'exercice de leurs fonctions en matière administrative. (...) »
Même si ladite disposition ne mentionnait pas expressément la possibilité d'intenter une action en dommages et intérêts contre les communes, la jurisprudence constante de la Cour suprême de cassation bulgare permettait aux particuliers d'engager la responsabilité civile de l'administration municipale et des maires pour leurs actes, actions ou inactions illicites (Решение № 1298 от 16.10.2001 на ВКС по гр. д. № 2325/2000г., ІV г.о.; Решение № 345 от 10.04.2003 на ВКС по гр. д. № 249/2002г., ІV г.о.; Решение № 710 от 29.03.2004 на ВКС по гр. д. № 1102/2003г., ІV г.о.). Suite à un amendement de la loi en question entré en vigueur le 12 juillet 2006, son article 1 (1) prévoit désormais expressément la possibilité d'engager la responsabilité civile des communes.
L'introduction de l'action était possible après l'annulation de l'acte illégal de l'administration par les juridictions compétentes. Toutefois, dans le cas où l'acte de l'administration était entaché de nullité et si les préjudices revendiqués découlaient d'actions ou inactions illicites de l'administration, cette question entrait dans la compétence du tribunal saisi de l'action en dommages et intérêts (article 1 (2) de la loi).
Le dédommagement concerne tous les préjudices - matériels et moraux - qui sont les conséquences directes de l'acte, action ou inaction illicite (article 4 de la loi).
Jusqu'au 30 mai 2008, la taxe judiciaire pour ce type d'actions en dommages et intérêts était fixée à 4% de la valeur en litige et était due à la fin de la procédure et en fonction de son issue. Après cette date, le législateur bulgare modifia la loi en introduisant une taxe de saisine fixe égale à 10 levs bulgares (environ 5 euros).
GRIEFS
1. Invoquant l'article 1 du Protocole no 1, le requérant se plaint des refus du maire de l'arrondissement de Slatina de lui délivrer un certain nombre de documents nécessaires pour la réalisation de ses projets de construction sur son terrain.
2. Sur la base de l'article 13 de la Convention, l'intéressé soutient qu'il ne disposait pas de recours susceptibles de remédier à violation alléguée de l'article 1 du Protocole no 1.
3. Invoquant l'article 14 de la Convention, il se plaint d'avoir été victime d'un traitement discriminatoire dans la mesure où il a été le seul propriétaire de terrain dans son quartier à rencontrer tant de difficultés dans l'obtention des documents nécessaires à la construction d'un immeuble.
EN DROIT
1. Le requérant se plaint d'une restriction injustifiée au droit de disposer de ses biens. Il allègue que le maire de l'arrondissement de Slatina (Sofia) a refusé de lui délivrer un certificat des limites de son terrain et un extrait du plan d'urbanisme. Il considère que ces décisions du maire ont été prises en méconnaissance du droit interne et il allègue que les refus de lui délivrer lesdits documents ont entraîné la résiliation du contrat préliminaire avec l'investisseur étranger PE Ltd. et l'échec de son projet de construction d'un centre administratif et financier sur le terrain. Le requérant invoque l'article 1 du Protocole no 1, libellé comme suit :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. ».
Le Gouvernement soutient que le requérant n'a pas épuisé les voies de recours internes qui se trouvaient à sa disposition. Il n'a pas cherché à faire valoir ses droits devant les tribunaux internes et n'a pas intenté d'action en dommages et intérêts contre l'Etat.
Le requérant répond qu'il a bien contesté les refus de lui délivrer les documents en question devant les tribunaux, mais que son recours a été rejeté. Il soutient que vu les refus répétés de l'administration de lui délivrer les documents, la possibilité de contester lesdits refus devant les tribunaux n'aurait pas constitué une voie de recours interne effective.
Pour ce qui est de la possibilité d'intenter une action en dommages et intérêts en vertu de la loi sur la responsabilité de l'Etat et des communes pour dommage, l'intéressé estime qu'une telle action n'aurait pas amené non plus à un résultat positif pour lui. Il fait valoir qu'il lui aurait été extrêmement difficile d'établir l'illégalité des inactions des autorités et le lien de causalité entre celles-ci et le préjudice subi. Même si les tribunaux lui donnaient gain de cause, il estime que leur pratique consistant à n'allouer à titre de dédommagements que des sommes modiques, couplé avec la rigidité du système de calcul des taxes judiciaires et leur montant considérable en l'espèce, auraient rendu en pratique un tel recours inefficace.
La Cour rappelle que la règle de l'épuisement des voies de recours internes énoncée à l'article 35 § 1 de la Convention impose aux requérants l'obligation d'utiliser en premier lieu les recours normalement disponibles et suffisants dans l'ordre juridique interne de leur pays pour leur permettre d'obtenir réparation des violations qu'ils allèguent. Lesdits recours doivent exister à un degré suffisant de certitude, en pratique comme en théorie, sans quoi leur manquent l'effectivité et l'accessibilité voulues (voir parmi beaucoup d'autres, Salman c. Turquie [GC], no 21986/93, § 81, CEDH 2000‑VII, et İlhan c. Turquie [GC], no 22277/93, § 58, CEDH 2000‑VII).
La Cour rappelle en outre qu'il incombe au Gouvernement excipant du non-épuisement de la convaincre que le recours était effectif et disponible tant en théorie qu'en pratique à l'époque des faits. Une fois cela démontré, c'est au requérant qu'il revient d'établir que le recours évoqué par le Gouvernement a bien été employé ou que, pour une raison quelconque, il n'était ni adéquat ni effectif compte tenu des faits de la cause ou encore que certaines circonstances particulières le dispensaient de l'obligation de l'exercer (Akdivar et autres c. Turquie, 16 septembre 1996, § 68, Recueil des arrêts et décisions 1996‑IV).
La Cour observe que l'intéressé dénonce les refus, selon lui illicites, du maire de l'arrondissement de Slatina (Sofia) de lui délivrer certains documents nécessaires à la réalisation de son projet immobilier. Elle constate que d'après les dispositions du droit interne, la délivrance des documents en cause tombait dans le champ d'application de la loi sur les services administratifs et que les articles 23 (3) et 37 de ladite loi prévoyaient la possibilité de contester la légalité du refus du maire, soit devant le gouverneur régional, soit devant les tribunaux. Au vu de l'étendue des pouvoirs de ces organes décisionnaires et de l'existence d'une jurisprudence constante et bien établie de la Cour administrative suprême en la matière (voir le droit et la pratique internes pertinents ci-dessus), la Cour estime que lesdits recours étaient suffisamment accessibles et effectifs pour permettre à l'intéressé de remédier à la situation dont il se plaint.
Le requérant affirme qu'il a bien utilisé la possibilité de contester les refus du maire devant les tribunaux, mais que l'exercice de cette voie de recours n'a pas amené aux résultats escomptés. La Cour observe que l'intéressé a effectivement introduit un tel recours le 17 janvier 2003 et que celui-ci a été rejeté le 2 mai 2005 par le tribunal de la ville de Sofia. Force est toutefois de constater que l'intéressé n'a pas comparu à l'audience du tribunal et n'a pas envoyé de représentant. Il n'a pas contesté non plus la décision du tribunal de première instance devant la Cour administrative suprême.
Il est vrai que ladite décision semble se conformer à la jurisprudence de la juridiction supérieure en la matière selon laquelle il n'était pas possible de contester le refus du maire de revoir une décision définitive de ne pas délivrer un document (voir le droit interne pertinent ci-dessus).
Toutefois, la Cour constate que l'intéressé s'est mis lui-même dans l'impossibilité de contester les refus de l'administration municipale de novembre et de décembre 2002. Il n'a en effet introduit ni le recours administratif, ni le recours judiciaire prévus par la loi sur les services administratifs pour contester les premiers refus du maire de lui délivrer les documents demandés qui dataient d'octobre et de novembre 2001. La Cour constate que l'intéressé n'a invoqué aucune circonstance exceptionnelle qui soit de nature à le dispenser de l'exercice de ces recours.
Le requérant a choisi en revanche de demander au gouverneur régional d'annuler les actes de propriété publique pour le terrain, ce qu'il considérait apparemment comme une voie de recours alternative à celles prévues par la loi sur les services administratifs. La Cour ne souscrit toutefois pas à ce raisonnement. Elle observe que le seul résultat de la procédure intentée par l'intéressé a été l'annulation des actes de propriété municipale et étatique et que dans le cadre de cette annulation le gouverneur régional n'était pas habilité à ordonner la délivrance des documents que le maire refusait à l'intéressé.
Il apparaît également que le requérant a pu en fin de compte obtenir un extrait du plan d'urbanisme pour présenter celui-ci devant un notaire puisque, à une date non communiquée, il a vendu son terrain. Dans la mesure où l'intéressé considère comme illicites tous les refus antérieurs du maire de Slatina de lui délivrer les documents demandés, il lui était possible de demander un dédommagement du préjudice matériel et moral subi en intentant une action sur le terrain de l'article 1 (1) de la loi sur la responsabilité de l'Etat et des municipalités pour dommage. Or, il ne s'est pas prévalu de cette possibilité.
Le requérant émet des doutes sur l'issue d'une telle procédure, notamment à cause de la charge de la preuve qui pèserait sur lui pour démontrer le caractère illicite des inactions du maire de Slatina et l'existence d'un lien de causalité entre celles-ci et de préjudice subi. Il dénonce les faibles montants des dédommagements accordés par les tribunaux bulgares, la rigidité du système de calcul des taxes judiciaires et leur montant en l'espèce. La Cour observe toutefois que depuis 2008 la loi en cause prévoit une taxe judiciaire fixe de 10 levs bulgares (soit environ 5 euros) pour toute action en responsabilité de l'Etat quel que soit le montant des prétentions. Elle constate également que l'intéressé n'a aucunement étayé ses allégations selon lesquelles les tribunaux bulgares auraient pour pratique d'accorder des sommes dérisoires pour les dommages et intérêts dans des cas de figures similaires à celui de l'espèce.
La Cour rappelle enfin que le simple fait de nourrir des doutes quant aux perspectives de succès d'un recours donné qui n'est pas de toute évidence voué à l'échec ne constitue pas une raison valable pour justifier la non‑utilisation de ce recours (voir Akdivar et autres précité, § 71 ; A.B. c. Pays-Bas, no 37328/97, § 72, 29 janvier 2002). A la lumière des faits dont elle dispose, elle n'estime pas établi qu'une action en dommages et intérêts contre le maire de Slatina aurait été inefficace ou d'emblée vouée à l'échec.
Ces éléments suffisent à la Cour pour conclure que le grief soulevé par l'intéressé sous l'angle de l'article 1 du Protocole no 1 doit être rejeté pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l'article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
2. Le requérant estime qu'il n'a pas eu à sa disposition des voies de recours internes effectives pour contester la violation alléguée de l'article 1 du Protocole no 1 et qu'il a subi un traitement discriminatoire de la part des autorités. Il invoque les articles 13 et 14 de la Convention libellés comme suit :
Article 13
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles. » ;
Article 14
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. ».
Au vu de sa conclusion d'irrecevabilité du grief tiré de l'article 1 du Protocole no 1, la Cour estime que ces griefs du requérant sont manifestement mal fondés et doivent être rejetés en application de l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Stephen PhillipsPeer Lorenzen
Greffier adjointPrésident
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