SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête No 16744/90
présentée par M.S. et autres
contre la Suisse
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Deuxième Chambre),
siégeant en chambre du conseil le 11 janvier 1994 en présence de
MM. H. DANELIUS, Président en exercice
S. TRECHSEL
G. JÖRUNDSSON
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
Mme G.H. THUNE
MM. F. MARTINEZ
L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
J. MUCHA
D. SVÁBY
M. K. ROGGE, Secrétaire de la Chambre ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme
et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 23 mai 1990 par M.S. et autres contre
la Suisse et enregistrée le 18 juin 1990 sous le No de dossier
16744/90 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Vu la décision de la Commission, en date du 1er avril 1992,
de communiquer la requête ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
30 juin 1992 et les observations en réponse présentées par les requérants
le 6 octobre 1992 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties,
peuvent être résumés comme suit.
Les requérants, M. M.S. et la communauté des héritiers C., M. C. J.,
Mme E. S., MM. M.S. et H.O. qui sont les agents de la société S., C. et
Cie, une société fondée en 1966 et ayant fonctionné au Zaïre. Devant la
Commission, ils sont représentés par Me R. Schaller de Genève.
La société susmentionnée a exercé des activités commerciales et
s'est également occupée de la production de café, d'huile et de
caoutchouc. A la suite de mesures économiques ordonnées par le président
du Zaïre, la société a été "attribuée" en 1974 à un citoyen zaïrois.
Dès 1976, la Suisse a entamé des négociations avec le Zaïre pour
parvenir le 8 octobre 1980 à la conclusion d'un "accord (...) concernant
l'indemnisation des ressortissants suisses au Zaïre à la suite des
mesures de zaïrianisation ou de radicalisation" (ci-après l'accord
d'indemnisation).
Le 10 octobre 1978, le Département fédéral des Affaires étrangères
(dénommé à l'époque Département politique fédéral) avait lancé un appel
aux personnes qui se prétendaient lésées à faire valoir leurs prétentions
à l'égard du Zaïre.
Le 16 janvier 1979, les requérants répondirent à cet appel.
Le 18 janvier 1984, l'accord d'indemnisation entra en vigueur.
Fin 1987, l'indemnité globale et forfaitaire prévue par l'accord
d'indemnisation fut versée par le Zaïre.
Le 14 décembre 1987, le Conseil fédéral chargea la Commission
d'indemnités étrangères d'exécuter l'accord d'indemnisation.
Par décision du 1er février 1989, se basant sur les déclarations des
requérants du 16 janvier 1979 présentées en réponse à l'appel public du
Département fédéral des Affaires étrangères, la Commission d'indemnités
étrangères a décidé de verser aux requérants la somme de 132 158, 20
francs suisses. Les requérants ont recouru contre cette décision,
demandant que leur indemnité soit fixée à 1 400 413 francs suisses. Ils
ont en particulier soutenu que la conversion en francs suisses de
l'indemnité calculée en zaïres aurait dû se faire sur le cours de 6,04
francs suisses pour 1 zaïre (cours en vigueur au moment de
l'expropriation) et non sur le cours de 0,57 francs suisses pour 1 zaïre
(cours au moment de l'accord). Les requérants ont, par ailleurs, invoqué
l'article 6 par. 1 de la Convention. Ce recours a été rejeté le 28
septembre 1989 par décision de la Commission de recours en matière
d'indemnités étrangères, notifiée le 24 novembre 1989.
Le décompte final a été dressé le 8 octobre 1990 et la Commission
d'indemnités étrangères a présenté son rapport final au Conseil fédéral
le 30 novembre 1990.
GRIEFS
1. Les requérants se plaignent de ce que la Commission d'indemnités
étrangères et la Commission de recours en matière d'indemnités étrangères
ne constituent pas des tribunaux indépendants, qu'elles n'ont pas statué
publiquement et que leur prétention à être indemnisés n'a pas été traitée
dans un délai raisonnable. Ils allèguent la violation de l'article 6
par. 1 de la Convention.
2. Ils se plaignent également du fait qu'ils ont été exclus des
négociations avec le Zaïre, de sorte que leurs intérêts ont été
sacrifiés. Ils s'estiment de ce fait lésés dans leur dignité humaine et
invoquent l'article 8 de la Convention.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 23 mai 1990 et enregistrée le
18 juin 1990.
Le 1er avril 1992, la Commission a décidé de donner connaissance de
la requête au Gouvernement suisse, en application de l'article 48 par.
2 b) de son règlement intérieur, et d'inviter celui-ci à présenter des
observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 30 juin 1992, après
prorogation du délai initialement imparti. Les requérants ont présenté
leurs observations en réponse le 6 octobre 1992.
EN DROIT
1. Les requérants se plaignent de la violation de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention qui dispose que :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un
tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera
... des contestations sur ses droits et obligations de caractère
civil... Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de
la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public
pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la
moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une
société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la
protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans
la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans
des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter
atteinte aux intérêts de la justice."
a) Sur l'exception d'irrecevabilité fondée sur le non-épuisement des
voies de recours
Le Gouvernement soulève tout d'abord une exception d'irrecevabilité
tirée du non-épuisement des voies de recours internes au sens de
l'article 26 (art. 26) de la Convention.
Il fait valoir que les requérants n'ont pas présenté leurs griefs
à la Commission de recours en matière d'indemnités étrangères et que
celle-ci a certes examiné le recours sous l'angle de l'article 6
(art. 6) de la Convention, mais qu'elle l'a fait de son propre chef, ce
qui aurait incité les requérants à s'adresser à la Commission européenne
des Droits de l'Homme.
Les requérants combattent la thèse du Gouvernement en rappelant
qu'ils ont invoqué expressément l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention devant la Commission de recours.
La Commission, quant à elle, constate que les requérants ont d'une
manière très claire, en le soulignant dans leur mémoire de recours,
invoqué la nécessité que la Commission de recours statue dans un délai
raisonnable, équitablement et publiquement pour satisfaire aux exigences
de la Convention.
La Commission considère en conséquence que l'exception de non-
épuisement des voies de recours internes soulevée par le Gouvernement
suisse ne saurait être retenue.
b) Sur l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1)
Le Gouvernement estime tout d'abord que l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention n'est pas applicable en l'espèce et
subsidiairement que la procédure d'indemnisation en cause ne consacre
aucune violation de la Convention.
Le Gouvernement fait remarquer qu'il n'existe en droit
constitutionnel suisse aucun droit pour le citoyen à ce que l'Etat exerce
la protection diplomatique, que la responsabilité de la Confédération ne
saurait être engagée pour des dommages qui relèvent de la responsabilité
d'un Etat étranger.
Il déduit de cette constatation que les requérants n'avaient pas un
"droit" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention au
versement d'une indemnité et que l'indemnisation opérée doit être
analysée comme une prestation "ex gratia" de la Confédération suisse ne
relevant pas de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention selon la
jurisprudence de la Commission.
Subsidiairement, le Gouvernement est d'avis que le droit en cause
ne revêt aucun "caractère civil". Son argumentation est basée sur le
fait que le droit à la réparation du dommage appartient à l'Etat dont les
lésés sont les ressortissants et que si celui-ci obtient une indemnité,
il est laissé à son appréciation de la répartir entre les lésés.
Le Gouvernement rappelle que la Commission, dans plusieurs
décisions, n'avait pas tenu pour des prétentions civiles celles se
rapportant à la répartition des indemnités aux victimes du régime
national-socialiste ou pour les pertes patrimoniales causées par la
guerre et ses conséquences politiques.
Pour leur part, les requérants contestent l'argument du Gouvernement
visant à rapprocher l'indemnisation d'une prestation "ex gratia" puisque
la Confédération n'a fourni aucune prestation propre. Ils considèrent
que la nature civile de la contestation ressort des termes mêmes de
l'accord Suisse-Zaïre qui fait état des "biens, droits et intérêts
appartenant à des personnes (...) de nationalité suisse" et du fait que
le Conseil fédéral y donne quittance pour les lésés, les privant ainsi
de tout moyen d'action au Zaïre.
Ils font valoir enfin que l'indemnité globale et forfaitaire a été
versée pour le compte des ayants-droit, que la Confédération a ainsi
repris la dette du Zaïre envers les lésés, mais que la nature de la
créance a conservé son caractère patrimonial.
Après avoir examiné les arguments développés par les parties, la
Commission considère qu'au regard de sa jurisprudence récente (Beaumartin
c/France, No 15287/89, par. 39-41), la question de l'applicabilité de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention soulève en l'espèce des
problèmes juridiques complexes qu'elle ne saurait résoudre au stade de
la recevabilité. Cette question doit donc faire l'objet d'un examen au
fond.
c) Sur les violations alléguées
i. Les requérants se plaignent tout d'abord du défaut d'indépendance
et d'impartialité de la Commission d'indemnités étrangères et de la
Commission de recours en matière d'indemnités étrangères.
Le Gouvernement ne conteste pas que la Commission d'indemnités
étrangères, composée pour partie de représentants de l'administration
fédérale, ne peut être tenue pour un tribunal indépendant au sens de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
En revanche, il soutient que la Commission de recours en matière
d'indemnités étrangères doit être considérée comme un "tribunal
indépendant" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1). En effet, elle
est établie par une loi fédérale, elle est indépendante des pouvoirs
exécutif et législatif et à l'égard des parties et son pouvoir de
cognition est presque entier sous réserve du grief de l'inopportunité,
dont elle ne peut connaître. Par conséquent, elle satisfait à l'exigence
d'indépendance requise par la Convention.
Les requérants estiment que la Commission de recours n'est pas
indépendante puisque la nomination de ses membres est laissée à l'entière
discrétion du Conseil fédéral.
La Commission rappelle que "pour établir si un organe peut passer
pour 'indépendant', il échet de prendre en compte, notamment, le mode de
désignation et la durée du mandat de ses membres, l'existence d'une
protection contre les pressions extérieures et le point de savoir s'il
y a ou non apparence d'indépendance" (voir Cour eur. D.H., arrêt
Langborger du 22 juin 1989, série A n° 155, p. 16, par. 32).
La Commission estime que la requête pose de sérieuses questions de
fait et de droit concernant la question de savoir si la Commission de
recours en matière d'indemnités étrangères est un tribunal indépendant
et impartial, questions qui ne peuvent être résolues à ce stade de
l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond.
Dès lors, la requête ne saurait être déclarée manifestement mal
fondée sur ce point au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la
Convention.
La Commission constate en outre que cette partie de la requête ne
se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.
ii. Les requérants se plaignent également du défaut de publicité de
la procédure.
Le Gouvernement admet qu'en Suisse les procédures de recours
administratif ne respectent souvent pas le principe de publicité. Il
expose que la Commission de recours disposait de tous les éléments
nécessaires pour prendre sa décision et qu'elle n'avait pas besoin
d'entendre personnellement les requérants.
Les requérants soulignent le caractère absolu du droit à une
audience publique.
L'importance que revêt le principe de publicité est définie de la
manière suivante dans la jurisprudence de la Cour :
"La publicité de la procédure des organes judiciaires visés à
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) protège les justiciables contre une
justice secrète échappant au contrôle du public ; elle constitue
aussi l'un des moyens qui contribuent à préserver la confiance dans
les cours et tribunaux. Par la transparence qu'elle donne à
l'administration de la justice, elle aide à réaliser le but de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) : le procès équitable, dont la
garantie compte parmi les principes de toute société démocratique
au sens de la Convention" (entre autres, arrêts Sutter du
22 février 1984, série A n° 74, p. 12, par. 26, et Axen du
8 décembre 1983, série A n° 72, p. 12, par. 25).
En outre, dans son arrêt Schuler-Zgraggen c/Suisse du 24 juin 1993
(à paraître dans série A n° 263, par. 58), la Cour rappelle que la
publicité des débats judiciaires constitue un principe fondamental
consacré par l'article 6 par. 1 (art. 6-1).
La Commission estime que la requête pose de sérieuses questions de
fait et de droit concernant la publicité de la procédure, qui ne peuvent
être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un
examen au fond.
Dès lors, la requête ne saurait être déclarée manifestement mal
fondée sur ce point au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la
Convention.
La Commission constate en outre que cette partie de la requête ne
se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.
iii. Les requérants se plaignent de la durée de la procédure.
Sur la question de la date à partir de laquelle les requérants
pouvaient se prévaloir d'un droit à l'encontre de la Confédération
suisse, le Gouvernement soutient que si droit il y avait pour les
requérants à une part de l'indemnité, celui-ci ne pouvait être exercé
qu'à partir de la décision du Conseil fédéral du 14 décembre 1987 de
charger la Commission d'indemnités étrangères d'exécuter l'Accord
d'indemnisation, soit après la conclusion de celui-ci et après versement
de l'indemnité par le Zaïre.
Le Gouvernement considère que l'appel lancé en 1978 par le
Département fédéral des Affaires étrangères invitant les personnes qui
se prétendaient lésées à faire valoir leurs prétentions à l'égard du
Zaïre ne constituait que la base nécessaire à l'octroi de la protection
diplomatique. Il ajoute qu'il n'existe aucune base légale générale en
Suisse qui aurait permis aux requérants de prétendre à être indemnisés.
Les requérants soutiennent que leur droit remonte au
20 octobre 1976, date à laquelle l'Ambassade de Suisse au Zaïre leur a
fait savoir qu'elle était saisie du dossier. Selon eux, leur droit à
être indemnisés existait déjà car un accord conclu en 1972 entre la
Suisse et le Zaïre prévoyait, en cas de nationalisation par l'un des deux
Etats, l'indemnisation des ressortissants de l'autre Etat.
La Commission estime que les requérants pouvaient se prévaloir d'un
droit envers la Confédération suisse au plus tôt le 18 janvier 1984, date
de l'entrée en vigueur de l'accord d'indemnisation. En effet, par cet
accord, la Confédération suisse s'est engagée à répartir entre les
ressortissants suisses lésés au Zaïre l'indemnité globale et forfaitaire
que le Zaïre s'est obligé à lui verser.
Le Gouvernement part de l'idée que pour l'appréciation du "délai
raisonnable", seule la procédure de répartition est déterminante. Celle-
ci a débuté en 1988 et a pris fin en 1990.
Le Gouvernement explique cette durée par la difficulté d'évaluation
du dommage en raison de moyens de preuve précaires et par l'impossibilité
de procéder au règlement définitif d'un cas particulier avant que toutes
les demandes aient fait l'objet d'une décision ayant acquis force de
chose jugée, ce qui n'a été le cas qu'après que les recours aient été
examinés et renvoyés à l'instance inférieure.
Le Gouvernement en conclut qu'il n'était pas possible de procéder
plus rapidement et que la procédure s'est donc déroulée dans un délai
raisonnable.
Les requérants relèvent qu'il leur aura fallu plus de 14 ans depuis
que le Gouvernement a été saisi de l'affaire pour obtenir une indemnité
dérisoire et en concluent qu'on ne saurait donc parler d'un délai
raisonnable.
La Commission estime que le point de départ à prendre en compte pour
l'appréciation de la durée de la procédure ne saurait être antérieur à
la date à laquelle les requérants pouvaient se prévaloir d'un droit à
l'encontre de la Confédération suisse, soit au plus tôt le
18 janvier 1984. A cette date, les requérants avaient déjà présenté leur
demande d'indemnisation. En effet, le Département fédéral des Affaires
étrangères disposait depuis le 16 janvier 1979 des éléments nécessaires
à l'appréciation du dommage subi par les requérants.
La Commission rappelle que selon la jurisprudence de la Cour, la
période à prendre en considération pour apprécier le délai raisonnable
d'une procédure couvre la phase d'exécution (arrêts Martins Moreira du
26 octobre 1988, série A n° 143, p. 16, par. 44 et Guincho du
10 juillet 1984, série A n° 81, p. 13, par. 29).
C'est ainsi le décompte final dressé par la Commission d'indemnités
étrangères le 8 octobre 1990 qui a mis un terme à la procédure.
En résumé, la période à prendre en considération va du
18 janvier 1984 au 8 octobre 1990, soit un peu plus de 6 ans et 8 mois.
La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée de
la procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause et
à l'aide des critères suivants : la complexité de l'affaire, le
comportement du (des) requérant(s) et le comportement des autorités
saisies de l'affaire (voir notamment Cour eur. D.H., arrêts Erkner et
Hofauer du 23 avril 1987, série A n° 117, p. 62, par. 66 et Poiss du même
jour, série A n° 117, p. 104, par. 55).
La Commission estime que la requête pose de sérieuses questions de
fait et de droit concernant la durée de la procédure qui ne peuvent être
résolues à ce stade de l'examen de la requête mais nécessitent un examen
au fond.
Dès lors, la requête ne saurait être déclarée manifestement mal
fondée sur ce point au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la
Convention.
2. Les requérants reprennent l'argumentation développée dans leur
requête, estimant que constitue un traitement dégradant le fait pour la
Suisse de les avoir exclus des négociations avec le Zaïre. Ils invoquent
l'article 8 (art. 8) de la Convention. Eu égard à la nature du grief,
la Commission l'a examiné sous l'angle de l'article 3 (art. 3) de la
Convention qui dispose que :
"Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements
inhumains ou dégradants."
Toutefois, la Commission n'a décelé aucun élément dans les faits de
la cause pouvant donner lieu à l'application de cette disposition.
En particulier, la Commission ne voit pas en quoi le seul fait de
ne pas associer les citoyens à des négociations menées entre Etats,
négociations qui sont toujours dirigées par des représentants de l'Etat -
diplomates ou autres - pourrait constituer un traitement dégradant.
Le grief est dès lors manifestement mal fondé et doit être rejeté
conformément à l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE RECEVABLES, tous moyens de fond réservés, les griefs des
requérants concernant le caractère de tribunal indépendant et
impartial de la Commission de recours en matière d'indemnités
étrangères, la durée et le défaut de publicité de la procédure;
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE pour le surplus.
Le Secrétaire Le Président en exercise
de la Deuxième Chambre de la Deuxième Chambre
(K. ROGGE) (H. DANELIUS)
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