COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
DEUXIEME CHAMBRE
Requête N° 16744/90
M.S. et autres
contre
la Suisse
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 24 février 1995)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
A. La requête
(par. 2 - 4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
B. La procédure
(par. 5 - 10) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
C. Le présent rapport
(par. 11 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 16 - 29). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
A. Circonstances particulières de l'affaire
(par. 16 - 24) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
B. Eléments de droit interne
(par. 25 - 29) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 30 - 86) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
A. Griefs déclarés recevables
(par. 30) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
B. Points en litige
(par. 31) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
C. Sur l'applicabilité de l'article 6 par. 1
de la Convention
(par. 32 - 44) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
D. Sur le caractère de tribunal indépendant et
impartial de la Commission de recours en
matière d'indemnités étrangères
(par. 45 - 55) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
CONCLUSION
(par. 56) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10
E. Sur la publicité de la procédure
(par. 57 - 62). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
CONCLUSION
(par. 63). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
TABLE DES MATIERES
Page
F. Sur la durée de la procédure
(par. 64 - 82) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
CONCLUSION
(par. 83). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14
G. Récapitulation
(par. 84 - 86) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14
ANNEXE I : HISTORIQUE DE LA PROCEDURE . . . . . . . . . . . . . 15
ANNEXE II : DECISION DE LA COMMISSION SUR LA
RECEVABILITE DE LA REQUETE . . . . . . . . . . . . . 16
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils
ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits
de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Les requérants sont la société S., C. & Cie, fondée en 1966 ayant
opéré au Zaïre, représentée par M. M. S. à Blonay ; les agents de
cette société, tous de nationalité suisse : M. M. S., né en 1925,
domicilié à Blonay, la communauté des héritiers de G. C., décédé en
1980, M. C. J., né en 1914, Mme E. S., née en 1929, M. M. S., né en
1956, M. H. O., né en 1942.
Dans la procédure devant la Commission, ils sont représentés par
Maître Rudolf Schaller, avocat à Genève.
3. La requête est dirigée contre la Suisse. Le Gouvernement
défendeur est représenté par M. Olivier Jacot-Guillarmod,
sous-directeur de l'Office fédéral de la justice.
4. La requête concerne la durée d'une procédure d'indemnisation de
biens nationalisés au Zaïre, l'indépendance et l'impartialité des
Commissions chargées de l'indemnisation et l'absence de publicité de
la procédure. Les requérants invoquent l'article 6 de la Convention.
B. La procédure
5. La présente requête a été introduite le 23 mai 1990 et
enregistrée le 18 juin 1990.
6. Le 1er avril 1992, la Commission (Deuxième Chambre) a décidé de
donner connaissance de la requête au Gouvernement défendeur, en
application de l'article 48 par. 2 (b) de son Règlement intérieur, et
d'inviter les parties à présenter des observations sur sa recevabilité
et son bien-fondé.
7. Le Gouvernement a présenté ses observations le 30 juin 1992 après
prorogation du délai imparti. Les requérants y ont répondu le
6 octobre 1992.
8. Le 11 janvier 1994, la Commission a déclaré recevables les griefs
des requérants concernant le caractère de tribunal indépendant et
impartial de la Commission de recours en matière d'indemnités
étrangères, la durée et le défaut de publicité de la procédure et a
déclaré la requête irrecevable pour le surplus.
9. Le 26 janvier 1994, la Commission a adressé aux parties le texte
de sa décision sur la recevabilité de la requête et les a invitées à
lui soumettre les observations complémentaires qu'elles souhaiteraient
présenter. Le 18 mai 1994, elle a ajourné son examen du fond de
l'affaire en attendant l'arrêt de la Cour dans l'affaire Beaumartin
c/France. Cet arrêt a été rendu le 29 novembre 1994 (Cour eur. D.H.,
série A n° 296-B).
10. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,
conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à
la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable
de l'affaire. Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission
constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel
règlement.
C. Le présent rapport
11. Le présent rapport a été établi par la Commission (Deuxième
Chambre), conformément à l'article 31 de la Convention, après
délibérations et votes en présence des membres suivants :
M. H. DANELIUS, Président
Mme G.H. THUNE
MM. G. JÖRUNDSSON
S. TRECHSEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
F. MARTINEZ
L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
J. MUCHA
D. SVÁBY
12. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
24 février 1995 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.
13. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la
Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part de l'Etat intéressé une violation
des obligations qui lui incombent aux termes de la Convention.
14. Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique
de la procédure devant la Commission (Annexe I) et le texte de la
décision de la Commission sur la recevabilité de la requête
(Annexe II).
15. Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les
pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la
Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Circonstances particulières de l'affaire
16. La société requérante, fondée en 1966, exerça des activités
commerciales au Zaïre où elle s'est également occupée de la production
de café, d'huile et de caoutchouc. A la suite de mesures économiques
ordonnées par le président du Zaïre, la société a été "attribuée" en
1974 à un citoyen zaïrois.
17. Dès 1976, la Suisse a entamé des négociations avec le Zaïre pour
parvenir le 8 octobre 1980 à la conclusion d'un "accord (...)
concernant l'indemnisation des ressortissants suisses au Zaïre à la
suite des mesures de zaïrianisation ou de radicalisation" (ci-après
l'accord d'indemnisation, cf. par. 25 infra).
18. Le 10 octobre 1978, le Département fédéral des Affaires
étrangères (dénommé à l'époque Département politique fédéral) avait
lancé un appel aux personnes qui se prétendaient lésées à faire valoir
leurs prétentions à l'égard du Zaïre.
19. Le 16 janvier 1979, les requérants répondirent à cet appel.
20. Le 18 janvier 1984, l'accord d'indemnisation entra en vigueur.
21. Fin 1987, l'indemnité globale et forfaitaire prévue par l'accord
d'indemnisation fut versée par le Zaïre.
22. Le 14 décembre 1987, le Conseil fédéral chargea la Commission
d'indemnités étrangères d'exécuter l'accord d'indemnisation.
23. Par décision du 1er février 1989, se basant sur les déclarations
des requérants du 16 janvier 1979 présentées en réponse à l'appel
public du Département fédéral des Affaires étrangères, la Commission
d'indemnités étrangères a décidé de verser aux requérants la somme de
132.158,20 francs suisses. Les requérants ont recouru contre cette
décision, demandant que leur indemnité soit fixée à 1.400.413 francs
suisses. Ils ont en particulier soutenu que la conversion en francs
suisses de l'indemnité calculée en zaïres aurait dû se faire sur le
cours de 6,04 francs suisses pour 1 zaïre (cours en vigueur au moment
de l'expropriation) et non sur le cours de 0,57 francs suisses pour
1 zaïre (cours au moment de l'accord). Les requérants ont, par
ailleurs, invoqué l'article 6 par. 1 de la Convention. Ce recours a été
rejeté le 28 septembre 1989 par décision de la Commission de recours
en matière d'indemnités étrangères, notifiée le 24 novembre 1989. En
prenant cette décision, la Commission de recours a été composée d'un
professeur, d'un avocat et notaire et d'un juge administratif.
24. Le décompte final a été dressé le 8 octobre 1990 et la Commission
d'indemnités étrangères a présenté son rapport final au Conseil fédéral
le 30 novembre 1990. Selon le décompte final, l'indemnité revenant aux
requérants s'élevait, après déduction des émoluments administratifs,
à 278.342,10 francs suisses.
B. Eléments de droit interne
25. Accord entre la Confédération suisse et la République du Zaïre
concernant l'indemnisation des ressortissants suisses au Zaïre
à la suite des mesures de zaïrianisation ou de radicalisation
conclu le 8 octobre 1980 à Kinshasa, approuvé par l'Assemblée
fédérale le 17 juin 1981, entré en vigueur le jour de l'échange
des instruments de ratification le 18 janvier 1984
(RS 0.981.982.1):
"Article premier:
Le Conseil exécutif de la République du Zaïre paiera au
Conseil fédéral suisse une indemnité globale et forfaitaire
pour les biens, droits et intérêts suisses au Zaïre, qui
ont été touchés jusqu'au moment de la signature du présent
Accord par les mesures de zaïrianisation ou de
radicalisation décrétées en République du Zaïre, et qui
n'ont pas fait l'objet d'une mesure de rétrocession."
"Article 2:
Aux termes du présent Accord, feront l'objet d'une
indemnisation les biens, droits et intérêts appartenant à
des personnes physiques ou morales de nationalité suisse."
"Article 3:
L'indemnité globale et forfaitaire mentionnée à l'article
premier s'élève à 3.200.000 (trois millions deux cent
mille) zaïres, équivalant à 1.824.000 (un million huit cent
vingt-quatre mille) francs suisses au cours valable le jour
de la signature, soit 0,57 franc suisse pour 1 zaïre,
payable en zaïres. (...)."
"Article 6:
La répartition de l'indemnité globale et forfaitaire
mentionnée à l'article trois relève exclusivement de la
compétence du Conseil fédéral suisse.
Cette indemnité sera distribuée selon le plan de
répartition qu'établira le Conseil fédéral suisse, sans que
les modalités de cette répartition engagent d'une manière
quelconque la responsabilité de la République du Zaïre."
"Article 7:
Après le paiement de l'indemnité globale et forfaitaire
mentionnée à l'article trois, le Conseil fédéral suisse
considérera comme définitivement et intégralement réglées
toutes les prétentions afférentes aux biens, droits et
intérêts suisses visés aux articles premier et deux du
présent Accord. Ce règlement aura effet libératoire pour
l'Etat zaïrois envers la Confédération suisse ainsi qu'à
l'égard des personnes physiques ou morales suisses
intéressées qui ne pourront plus faire valoir, par quelque
voie que ce soit, de prétentions relatives aux biens visés
par le présent Accord."
26. Loi fédérale sur les demandes d'indemnisation envers l'étranger
du 21 mars 1980 (RS 981):
"Article 3:
Le Conseil fédéral institue
a. Une 'Commission d'indemnités étrangères' (dénommée ci-après
'la Commission'), composée de représentants de
l'administration fédérale et d'autres experts;
b. Une 'Commission de recours en matière d'indemnités étrangères'
(dénommée ci-après la commission de recours), indépendante de
l'administration fédérale."
"Article 6:
La commission exécute les accords d'indemnisation
conformément aux dispositions de ceux-ci et aux autres
dispositions du droit fédéral ainsi que selon les principes
généraux du droit international."
"Article 8 al. 3 à 5: (procédure de recours)
3. Le grief de l'inopportunité ne peut être invoqué.
4. La commission de recours statue en dernier ressort.
5. Au surplus la loi fédérale sur la procédure
administrative est applicable."
27. Ordonnance sur les demandes d'indemnisation envers l'étranger du
1er décembre 1980 (RS 981.1):
"Article 13 al.1 et 2:
1. Le Conseil fédéral institue la commission de recours
pour une durée de quatre ans et en désigne le président. La
commission de recours élit un vice-président.
2. La commission de recours se compose de quatre membres au
minimum et de neuf au maximum. Le Conseil fédéral en fixe
le nombre pour chaque période administrative en fonction de
l'importance des accords à exécuter. (...). "
"Article 15:
La commission de recours dispose d'un secrétariat
indépendant de l'administration. Le président demande au
département d'engager ou de rétribuer le personnel."
"Article 17 al.2:
Les délibérations ne sont pas publiques."
28. Loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ)
(RS 173.110):
(Titre cinquième: Juridiction administrative du Tribunal fédéral
Chapitre premier: Du recours de droit administratif)
"Article 99 lit. i:
Le recours n'est pas recevable contre:
i. Des décisions de la Commission de recours en matière
d'indemnités étrangères."
29. Loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968
(PA) (RS 172.021):
"Article 29:
Les parties ont le droit d'être entendues."
"Article 49:
Le recourant peut invoquer:
a. La violation du droit fédéral, y compris l'excès ou
l'abus du pouvoir d'appréciation;
b. La constatation inexacte ou incomplète des faits
pertinents;
(...)"
"Article 61 al.1:
L'autorité de recours statue elle-même sur l'affaire ou
exceptionnellement la renvoie avec des instructions
impératives à l'autorité inférieure."
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Griefs déclarés recevables
30. La Commission a déclaré recevables les griefs des requérants
concernant le caractère de tribunal indépendant et impartial de la
Commission de recours en matière d'indemnités étrangères, la durée et
le défaut de publicité de la procédure.
B. Points en litige
31. La Commission est appelée à se prononcer sur la question de
savoir
- s'il y a eu violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention en ce qui concerne le caractère de tribunal indépendant et
impartial de la Commission de recours en matière d'indemnités
étrangères,
- s'il y a eu violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention en raison du défaut de publicité de la procédure et
- s'il y a eu violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention en raison de la durée de la procédure.
C. Sur l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention
32. L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dispose notamment:
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un
tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui
décidera ... des contestations sur ses droits et obligations de
caractère civil ... . Le jugement doit être rendu publiquement,
mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la
presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès
dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la
sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les
intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des
parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement
nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances
spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux
intérêts de la justice."
33. Les requérants soutiennent que l'objet de la procédure est une
contestation sur des droits et obligations de caractère civil. Ils
contestent l'argument du Gouvernement visant à rapprocher
l'indemnisation d'une prestation "ex gratia" puisque la Confédération
n'a fourni aucune prestation propre. Ils considèrent que la nature
civile de la contestation ressort des termes mêmes de l'accord
d'indemnisation qui fait état des "biens, droits et intérêts
appartenant à des personnes (...) de nationalité suisse" et du fait que
le Conseil fédéral y donne quittance pour les lésés, les privant ainsi
de tout moyen d'action au Zaïre.
34. Ils font valoir enfin que l'indemnité globale et forfaitaire a
été versée pour le compte des ayants droit, que la Confédération a
ainsi repris la dette du Zaïre envers les lésés, mais que la nature de
la créance a conservé son caractère patrimonial.
35. Le Gouvernement estime que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention n'est pas applicable en l'espèce.
36. Le Gouvernement fait tout d'abord valoir que les requérants ne
pouvaient invoquer un véritable "droit" et que l'article 6 par. 1
(art. 6-1) régit, selon la jurisprudence, uniquement les
"contestations" relatives à des "droits et obligations" - de caractère
civil - que l'on peut dire au moins de manière défendable reconnus en
droit interne et qu'il n'assure lui-même aux "droits et obligations"
(de caractère civil) aucun contenu matériel déterminé dans l'ordre
juridique des Etats contractants.
37. Le Gouvernement estime qu'il n'est pas possible d'assimiler,
comme le font les requérants, la situation créée par la conclusion de
l'accord d'indemnisation à une reprise de dettes (reprise par la
Confédération de la dette du Zaïre envers les lésés) car l'Etat qui a
obtenu, parfois à la suite de longs efforts sur le plan diplomatique,
une indemnité de l'Etat expropriant verrait sa responsabilité engagée
pour la totalité des indemnités revendiquées par les personnes
expropriées.
38. Le Gouvernement fait remarquer qu'il n'existe en droit
constitutionnel suisse aucun droit pour le citoyen à ce que l'Etat
exerce la protection diplomatique, que la responsabilité de la
Confédération ne saurait être engagée pour des dommages qui relèvent
de la responsabilité d'un Etat étranger.
39. Il déduit de cette constatation que les requérants n'avaient pas
un "droit" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention
au versement d'une indemnité et que l'indemnisation opérée doit être
analysée comme une prestation "ex gratia" de la Confédération suisse
ne relevant pas de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention selon
la jurisprudence de la Commission.
40. Subsidiairement, le Gouvernement est d'avis que le droit en cause
ne revêt aucun "caractère civil". Il observe que le droit à la
réparation du dommage appartient à l'Etat dont les lésés sont les
ressortissants et que si celui-ci obtient une indemnité, il est laissé
à son appréciation de la répartir entre les lésés.
41. Le Gouvernement rappelle que la Commission, dans plusieurs
décisions, n'avait pas tenu pour des prétentions civiles celles se
rapportant à la répartition des indemnités aux victimes du régime
national-socialiste ou pour les pertes patrimoniales causées par la
guerre et ses conséquences politiques.
42. La Commission rappelle que la Cour a récemment déclaré
l'article 6 (art. 6) de la Convention applicable à une procédure
d'indemnisation devant les autorités françaises de victimes d'une
expropriation de terres au Maroc (Cour eur. D.H., arrêt Beaumartin
c/France du 24 novembre 1994, à paraître dans série A n° 296-B,
par. 28). Dans cette affaire, un protocole d'accord prévoyant le
versement d'une indemnité globale et forfaitaire à répartir par le
gouvernement français aux bénéficiaires et excluant toute réclamation
ultérieure contre le Maroc avait été conclu entre la France et le
Maroc.
43. La Commission estime que la situation est analogue en l'espèce.
Bien que les négociations antérieures relèvent de la protection
diplomatique, par la conclusion de l'accord d'indemnisation du
8 octobre 1980 (par. 25 supra), la Suisse s'est engagée à répartir
l'indemnité convenue entre les personnes et pour les biens définis aux
articles premier et 2 de l'accord, libérant le Zaïre de toute autre
obligation (article 7 de l'accord). Les requérants bénéficiaient d'un
droit à une fraction de l'indemnité qui présentait un caractère
patrimonial et donc civil.
44. La Commission estime donc que l'article 6 (art. 6) est applicable
en l'espèce.
D. Sur le caractère de tribunal indépendant et impartial de la
Commission de recours en matière d'indemnités étrangères
45. Les requérants estiment que la Commission de recours en matière
d'indemnités étrangères (ci-après la Commission de recours) ne peut
être tenue pour un tribunal indépendant établi par la loi car sa
composition n'est pas fixée par la loi mais est laissée à l'entière
discrétion de l'exécutif (le Conseil fédéral). Son manque
d'indépendance se traduirait également dans le fait qu'elle a déclaré
que la Loi fédérale sur les demandes d'indemnisation envers l'étranger
ne lui permettait pas de remettre en cause l'accord d'indemnisation du
8 octobre 1980 (par. 25 supra) et de se prononcer sur la demande de
réparation du dommage causé par la Confédération.
46. Le Gouvernement soutient que la Commission de recours doit être
considérée comme un "tribunal indépendant" au sens de l'article 6
par. 1 (art. 6-1) de la Convention. Cette Commission est indépendante
de l'administration fédérale et à l'égard des pouvoirs exécutif et
législatif et des parties, elle a une base légale (la Loi fédérale sur
les demandes d'indemnisation envers l'étranger), son impartialité peut
seulement être mise en doute de cas en cas et non de manière générale
et son pouvoir de cognition est presqu'entier sous réserve du grief de
l'inopportunité dont elle ne peut connaître. C'est une autorité de
deuxième instance et de dernier ressort qui statue soit sur le fond
soit en renvoyant la cause à l'autorité inférieure avec des
instructions impératives.
47. Le Gouvernement rappelle que la notion de "tribunal" au sens de
la Convention ne comprend pas uniquement les tribunaux ordinaires, mais
également tout organe qui administre la justice, indépendant et
impartial qui tranche, sur la base de règles de droit et à l'issue
d'une procédure organisée, toute question relevant de sa compétence.
48. La Commission rappelle que l'article 6 (art. 6) de la Convention
exige que la "contestation" soit soumise à un organe jouissant de la
plénitude de juridiction (voir Cour eur. D.H., arrêts Albert et Le
Compte du 10 février 1983, série A n° 58, p. 16, par. 29; Beaumartin
du 24 novembre 1994 précité, par. 38 et les références citées). Elle
rappelle également que cette disposition ne garantit pas un droit
d'accès à un tribunal habilité à censurer ou annuler une loi
(N° 11763/85, déc. 9.3.89, D.R. 60 p. 128; Cour eur. D.H., arrêt James
et autres du 21 février 1986, série A n° 98, p. 46, par. 81) et qu'à
plusieurs reprises la Cour a admis que le contrôle exercé par les
juridictions administratives devait tenir compte du respect dû aux
décisions d'opportunité de l'administration (Cour eur. D.H., arrêts
Ortenberg du 25 novembre 1994, à paraître dans série A n° 295-B,
par. 34 ; Zumtobel du 21 septembre 1993, à paraître dans série A
n° 268-A, par. 32).
49. La Commission relève que la Commission de recours jouit d'un très
large pouvoir d'examen. Elle peut revoir tant les faits que le droit
et s'assurer que la Commission d'indemnités étrangères n'a pas
outrepassé son pouvoir d'appréciation (par. 29 supra). Seul le grief
de l'inopportunité ne peut être invoqué (par. 26 supra).
50. La Commission en conclut que la Commission de recours doit être
considérée comme un "tribunal" au sens de l'article 6 (art. 6) de la
Convention.
51. S'agissant de l'indépendance de la Commission de recours en
matière d'indemnités étrangères, la Commission rappelle que "pour
établir si un organe peut passer pour 'indépendant', il échet de
prendre en compte, notamment, le mode de désignation et la durée du
mandat de ses membres, l'existence d'une protection contre les
pressions extérieures et le point de savoir s'il y a ou non apparence
d'indépendance" (voir par ex. Cour eur. D.H., arrêts Langborger du
22 juin 1989, série A n° 155, p. 16, par. 32 et Sramek du
22 octobre 1984, série A n° 84, pp. 18-20, par. 38-42).
52. La Commission relève que les membres de la Commission de recours
sont nommés pour quatre ans (par. 27 supra), que la Commission est
indépendante de l'administration fédérale (par. 26 supra) et qu'elle
dispose d'un secrétariat qui en est également indépendant (par. 27
supra). Lorsqu'elle a examiné la cause des requérants, elle était
composée, outre son président, de trois membres, le premier étant
professeur, le deuxième avocat et notaire et le troisième juge
administratif.
53. La Commission estime que dans ces circonstances l'indépendance
de la Commission de recours ne peut être sérieusement mise en doute.
54. S'agissant de l'impartialité de la Commission de recours en
matière d'indemnités étrangères, la Commission rappelle que
l'impartialité doit s'apprécier selon une démarche subjective, essayant
de déterminer la conviction personnelle de tel juge en telle occasion
et selon une démarche objective amenant à s'assurer qu'il y avait en
l'espèce des garanties suffisantes pour que soit exclu à cet égard tout
doute légitime (voir par ex. Cour eur. D.H., arrêts Fey du
24 février 1994, série A n° 255-A, p. 12, par. 28 et Kraska du
19 avril 1993, série A n° 254-B, p. 50, par. 32).
55. La Commission estime que les requérants n'apportent aucun élément
sérieux qui pourrait faire douter de l'impartialité de la Commission
de recours en matière d'indemnités étrangères ou de l'un de ses membres
en particulier, qui a connu de leur affaire, selon les critères
susmentionnés.
CONCLUSION
56. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il n'y a pas eu, en
l'espèce, violation de l'article 6 (art. 6) de la Convention en ce qui
concerne le caractère de tribunal indépendant et impartial de la
Commission de recours en matière d'indemnités étrangères.
E. Sur la publicité de la procédure
57. Les requérants soulignent le caractère absolu du droit à une
audience publique et estiment que les procédures administratives
doivent être modifiées afin qu'il soit respecté.
58. Le Gouvernement admet qu'en Suisse les procédures de recours
administratif ne sont souvent pas conformes à la lettre du principe de
publicité prévu à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention et
qu'il en est spécialement ainsi en l'espèce en raison du fait que les
délibérations de la Commission d'indemnités étrangères et de la
Commission de recours ne sont pas publiques (par. 27 supra).
59. Le Gouvernement expose que le droit d'être entendus des
requérants a suffisamment été sauvegardé par l'examen de leur acte de
recours détaillé et que la Commission d'indemnités étrangères et la
Commission de recours n'ont pas jugé nécessaire de procéder à une
audition formelle car elles disposaient de tous les éléments
nécessaires pour prendre leurs décisions. Il y a également eu de
nombreux entretiens téléphoniques et échanges de correspondance avec
le conseil des requérants au sujet de l'évaluation du dommage.
60. La Commission rappelle que le principe de publicité est une des
garanties fondamentales de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention. Selon la Cour, "La publicité de la procédure des organes
judiciaires visés à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) protège les
justiciables contre une justice secrète échappant au contrôle du
public; elle constitue aussi l'un des moyens qui contribuent à
préserver la confiance dans les cours et tribunaux. Par la
transparence qu'elle donne à l'administration de la justice, elle aide
à réaliser le but de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) : le procès
équitable, dont la garantie compte parmi les principes de toute société
démocratique au sens de la Convention" (entre autres, arrêts Sutter du
22 février 1984, série A n° 74, p. 12, par. 26, et Axen du
8 décembre 1983, série A n° 72, p. 12, par. 25).
61. La Commission note qu'aucune des exceptions à ce principe
autorisées par l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention n'était
réalisée en l'espèce. La jurisprudence admet par ailleurs que le
justiciable peut y renoncer à condition que ce soit d'une manière non
équivoque. La Commission constate que tel n'est manifestement pas le
cas en l'espèce puisque les requérants ont expressément demandé que la
procédure soit publique.
62. La Commission estime donc que les requérants avaient droit à ce
que leur cause soit examinée publiquement et note qu'aucune audience
publique n'a eu lieu.
CONCLUSION
63. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 6 (art. 6) de la Convention en raison du défaut
de publicité de la procédure.
F. Sur la durée de la procédure
a. période à prendre en considération
64. Les requérants indiquent que la nationalisation (zaïrianisation)
date de 1976 et que l'Ambassade de Suisse au Zaïre les a informés le
20 octobre 1976 qu'elle était saisie du dossier. Ils estiment que le
Gouvernement défendeur a été saisi de l'affaire au plus tard à cette
date et qu'alors il aurait dû faire valoir les droits découlant de
l'Accord entre la Confédération suisse et la République du Zaïre
relatif à la protection et à l'encouragement des investissements du
10 mars 1972 qui prévoyait en son article 4 une indemnisation en cas
de nationalisation et en son article 6 (art. 6) le recours à une
procédure d'arbitrage international en cas de différend au sujet de son
interprétation ou de son exécution.
65. Les requérants soulignent qu'il leur aura fallu attendre 14 ans
pour obtenir une indemnité dérisoire.
66. Le Gouvernement admet qu'une période d'environ 15 ans s'est
écoulée entre l'événement dommageable et le paiement de l'indemnité.
Il estime toutefois que pour l'appréciation du délai raisonnable, seule
la procédure d'exécution de 1988, dont la durée est inférieure à trois
ans, est pertinente.
67. Le Gouvernement considère que comme l'individu n'a pas le droit
à la conclusion d'un accord d'indemnisation, la question de la longueur
de la négociation ou du paiement tardif de l'Etat débiteur ne se pose
pas même si ces facteurs contribuent considérablement à diminuer la
valeur de l'indemnité versée et la fait apparaître comme insignifiante.
Il souligne néanmoins que le Département fédéral des Affaires
étrangères a déployé tous ses efforts pour trouver une solution rapide
au problème et qu'il n'était pas possible de conclure et de ratifier
plus rapidement l'accord d'indemnisation étant donné le comportement
de l'Etat débiteur.
68. Le Gouvernement considère que l'appel lancé en 1978 par le
Département fédéral des Affaires étrangères invitant les personnes qui
se prétendaient lésées à faire valoir leurs prétentions à l'égard du
Zaïre ne constituait que la base nécessaire à l'octroi de la protection
diplomatique. Il ajoute qu'il n'existe aucune base légale générale en
Suisse qui aurait permis aux requérants de prétendre à être
indemnisés.
69. Le Gouvernement soutient que si droit il y avait pour les
requérants à une part de l'indemnité, celui-ci ne pouvait être exercé
qu'à partir de la décision du Conseil fédéral du 14 décembre 1987 de
charger la Commission d'indemnités étrangères d'exécuter l'accord
d'indemnisation, soit après la conclusion de celui-ci et après
versement de l'indemnité par le Zaïre.
70. La Commission relève que les requérants ont présenté leur demande
d'indemnisation par leur réponse à l'appel du Département fédéral des
Affaires étrangères le 16 janvier 1979 (par. 19 supra). C'est sur cette
base qu'a été prise la décision de la Commission d'indemnités
étrangères du 1er février 1989. Elle constate que le 18 janvier 1984,
l'accord d'indemnisation entra en vigueur. La Commission estime
toutefois qu'à cette époque les requérants n'avaient encore aucun
droit. Par ailleurs, la Commission note que la période qui s'écoula
jusqu'au paiement de l'indemnité par le Zaïre ne saurait être imputée
à la Suisse.
71. Elle estime qu'en l'espèce, conformément aux articles 1 et 7 de
l'accord d'indemnisation, c'est au moment où le Zaïre versa l'indemnité
globale et forfaitaire, à savoir fin 1987, que prit naissance le droit
des requérants au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention.
72. La Commission rappelle que selon la jurisprudence, la période à
prendre en considération pour apprécier le délai raisonnable d'une
procédure peut couvrir la phase d'exécution (Cour eur. D.H., arrêts
Martins Moreira du 26 octobre 1988, série A n° 143, p. 16, par. 44 et
Guincho du 10 juillet 1984, série A n° 81, p. 13, par. 29).
Elle estime donc que le décompte final dressé par la Commission
d'indemnités étrangères le 8 octobre 1990 a mis un terme à la
procédure.
73. En résumé, la période à prendre en considération va de fin 1987
au 8 octobre 1990, soit environ trois ans.
b. caractère raisonnable de la durée de la procédure
74. La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée
de la procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause
et à l'aide des critères suivants: la complexité de l'affaire, le
comportement des parties et le comportement des autorités saisies de
l'affaire (voir par ex. Cour eur. D.H., arrêt Vernillo du
20 février 1991, série A n° 198, p. 13, par. 30).
75. Les requérants estiment que le Gouvernement a mis plus de 14 ans
pour arriver à une indemnisation dérisoire et qu'il est responsable de
cet énorme retard pour avoir voulu englober la question de
l'indemnisation avec d'autres problèmes qui devaient être réglés avec
le Président du Zaïre.
76. Ils estiment que la référence faite par le Gouvernement pour
expliquer la durée de l'action diplomatique menée entre 1974 et 1987
à la situation créée par la révolution de 1917 et les nationalisations
en Algérie en 1962 dont les dommages consécutifs n'ont pas encore été
réglés à ce jour est dénuée de fondement car, contrairement à l'Union
soviétique et à l'Algérie, le Zaïre n'a jamais contesté le principe de
l'indemnisation et surtout était déjà lié à la Suisse par l'accord du
10 mars 1972 cité ci-dessus (par. 64) qui était précis et facile à
mettre en exécution de par sa clause d'arbitrage.
77. Le Gouvernement indique que bien que la Commission d'indemnités
étrangères n'eût à traiter que 19 cas concernant avant tout des fermes
ou des entreprises, la question de l'évaluation du dommage s'est
révélée extrêmement difficile en raison de moyens de preuve précaires
et que pour respecter le principe de l'égalité de traitement, la
Commission d'indemnités étrangères rend ses décisions après un examen
détaillé de toutes les demandes d'indemnisation. C'est ainsi que 18 des
19 décisions sont datées du 1er février 1989. Huit recours, dont une
partie a été déclarée recevable, ont été renvoyés à l'instance
inférieure et ont ainsi retardé la procédure d'exécution. La Commission
d'indemnités étrangères a siégé au total huit jours entiers entre
janvier 1988 et avril 1990 et a été ainsi à même de présenter son
rapport final au Conseil fédéral le 30 novembre 1990.
78. Le Gouvernement indique que la Commission d'indemnités étrangères
a usé de la possibilité offerte par la législation de fixer des
paiements par acomptes pour les prétentions qui ont fait l'objet d'une
décision ayant acquis force de chose jugée. Dans le cas des requérants,
cela n'a été juridiquement possible qu'après la décision de la
Commission de recours en matière d'indemnités étrangères du
28 septembre 1989. Pour ce qui est du solde à verser, lorsqu'une
indemnité globale doit être répartie, toutes les propositions
d'indemnisation doivent être établies et intégrées dans un plan de
répartition (art. 7 de l'ordonnance sur les demandes d'indemnisation
envers l'étranger du 1er décembre 1980). Cela n'est possible que
lorsque le dernier cas a acquis force de chose jugée, ce qui ne fut le
cas en l'espèce que le 26 août 1990.
79. Le Gouvernement estime qu'en tenant compte de toutes les
circonstances, on peut considérer que les décisions sont intervenues
dans un délai raisonnable et que la prétention des requérants, comme
celle des autres personnes concernées, a été traitée de la manière la
plus rapide possible.
80. La Commission relève que l'affaire ne revêtait pas en soi un
caractère complexe. Les autorités devaient procéder à un calcul de
répartition sur la base de faits non contestés. Elle constate
toutefois, en accord avec le Gouvernement, qu'une certaine durée est
inévitable en raison du parallélisme qui existe entre toutes les
demandes présentées dans le cadre de l'accord d'indemnisation, ce qui
ne permet pas de traiter les cas individuellement. Cela explique une
certaine durée, notamment en raison du fait que deux instances ont été
saisies.
81. La Commission n'a relevé aucun retard significatif imputable aux
autorités saisies de l'affaire.
82. Compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, la
Commission considère que la durée de la procédure litigieuse (par. 73
supra) n'est pas excessive et répond à la condition du "délai
raisonnable".
CONCLUSION
83. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il n'y a pas eu, en
l'espèce, violation de l'article 6 (art. 6) de la Convention en raison
de la durée de la procédure.
D. Récapitulation
84. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il n'y a pas eu, en
l'espèce, violation de l'article 6 (art. 6) de la Convention en ce qui
concerne le caractère de tribunal indépendant et impartial de la
Commission de recours en matière d'indemnités étrangères (par. 56).
85. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 6 (art. 6) de la Convention en raison du défaut
de publicité de la procédure (par. 63).
86. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il n'y a pas eu, en
l'espèce, violation de l'article 6 (art. 6-1) de la Convention en
raison de la durée de la procédure (par. 83).
Le Secrétaire Le Président
de la Deuxième Chambre de la Deuxième Chambre
(K. ROGGE) (H. DANELIUS)
ANNEXE I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE
Date Acte
____________________________________________________________________
23 mai 1990 Introduction de la requête
18 juin 1990 Enregistrement de la requête
Examen de la recevabilité
1er avril 1992 Décision de la Commission
(Deuxième Chambre) de porter la
requête à la connaissance du
Gouvernement défendeur et
d'inviter les parties à
présenter des observations sur
sa recevabilité et son bien-
fondé
30 juin 1992 Observations du Gouvernement
6 octobre 1992 Observations en réponse des
requérants
11 janvier 1994 Décision de la Commission sur
la recevabilité des griefs des
requérants concernant le
caractère de tribunal
indépendant et impartial de la
Commission de recours en
matière d'indemnités
étrangères, la durée et le
défaut de publicité de la
procédure et irrecevabilité de
la requête pour le surplus
11 janvier 1994 Adoption du texte de la
décision sur la recevabilité
Examen du bien-fondé
26 janvier 1994 Transmission aux parties du
texte de la décision sur la
recevabilité. Invitation aux
parties de soumettre des
observations complémentaires
sur le bien-fondé de la requête
18 mai et 18 octobre 1994 Considération par la Commission
et 17 janvier 1995 de l'état de la procédure
22 février 1995 Délibérations de la Commission
sur le bien-fondé et votes
finaux. Considération du texte
du Rapport
24 février 1995 Adoption du rapport
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