MITOV AND OTHERS v. BULGARIA - [Bulgarian Translation] by the Bulgarian Ministry of Justice

ТРЕТО ОТДЕЛЕНИЕ

РЕШЕНИЕ

Жалба № 80857/17
Борис Антонов МИТОВ и други
срещу България

Европейският съд по правата на човека (Трето отделение), заседаващ като комитет, състоящ се от:

 Пере Пастор Виланова (Pere Pastor Vilanova), председател,
 Георгиос А. Сергидес (Georgios A. Serghides),
 Йолиен Шукинг (Jolien Schukking),
 Дариан Павли (Darian Pavli),
 Йоанис Ктистакис (Ioannis Ktistakis),
 Андреас Зюнд (Andreas Zünd), съдии,
 Мая Русева (Maiia Rousseva), съдия ad hoc,
и Милан Блашко (Milan Blaško), секретар на отделението,

Като взе предвид:

горепосочената жалба, подадена на 18 ноември 2017 г.;

решението за обявяване на част от жалбата за недопустима и за комуникиране на Правителството ответник за оплакванията на жалбоподателите по чл. 10 от Конвенцията; и

становището, представено от Правителството ответник, и становището в отговор, представено от жалбоподателите;

Като отбелязва, че г-н Йонко Грозев (Yonko Grozev), съдията, избран по отношение на България, се е оттеглил от участие в делото и че председателят на състава съответно е назначил г-жа Майя Русева за съдия ad hoc;

След обсъждане, постановява следното решение:

ФАКТИТЕ

1. Данните за жалбоподателите са изложени в приложението. Всички те са представлявани от г-н А. Кашъмов, адвокат, практикуващ в София.

2. Българското правителство („Правителството“) е представлявано от своя правителствен агент г-жа Р. Николова от Министерството на правосъдието.

A.   Жалбоподателите

3. Жалбоподателите са осем журналисти от различни български медии, специализирани в отразяването на въпроси, свързани със съдебната система, и едно сдружение със седалище в гр. Варна, чиято дейност е насочена към „оптимизиране на работата на съдебната система и администрацията“ и „защита на човешките и гражданските права“.

B.   Онлайн база данни с дела на Върховния административен съд

4. Върховният административен съд е един от първите съдилища в България, който осигурява достъп до интернет за всички разглеждани от него дела. Базата данни на съда е отворена за обществеността през 2000 г. чрез неговия уебсайт. Тя дава достъп до основна информация за делата, разглеждани от съда (имена на страните и номер на делото), до определени сканирани материали по делата (оспорвани административни решения и решения на по-нисши съдилища, както и искове за съдебен контрол и жалби, подадени до съда), протоколи от съдебни заседания, както и решения и определения. До 2010 г. нито един от документите, публикувани в тази база данни, не е бил редактиран. През 2010 г. съдът започва да редактира личните идентификационни номера на лицата, споменати в тези документи.

5. През м. юли 2014 г. двама души подават оплакване до Комисията за защита на личните данни, че Върховният административен съд и частно дружество, предоставящо услуги за правни бази данни, са обработвали незаконно личните им данни. Жалбата се отнася по-специално до жалба, подадена от едно от тези лица до този съд, и до решението на съда по тази жалба: двата документа са били качени в онлайн базата данни на съда и копирани оттам в търговската база данни на дружеството, без да бъдат редактирани или анонимизирани.

6. През м. март 2015 г. Комисията обявява жалбата за недопустима по отношение на първия жалбоподател с мотива, че във въпросните жалба и решение се съдържат само две негови имена, които съгласно практиката на Комисията не представляват лични данни, тъй като не са достатъчни, за да позволят идентифицирането му. Комисията намира жалбата за допустима по отношение на втория жалбоподател, тъй като жалбата и съдебното решение съдържат трите му имена и адреса му, които според нея са достатъчни, за да позволят идентифицирането му. По-нататък Комисията потвърждава частта от жалбата, която приема за допустима. Комисията отбеляза, че към момента на подаване на жалбата версията на решението, качена в онлайн базата данни на Върховния административен съд, съдържа имената и адреса на втория жалбоподател (по-късно те са били анонимизирани) и че сканираната жалба, съдържаща се в същата база данни, все още е била свободно достъпна за обществеността. Публикуването на тези документи, без да са анонимизирани личните данни на жалбоподателя, представлява незаконосъобразно обработване на тези данни. Комисията налага глоба на Върховния административен съд и му разпорежда да приведе всички документи, публикувани в неговата онлайн база данни и съдържащи лични данни на физически лица, в съответствие с изискванията на законодателството за защита на личните данни, и по-специално да анонимизира всички лични данни в тези документи. Комисията издава същото указание и по отношение на дружество, предоставящо услуги за правни бази данни (реш. № Ж-827/2014 г. от 23.03.2015 г., КЗЛД).

7. Решението на Комисията не е оспорено и влиза в сила.

8. В резултат на производството пред Комисията за защита на личните данни през м. септември 2016 г. председателят на Върховния административен съд определя вътрешни правила за редактиране на лични данни в документи, публикувани в онлайн базата данни на съда.

9. В правило 1 се предвижда, че базата данни ще съдържа съдебни решения, протоколи от публични заседания, корици на дела, регистрационни карти на делата и списъци на лицата, призовани за съдебни заседания, като личните данни в тях ще бъдат редактирани. Съгласно правило 2 от тези документи ще бъдат редактирани тринадесет категории „лични данни“: (а) личните имена на участниците в производството; б) наименованията на юридически лица, сдружения, политически партии и организации; в) електронните адреси; г) IBAN номерата; д) личните идентификационни номера; е) идентификационните номера на юридическите лица; ж) жилищните адреси; з) населените места; и) общините; й) регистрационните номера на автомобилите; к) рождените дати; л) имената на улиците или пътищата; и м) други данни, свързани с лицата, които пряко или косвено могат да доведат до тяхното идентифициране.

10. В правило 3 се посочва, че тъй като сканираните материали по делата не могат да бъдат редактирани по този начин, те няма да бъдат достъпни онлайн.

11. Съгласно правила 4 и 6 данните се редактират чрез специален модул в софтуера за управление на делата на съда, а всички данни, които не се редактират автоматично по този начин, се редактират ръчно от съдебен служител преди публикуването на съответния документ в онлайн базата данни на съда.

12. Базата данни, която е свалена по-рано през 2016 г., за да бъде приведена в съответствие с тези правила, след това беше публикувана отново на уебсайта на Върховния административен съд в съответствие с тях.

13. През м. октомври 2016 г. жалбоподателите искат съдебен контрол на Правила 1, 2 и 3; осем други журналисти също са ищци в производството. Те са особено засегнати от това, че за разлика от предишното положение правилата не са предвиждали публикуване онлайн на оспорваните административни решения или на исканията за съдебен контрол. Те също така твърдят, че някои категории данни, подлежащи на редактиране съгласно правило 2, не са лични данни или са определени твърде широко, за да бъдат във всички случаи лични данни. Те твърдят, че имат право на жалба, тъй като правилата са нормативни и засягат всички, по-специално журналисти като тях, които желаят да получат информация от Върховния административен съд.

14. През м. февруари 2017 г. Административен съд София-град обявява двата иска, подадени от жалбоподателите, за недопустими. Той отбеляза, че оспорените правила се отнасят до вътрешна за Върховния административен съд материя, адресирани са единствено до съдиите и служителите на този съд, нямат пряко и непосредствено въздействие върху правната сфера на жалбоподателите и не засягат конституционното им право на достъп до информация (опр. № 989 от 14.02.2017 г., по адм. д. № 11173/2016 г., АС-София-град).

15. Жалбоподателите обжалват, като твърдят, наред с другото, че съдът е допуснал грешка, като е приел, че правилата не засягат тяхната правна сфера.

16. На 18 май 2018 г. Върховният административен съд потвърждава решението на по-нисшия съд. Той приема, че правилата не засягат правата или законните интереси на жалбоподателите. Те не са възпрепятствали жалбоподателите да докладват по въпроси от обществен интерес или - що се отнася до сдружението жалбоподател - да водят съдебни дела с цел подобряване на работата на администрацията и съдебната система. Правилата имали за цел единствено да защитят личните данни и не можели да се разглеждат като нарушаващи конституционните права на свобода на изразяване и на търсене, получаване и разпространяване на информация (опр. № 6219 от 18.05.2018 г. по адм. д. № 4422/2017 г., ВАС, V о.).

17. През м. юни 2018 г. председателят на Върховния административен съд определя нови правила за анонимизиране.

18. В правило 1 се посочва, че съгласно изискванията на законодателството за защита на личните данни личните данни в протоколите от съдебните заседания, съдебните решения и присъдите, публикувани на уебсайта на съда, се редактират.

19. В правило 2 се посочва, че следните категории данни ще бъдат редактирани от тези документи: а) имената на страните и участниците в производството; б) всички лични данни, с изключение на фамилното име на лицата, действащи като представители на юридически лица, публични органи, политически партии или сдружения, или на политици, кметове, председатели на общински съвети, министри или членове на инициативни комитети; в) електронни адреси, ако те съдържат името на физическо лице; г) лични идентификационни номера; д) IBAN номера; е) жилищни адреси, имена на улици или пътища и населени места, ако те представляват адреса на физическо лице, което е страна по делото; ж) общини; з) регистрационни номера на автомобили; и) дати на раждане; и й) „чувствителни данни“. Съгласно Правило 3 някои видове данни, като например имената на публични органи, юридически лица, политически партии, сдружения, нотариуси и медии, няма да бъдат редактирани.

20. В правило 4 се посочва, че тъй като сканираните материали по делата не могат да бъдат редактирани по този начин, те няма да бъдат достъпни онлайн.

21. Изглежда, че делата, публикувани в онлайн базата данни на Върховния административен съд преди въвеждането на правилата, не са били засегнати.

C.   Отложено публикуване на някои съдебни решения по наказателни дела

22. С чл. 64, алинея 1 от Закона за съдебната власт от 2007 г. се въвежда изискването всички съдебни решения да се публикуват на уебсайта на съответния съд. В първоначалния си вид тази разпоредба изисква публикуване на тримесечни интервали, но през 2009 г. тя беше изменена, за да се предвиди, че съдебните решения ще се публикуват онлайн веднага след постановяването им.

23. Изменение на чл. 64, влязло в сила през м. ноември 2017 г., предвижда изключение от изискването за незабавно публикуване. Съгласно преработения подраздел 1 и новия подраздел 2 съдебните решения по наказателни дела, с които някой е признат за виновен и осъден или с които окончателно са потвърдени присъдите и наказанията, се публикуват онлайн едва след като органите на прокуратурата са информирали съответния съд, че са предприети стъпки за изпълнението им.

ОПЛАКВАНИЯ

24. Жалбоподателите се оплакват по чл. 10 от Конвенцията от:

(а) правилата за анонимизиране, определени от председателя на Върховния административен съд през м. септември 2016 г. (вж. параграфи 8 до 11 по-горе), и

(б) законодателното изменение от 2017 г., с което се въвежда правило за отложено публикуване на някои наказателни решения (вж. параграф 23 по-горе).

ПРАВОТО

25. В подкрепа на оплакванията си относно (а) правилата за анонимизиране, установени от председателя на Върховния административен съд през 2016 г., и (б) законодателното изменение от 2017 г., въвеждащо правило за отложено публикуване на някои наказателни решения, жалбоподателите се позовават на чл. 10 от Конвенцията, чиято съответна част предвижда:

„1. Всеки има право на свобода на изразяването на мнения. Това право включва свободата да отстоява своето мнение, да получава и да разпространява информация и идеи без намеса на държавните власти и независимо от границите. ...“

A.   Допустимост на жалбата относно правилата за анонимизиране на Върховния административен съд от 2016 г.

a.      Правителството

26. Правителството твърди, че жалбоподателите не могат да претендират, че са жертви на нарушение на чл. 10 от Конвенцията. Те не са били пряко и индивидуално засегнати от правилата за анонимизиране на Върховния административен съд. Не е имало и доказателства, че те са се опитали да получат конкретни данни, съхранявани от този съд, и им е бил отказан достъп до тях, или че прилагането на правилата за анонимизация на съда е възпрепятствало работата им като журналисти по дадено дело. Следователно жалбата им е абстрактна, докато Конвенцията не допуска actio popularis. Да бъдеш журналист, който претендира, че отразява работата на съдебната власт, само по себе си не дава безусловно право да получиш информация за всички дела в даден съд. Няма данни жалбоподателите редовно да са използвали в работата си видовете данни, анонимизирани в базата данни на Върховния административен съд.

27. Правителството твърди още, че чл. 10 от Конвенцията не предвижда абсолютно право на достъп до информация, съхранявана от публичен орган, и че в настоящия случай критериите за определяне дали тази разпоредба е приложена при такива обстоятелства могат да бъдат оценени само абстрактно, тъй като няма данни жалбоподателите да са търсили или да не са могли да получат анонимна информация в конкретен случай и по този начин да са били възпрепятствани да докладват правилно за него. Тези критерии обаче не позволявали абстрактна преценка. Следователно правилата за анонимизиране сами по себе си не засягали свободата на изразяване на жалбоподателите.

b.      Жалбоподателите

28. Жалбоподателите твърдят, че осем от тях са били известни разследващи журналисти, които многократно са отразявали въпроси, свързани със съдебната система. Те описват подробно професионалните си интереси и отбелязват, че са действали като „обществен страж“ по отношение на съдебната власт, което е налагало да могат да получават информация, свързана с нея, по-специално видовете информация, които преди това са били достъпни безпрепятствено в онлайн базата данни на Върховния административен съд.

29. Жалбоподателите твърдят, че правилата за анонимизиране са ограничили свободата им на изразяване, тъй като са възпрепятствали свободния достъп до информация за делата и по този начин до отразяване на въпроси от обществен интерес. Тази информация - по-специално съдържащата се в сканираните материали по делата - не можела да бъде получена от други източници. Въпреки че в хода на работата си те многократно са използвали онлайн базата данни на Върховния административен съд, било недопустимо да се изисква от тях да се позовават на конкретни случаи, тъй като оспорваните правила се отнасяли до всички дела, разглеждани от този съд.

30. Чл. 10 от Конвенцията по същество не предоставя право на достъп до информация, съхранявана от органите, нито ги задължава да предоставят такава информация. Такова право или задължение обаче може да възникне, ако разкриването на информацията е било разпоредено от съд - сценарий, който не е предмет на разглеждане по настоящото дело - или ако достъпът до информацията е от съществено значение за упражняването на правото на свобода на изразяване на лицето, което иска да получи тази информация (вж. Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary [GC], № 18030/11, § 156, 8 ноември 2016 г.). Критериите за определяне на последното съображение са: (а) целта на искането за информация; (б) естеството на търсената информация; (в) конкретната роля на лицето, търсещо информация, в „получаването и предаването“ на информацията на обществеността; и (г) дали информацията е готова и налична (пак там, §§ 157-70). Тези критерии по принцип са кумулативни (вж. делото Saure v. Germany (реш.), № 6106/16, § 34, 19 октомври 2021 г.).

31. Съгласно постоянната практика на Съда тези точки трябва да бъдат преценявани в светлината на конкретните обстоятелства по всяко дело (вж. Magyar Helsinki Bizottság, цитирано по-горе, § 157; и също Sioutis v. Greece (реш.), № 16393/14, § 25, 29 август 2017 г.; Cangı v. Turkey, № 24973/15, § 31, 29 януари 2019 г.; Studio Monitori and Others v. Georgia, № 44920/09 и 8942/10, § 39, 30 януари 2020 г.; Centre for Democracy and the Rule of Law v. Ukraine (реш.), № 75865/11, § 49, 3 март 2020 г.; Centre for Democracy and the Rule of Law v. Ukraine, № 10090/16, § 82, 26 март 2020 г.; Mikiashvili and Others v. Georgia (dec.), № 18865/11 and 51865/11, § 47, 19 януари 2021 г.; Georgian Young Lawyers’ Association v. Georgia (реш.), № 2703/12, § 30, 19 януари 2021 г.; Yuriy Chumak v. Ukraine, № 23897/10, § 28, 18 март 2021 г.; Association Burestop 55 and Others v. Франция, № 56176/18 и 5 други, § 84, 1 юли 2021 г.; TMMOB Mimarlar Odası v. Turkey (реш.), № 10515/18, § 56, 12 октомври 2021 г.; Saure, цитирано по-горе, § 34; Rovshan Hajiyev v. Azerbaijan, № 19925/12 и 47532/13, § 45, 9 декември 2021 г.; Šeks v. Croatia, №. 39325/20, § 37, 3 февруари 2022 г.; и Namazli v. Azerbaijan (реш.), № 28203/10, § 31, 7 юни 2022 г.).

32. В настоящия случай обаче не са налице особени обстоятелства, въз основа на които да се приложат гореспоменатите критерии и да се заключи, че информацията, до която жалбоподателите твърдят, че нямат достъп, е от съществено значение за упражняването на правото им на свобода на изразяване. Оплакването на жалбоподателите не се отнася до конкретна информация или дори до определена категория информация, съхранявана от публичен орган. Те са засегнати от невъзможността да получат достъп в интернет до всички сканирани материали по делата, налични в базата данни на българския Върховен административен съд, както и до анонимизираните части от всички решения и присъди на този съд. Те твърдят, че цялата тази информация се отнася до въпроси от обществен интерес и че невъзможността за достъп до нея ги възпрепятства да отразяват такива въпроси. Но въпреки че ролята на жалбоподателите като „пазачи на обществения ред“ не се поставя под съмнение, това остава напълно абстрактно твърдение, докато, както вече е отбелязал Съдът, определението за това какво може да представлява предмет от обществен интерес зависи от обстоятелствата на всеки отделен случай (вж. цитираното по-горе Magyar Helsinki Bizottság, § 162). Трябва да се има предвид, че някои от въпросните документи и информация са засягали въпроси от обществен интерес, а други - не. Невъзможно е да се направи абстрактна оценка на този въпрос, който се отнася до първия и втория от критериите, посочени в параграф 30 по-горе; не може да се твърди, че всички дела за съдебен контрол и други дела, разглеждани от Върховния административен съд, засягат въпроси от обществен интерес, както това понятие се разбира в съдебната практика на Съда, и че цялата информация, свързана с тези дела, се отнася без разлика до такива въпроси. Съдът вече е имал повод да отбележи, че жалбоподателят не може да се оплаква от абстрактно ограничение на достъпа до информация (вж. Centre for Democracy and the Rule of Law v. Ukraine (реш.), цитирано по-горе, §§ 54 и 59, и Saure v. Germany, № 8819/16, § 55, 8 ноември 2022 г.). Той също така е приел, че общите изявления относно това защо определени видове информация, с която разполагат властите, следва да бъдат предоставени, не са достатъчни, за да се приложи чл. 10 от Конвенцията (вж. делата Georgian Young Lawyers’ Association, § 30, и Namazli, § 37, и двете цитирани по-горе). В тази връзка следва да се отбележи също, че ако документите и информацията, за които става въпрос тук, бъдат предоставени свободно в интернет, те неизбежно ще бъдат достъпни не само за жалбоподателите, но и за всеки член на обществото (срв., mutatis mutandis, Gafiuc v. Romania, № 59174/13, § 55, 13 октомври 2020 г.).

33. Въпросът дали чл. 10 от Конвенцията изисква от държавен орган да разкрие информация, е различен от този каква форма на публичност на съдебните решения би била достатъчна, за да се изпълнят изискванията на второто изречение на чл. 6 § 1 от Конвенцията (вж. делата Sioutis, § 29 in fine, и Studio Monitori and Others, § 42, и двете цитирани по-горе).

34. Следователно Съдът не е в състояние да установи, че информацията, до която жалбоподателите твърдят, че нямат достъп, е от съществено значение за упражняването на правото им на свобода на изразяване. Съгласно постоянната му практика в производства, образувани по индивидуална жалба по чл. 34 от Конвенцията, задачата му не е да преразглежда абстрактно вътрешното право, а да определи дали начинът, по който то е било приложено спрямо жалбоподателя, е довел до нарушение на Конвенцията (вж. наред с други органи, Golder v. the United Kingdom, 21 февруари 1975 г., § 39 in fine, серия A № 18; Von Hannover v. Germany (№ 2) [GC], № 40660/08 и 60641/08, § 116, ЕСПЧ 2012 г.; и Perinçek v. Switzerland [GC], № 27510/08, § 136, ЕСПЧ 2015 г. (извадки)). Ето защо Съдът не може да се произнася абстрактно в такива производства относно това как националният съд трябва да предоставя достъп до документите в своите досиета и да анонимизира своите решения и присъди, когато ги публикува в интернет.

35. От това следва, че чл. 10 не се прилага и че тази жалба трябва да бъде отхвърлена като несъвместима ratione materiae с разпоредбите на Конвенцията съгласно чл. 35 §§ 3 (a) и 4.

B.   Допустимост на жалбата относно правилото за отложено публикуване на някои наказателни решения

a.      Правителството

36. Правителството твърди, че жалбоподателите не могат да претендират, че са жертви, по същите причини като тези, свързани с жалбата относно правилата за анонимизиране на Върховния административен съд (вж. параграф 26 по-горе). Те също така изтъкват, че жалбоподателите не са посочили конкретен случай, в който правилото за отлагане на публикацията да е възпрепятствало журналистическата им работа, а се оплакват от самото правило, и на това основание твърдят, че тази жалба също е actio popularis.

37. Правителството твърди още, че правилото за отлагане на публикацията само по себе си не е засегнало свободата на изразяване на жалбоподателите. В тази връзка те отбелязват, че няма доказателства, че работата на жалбоподателите е била възпрепятствана от тази разпоредба в конкретен случай, и че това не е въпрос, който може да се преценява абстрактно.

b.      Жалбоподателите

38. Жалбоподателите се позовават на своите становища, свързани с жалбата им относно правилата за анонимизиране на Върховния административен съд (вж. параграфи 28 и 29 по-горе). Те твърдят още, че често са отразявали високопоставени наказателни дела и че правилото за отлагане на публикацията им е пречело да го правят правилно.

39. Както е отбелязано в параграф 31 по-горе, критериите за определяне на това дали достъпът до информация, съхранявана от органите, е от съществено значение за упражняването на правото на свобода на изразяване на лицето, което търси тази информация, могат да бъдат преценени само в светлината на конкретните обстоятелства по всеки случай. Подобно на жалбата относно правилата за анонимизиране на Върховния административен съд, разглежданата жалба обаче не се отнася до никакви конкретни обстоятелства; жалбоподателите оспорват правилото за отложено публикуване (вж. параграф 23 по-горе). Но е невъзможно да се прецени абстрактно дали тази разпоредба действително ще възпрепятства тяхното отразяване на въпроси от обществен интерес - това може да е така в някои случаи, но не и в други.

40. Както и при правилата на Върховния административен съд за анонимизиране, Съдът не е в позиция да установи, че информацията, до която жалбоподателите искат достъп, е от съществено значение за упражняването на правото им на свобода на изразяване. В рамките на производство, образувано по индивидуална жалба, Съдът не трябва да се произнася абстрактно относно това колко бързо националните съдилища трябва да публикуват решенията си в интернет; както вече беше отбелязано, в такива производства задачата му не е да преразглежда абстрактно вътрешното право. Всъщност, когато е разглеждал забавянията в публичното оповестяване на съдебни решения съгласно второто изречение на чл. 6 § 1 от Конвенцията, Съдът винаги е вземал предвид конкретните обстоятелства (вж. Фазлийски срещу България, № 40908/05, §§ 67-68, 16 април 2013 г., и Васил Василев срещу България, № 7610/15, §§ 116-17, 16 ноември 2021 г.).

41. От това следва, че чл. 10 не се прилага и че тази жалба трябва да бъде отхвърлена като несъвместима ratione materiae с разпоредбите на Конвенцията съгласно чл. 35 §§ 3 (a) и 4.

По тези съображения Съдът с мнозинство,

Обявява жалбата за недопустима.

Изготвено на английски език и обявено в писмена форма на 23 март 2023 г.

Милан Блашко Пере Пастор Виланова
(Milan Blaško)  (Pere Pastor Vilanova)
Секретар  Председател

ПРИЛОЖЕНИЕ

Списък на жалбоподателите: