Mugemangango c. Belgique [GC]

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 242

Juillet 2020

Mugemangango c. Belgique [GC] - 310/15

Arrêt 10.7.2020 [GC]

Article 3 du Protocole n° 1

Se porter candidat aux élections

Réclamation portant sur une demande de recomptage de bulletins de vote examinée par un organe manquant d’impartialité, dans une procédure ne présentant pas de garanties adéquates et suffisantes : violation

Article 13

Recours effectif

Absence d’un recours effectif permettant de contester le résultat des élections et de demander un recomptage des voix : violation

En fait – Dans le droit électoral belge, les assemblées législatives sont elles-mêmes compétentes pour vérifier les éventuelles irrégularités intervenues pendant les élections, ce qui exclut la compétence de tout organe ou juridiction externe. Le requérant se porta candidat à l’élection au parlement de la région wallonne en 2014 et il lui manqua à peine quatorze voix pour remporter un siège. Sans demander l’annulation de l’élection et l’organisation d’un nouveau scrutin, il sollicita un réexamen des (plus de 20 000) bulletins de vote déclarés blancs, nuls ou contestés ainsi qu’un recomptage des votes valablement émis dans sa circonscription. Si la commission de vérification des pouvoirs du parlement wallon estima que la réclamation du requérant était recevable et fondée et proposa un recomptage des voix, le parlement wallon, pas encore constitué à l’époque des faits, décida de ne pas suivre cette conclusion et valida l’ensemble des pouvoirs des élus. Le requérant se plaint de la procédure d’examen de sa réclamation.

En droit

Article 3 du Protocole no 1 : Lorsque sont en cause des irrégularités dans le comptage des voix ou les documents électoraux qui sont de nature à avoir un impact sur le résultat des élections, une procédure équitable de recomptage des voix est une garantie importante de l’équité et de la réussite de l’ensemble du processus électoral. La notion d’élections libres n’est toutefois menacée qu’en présence de violations procédurales propres à dénaturer la libre expression du choix du peuple et en l’absence d’examen effectif au niveau interne des allégations dénonçant de telles violations. La Cour doit donc vérifier, d’abord, si les allégations du requérant étaient suffisamment sérieuses et défendables, puis si elles ont été examinées de manière effective.

a) Sur le caractère sérieux et défendable des allégations du requérant – La commission de vérification des pouvoirs du parlement wallon (« la commission ») a établi que la répartition des sièges dans la circonscription électorale du requérant aurait été, dans plusieurs des hypothèses envisagées, susceptible d’être modifiée si les votes blancs, nuls et contestés avaient finalement été considérés comme des votes valables. Cette modification aurait également été susceptible d’affecter la répartition des sièges dans d’autres circonscriptions de la province. Cela a été confirmé par l’assemblée plénière du parlement wallon. En tout état de cause, il ne pouvait pas être exclu que le requérant fût déclaré élu à l’issue du recomptage demandé. Il ne peut donc pas être affirmé que les erreurs alléguées n’auraient pas pu entacher la fiabilité du résultat.

Le requérant a présenté des allégations suffisamment sérieuses et défendables, susceptibles de modifier la répartition des sièges. Pour autant, il n’en résulte pas nécessairement que le parlement wallon aurait dû faire droit à la demande de recomptage du requérant. En effet, même si le recomptage des voix constitue une garantie importante de l’équité du processus électoral, il n’appartient pas à la Cour de déterminer précisément ce que les autorités auraient dû faire. Il revient en revanche à la Cour de s’assurer de l’effectivité du droit du requérant de se porter candidat à des élections, laquelle requerrait que ses allégations, suffisamment sérieuses et défendables, fissent l’objet d’un examen effectif répondant aux exigences développées ci-dessous.

b) Sur l’effectivité de l’examen des allégations du requérant – Pour que l’examen des recours formés sur des questions de droits électoraux soit réputé effectif, il faut que le processus de décision relatif aux contestations des résultats électoraux offre des garanties adéquates et suffisantes permettant notamment d’éviter l’arbitraire. De telles garanties servent à assurer le respect de la prééminence du droit au cours de la procédure d’examen des contestations électorales et donc l’intégrité du scrutin, afin de garantir la légitimité du parlement et, ainsi, de lui permettre de fonctionner à l’abri de toute critique quant à sa composition. Il y va de la préservation de la confiance de l’électorat envers le parlement. À ce titre, ces garanties assurent le bon fonctionnement d’un régime politique véritablement démocratique et représentent donc un préalable à toute autonomie parlementaire.

Certes, les règles de fonctionnement interne d’un parlement, y compris la composition de ses organes, relèvent en principe, parce qu’elles constituent un aspect de l’autonomie parlementaire, de la marge d’appréciation de l’État contractant. La latitude dont jouissent les autorités nationales doit néanmoins être compatible avec les notions de « régime politique véritablement démocratique » et de « prééminence du droit » auxquelles renvoie le préambule de la Convention. Il en découle que l’autonomie parlementaire ne saurait valablement s’exercer que dans le respect de la prééminence du droit.

L’affaire du requérant concerne un litige postélectoral relatif au résultat de l’élection, c’est-à-dire à la légalité et la légitimité de la composition de l’assemblée nouvellement élue. Sur ce plan, elle se distingue des litiges qui peuvent survenir après l’élection valide d’un candidat, c’est-à-dire à l’égard d’un membre à part entière du parlement et à un moment où la composition de l’assemblée législative a été validée selon la procédure en vigueur dans le système national concerné. En effet, tant la commission de vérification des pouvoirs que l’assemblée plénière du parlement wallon étaient, au moment où elles ont examiné la réclamation du requérant et statué à ce sujet, composées de députés élus lors des élections dont la validité était contestée par le requérant. De plus, au moment où le parlement wallon a décidé de rejeter la réclamation litigieuse, les pouvoirs de ses membres n’avaient pas encore été validés et ces derniers n’avaient pas prêté serment. Le parlement n’était donc pas encore constitué. Cette circonstance doit être prise en compte dans le poids accordé à l’autonomie parlementaire lors du contrôle du respect des droits garantis par l’article 3 du Protocole no 1 effectué par la Cour.

L’examen de la Cour se concentre sur les aspects suivants :

i. Les garanties d’impartialité que présente l’organe décisionnaire – L’article 3 du Protocole no 1 vise à consolider la confiance des citoyens dans le parlement en assurant la légitimité démocratique de ce dernier, et il en résulte aussi certaines exigences quant à l’impartialité de l’organe chargé de trancher les litiges électoraux et à l’importance que peuvent revêtir les apparences à cet égard.

Dans le cadre du droit à des élections libres garanti par l’article 3 du Protocole no 1, les garanties d’impartialité requises visent à assurer que la décision prise soit fondée exclusivement sur des considérations factuelles et juridiques, et non pas politiques. En effet, l’examen d’une réclamation relative au résultat des élections ne doit pas devenir le théâtre d’un combat politique entre les partis. À cet égard, des députés ne peuvent, par définition, pas être « politiquement neutres ». Il en résulte que, dans un système tel que celui en vigueur en Belgique où le parlement est le seul juge de l’élection de ses membres, une attention toute particulière doit être portée aux garanties d’impartialité prévues par le droit national en ce qui concerne la procédure d’examen des contestations du résultat des élections.

Au vu des normes élaborées et des recommandations formulées par d’autres organes européens et internationaux, il se pose la question de savoir si le système mis en place par le droit belge, tel qu’appliqué dans les circonstances de l’espèce, a présenté des garanties suffisantes d’impartialité.

La réclamation du requérant a d’abord été examinée par la commission de vérification des pouvoirs. Celle-ci était composée de sept membres tirés au sort parmi les personnes élues au parlement wallon. Y siégeaient uniquement des parlementaires et aucune condition de représentativité des divers groupes politiques au sein du parlement n’était prévue par la loi. Deux parlementaires membres de la commission étaient issus de la même circonscription que le requérant. À l’époque des faits, le retrait desdits parlementaires n’était pas prévu par le règlement du parlement wallon ou un autre texte normatif et c’est de leur propre chef que ces deux parlementaires se sont abstenus. Il ressort de plus de la conclusion du rapport de la commission que les membres en question étaient tout de même présents pendant les délibérations relatives à la réclamation du requérant et qu’ils ont voté sur le rapport final à soumettre à l’assemblée plénière, lequel incluait l’avis sur le bien-fondé de la réclamation du requérant. En tout état de cause, l’avis de la commission a ensuite été présenté à l’assemblée plénière du parlement wallon, qui n’a pas suivi les conclusions du rapport.

Les membres élus dans la circonscription du requérant, compétiteurs directs de celui-ci, n’ont pas été écartés du vote de l’assemblée plénière du parlement wallon. La décision a donc été prise par un organe au sein duquel ont siégé des parlementaires dont l’élection pouvait être remise en cause si la réclamation du requérant était déclarée fondée et qui avaient un intérêt directement opposé au sien. La décision sur la réclamation du requérant a été prise à la majorité simple. Une telle règle de vote permettait à la majorité en cours de formation d’imposer son point de vue, quand bien même la minorité aurait été importante. Ainsi, contrairement à ce que recommande la Commission de Venise, la règle de vote à la majorité simple, appliquée en l’espèce sans aucun aménagement, n’était pas de nature à protéger le requérant, candidat issu d’un parti politique non représenté au parlement wallon avant les élections du 25 mai 2014, contre une décision partisane.

Il en résulte que la réclamation du requérant a été examinée par un organe qui ne présentait pas de garanties suffisantes d’impartialité.

ii. Le pouvoir d’appréciation de l’organe décisionnaire – Le pouvoir d’appréciation de l’organe chargé de prendre la décision en matière électorale ne peut pas être excessif ; il doit être, à un niveau suffisant de précision, circonscrit par les dispositions du droit interne. Les normes applicables doivent être suffisamment certaines et précises.

Dans l’affaire du requérant, ces conditions ne sont pas réunies. À l’époque des faits, le droit interne ne prévoyait pas de procédure pour le traitement des réclamations telles que celle du requérant, et attribuait au parlement wallon la compétence exclusive de se prononcer sur la validité des opérations électorales et de juger des contestations qui s’élevaient au sujet des pouvoirs de ses membres. Les critères susceptibles d’être retenus par le parlement wallon pour statuer sur des réclamations telles que celle du requérant n’étaient pas énoncés avec une clarté suffisante dans les dispositions applicables du droit interne. Ces dispositions ne prévoyaient pas non plus les effets des décisions accueillant une réclamation, en l’occurrence les cas dans lesquels un recomptage des votes ou une annulation du scrutin devaient avoir lieu.

iii. Les garanties d’une décision équitable, objective et motivée – La procédure suivie en matière de contestation électorale doit garantir une décision équitable, objective et suffisamment motivée. En particulier, les plaignants doivent avoir la possibilité de faire valoir leur point de vue et de présenter les arguments qu’ils jugent utiles à la défense de leurs intérêts au travers d’une procédure écrite ou, le cas échéant, au cours d’une audience publique. C’est ainsi leur droit à une procédure contradictoire qui est sauvegardé. De plus, il doit ressortir de la motivation publique de la décision de l’organe décisionnaire compétent que les arguments des plaignants ont été dûment appréciés et qu’une réponse adéquate y a été apportée.

Dans l’affaire du requérant, ni la Constitution, ni la loi, ni le règlement du parlement wallon, tel qu’applicable à l’époque des faits, ne prévoyaient l’obligation de respecter ce type de garanties dans le cadre de la procédure de vérification des pouvoirs. Le requérant a néanmoins bénéficié, en pratique, de certaines garanties procédurales au cours de l’examen de sa réclamation par la commission de vérification des pouvoirs. En effet, son conseil et lui-même ont été entendus en séance publique et les conclusions de la commission ont été motivées. Ensuite, la décision du parlement wallon a, elle aussi, été motivée et elle a été notifiée au requérant.

Toutefois, les garanties dont le requérant a bénéficié au cours de la procédure ne sont pas suffisantes. En effet, en l’absence de procédure prévue par les textes applicables, ces garanties étaient le résultat de décisions discrétionnaires ad hoc prises par la commission de vérification des pouvoirs et l’assemblée plénière du parlement wallon. Elles n’étaient ni prévisibles ni accessibles.

De surcroît, la plupart de ces garanties n’ont été octroyées au requérant que devant la commission, laquelle ne disposait d’aucun pouvoir décisionnel et dont le parlement wallon n’a pas suivi les conclusions. Certes, le parlement wallon a motivé sa décision. Cependant, il n’a pas expliqué les raisons pour lesquelles il a décidé de ne pas suivre l’avis de la commission, alors que celle-ci avait estimé, pour des motifs identiques à ceux repris par le parlement, que la réclamation du requérant était recevable et fondée et suggéré que l’ensemble des bulletins de la circonscription fussent recomptés.

Il en résulte que la réclamation du requérant a été examinée par un organe qui ne présentait pas les garanties d’impartialité requises et dont le pouvoir d’appréciation n’était pas circonscrit par les dispositions du droit interne à un niveau suffisant de précision. Les garanties dont le requérant a bénéficié au cours de la procédure n’étaient pas non plus suffisantes dans la mesure où elles ont été mises en place de manière discrétionnaire. Les griefs du requérant n’ont donc pas fait l’objet d’une procédure offrant des garanties adéquates et suffisantes pour exclure l’arbitraire et en assurer un examen effectif, conforme aux exigences de l’article 3 du Protocole no 1.

Conclusion : violation (unanimité).

Article 13 de la Convention combiné avec l’article 3 du Protocole no 1 : Dans le système belge actuel, aucun autre recours n’est possible après la décision du parlement wallon, que ce soit devant une instance juridictionnelle ou un autre organe. En effet, le droit interne attribue une compétence exclusive au parlement wallon pour se prononcer sur la validité des opérations électorales en ce qui concerne ses membres. En application de ces dispositions, les juridictions se déclarent incompétentes pour connaître de litiges relatifs à des questions postélectorales.

La Cour conclut, sous l’angle de l’article 3 du Protocole no 1, que la procédure de réclamation prévue devant le parlement wallon n’a pas présenté les garanties adéquates et suffisantes pour assurer un examen effectif des doléances du requérant. Dès lors, en l’absence de telles garanties, ce recours ne saurait pas non plus passer pour « effectif » au sens de l’article 13 de la Convention.

L’« instance » dont parle l’article 13 de la Convention n’a pas besoin d’être une institution juridictionnelle au sens strict. Eu égard au principe de subsidiarité et à la diversité des systèmes électoraux existant en Europe, il n’appartient pas à la Cour d’indiquer quel type de recours devrait être prévu pour satisfaire aux exigences de la Convention. Étroitement liée au principe de la séparation des pouvoirs, cette question relève de la large marge d’appréciation dont disposent les États contractants pour organiser leur système électoral. Un recours juridictionnel ou de type juridictionnel, qu’il intervienne en première instance ou après la décision d’un organe non juridictionnel, est en principe de nature à remplir les exigences de l’article 3 du Protocole no 1.

Conclusion : violation (unanimité).

Article 41 : 2 000 EUR pour préjudice moral ; demande pour dommage matériel rejetée.

(Voir aussi Dadydov et autres c. Russie, 75947/11, 30 mai 2017, Note d’information 207)

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Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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