QUATRIÈME SECTION
DÉCISION
Requête no 45733/10
Neculai MURĂRAŞU
contre la Roumanie
La Cour européenne des droits de l’homme (troisième section), siégeant le 10 novembre 2015 en une chambre composée de :
András Sajó, président,
Boštjan M. Zupančič,
Nona Tsotsoria,
Paulo Pinto de Albuquerque,
Krzysztof Wojtyczek,
Iulia Antoanella Motoc,
Gabriele Kucsko-Stadlmayer, juges,
et de Françoise Elens-Passos, greffière de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 30 juillet 2010,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
1. Le requérant, M. Neculai Murăraşu, est un ressortissant roumain né en 1948 et résidant à Suceava.
2. Le gouvernement roumain (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, Mme C. Brumar, du ministère des Affaires étrangères.
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
A. Genèse de l’affaire
3. Le requérant ainsi qu’environ 300 000 autres personnes déposèrent de l’argent dans le Fonds National d’Investissements (Fondul Naţional de Investiţii, ci-après « le F.N.I. » ou « le Fonds »), en achetant des unités du Fonds et en devenant ainsi des investisseurs.
4. La création, l’évolution et l’écroulement du F.N.I. ont été décrits en détail dans la décision Albert et autres c. Roumanie (déc.), no 48006/11, §§ 3-8, 8 janvier 2013. Notamment, il a été noté que le Fonds avait obtenu, le 15 septembre 1995, une autorisation de fonctionnement de la part de la Commission Nationale des Valeurs Mobilières (Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare, « la C.N.V.M. ») et fut, durant son existence, administré par la société S.C. S.O.V. Invest S.A. (« S.O.V. Invest »). Le F.N.I. attira durant son existence, du 15 septembre 1995 au 24 mai 2000, 318 413 investisseurs dans tout le pays, pour un montant équivalant à 7 446,6 milliards d’anciens lei roumains (ROL). Bien que présenté comme étant un fonds ouvert d’investissement, le F.N.I. s’avéra n’être qu’une pyramide de Ponzi, les liquidités étant assurées exclusivement par les sommes déposées par les investisseurs. Après la chute du Fonds, l’Autorité pour la liquidation des actifs de l’État (Autoritatea pentru valorificarea activelor Statului, « l’A.V.A.S. » ; voir aussi le paragraphe 14 ci-dessous), institution spécialisée de l’administration publique centrale, reprit sa dette (pour des plus amples détails, voir Albert et autres, précitée, § 7).
5. Plusieurs actions de nature commerciale ou pénale furent entamées contre les dirigeants du Fonds et les sociétés et autorités publiques impliquées dans son activité et sa chute. Les victimes du Fonds se regroupèrent dans des associations d’investisseurs du F.N.I. dans chaque département du pays et furent pour la plupart parties aux procédures pénales internes contre les responsables de la chute du Fonds. Le F.N.I. quant à lui, fut mis en liquidation judiciaire.
6. Étant donné l’étendue du préjudice causé, les juridictions internes qualifièrent le F.N.I. de véritable « phénomène social », dont l’écroulement avait eu un fort impact dans la société, ses conséquences négatives étant fortement ressenties par la population (Albert et autres, précitée, § 15).
7. Au total, environ vingt décisions définitives ont été rendues jusqu’à présent dans des litiges opposant les anciens investisseurs au F.N.I. et à la C.N.V.M. ou à l’A.V.A.S. (Albert et autres, précitée, § 22).
8. Environ 25 000 anciens investisseurs ont été reconnus en tant que créanciers de l’A.V.A.S. ou C.N.V.M. et plus de 400 000 000 lei roumains (RON) ont été payés (Albert et autres, précitée, §§ 23-31). Le Gouvernement a fait part de difficultés pour établir avec certitude le nombre exact de créanciers du F.N.I. et l’étendue de la dette du Fonds (Albert et autres, précitée, § 32).
B. Les circonstances de l’espèce
9. Par un jugement commercial no 13 732 du 17 décembre 2004, le tribunal départemental de Bucarest condamna la société S.O.V. Invest et l’A.V.A.S. à verser solidairement aux plaignants des dommages-intérêts représentant la valeur des unités du Fonds détenues, actualisée pour tenir compte de l’inflation à compter du 24 mai 2000 jusqu’à la date du paiement. Ce jugement fut confirmé en appel et devint ainsi définitif le 21 mars 2007 (Albert et autres, précitée, § 13).
10. Dans le cadre de cette procédure, le requérant s’est vu reconnaître le droit de recouvrer sa créance, estimée par le tribunal à la hauteur de 42 519 260 ROL plus l’inflation.
11. Le 30 novembre 2007, la créance du requérant, actualisée pour tenir compte de l’inflation, fut enregistrée par l’A.V.A.S. À maintes reprises, le requérant se renseigna auprès de l’A.V.A.S. pour connaître la date à laquelle il serait indemnisé. Il reçut des informations sur la procédure mise en place pour les paiements, notamment sur le fait que les demandes seraient traitées dans l’ordre de leur inscription auprès de l’A.V.A.S. et payées en fonction des liquidités disponibles dans les comptes de l’A.V.A.S., et que des retards dans le paiement étaient causés à la fois par l’absence de fonds et par la saisie des comptes de l’A.V.A.S. à la suite d’un nombre important de demandes d’exécution forcées faites par les huissiers de justice en parallèle à la procédure d’indemnisation mise en place par l’A.V.A.S. Le requérant fut périodiquement informé du progrès des paiements, notamment du nombre des personnes indemnisées et de la date du dépôt des créances déjà soldées. Par exemple :
– le 25 septembre 2008 l’A.V.A.S. l’informa avoir dédommagé 8 111 anciens investisseurs ayant déposé leurs créances avant le 9 novembre 2007 ;
– le 13 août 2009, l’A.V.A.S. l’informa que, sur le nombre total de 21 251 anciens investisseurs, 42,95 % avaient été déjà dédommagés.
C. Le droit et la pratique internes pertinents
12. La règlementation interne pertinente concernant l’exécution forcée ainsi que les mesures spéciales adoptées afin de limiter les conséquences entraînées par la chute du F.N.I. et la reprise de la dette par l’État sont décrites en détail dans la décision Albert et autres, précitée, §§ 40-45.
13. En outre, la durée de l’applicabilité de la loi no 116/2011 prévoyant des mesures temporaires pour le bon fonctionnement de l’A.V.A.S., notamment par l’exclusion de l’exécution forcée des charges de personnel et de fonctionnement de l’institution (Albert et autres, précitée, § 44), a été prolongée jusqu’au 31 juin 2014.
14. Par une ordonnance no 96/2012, l’A.V.A.S. est devenue l’Autorité pour l’administration des actifs de l’État (Autoritatea pentru administrarea activelor Statului, « l’A.A.A.S. »), institution publique coordonnée par le ministère de l’Économie. En 2013, en vertu de la loi no 113/2013, l’A.A.A.S. a également repris la dette de la C.N.V.M. envers les anciens investisseurs du F.N.I. Cette loi prévoit que le règlement de cette dette se fera en fonction des revenus obtenus à la suite de la privation des actifs de l’État.
15. Il existe actuellement sur le site internet de l’A.A.A.S une page spéciale dédié aux anciens investisseurs du F.N.I. Elle contient un descriptif de la procédure à suivre pour demander le règlement des créances, des informations détaillées concernant les décisions définitives donnant droit à une indemnisation, des modèles de documents nécessaires pour constituer le dossier de remboursement, la situation des paiements (dernière actualisation datant du 31 mars 2015 et donnant des informations sur le nombre des personnes ayant reçu le paiement total ou partiel de leur créance et les sommes payées), ainsi que le nombre et les coordonnées des personnes qui n’ont pas encore reçu leur indemnisation et les sommes dues. Elle contient aussi la liste des anciens investisseurs qui ne se sont pas encore manifestés auprès de l’A.A.A.S. pour recouvrer leurs créances.
GRIEFS
16. Sans invoquer d’article de la Convention, le requérant se plaint de ce qu’une institution de l’État refuse d’exécuter la décision définitive lui reconnaissant un droit à indemnisation. Il allègue aussi une violation du droit au respect de ses biens. Il s’estime enfin victime d’une discrimination, dans la mesure où d’autres anciens investisseurs du F.N.I. ont déjà recouvré leurs créances.
EN DROIT
A. Sur les griefs tirés de la non-exécution
17. Le requérant se plaint de l’impossibilité de faire exécuter une décision définitive et d’une atteinte alléguée à son droit de propriété. Ces griefs tombent respectivement dans le champ d’application des articles 6 § 1 de la Convention et 1 du Protocole no 1 à la Convention, qui sont ainsi libellés dans leurs parties pertinentes :
Article 6 § 1
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
Article 1 du Protocole no 1
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
1. Observations des parties
18. Le Gouvernement estime que la présente affaire se situe dans le contexte décrit dans l’affaire Albert et autres, précitée, et invite la Cour à appliquer les principes développés dans cette affaire.
19. Il fait savoir qu’après le prononcé de la décision Albert et autres, précitée, les autorités nationales ont continué, comme la Cour les y a encouragées, leurs efforts visant à éclaircir la situation des créanciers du F.N.I. et le paiement des sommes dues. Après la reprise de la dette de la C.N.V.M. en 2013, l’A.A.A.S. est devenu le débiteur unique pour tous les anciens investisseurs du F.N.I. L’A.A.A.S. a adopté une procédure unitaire que tous les créanciers devaient suivre afin de se voir indemniser. L’institution a publié sur son site internet les informations nécessaires aux intéressés pour pouvoir constituer leurs dossiers de remboursement, et a expliqué en détail la procédure de remboursement. L’A.A.A.S. a publié la liste des personnes ayant demandé le remboursement de leurs créances.
20. Avec le ministère des Affaires étrangères et le ministère de l’Économie, l’A.A.A.S. a cherché des solutions concrètes à la situation des anciens investisseurs, en réalisant une évaluation préliminaire de l’impact budgétaire représenté par le paiement de la dette.
21. Le Gouvernement fait aussi valoir que, malgré les efforts déployés par les institutions concernées afin de déterminer le montant des créances et l’identité des investisseurs, cette étape n’est pas encore achevée, car des litiges sont encore pendants concernant 2 022 parties civiles dans la procédure pénale ouverte contre les anciens dirigeants du Fonds.
22. En outre, le Gouvernement estime que le court laps de temps écoulé entre l’adoption de la décision Albert et autres, précitée, et la présente affaire ne donne aucune raison d’infirmer les constats de la Cour en la matière.
23. Il prie dès lors la Cour de prendre en considération le contexte général et de rejeter la présente affaire comme étant manifestement mal fondée.
24. Le requérant relève qu’aucun délai n’est donné par le Gouvernement pour l’exécution de la décision en cause. Il estime que le manque de ressources ne saurait valablement être invoqué par les autorités pour refuser le paiement. Or, c’est bien un manque d’argent que l’A.A.A.S. lui oppose. Qui plus est, c’est l’État lui-même qui ne verse pas cet argent à son institution, bloquant ainsi l’exécution des décisions rendues en l’espèce.
2. Appréciation par la Cour
25. La Cour a énoncé les principes généraux relatifs à la non-exécution ou à l’exécution tardive de décisions internes définitives dans plusieurs arrêts et décisions. Notamment, dans l’affaire Albert et autres précitée, elle a dit ceci (références à la jurisprudence omises) :
« 48. La Cour renvoie à sa jurisprudence relative à la non-exécution ou à l’exécution tardive de décisions internes définitives (...). Elle rappelle toutefois que le droit d’accès à un tribunal n’impose pas à l’État de faire exécuter chaque jugement de caractère civil quel qu’il soit et quelles que soient les circonstances.
49. Cela étant, s’il est vrai qu’un retard dans l’exécution d’une décision de justice peut se justifier dans des circonstances particulières, ce retard ne saurait être tel que la substance même du droit protégé par l’article 6 § 1 de la Convention s’en trouve affectée.
50. En même temps, pour juger du respect de l’exigence d’exécution dans un délai raisonnable, la Cour prend en compte la complexité de la procédure, le comportement des parties et des autorités nationales concernées, y compris celle du législateur, ainsi que l’objet de la décision à exécuter.
51. Appelée à se prononcer sur le respect de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, la Cour a considéré que le législateur devait jouir, dans la mise en œuvre de ses politiques, notamment sociales et économiques, d’une grande latitude pour se prononcer tant sur l’existence d’un problème d’intérêt public appelant une réglementation que sur le choix des modalités d’application de cette dernière. La Cour respecte la manière dont il conçoit les impératifs de l’intérêt général, sauf si son jugement se révèle manifestement dépourvu de base raisonnable. Elle rappelle avoir déjà jugé que des mesures prises afin de sauvegarder l’équilibre budgétaire entre les dépenses et les recettes publiques pouvaient être considérées comme poursuivant un but d’utilité publique.
52. La Cour a également insisté sur le fait qu’une atteinte au respect des biens doit ménager un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. Lorsqu’une question d’intérêt général est en jeu, les pouvoirs publics sont tenus de réagir en temps utile, de façon correcte et avec la plus grande cohérence. »
26. En outre, dans l’affaire Albert et autres, précitée, la Cour a estimé que les retards dans l’exécution étaient justifiés dans les circonstances concrètes de l’affaire. Plus particulièrement, étant donné l’ampleur du phénomène généré par la chute du F.N.I. et le degré de complexité de l’affaire, il était justifiable et même souhaitable que l’administration fasse tous ses efforts, dans les plus brefs délais, afin d’établir avec précision l’étendue de ses obligations de paiement (Albert et autres, précitée, §§ 53 et 55). En outre, elle a noté que des litiges étaient toujours pendants devant les juridictions internes (idem, § 58). Elle s’est assurée que le manque de ressources n’avait pas été accepté en tant que raison valable pour refuser le paiement des créances en cause et que les restrictions au paiement institués par des mesures législatives n’étaient que temporaires et qu’en toute état de cause, les paiements n’avaient jamais cessé complètement (idem, §§ 56 et 57).
27. Se tournant vers les faits de la présente affaire, la Cour constate d’emblée qu’elle se situe dans le même contexte créé par la chute du F.N.I. et par la reprise de sa dette par l’État, qui ont fait l’objet de l’analyse de la Cour dans l’affaire Albert et autres, précitée. Il convient donc d’examiner l’évolution de la situation sur le plan interne après l’adoption par la Cour de la décision Albert et autres, précitée.
28. De prime abord, la Cour rappelle qu’il ne s’agit pas en l’espèce d’une affaire typique de non-exécution d’une décision définitive, dans laquelle l’État est tenu responsable, devant la Cour, pour le non-paiement des dettes de ses organes ou pour un manquement au système mis à la disposition des créanciers pour faire exécuter des décisions de justice (notamment Zoubko et autres c. Ukraine, nos 3955/04, 5622/04, 8538/04 et 11418/04, § 62, CEDH 2006‑VI (extraits) ; Mikhaïlenki et autres c. Ukraine, nos 35091/02, 35196/02, 35201/02, 35204/02, 35945/02, 35949/02, 35953/02, 36800/02, 38296/02 et 42814/02, §§ 53-53, CEDH 2004‑XII ; et Fondation Foyers des élèves de l’Église réformée et Stanomirescu c. Roumanie, nos 2699/03 et 43597/07, § 70, 7 janvier 2014). En l’espèce, en reprenant la dette d’une société privée, l’État a d’abord était contraint de clarifier la situation des créanciers avant de pouvoir procéder à un remboursement cohérent de la dette en question.
29. Or, la Cour note avec satisfaction que les efforts déployés par l’État afin d’éclaircir la situation ont conduit, peu après l’adoption de cette décision, à la centralisation de la dette par l’A.A.A.S., devenu ainsi débiteur unique, et à l’adoption d’une procédure unifiée de remboursement (paragraphe 14 ci‑dessus). En dépit des efforts déployés jusqu’à présent par l’État, il reste encore des situations à éclaircir, notamment des litiges encore pendants et des anciens investisseurs qui ne se sont pas encore manifestés auprès des autorités compétentes (paragraphes 15 et 21 ci-dessus).
30. Elle observe également que les créanciers sont accompagnés dans leurs démarches par l’État, qui met à leur disposition des informations bien ciblées concernant la procédure et l’état des remboursements.
31. Qui plus est, il ressort des informations à la disposition de la Cour et non contestées par le requérant que les paiements se sont poursuivis et cela malgré les restrictions temporaires imposées par loi (paragraphe 15 ci‑dessus ainsi que Albert et autres, précitée, §§ 56 et 57).
32. Pour toutes ces raisons, la Cour estime qu’il est important de donner à l’État l’occasion de poursuivre ses efforts afin de mettre un terme à la situation difficile créée par la chute de F.N.I. La Cour considère que, dans le contexte général de l’affaire, les délais d’exécution sont inévitables et qu’ils ne pouvaient à l’heure actuelle être qualifiés de déraisonnables. Il pourrait en aller autrement si la situation des remboursements devait se prolonger excessivement. Toutefois, en l’espèce, le fait, regrettable, que le requérant fasse encore partie des personnes non encore indemnisées, n’est pas de nature à modifier la conclusion de la Cour.
33. Il s’ensuit que, dans les circonstances concrètes de l’espèce, étant donné le nombre important des créanciers, la situation non encore éclaircie de leurs créances et l’existence de litiges encore pendants y compris sur le fond, et compte tenu du fait que l’État continue les paiements dans la mesure des fonds disponibles, les délais dans l’exécution sont justifiés et ne portent préjudice ni au droit du requérant d’accès à un tribunal, ni à son droit de propriété.
Ce grief est dès lors manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.
B. Sur le grief tiré de la discrimination
34. Le requérant s’estime victime d’une discrimination, dans la mesure où d’autres anciens investisseurs du F.N.I. ont déjà reçu le règlement de leurs créances.
35. La Cour estime qu’aucun indice de discrimination ni d’arbitraire dans la façon dont les créances sont soldées ne ressort du dossier. Le simple fait pour le requérant de ne pas encore avoir recouvré sa créance n’est pas en soi constitutif d’une discrimination. Il ressort des informations dont dispose la Cour que tous les anciens investisseurs se trouvant dans la même situation sont traités de la même manière par l’A.A.A.S. qui a mis en place une procédure prévisible et équitable de remboursement qui tient compte exclusivement de la date à laquelle la demande de remboursement est faite par l’intéressé (voir paragraphes 11 et 15 ci-dessus). Le requérant n’a pu indiquer un motif de discrimination et la Cour n’en trouve pas non plus.
Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Fait en français puis communiqué par écrit le 3 décembre 2015.
Françoise Elens-PassosAndrás Sajó
GreffièrePrésident
Full & Egal Universal Law Academy