Publié le 8 juin 2026
CINQUIÈME SECTION
Requête no 6659/25
MUTUELLE CENTRALE DE RÉASSURANCE (MCR)
contre la France
introduite le 24 février 2025
communiquée le 18 mai 2026
OBJET DE L’AFFAIRE
La requête concerne le droit d’accès à un tribunal pour obtenir réparation des préjudices résultant d’une décision non détachable de la conduite des relations internationales d’un État, qualifiée d’acte de gouvernement.
La requérante est une mutuelle reconstituée à Paris après la dissolution de la Caisse centrale de réassurance des mutuelles agricole (CCRMA), créée en 1907 en Algérie afin de garantir les agriculteurs contre les risques pouvant survenir sur les exploitations et de fournir des garanties aux personnes en âge de cesser leur activité. À la suite de l’indépendance de l’Algérie survenue en 1962, les actifs financiers de la CCRMA furent nationalisés et ses biens immobiliers expropriés par l’État algérien.
Le 25 avril 2019, la requérante saisit le tribunal administratif (TA) de Paris d’une demande de condamnation de la France à réparer le préjudice que lui aurait causé le refus des autorités françaises de lui accorder le bénéfice de la protection diplomatique, en vue d’obtenir l’indemnisation des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait des mesures d’expropriation et de nationalisation intervenues en Algérie en 1963 et 1964.
Par un jugement du 5 février 2021, le TA rejeta sa requête au motif que les préjudices subis par la requérante, qui résultaient d’expropriations et de nationalisations réalisées par l’État algérien en 1963 et 1964, ne trouvaient pas leur origine directe dans le fait de l’État français.
Les motifs précis de la décision étaient les suivants :
« 2. Si la responsabilité de l’État pour faute ne saurait être engagée du fait de son refus d’accorder la protection diplomatique, celle-ci se rattachant à la conduite des relations extérieures de la France, la juridiction administrative est compétente pour connaitre de l’engagement de la responsabilité de l’État sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, même lorsque celle-ci procède d’un acte de gouvernement.
3. La requérante met en cause la responsabilité de l’État pour rupture de l’égalité des citoyens devant les charges publiques. Toutefois, les préjudices subis par la Mutuelle centrale de réassurance, qui résultent d’expropriations et de nationalisations réalisées par l’État algérien en 1963 et 1964, ne trouvent pas leur origine directe dans le fait de l’État français. Par suite, ils ne sauraient engager la responsabilité de l’État français sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques. Par ailleurs, compte tenu de ce qui a été vu au point 2, la responsabilité de l’État ne saurait être engagée pour une faute constituée par le refus d’entreprendre des démarches amiables ou d’accorder la protection diplomatique, celles-ci se rattachant à la conduite des relations extérieures de la France. Enfin, la circonstance que l’État français aurait pu, sans disposer d’un accord de l’État algérien, saisir la Cour internationale de justice, est sans incidence sur l’absence de responsabilité de l’État français pour la réparation des préjudices allégués par la Mutuelle centrale de réassurance. »
Par un arrêt du 19 avril 2022, la Cour administrative d’appel (CAA) de Paris annula ce jugement et rejeta la requête comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître, le refus de protection diplomatique étant non détachable de la conduite des relations internationales.
Les motifs précis de l’arrêt étaient les suivants :
« 2. Le refus implicitement opposé par le ministre des affaires étrangères à la demande de la MCR tendant à ce que le gouvernement de la République exerce à son égard la protection diplomatique en la représentant devant la Cour internationale de justice de La Haye, n’est pas détachable de l’exercice des pouvoirs du gouvernement dans la conduite des relations diplomatiques. Par suite, les conclusions par lesquelles la MCR sollicite, conformément à sa demande indemnitaire préalable du 24 décembre 2018 " la réparation du préjudice subi en raison de ce refus " soulèvent des questions qui ne sont pas susceptibles, par leur nature, d’être portées devant la juridiction administrative. Par suite, c’est à tort que les premiers juges ont rejeté comme non fondées les conclusions de la requête. Il y a lieu, d’une part, d’annuler le jugement attaqué en tant qu’il rejette lesdites conclusions et, d’autre part, de rejeter ces conclusions comme portées devant une juridiction incompétente pour en connaître. »
Le 20 juin 2023, la requérante saisit le Conseil d’État (CE) d’un pourvoi en cassation.
Par une décision du 24 octobre 2024, le CE annula l’arrêt du 19 avril 2022 pour les motifs suivants :
« 2. L’exercice de la protection diplomatique est une décision non détachable de la conduite des relations internationales de la France. Les recours tendant à l’annulation d’une telle décision, de même que ceux tendant, sur le terrain de la responsabilité pour faute de l’État, à la réparation des préjudices qu’elle a pu causer, soulèvent des questions qui ne sont pas susceptibles, par leur nature, d’être portées devant la juridiction administrative.
3. La juridiction administrative est, en revanche, compétente pour connaître de conclusions indemnitaires tendant à la mise en cause de la responsabilité sans faute de l’État, sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, du fait de décisions non détachables de la conduite des relations internationales de la France. Par suite, la MCR est fondée à soutenir qu’en rejetant comme portées devant une juridiction incompétente pour en connaître ses conclusions tendant, sur ce fondement, à la réparation du préjudice qu’elle estime avoir subi du fait du refus du ministre chargé des affaires étrangères d’exercer la protection diplomatique, la cour administrative d’appel de Paris a entaché son arrêt d’erreur de droit. »
Ainsi, le CE reconnut sa compétence pour connaître de conclusions indemnitaires tendant à la mise en cause de la responsabilité sans faute de l’État, sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, du fait d’un acte de gouvernement et précisa les conditions d’engagement de cette responsabilité. Il rejeta la demande de la requérante au motif que ce régime de responsabilité ne pouvait pas bénéficier aux personnes dont l’acte de gouvernement avait pour objet même de régir la situation. Il jugea que :
« 6. La responsabilité sans faute de l’État du fait de décisions non détachables de la conduite des relations internationales peut être engagée à l’égard des personnes relevant de sa juridiction sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques. Ce régime de responsabilité ne saurait toutefois interférer, même indirectement, avec les objectifs ou la mise en œuvre de la politique extérieure de la France.
7. Lorsque les conditions d’engagement d’une telle action en responsabilité de l’État sont réunies, celle-ci ne peut être accueillie que lorsque l’auteur de la demande supporte une charge spéciale et d’une particulière gravité, hors de proportion avec les sujétions que peut impliquer la conduite de la politique extérieure de la France. Cette responsabilité ne saurait, en principe, être engagée au bénéfice des personnes dont une décision non détachable de la conduite des relations internationales a pour objet même de régir ou d’affecter la situation, soit à titre individuel, soit de manière collective.
8. Enfin, cette responsabilité ne saurait être engagée lorsque le préjudice dont il est demandé réparation trouve son origine directe dans le fait d’un État étranger ou dans des faits de guerre. Elle ne saurait l’être davantage s’il existe un régime spécial d’indemnisation.
Sur la requête de la MCR :
9. Contrairement à ce qu’a estimé le tribunal administratif de Paris, la demande de la MCR ne tendait pas à la réparation de préjudices résultant d’expropriations et de nationalisations réalisées par l’État algérien, mais du préjudice né de la perte de chance d’obtenir une indemnisation par les autorités algériennes du fait du refus de protection diplomatique qui lui avait été opposé. Toutefois, ainsi qu’il a été dit au point 7, la responsabilité sans faute de l’État sur le fondement de l’égalité devant les charges publiques du fait d’une décision non détachable de la conduite des relations internationales de France n’est pas susceptible d’être engagée à l’égard des personnes dont cette décision a pour objet même de régir la situation. Les conclusions indemnitaires de la MCR tendant, sur ce fondement, à obtenir la réparation du préjudice qu’elle estime lui avoir été causé par le refus des autorités françaises d’exercer la protection diplomatique ne peuvent, par suite, qu’être rejetées. »
Invoquant l’article 6 § 1, la requérante soutient qu’en excluant, de manière injustifiée et imprévisible, la possibilité d’un recours au motif que l’acte de gouvernement en litige avait pour objet même de régir sa situation, le Conseil d’État a porté une atteinte disproportionnée à son droit d’accès au juge.
Invoquant l’article 1 du Protocole no 1, la requérante soutient que les autorités françaises n’ont pas respecté leurs obligations positives de prendre les mesures nécessaires pour s’assurer du respect de ses biens ni pour lui garantir l’indemnisation de ses préjudices.
QUESTIONS AUX PARTIES
1. L’article 6 § 1 de la Convention était-il applicable à la procédure suivie en l’espèce ?
Dans l’affirmative, y a‑t‑il eu violation du droit d’accès à un tribunal dans la mesure où, tout en jugeant que « l’exercice de la protection diplomatique est une décision non détachable de la conduite des relations internationales de la France » et que « les recours tendant à l’annulation d’une telle décision, de même que ceux tendant, sur le terrain de la responsabilité pour faute de l’État, à la réparation des préjudices qu’elle a pu causer, soulèvent des questions qui ne sont pas susceptibles, par leur nature, d’être portées devant la juridiction administrative », le Conseil d’État a rejeté la demande présentée par la requérante sur le fondement distinct de la responsabilité sans faute de l’État au motif qu’une telle responsabilité n’était « pas susceptible d’être engagée à l’égard des personnes dont cette décision a pour objet même de régir la situation » ?
Dans ces circonstances, cette limitation du droit d’accès au tribunal, excluant du droit au recours les « personnes dont une décision non détachable de la conduite des relations internationales a pour objet même de régir ou d’affecter la situation, soit à titre individuel, soit de manière collective » constitue-t-elle comme une restriction légitime et raisonnable au droit à un tribunal (Markovic et autres c. Italie [GC], no 1398/03, CEDH 2006-XIV, Tamazount c. France, nos 17131/19 et 4 autres, §§ 121, 124 et 126, 4 avril 2024) ?
2. Le grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1 est-il compatible ratione temporis avec les dispositions de ce Protocole, au sens de l’article 35 § 3 (a) de la Convention ?
Dans l’affirmative, y a-t-il eu atteinte au droit de la requérante au respect de ses biens, au sens de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention ? L’ingérence litigieuse était‑elle prévue par la loi, servait-elle un intérêt public (ou général) légitime et a‑t‑elle imposé à la requérante une charge excessive ?