Requête No 12217/86
Marie-Louise MUYLDERMANS
contre
Belgique
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 2 octobre 1990)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 17) ............................... 1 - 2
A. La requête
(par. 2 - 5) ................................ 1
B. La procédure
(par. 6 - 12) ................................ 1 - 2
C. Le présent rapport
(par. 13 - 17) ............................... 2 - 3
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 18 - 42) .............................. 4 - 10
A. Les circonstances particulières de l'affaire
(par. 18 - 26) .............................. 4 - 7
B. Le droit et la pratique interne pertinents
(par. 27 - 42) .............................. 7 - 10
a) L'organisation de la Cour des comptes
(par. 27) ................................ 7
b) Les attributions de la Cour des comptes
(par. 28 - 35) ........................... 7 - 9
c) La procédure devant la Cour des comptes
(par. 36 - 38) ........................... 9
d) Etendue et limite de la responsabilité du
comptable (par. 39 - 42) ................. 9 - 10
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 44 - 68) .............................. 11 - 16
A. Grief déclaré recevable (par. 43) ........... 11
B. Points en litige
(par. 44 - 45) .............................. 11
C. Sur l'applicabilité de l'article 6 par. 1 de la
Convention (par. 46 - 57) ................... 11 - 14
1. Sur l'existence d'une "contestation" relative à
une "obligation" (par. 46 - 49) ............. 11 - 12
2. Sur le caractère civil de l'obligation
(par. 50 - 57) .............................. 12 - 14
C. Sur l'observation de l'article 6 de la
Convention (par. 58 - 67) ................... 14 - 16
Conclusion
(par. 68) ................................... 16
OPINION DISSIDENTE DE M. F. MARTINEZ ................ 17 - 18
ANNEXE I : Historique de la procédure devant la
Commission ............................. 19
ANNEXE II : Décision sur la recevabilité de la
requête ................................ 20 - 34
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause ainsi
qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. La requérante est une ressortissante belge, née en 1948.
Depuis 1972, la requérante est employée par l'administration belge des
postes.
3. Pour la procédure devant la Commission, elle est représentée
par Me Jules Malaise, avocat au barreau de Charleroi.
Le Gouvernement belge est représenté par M. Jan Lathouwers, du
ministère de la Justice, en qualité d'agent du Gouvernement.
4. Suite à la disparition d'une somme de près de 5.000.000 FB,
la requérante, alors qu'elle assurait les fonctions du comptable
intérimaire des postes au bureau de Courcelles (Belgique), fut
constituée en déficit et le dossier fut transmis à la Cour des
comptes. Par arrêt du 5 mai 1982, la Cour des comptes, statuant sur
le compte de gestion rendu par la requérante, la déclara responsable du
déficit et la condamna à verser à la Régie des postes une somme de
2.000.000 FB. Par arrêt du 30 juin 1983, la Cour de cassation rejeta
le pourvoi de la requérante.
5. Devant la Commission, la requérante invoque l'article 6 de la
Convention. Elle se plaint en particulier qu'elle n'a pu faire valoir
ses moyens de défense compte tenu de l'absence de débats publics
contradictoires devant la Cour des comptes. Elle s'est également
plainte d'une violation de l'article 1 du Protocole additionnel.
B. La procédure
6. La requête a été introduite le 22 décembre 1983 et enregistrée
le 2 juin 1986 (décision de la Commission du 6 octobre 1987 de
considérer que la requête avait été introduite le 22 décembre 1983).
7. Le 7 octobre 1987, la Commission a décidé, conformément à
l'article 42 par. 2 b) de son Règlement intérieur, de porter la requête
à la connaissance du Gouvernement défendeur et de l'inviter à
présenter des observations écrites sur la recevabilité et le
bien-fondé de la requête quant au grief soulevé au titre de l'article
6 de la Convention.
8. Le Gouvernement a présenté ses observations le 14 mars 1988 et
les observations en réponse du requérant sont parvenues le 8 juin 1988.
9. Le 10 octobre 1988, la Commission a décidé, conformément à
l'article 42 par. 3 b) de son Règlement intérieur, d'inviter les
parties à lui présenter oralement leurs observations sur la
recevabilité et le bien-fondé de la requête pour autant qu'elle
portait sur l'article 6 de la Convention.
10. L'audience a eu lieu le 17 janvier 1989. Les parties étaient
représentées comme suit :
Pour le Gouvernement
- Monsieur Jan LATHOUWERS, du ministère de la Justice, en
qualité d'agent du Gouvernement
- Maître André DE BLUTS, avocat au barreau de Bruxelles, en
qualité de conseil
Pour la requérante
- Maître Jules MALAISE, avocat au barreau de Charleroi.
11. A l'issue de l'audience, la Commission a déclaré irrecevable
le grief de la requérante selon lequel l'arrêt de la Cour des comptes
du 5 mai 1982 avait porté atteinte au droit garanti par l'article 1er
du Protocole additionnel et a déclaré la requête recevable pour le
surplus. Elle a ensuite invité les parties à lui faire parvenir par
écrit des offres de preuve et observations complémentaires. Les
parties n'ont pas fait usage de cette dernière faculté.
12. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,
conformément à l'article 28 b) de la Convention, s'est mise à la
disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable de
l'affaire. Des consultations suivies avec les parties ont eu lieu
entre le 19 janvier 1989 et le 3 octobre 1989. Vu l'attitude adoptée
par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base
permettant d'obtenir un tel règlement.
C. Le présent rapport
13. Le présent rapport a été établi par la Commission,
conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et
votes, en présence des membres suivants :
MM. C.A. NØRGAARD, Président
G. SPERDUTI
E. BUSUTTIL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H. DANELIUS
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
MMe J. LIDDY
14. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
2 octobre 1990 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.
15. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la
Convention :
1. d'établir les faits, et
2. de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur
une violation des obligations qui lui incombent aux
termes de la Convention.
16. Sont joints au présent rapport un tableau retraçant
l'historique de la procédure devant la Commission (Annexe I) ainsi
que le texte de la décision de la Commission sur la recevabilité de la
requête (Annexe II).
17. Le texte intégral des plaidoiries et mémoires des parties
ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les
archives de la Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Les circonstances particulières de l'affaire
18. Entrée à l'administration des postes en 1972, la requérante,
ressortissante belge, née en 1948, occupait l'emploi de comptable
intérimaire faisant fonction depuis le 9 mai 1979 et assurait ces
fonctions officiellement au bureau de Courcelles (Belgique) depuis le
3 septembre, lorsqu'il a été constaté la disparition d'une somme de
4.976.200 FB dans la nuit du 5 au 6 septembre 1979. L'administration
des postes ayant porté plainte, une information policière fut ouverte
le 6 septembre 1979 par la police judiciaire de Charleroi. Il ressort
des renseignements fournis qu'une ordonnance de non-lieu du 22 mai 1980
a mis fin à cette information.
19. Par ailleurs, dès le 6 septembre 1979, dans le cadre d'une
enquête menée par l'inspecteur principal de la Régie des Postes,
différents constats ont été dressés. La requérante, à l'instar des
autres intéressés, a été invitée à présenter sa version des faits
et tous ses moyens de défense au sujet du déficit. Dans un mémoire
justificatif daté du 14 septembre 1979, la requérante, en une page et
demie, exposa certains faits et, à titre de défense, fit valoir son
inexpérience et son manque de formation. Ayant pris connaissance de ce
rapport, le percepteur des postes émit l'avis que les manquements
pouvant être reprochés à la requérante étaient dus plus à son
inexpérience au poste qu'elle occupait qu'à une négligence
caractérisée et volontaire. Quant au directeur régional, admettant
que la formation reçue par la requérante n'était pas complète, il
estima néanmoins qu'elle n'avait pas respecté certaines prescriptions
réglementaires élémentaires. Il ressort encore des faits que la
requérante a eu connaissance du rapport établi par l'inspecteur
principal en date du 20 septembre 1979 et a pu formuler ses
observations.
Dans un rapport daté de la fin janvier 1980, l'inspecteur
principal H. conclut que compte tenu du fait que l'auteur du vol
n'avait pas été découvert, il y avait lieu de retenir à charge des agents
directement responsables toute négligence ayant pu avoir permis ou
facilité le vol.
20. Dans ces circonstances, la requérante fut constituée en déficit
et le dossier relatif au découvert, le mémoire justificatif de la
requérante et l'avis de ses supérieurs hiérarchiques furent transmis à
la Cour des comptes.
21. Par arrêt du 5 mai 1982, la Cour des comptes, statuant sur le
compte de gestion rendu pour le mois de septembre 1979 par la
requérante, constata la disparition d'une somme de 4.976.200 F du
bureau des postes et la déclara responsable avec deux autres agents
L. et C. du déficit constaté. Elle constata en particulier que la
requérante avait failli à ses obligations (non-vérification de la
caisse de L., non-vérification de la présence des enveloppes destinées
au paiement à domicile, non-assistance à la mise en sécurité des fonds
dans le coffre-fort, non-fermeture immédiate de la serrure de calage à
la fin de cette opération) et qu'au surplus, de façon générale, elle
avait manqué de vigilance dans la surveillance du local placé sous sa
garde et dans l'utilisation des meubles de sécurité. En conséquence,
fixant la part de responsabilité de la requérante, la Cour la condamna
à verser à la Régie des postes la somme de 2.000.000 FB. Par deux
arrêts du même jour, la Cour des comptes mit le solde à charge des
deux autres agents.
22. Contre ces arrêts, les trois intéressés se pourvurent en
cassation. La requérante fit valoir que l'article 6 de la Convention
avait été violé en ce que la Cour des comptes l'avait condamnée sans
que sa cause n'ait été entendue publiquement et n'ait donné lieu à un
débat contradictoire et à un exposé oral.
23. Par arrêt du 30 juin 1983, la Cour de cassation rejeta le
pourvoi de la requérante aux motifs suivants :
"Attendu qu'aucune disposition de la loi organique du
29 octobre 1846 relative à l'organisation de la Cour des
comptes, qui institue pour les affaires soumises à la Cour
des comptes une procédure particulière, ne prescrit la
publicité des audiences pour l'examen et le jugement de
l'affaire ;
Attendu que le législateur a le pouvoir de régler spécialement
l'exercice du droit de défense dans une matière déterminée,
telle que celle qui est relative à la reddition des comptes
des comptables envers le Trésor public ; qu'il s'ensuit que
la demanderesse ne saurait se prévaloir d'une violation du
principe général relatif au respect du droit de la défense,
aux motifs qu'il n'y a pas eu de publicité, ni débat
contradictoire, ni exposé oral ou plaidoiries au cours d'une
procédure devant la Cour des comptes ou relativement à l'arrêt
rendu par celle-ci ; qu'en effet, ces formalités n'ont pas été
prescrites par le législateur, qui a estimé que par la
procédure instaurée, tous les droits ou prérogatives de la
puissance publique étaient sauvegardés ;
Attendu que les dispositions de l'article 6.1 de la Convention
de sauvegarde des droits de l'homme ne s'appliquent que
lorsqu'il s'agit de "contestations sur les droits et
obligations de caractère civil" ou sur "le bien-fondé de
toute accusation en matière pénale dirigée contre une
personne" ;
Attendu que ledit article est étranger aux droits et
obligations qui découlent de rapports juridiques relevant du
droit public ;
Que, lorsque la Cour des comptes statuant, comme en l'espèce,
par application des articles 5 et 10 de la loi du
29 octobre 1846, procède à l'examen et à la liquidation des
comptes d'un comptable envers le Trésor et établit si celui-ci
est quitte, en avance ou en débet, elle ne statue pas sur une
contestation ;
Que la Cour des comptes ne décide pas non plus au sujet des
droits et obligations de caractère civil ; qu'il est vrai que
certaines règles, déduites des principes généraux consacrés
par le Code civil, sont applicables quant à la détermination
de ce qui serait dû au Trésor par le comptable ; que,
cependant, les droits et obligations de celui-ci à cet égard
résultent, de son appartenance à la fonction publique et de
son statut, en sorte qu'ils doivent essentiellement être
déterminés sur le fondement de règles de droit public."
24. Par deux arrêts du même jour, la Cour de cassation cassa les
arrêts rendus à charge des agents L. et C., considérant que la Cour
des comptes était incompétente à leur égard au motif que ces agents
étaient des fonctionnaires subalternes et ne pouvaient être considérés
comme des comptables envers le Trésor public. Conformément à la loi
relative à l'organisation de la Cour des comptes, leur affaire fut
renvoyée devant une commission ad hoc constituée au sein de la Chambre
des Représentants.
25. Par décision du 29 mai 1986, la commission ad hoc se joignit
aux arrêts de la Cour de cassation en déclarant que la Cour des
comptes était incompétente pour statuer sur la responsabilité imputée
par elle aux agents C. et L. La motivation de sa décision comprend
deux parties :
Dans la première partie, intitulée "quant à la compétence
ratione personae", la commission ad hoc analyse la notion de comptable
justiciable de la Cour des comptes, qu'elle définit comme "l'agent
dont la mission essentielle est la gestion des fonds, et non la
personne qui, accessoirement à d'autres fonctions, dispose des
fonds". Elle constate que les agents en cause "n'étaient pas chargés,
à titre principal, de la gestion des deniers publics et maniaient des
deniers publics tout en assurant d'autres fonctions" et elle conclut
que "la Cour des comptes et, partant, la commission ad hoc n'ont pas
compétence pour statuer dans cette affaire".
La deuxième partie, intitulée "Quant à la compétence ratione
materiae", est ainsi libellée :
"Considérant que, si un arrêt de la Cour des comptes n'a
trait qu'à la fonction essentielle de la Cour des comptes, à
savoir la liquidation du compte (du comptable), et ne porte
donc pas sur des droits et obligations de caractère civil,
mais qu'il se fonde sur des règles de droit public, l'article 6
alinéa 1er, de la Convention de sauvegarde des droits de
l'homme et des libertés fondamentales, n'est pas
d'application ;
Considérant que les arrêts de la Cour des comptes rendus à
charge de L. et C. n'ont pas trait à la fonction essentielle
de la Cour des comptes et qu'ils portent un jugement sur le
comportement des agents concernés et sur leur responsabilité
quant au dommage subi par l'Etat et les condamnent donc à
réparer le dommage subi ;
que, dès lors, c'est manifestement la responsabilité
aquilienne ou quasi-aquilienne qui est le fondement des
décisions de la Cour ;
Considérant que, même si cette interprétation extensive de la
compétence de la Cour des comptes était fondée, il ne peut
plus être question d'un procès équitable si les agents
concernés ne peuvent comparaître devant la Cour des comptes
afin d'y faire valoir leurs moyens de défense ; qu'en d'autres
termes, c'est tout le problème de l'application de la
Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés
fondamentales, qui est posé ;
Considérant en outre que, même si la commission ad hoc invite
les conseils des parties à s'expliquer devant elle et que si
elle se prononce publiquement, la question reste posée de
savoir si les règles d'une procédure équitable ont été
suffisamment respectées dès le début."
26. A ce jour, l'arrêt de la Cour des comptes n'a pas encore été
exécuté.
B. Le droit et la pratique interne pertinents (1)
a) L'organisation de la Cour des Comptes
27. La Cour des comptes est composée de douze membres et est
divisée en deux chambres. En vertu de l'article 116 de la
Constitution et de la loi du 29 octobre 1846 relative à l'organisation
de la Cour des comptes, les membres de la Cour sont nommés par la
chambre des représentants, laquelle a toujours le droit de les
révoquer. La durée de leur mandat, renouvelable, est de six ans. Le
principe du mandat temporaire a été proposé lors de la discussion du
texte relatif à la loi précitée du 29 octobre au motif que le droit de
révoquer les membres de la Cour des comptes était presque illusoire,
étant donné le caractère sévère de la mesure qui n'aurait pu être
autorisée que pour des raisons très graves. A ce jour, on ne connaît
pas de cas de révocation.
b) Les attributions de la Cour des comptes
28. La mission de la Cour des comptes comporte des attributions de
nature très différente, à la fois d'ordre administratif, d'ordre
parlementaire et d'ordre juridictionnel. Seul ce dernier aspect des
attributions de la Cour des comptes entre en ligne de compte pour les
besoins de l'affaire.
29. L'article 116 de la Constitution fait de la Cour des comptes
une juridiction spéciale chargée d'instruire et de décider sur toutes
les contestations qui pourraient surgir à l'occasion du maniement des
fonds et valeurs de l'Etat. En vertu de cette disposition, la Cour
est en effet chargée de "l'examen et de la liquidation des comptes de
l'administration générale et de tous comptables envers le Trésor
public".
30. Cette compétence juridictionnelle se trouve précisée par les
articles 5 et 10 de la loi du 29 octobre 1846 relative à
l'organisation de la Cour des Comptes.
L'article 5 de la loi du 29 octobre 1846 est libellé comme
suit :
"Cette Cour est chargée de l'examen et de la liquidation des
comptes de l'administration générale et de tous comptables
envers le trésor ... Elle arrête les comptes des différentes
administrations de l'Etat et est chargée de recueillir à cet
effet tous renseignements et toutes pièces comptables. La
Cour a le droit de se faire fournir tous états, renseignements
et éclaircissements relatifs à la recette et à la dépense des
deniers de l'Etat et des provinces."
(1) Cet exposé est basé sur l'ouvrage de P. Quertainmont, "La Cour
des comptes et sa mission juridictionnelle", Bruylant, Bruxelles, 1977.
L'article 10 de la même loi énonce :
"La Cour règle et apure les comptes de l'Etat et des
provinces. Elle établit par des arrêts définitifs si les
comptables sont quittes en avance ou en débet.
Dans les deux premiers cas, elle prononce leur décharge
définitive (...).
Dans le troisième cas, elle les condamne à solder leur débet
au trésor, dans le délai qu'elle prescrit."
31. Il y a lieu de noter que la compétence de la Cour des comptes
de Belgique est plus étendue qu'en France. En effet, en Belgique, la
Cour des comptes non seulement procède à la liquidation du compte du
comptable mais se prononce également sur la responsabilité du
comptable du chef de la gestion des fonds qui lui sont confiés et
fixe, en cas de déficit, le montant des sommes à mettre à charge des
comptables après examen de leur comportement.
Tandis qu'en France, cette responsabilité, en ce qui concerne
les comptables de l'Etat, a un caractère essentiellement administratif.
La Cour des Comptes se borne en effet à juger le compte et à faire
ressortir le débet éventuel, laissant au ministre des finances le soin
de fixer les responsabilités encourures, sauf recours éventuel devant
le Conseil d'Etat. Dans ce sens, la Cour des comptes de France juge
les comptes et ne juge pas les comptables.
32. Il y a controverse de droit interne sur la question de savoir
si la Cour des comptes, dans l'exercice de sa mission
juridictionnelle, statue sur une contestation. La Cour de cassation
et une partie de la doctrine estiment que la Cour des comptes ne
tranche pas une véritable contestation. Monsieur Ganshof van der
Meersch écrivait déjà en 1957 que "quand la Cour des comptes établit
par des arrêts définitifs que les comptables sont quittes, en avance
ou en débet, en vertu de l'article 10 de la loi du 29 octobre 1846, il
n'y a pas de contestation exprimée par le comptable, mais la Cour
statue néanmoins sur un litige ...". (J.T.1957, p. 62-63). Plus
récemment, la Commission ad hoc de la chambre des représentants, dans
l'arrêt du 29 mai 1986 concernant la présente affaire, a affirmé que
la Cour des comptes statuait sur un contentieux. Cette solution a été
approuvée (F. Delpérée, J.T. 1987, pp. 27-28 ; P. Lambert, J.T. 1988,
p. 56).
33. De même, il y a controverse interne quant à la nature des
droits sur lesquels la juridiction de la Cour des comptes trouve à
s'exercer. Certains ont écrit que la responsabilité des comptables
publics du chef de leur gestion mettait en cause des droits de nature
politique. D'autres, par contre, ont affirmé que le pouvoir
juridictionnel de la Cour des comptes consiste à vider entre l'Etat et
les comptables des contestations relatives à des droits civils.
34. Les arrêts de la Cour contre les comptables sont exécutoires
et constituent un titre pour l'Etat belge. Ils peuvent être déférés à
la Cour de cassation pour violation des formes ou de la loi. Le
pourvoi est jugé sur requête et sans plaidoirie. Si l'arrêt est
cassé, l'affaire est renvoyée à une commission ad hoc, formée dans le
sein de la Chambre des représentants, et jugeant sans recours
ultérieur (art. 13 de la loi précitée du 29 octobre 1846).
35. Le pouvoir qui est ainsi conféré de condamner ou de
libérer le comptable fait de la Cour des comptes un corps
juridictionnel investi d'une autorité analogue à celle des tribunaux
mais qui, par la volonté du pouvoir constituant, n'appartient pas au
pouvoir judiciaire. En effet, la Cour apparaît, dans le système
belge, comme une émanation du pouvoir législatif.
c) La procédure devant la Cour des comptes
36. La Cour des comptes étant un corps de contrôle doté de
prérogatives juridictionnelles, son fondement ne saurait être assimilé
à celui d'un simple tribunal. Les juges des comptes statuent en effet
dans des conditions fondamentalement différentes de celles que
connaissent le juge de l'ordre judiciaire ou le juge de l'ordre
administratif. Quant à l'ouverture de l'instance, la Cour des comptes
est saisie d'office par le dépôt à son greffe des comptes du
comptable, sans qu'aucune demande ou requête ne lui ait été présentée
au préalable.
37. Compte tenu du fait qu'il n'y a pas de véritables parties, au
sens procédural du terme, débattant devant la Cour des comptes
d'intérêts opposés, le juge des comptes joue un rôle primordial dans
la conduite de l'instance. C'est lui-même qui est chargé de la
recherche de la vérité et qui détermine les divers devoirs utiles à
l'instruction et à l'apurement des comptes ainsi qu'au jugement de
la responsabilité des comptables.
38. La Cour, lorsqu'elle statue sur un compte de comptable, siège
à huis clos, ses débats se déroulent en l'absence de toute publicité.
Cette absence de publicité des débats entraîne la non-publicité des
décisions. De l'absence de la publicité des débats, il résulte que la
procédure suivie devant la Cour des comptes est écrite : les parties
présentent leurs observations dans des mémoires et les appuient, le
cas échéant, de justifications nouvelles, et en séance, la Cour statue
sur documents.
d) Etendue et limite de la responsabilité du comptable
39. La responsabilité des comptables publics déroge, dans son
principe, au régime général de la responsabilité des fonctionnaires
envers l'Etat, du chef des dommages qu'ils lui ont causés. Cette
responsabilité présenté certaines analogies avec la responsabilité
contractuelle du mandataire (responsabilité pécuniaire de toute faute
commise dans sa gestion, possibilité d'exonération par la force
majeure). Néanmoins, le comptable public se trouve dans le cadre d'un
statut sui generis, dont dérivent des responsabilités spécifiques qui
ne sont pas celles des autres fonctionnaires et qui, a priori, ne sont
pas forcément incompatibles avec une certaine forme de mandat.
40. D'une façon générale, tout comptable public est responsable de
sa gestion. Néanmoins, cette responsabilité n'est pas absolue puisque
le comptable peut obtenir décharge de sa responsabilité s'il justifie
d'un cas de force majeure. Dans ce sens, l'article 11 alinéa 1er de
la loi du 15 mai 1846 sur la comptabilité de l'Etat prévoit que le
comptable des deniers publics "ne pourra obtenir décharge d'un vol ou
perte de fonds, s'il n'est justifié qu'il est l'effet d'une force
majeure et que les précautions prescrites par le règlement ont été
prises".
41. Il appartient à la Cour d'apprécier souverainement les faits
et les circonstances permettant de dégager la responsabilité du
comptable et de lui accorder la décharge légale. Ce pouvoir
d'appréciation de la Cour des comptes dans l'octroi de la décharge au
comptable implique que celui-ci n'est pas tenu d'apporter la preuve de
l'existence de la force majeure. La loi n'exige d'ailleurs pas que la
force majeure soit établie par le comptable lui-même pour permettre à
la Cour des comptes de lui accorder la décharge ; elle stipule
simplement que la force majeure sera justifiée, sans préciser par qui,
ni comment, laissant ainsi à la Cour seule le soin d'apprécier cette
justification.
42. Dans la pratique, la constatation des circonstances qui
autorisent le comptable à se prévaloir de la force majeure, a lieu
sous forme d'enquête menée à la diligence des fonctionnaires désignés
à cette fin. Ainsi, en principe, un rapport d'enquête est établi par
le directeur régional ou un autre fonctionnaire délégué à cette fin.
Ce rapport doit permettre à la Cour des comptes d'établir si le
déficit est l'effet d'une force majeure et si les précautions
prescrites par les règlements ont été prises.
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
43. Le grief déclaré recevable est le suivant :
Invoquant l'article 6 (art. 6) de la Convention, la requérante se
plaint de la procédure devant la Cour des comptes. Elle allègue que
sa cause n'a pas été entendue publiquement par un tribunal indépendant
et impartial, notamment en l'absence de débats publics contradictoires.
B. Points en litige
44. Les points sur lesquels la Commission est appelée à se
prononcer sont les suivants :
a) L'arrêt de la Cour des comptes du 5 mai 1982 condamnant la
requérante à verser à la Régie des postes la somme de 2.000.000 FB
a-t-il tranché une "contestation" relative à une "obligation de
caractère civil" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention ?
b) Dans l'affirmative, la procédure devant la Cour des comptes
a-t-elle satisfait aux exigences de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de
la Convention ?
45. L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention est ainsi conçu :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable,
par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi,
qui décidera, soit des contestations sur ses droits et
obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute
accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement
doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle
d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant
la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la
moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans
une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs
ou de la protection de la vie privée des parties au procès
l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par
le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la
publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de
la justice."
C. Sur l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention
1. Sur l'existence d'une "contestation" relative à une "obligation"
46. Pour dire s'il y a eu "contestation" au sens de l'article 6
par. 1 (art. 6-1), la Commission se réfère au principe dégagé par la
jurisprudence de la Cour et résumé dans l'arrêt Benthem du 23 octobre
1985 (Série A n° 97, p. 14-15, par. 32) :
a. L'esprit de la Convention commande de ne pas prendre le terme
de "contestation" dans une acception trop technique et d'en donner une
définition matérielle plutôt que formelle.
b. La "contestation" peut porter aussi bien sur l'existence même
d'un droit que sur son étendue ou ses modalités d'exercice. Elle peut
concerner tant des points de fait que des questions juridiques.
c. Elle doit être réelle et sérieuse.
d. Les mots "contestation sur des droits et obligations de
caractère civil" couvrent toute procédure dont l'issue est
déterminante pour de tels droits et obligations. L'article 6 par. 1
(art. 6-1) ne se contente pourtant pas d'un lien ténu de répercussions
lointaines : des droits et obligations de caractère civil doivent
constituer l'objet - ou l'un des objets de la contestation, l'issue de
la procédure doit être directement déterminante pour un tel droit.
47. La requérante relève que la contestation dont question en
l'espèce portait non pas sur l'existence d'un déficit mais portait sur
la question de sa responsabilité dans la disparition des fonds. Le
Gouvernement au contraire estime que l'article 6 (art. 6) n'était pas
applicable à la procédure litigieuse puisqu'il n'y avait pas
divergence de vues entre l'Etat et la requérante quant au point de
savoir s'il y avait découvert. Ainsi que l'a déclaré la Cour de
cassation dans la présente affaire, "lorsque la Cour des comptes
statuant, par application des articles 5 et 10 de la loi du 29 octobre
1846, procède à l'examen et à la liquidation des comptes d'un
comptable envers le Trésor et établit si celui-ci est quitte, en
avance ou en débet, elle ne statue pas sur une contestation".
48. Quoiqu'il en soit de la controverse existant en Belgique sur
le point de savoir si la Cour des comptes, lorsqu'elle examine un
compte, accomplit un acte de juridiction gracieuse ou contentieuse, la
Commission estime que, dans les circonstances de la cause, si l'on
donne une définition matérielle au terme "contestation", il paraît
clair qu'une contestation a surgi dès lors que le compte de gestion de
la requérante présentait un découvert. Réelle et sérieuse, elle
portait sur la présence ou non de circonstances qui, en application de
l'article 11 de la loi du 15 mai 1846, était de nature à permettre à
la requérante d'obtenir décharge de la perte de fonds. L'issue de la
procédure litigieuse était déterminante pour l'obligation de la
requérante de "restituer" au Trésor les sommes dont elle était comptable.
49. La Cour des comptes avait donc en l'espèce à statuer sur une
contestation relative à une obligation.
2. Sur le caractère civil de l'obligation
50. Selon la jurisprudence constante de la Cour, la notion "droits
et obligations de caractère civil" ne doit pas s'interpréter par
simple référence au droit interne de l'Etat défendeur et l'article 6
(art. 6) s'applique indépendamment de la qualité des parties comme de
la nature de la loi régissant la contestation et des autorités
compétentes pour trancher ; il suffit que l'issue de la procédure soit
déterminante pour des droits et obligations de caractère privé (voir
notamment les arrêts Benthem précité, série A n° 97, p. 16 par. 34 ;
Pudas du 27 octobre 1987 N° 125 - A, p. 15 par. 35, et l'arrêt Tre
Traktörer AB du 7 juillet 1989, série A n° 159, p. 18 par. 41).
51. Pour la requérante, l'obligation de réparer les dommages causés
par une faute est source de droit civil. Dès le moment où la Cour des
comptes s'est prononcée sur la responsabilité encourue et sur la
hauteur des fautes soi-disant commises par elle et des autres agents
de la Régie des postes, il ne s'agissait plus uniquement de droit
public mais il était statué sur des obligations de caractère civil.
En outre, l'issue de la procédure était directement déterminante pour
le patrimoine privé de la requérante.
52. Pour le Gouvernement, si une partie de l'arrêt de la Cour des
comptes s'intitule "quant aux responsabilités", cette circonstance
n'est nullement décisive, la responsabilité du comptable étant
simplement de "répondre" des deniers de l'Etat, obligation entièrement
liée à l'appartenance à la fonction publique, c'est-à-dire à la
soumission à des règles de droit public. Il est vrai que la Cour
des comptes a apprécié la nature et la gravité des manquements de la
requérante et des autres agents concernés mais il faut remarquer que
cette appréciation a conduit la Cour à ne mettre qu'une partie du
déficit à la charge des agents alors que si la Cour n'était pas
rentrée dans cette voie, c'est la totalité du déficit que la requérante
aurait dû rembourser. En outre, ainsi que la Cour de cassation l'a
déclaré, il n'appartient pas à la Cour des comptes "de se prononcer
sur un dommage au sens des articles 1382 et suivants du code civil et
de condamner un comptable à réparer celui-ci ; elle doit se borner à
constater que le comptable est quitte, en avance ou en débet, et, dans
ce dernier cas, à le condamner à solder ce débet". L'obligation que
peut avoir le comptable de recourir à son patrimoine privé n'est
qu'une conséquence de l'arrêt de condamnation et ne constitue pas
l'objet de la procédure suivie devant la Cour des comptes.
53. La Commission relève tout d'abord que l'obligation pour la
requérante de verser au Trésor une partie du montant dont elle était
comptable a sans aucun doute des répercussions sur son patrimoine
privé. Néanmoins, ce seul fait ne signifie pas à lui seul que
l'obligation en cause a un caractère civil.
54. Avec le Gouvernement, la Commission relève que les droits et
obligations du comptable vis-à-vis du Trésor public belge résulte de
son appartenance à la fonction publique et de son statut, en sorte
qu'ils doivent essentiellement être déterminés sur le fondement des
règles de droit public. A cet égard, il y a lieu de rappeler qu'il
est de jurisprudence constante que l'article 6 (art. 6) de la
Convention ne s'applique pas aux contestations relatives à la fonction
publique (voir notamment N° 8496/79, déc. 8.10.80, D.R. 21 p. 168 ;
N° 8686/79, déc. 10.10.80, D.R. 21 p. 208). Ainsi, une contestation
relative à la liquidation du compte d'un comptable en tant que tel ne
tomberait pas en principe dans le champ d'application de l'article 6
(art. 6) de la Convention.
55. Néanmoins, dans les circonstances de la présente affaire, la
Cour des comptes ne s'est pas contentée de procéder à la liquidation,
sur base des règles de droit public, du compte de la requérante et à
condamner cette dernière au paiement du déficit de 4.976.200 FB. En
effet, elle a également statué sur la responsabilité de la requérante
et, à cet égard, a apprécié les manquements dans l'exercice de sa
fonction. Retenant des négligences tant à charge de la requérante que
des deux autres agents, la Cour a opéré un partage de responsabilité
et a condamné la requérante non pas à restituer les fonds dont elle
était comptable mais à verser à la Régie des postes la somme de deux
millions de francs. Le fondement de la responsabilité dont l'étendue
peut, selon la Cour de cassation, être appréciée sur base de certaines
règles déduites des principes généraux consacrés par le code civil,
n'est donc pas la liquidation du compte mais l'appréciation des fautes
commises par la requérante.
56. Dans ces circonstances compte tenu du caractère autonome de la
notion de "droits et obligations de caractère civil" et même si
certains éléments donnent à penser que l'obligation en cause a un
certain caractère public, la Commission estime qu'elle revête plutôt
un caractère mixte dont les aspects privés sont prépondérants. La
contestation portait dès lors sur une obligation de caractère civil au
sens de l'article 6 (art. 6) de la Convention.
57. En conséquence, la Commission estime que l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention est applicable à la procédure suivie, en
l'espèce, devant la Cour des comptes.
C. Sur l'observation de l'article 6 (art. 6) de la Convention
58. La Commission est ainsi amenée à rechercher si la procédure
suivie devant la Cour des comptes remplissait les conditions de cette
disposition. La requérante admet que la Cour des comptes est un
"tribunal" "établi par la loi", mais émet certains doutes quant à son
indépendance et impartialité.
59. Même si la Cour des comptes n'est pas une juridiction intégrée
dans les structures judiciaires de l'Etat belge (voir mutatis
mutandis arrêt Lithgow et autres du 8 juillet 1986, série A n° 102,
p. 73 par. 201), cette institution, dans l'exercice de sa mission
juridictionnelle, constitue, aux yeux de la Commission, un "tribunal"
au sens où l'entend la Cour (voir notamment arrêt Lithgow et autres,
série A n° 102, p. 73 par. 201 ; arrêt H. du 30 novembre 1987, série A
n° 127, pp. 34-35 par. 50). Par ailleurs, instituée par la
Constitution, la Cour des comptes est manifestement établie par la
loi. Son indépendance et son impartialité sont à suffisance garanties
par la durée du mandat de ses membres et leur inamovibilité de fait
pendant la durée dudit mandat (sur ce point, voir Cour Eur. D.H.,
arrêts Lecompte, Van Leuven et De Meyere du 23 juin 1981, série A
n° 43, pp. 24-25 par. 57 ; Campbell et Fell du 28 juin 1984, série A
n° 80, pp. 39-40 par. 80 ainsi que Sramek du 22 octobre 1984, série A
n° 84, p. 18 par. 38).
60. En revanche, la requérante estime que la procédure devant la
Cour des comptes n'offrait pas les garanties inhérentes à la notion de
tribunal. Elle se plaint plus particulièrement du fait que, condamnée
sans avoir été avisée de la date de l'audience, elle n'a pu faire
valoir ses moyens devant la Cour des comptes ni provoquer un débat
contradictoire sur sa responsabilité. Elle se plaint en particulier
qu'elle n'a pu répondre à l'argumentation de la Régie des postes alors
que celle-ci a elle-même procédé à l'instruction de l'affaire. Elle
n'aurait pas non plus reçu communication des pièces et le mémoire
justificatif ne constituait qu'un relevé partiel des faits. Elle
ajoute encore que la Cour des comptes n'avait pas à sa disposition le
dossier répressif et qu'elle n'avait aucun recours pour faire examiner
une nouvelle fois le fond. Enfin, elle relève que la commission ad
hoc a considéré qu'il ne pouvait être question d'un procès équitable
si les agents concernés ne pouvaient comparaître devant la Cour des
comptes afin d'y faire valoir leurs moyens de défense.
61. Le Gouvernement observe que si c'est la Régie des postes qui
constitue le dossier soumis à la Cour des comptes, la Régie n'est
aucunement l'adversaire de l'agent en cause. Par ailleurs, la
requérante a produit un mémoire justificatif, a eu connaissance des
avis de ses supérieurs hiérarchiques sur son mémoire ainsi que du
rapport établi par l'inspecteur principal chargé de l'enquête, rapport
qu'elle a pu commenter. Elle n'établit pas que la Cour des comptes
aurait écarté du dossier une pièce qu'elle aurait demandé d'y verser
ni n'allègue que l'accès au dossier soumis à la Cour lui aurait été
refusé. Enfin, il était loisible à la requérante de verser au dossier
copie de l'information répressive. En conclusion, le Gouvernement
estime que la procédure litigieuse, même si elle est écrite, doit être
qualifiée de contradictoire.
62. La Commission rappelle tout d'abord que la question de savoir
si un procès est conforme aux exigences de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) doit être examinée selon les circonstances particulières de
chaque affaire et ne peut être résolue que grâce à un examen de
l'ensemble de la procédure, c'est-à-dire une fois que celle-ci a pris
fin. Néanmoins, on ne saurait exclure qu'un élément déterminé soit à
ce point décisif qu'il permette de juger de l'équité du procès à un
stade plus précoce (No 7945/77, déc. 4.7.78, D.R. 14 p. 228). La
Commission rappelle également qu'elle a déjà considéré que si le droit
de comparaître personnellement dans une instance civile n'est pas
comme tel garanti par la Convention, ce droit peut toutefois, dans des
circonstances particulières, dériver du droit à un procès équitable
(No 7370/76, déc. 28.2.77, D.R. 9 p. 95).
63. La Commission relève tout d'abord qu'au cours de l'enquête
administrative la requérante a eu l'occasion de se défendre et de
présenter ses observations à plusieurs reprises. Ainsi, elle a
produit un mémoire justificatif, a eu connaissance des avis de ses
supérieurs hiérarchiques, des mémoires justificatifs des autres agents
dont la responsabilité était également mise en cause, d'un des
rapports établis par l'inspecteur principal, mémoires et rapports
qu'elle a d'ailleurs commentés.
64. Saisie d'office par le dépôt à son greffe du compte de gestion
rendu par la requérante, la Cour des comptes a statué sur base du seul
dossier administratif et, pour établir la responsabilité de la
requérante dans la disparition de la somme litigieuse, a retenu à sa
charge les infractions aux règlements qui avaient été relevées par
l'inspecteur principal lors de l'enquête administrative. Toutefois,
la procédure suivie devant la Cour des comptes n'a manifestement pas
revêtu un caractère contradictoire alors que ce caractère constitue
l'une des principales garanties d'une procédure judiciaire (voir arrêt
Feldbrugge du 21 mai 1988, série A n° 99, p. 18 par. 44). En effet,
avant de condamner la requérante, la Cour des comptes n'a pas entendu
la requérante ni ne l'a invitée à comparaître. Il n'apparaît pas non
plus qu'elle ait été invitée à présenter des observations
complémentaires. Le comportement personnel de la requérante
contribuant directement à former l'opinion de la Cour des comptes, la
Commission est d'avis que le droit à un procès équitable exigeait dans
les circonstances particulières de l'affaire un examen direct par la
Cour des moyens de la requérante.
65. La requérante critique par ailleurs l'absence d'audience
publique devant la Cour des comptes, absence qui selon le Gouvernement
découle de la nature même de la procédure suivie. Le principe de
l'absence de publicité des débats a été consacré par la Cour de
cassation et rappelé par celle-ci dans la présente affaire (voir par.
23).
66. La publicité des débats constitue un principe fondamental,
consacré par l'article 6 par. 1 (art. 6-1) (Cour Eur. D.H., arrêt
Håkansson et Sturesson du 21 février 1990, à paraître dans série A n°
171, par. 66). Ce principe doit être intégralement respecté au moins
lors d'un degré de juridiction traitant du bien-fondé de l'affaire, à
moins que ne soit établie l'existence d'une des raisons énoncées à
l'article 6 par. 1, permettant d'exclure le public (Adler c/Suisse,
rapport Comm. 15.3.85, D.R. 46 p. 55, par. 51).
67. La requérante souhaitant des débats publics, la Commission
estime que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) ne permettait pas de les lui
refuser puisque l'on ne se trouvait dans aucun des cas énumérés par sa
seconde phrase. S'agissant d'un arrêt relatif à la liquidation du
compte de la requérante, il n'y avait pas de raisons suffisantes pour
ne pas donner au public la faculté d'assister à la séance.
CONCLUSION
68. La Commission conclut par neuf voix contre deux qu'en l'espèce
il y a eu violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
OPINION DISSIDENTE DE M. MARTINEZ
1. J'ai voté pour la non violation de l'article 6 de la
Convention. A mon avis, cet article ne doit pas s'appliquer en
l'espèce au motif qu'il ne s'agit pas d'une contestation sur les
droits et obligations de caractère civil de la requérante.
Certes, la notion de "droits et obligations de caractère
civil" est autonome et ne peut s'interpréter par simple référence au
droit interne de l'Etat défendeur (arrêt Köning du 28 juin 1978,
série A n° 27, pp. 29-30, par. 88-89). Néanmoins, la qualification
interne offre un point de départ (arrêt Deumeland du 29 mai 1986,
série A n° 100, p. 22, par. 62).
Selon la Cour européenne des Droits de l'Homme, l'un des
éléments à prendre en considération pour interpréter la notion
autonome de "droits et obligations de caractère civil" serait
l'existence d'un dénominateur commun qui permette de dégager une
notion européenne uniforme. C'est faute de ce dénominateur commun que
la Cour se livre, notamment dans l'arrêt Deumeland, à un examen en vue
de discerner les éléments de droit public et de droit privé que
présente la situation en cause.
2. Il me semble que, pour la plupart des Etats membres du Conseil
de l'Europe, la distinction entre la responsabilité pénale, la
responsabilité civile et la responsabilité administrative soit bien
connue. Cette dernière, découlant de la conduite d'un agent public
qui n'accomplit pas son devoir, s'inscrit dans le cadre des rapports
entre une administration publique et son agent. Il s'agit donc des
rapports de droit public.
Or, si pour la plupart des Etats membres la responsabilité
d'un fonctionnaire ressort du domaine du droit public, la notion
européenne de "droits et obligations de caractère civil" ne saurait
l'embrasser.
3. La lecture des paragraphes 19 et 21 du rapport de la Comission
montre, sans aucun doute, que nous sommes dans le domaine de la
responsabilité administrative. La condamnation par la Cour des
comptes repose sur le fait que la requérante a failli à ses
obligations, à savoir restituer à la puissance publique les deniers
dont elle était comptable. Etablir un déficit à l'encontre de la
requérante, ce n'est pas décider des contestations sur des droits
et obligations de caractère civil.
4. La majorité dit que "même si certains éléments donnent à
penser que l'obligation en cause a un certain caractère public, la
Commission estime qu'elle revêt plutôt un caractère mixte dont les
aspects privés sont prépondérants "(paragraphe 55 du rapport).
Je ne saurais suivre la majorité ni dans la méthode ni dans la
conclusion.
Pour ce qui est de la méthode, je pense qu'il faut commencer
par rechercher l'existence d'un dénominateur commun européen avant
d'évaluer le poids respectif des aspects de droit privé et les aspects
de droit public. C'est le procédé utilisé par la Cour dans l'arrêt
Deumeland précité. Dans le rapport, la majorité n'explique point
quels sont les aspects de droit privé ni pourquoi ils sont
prépondérants.
Pour ce qui est de la conclusion, je ne trouve pas d'éléments
de droit privé. Compte tenu du fait qu'un litige relatif à une
sanction infligée à un fonctionnaire, ayant failli à ses devoirs, a
toujours été exclu du champ d'application de l'article 6, même si la
décision ainsi prise peut avoir des répercussions sur le patrimoine de
l'agent (par exemple, privation d'avancement ou amende ; voire même la
révocation, mesure extrêmement grave qui, pour moi, s'apparente à une
peine), je serai enclin à considérer que les fonctionnaires qui n'ont
pas eu de succès devant la Commission font l'objet d'une discrimination.
En effet, je ne vois pas de justification raisonnable entre le refus
opposé aux agents publics sanctionnés au disciplinaire et l'accueil
réservé à celui qui, par la voie de la responsabilité administrative,
se voit obligé à restituer à la puissance publique les deniers qui ont
disparu en raison du fait qu'il a failli à ses obligations résultant
de son appartenance à la fonction publique.
Je m'interroge sur le point de savoir s'il ne s'agit pas d'une
discrimination qui tombe sur l'article 14 de la Convention.
ANNEXE I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
___________________________________________________________________________
Date Acte
___________________________________________________________________________
a) Examen de la recevabilité
22.12.1983 Introduction de la requête
02.06.1986 Enregistrement de la requête
07.10.1987 Délibérations de la Commission et décision de
celle-ci d'inviter le Gouvernement à lui soumettre
des observations sur la recevabilité et le
bien-fondé de la requête
14.03.1988 Observations du Gouvernement
08.06.1988 Observations du requérant
10.10.1988 Décision de la Commission de tenir une audience
sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête
17.01.1989 Audience sur la recevabilité et le bien-fondé
Délibérations de la Commission, décision de
déclarer la requête recevable et de demander des
observations complémentaires aux parties
b) Examen du bien-fondé
2.10.1990 Délibérations de la Commission sur le bien-fondé
vote final et adoption du texte du présent rapport
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