NADA c. SUISSE

17 mars 2009

PREMIÈRE SECTION

Requête no 10593/08
présentée par Youssef Moustafa NADA
contre la Suisse
introduite le 19 février 2008

EXPOSÉ DES FAITS

EN FAIT

Le requérant, M. Youssef Moustafa Nada, est un ressortissant italien né en 1931 et résidant à Campione d’Italia, enclave italienne (province de Côme) dans le canton suisse du Tessin. Il est représenté devant la Cour par Me J. McBride, avocat à Londres.

A. Les circonstances de l’espèce

1. La genèse de l’affaire

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par le requérant, peuvent se résumer comme suit.

Le 15 octobre 1999, le Conseil de sécurité des Nations unies adopta la Résolution 1267 (1999) prévoyant des sanctions contre les Talibans (voir ci‑dessous « Le droit international et interne pertinents »). En même temps, il créa un comité chargé de surveiller l’exécution de cette résolution (ci‑après, le « comité des sanctions »). Y sont représentés l’ensemble des quinze membres permanents du Conseil de sécurité.

Le 19 décembre 2000, par l’adoption de la Résolution 1333 (2000), le régime des sanctions fut élargi, visant désormais Oussama Ben Laden et le groupe Al-Qaïda (voir « Le droit international et interne pertinents »).

Par ces résolutions, le Conseil de sécurité demandait au comité des sanctions de dresser une liste des personnes et des organisations qui entretenaient des relations avec Oussama Ben Laden et Al-Qaïda, ce sur la base des informations fournies par les Etats et des organisations régionales.

Le 2 octobre 2000, le Conseil fédéral suisse adopta l’ordonnance instituant des mesures à l’encontre de personnes et entités liées à Oussama Ben Laden, au groupe Al-Qaïda ou aux Talibans (ci-après, « l’ordonnance sur les Talibans » ; voir « Le droit international et interne pertinents »). En vertu de cette ordonnance, les avoirs et les ressources économiques appartenant à des personnes ou entités visées à l’annexe 2 du texte étaient gelés, et il était interdit de leur fournir ou de mettre à leur disposition, directement ou indirectement, des fonds ou des ressources économiques (article 3, alinéas 1 et 2). Par ailleurs, l’entrée en Suisse et le transit par ce pays étaient interdits à ces personnes (article 4a, alinéa 1). En outre, le paragraphe E de l’annexe 2 mentionnait les individus et entités qui avaient été radiés de la liste.

Le 9 novembre 2001, le requérant ainsi que plusieurs organisations entretenant des relations avec lui furent inscrits sur la liste du comité des sanctions. Le 30 novembre 2001, ces noms furent ajoutés sur l’annexe à l’ordonnance sur les Talibans.

Selon les informations fournies par le requérant, par une décision du 26 mars 2004, l’Office fédéral des migrations rejeta une demande qu’il avait formée aux fins de pouvoir entrer en Suisse ou transiter par ce pays (voir page 84 de la requête ; décision non fournie à la Cour).

Le 22 septembre 2005, le requérant demanda au Conseil fédéral que son nom et celui des organisations avec lesquelles il entretenait des relations fussent rayés de l’annexe à l’ordonnance. Il argua, à l’appui de sa demande, que l’enquête menée par la police à son sujet avait été abandonnée en vertu d’une décision du Procureur général de la Confédération (Bundesanwaltschaft) et que, dès lors, il n’était plus justifié de le soumettre au régime des sanctions.

Par une décision du 18 janvier 2006, le Secrétariat d’Etat à l’économie (ci-après, le « SECO ») rejeta la demande au motif que la Suisse ne pouvait pas retirer des noms de l’annexe de l’ordonnance sur les Talibans tant qu’ils figuraient sur la liste du comité des sanctions.

Le 13 février 2006, le requérant saisit le Département fédéral de l’économie (ci-après, le « Département ») d’un recours administratif.

Le Département rejeta ce recours par une décision du 15 juin 2006, confirmant que la radiation d’un nom de l’annexe à l’ordonnance n’était envisageable qu’une fois que ce nom ne figurait plus sur la liste du comité des sanctions. Or cela n’était possible que par le biais de la procédure de radiation devant les Nations unies, procédure qui devait être entamée par l’Etat d’origine ou de résidence de la personne concernée. La Suisse n’étant ni l’Etat d’origine ni l’Etat de résidence du requérant, les autorités nationales n’étaient pas compétentes pour entreprendre une telle procédure.

Le 6 juillet 2006, le requérant introduisit auprès du Conseil fédéral un recours contre la décision du Département. Il demandait que son nom, ainsi que les noms de certaines organisations entretenant des relations avec lui, fussent retirés de la liste figurant à l’annexe 2 à l’ordonnance sur les Talibans et, de surcroît, de celle indiquant les personnes et organisations dont les noms avaient déjà été enlevés de la liste.

Par une décision du 18 avril 2007, le Conseil fédéral renvoya la cause au Tribunal fédéral, estimant que le requérant avait subi des restrictions directes de son droit de propriété et que, dès lors, l’article 6 de la Convention (européenne des droits de l’homme) s’appliquait à sa demande visant le retrait de son nom de l’annexe à l’ordonnance. Partant, il y avait lieu de soumettre l’affaire à un tribunal indépendant et impartial.

Dans ses observations, le Département conclut au rejet du recours, précisant que la Résolution 1730 (2006) du Conseil de sécurité permettait aux personnes et aux organisations dont les noms figuraient sur la liste du comité des sanctions d’entamer individuellement, sans passer par leurs Etats d’origine ou de résidence, une procédure de radiation.

Le requérant maintint ses conclusions. Par ailleurs, il soutint qu’en raison de la grande réticence de l’Office fédéral des migrations à octroyer des dérogations fondées sur l’article 4a, alinéa 2, de l’ordonnance sur les Talibans, il ne pouvait quitter son domicile de Campione bien qu’il n’y existât pas d’infrastructure médicale adéquate. Par ailleurs, l’Office fédéral des migrations lui faisant interdiction de se rendre en Italie, pour des raisons administratives ou judiciaires, il se trouvait assigné à domicile depuis près de six ans. En outre, le requérant alléguait que l’inscription de son nom sur la liste du comité des sanctions, sans justification et sans qu’il eût été entendu au préalable, violait l’interdiction de la discrimination, la liberté personnelle, la garantie de la propriété, la liberté économique ainsi que le droit d’être entendu et le droit à un procès équitable. Il affirmait également que le régime des sanctions du Conseil de sécurité était contraire à la Charte des Nations Unies et portait même atteinte à des normes de droit international de nature contraignante (jus cogens). Dès lors, la Suisse n’était pas tenue d’appliquer ledit régime.

D’après les informations fournies par le requérant, le comité des sanctions rejeta, le 2 novembre 2007, une demande formée par lui aux fins de la radiation de son nom de la liste du Conseil de sécurité (voir page 85 de la requête ; décision non fournie à la Cour).

2. L’arrêt du Tribunal fédéral du 14 novembre 2007

Par un arrêt du 14 novembre 2007, le Tribunal fédéral déclara recevable le recours du requérant mais le rejeta sur le fond.

Il rappela d’abord qu’en vertu de l’article 25 de la Charte des Nations Unies, les Etats membres de l’Organisation étaient tenus d’accepter et d’appliquer les décisions du Conseil de sécurité prises conformément à la Charte. Les obligations découlant de la Charte ne primaient pas seulement le droit interne des Etats membres, mais prévalaient également en cas de conflit avec d’autres accords internationaux (article 103 de la Charte), ce indépendamment de la nature – bilatérale ou multilatérale – de tels accords. De plus, cette primauté ne concernait pas seulement la Charte, mais s’étendait à toutes les obligations découlant d’une résolution contraignante du Conseil de sécurité.

Le Tribunal fédéral souligna néanmoins que le Conseil de sécurité était lui aussi lié par la Charte et devait agir conformément à ses buts et ses principes (article 24, paragraphe 2, de la Charte), parmi lesquels figurait le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales (article 1, paragraphe 3, de la Charte). En même temps, il estima que les Etats membres n’étaient pas tenus de s’opposer formellement à une décision qu’ils jugeaient sur le fond contraire à la Charte, en particulier s’il s’agissait d’une décision prise en vertu du chapitre VII de la Charte en cas de menace contre la paix ou la sécurité ou de rupture de la paix ou de la sécurité internationale.

Le Tribunal fédéral rappela ensuite qu’il était tenu, en vertu de l’article 190 de la Constitution fédérale (voir « Le droit international et interne pertinents »), d’appliquer les lois fédérales et le droit international. Il estima que ce dernier recouvrait aussi bien les conventions internationales ratifiées par la Suisse que le droit coutumier, les principes généraux du droit international ainsi que les décisions des organisations internationales, dans la mesure où elles étaient juridiquement contraignantes pour la Suisse, notamment les décisions prises par le Conseil de sécurité dans le cadre d’un régime de sanctions.

En revanche, le Tribunal fédéral jugea que l’article 190 de la Constitution ne prévoyait pas de règle concernant d’éventuels conflits entre des normes du droit international juridiquement contraignantes pour la Suisse ; or il s’agissait en l’espèce d’un conflit entre des décisions du Conseil de sécurité et des garanties découlant de la Convention (européenne des droits de l’homme) et du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. La Cour suprême suisse estima que si un tel conflit ne pouvait pas être résolu par le biais des règles sur l’interprétation des traités, il convenait de se fonder sur la hiérarchie des normes internationales, en vertu de laquelle les obligations découlant de la Charte des Nations Unies primaient toutes les obligations dérivant de tout autre accord international (voir l’article 103 de la Charte, combiné avec l’article 30 de la Convention de Vienne sur le droit des traités ; voir aussi « Le droit international et interne pertinents »). Selon le Tribunal fédéral, l’application uniforme du régime des sanctions serait menacée si les tribunaux des Etats parties à la Convention et au Pacte international en venaient à se départir dudit régime pour protéger les droits fondamentaux de certaines personnes ou organisations.

Le Tribunal fédéral concéda néanmoins que l’obligation d’appliquer les décisions du Conseil de sécurité trouvait ses limites dans les normes du jus cogens. Dès lors, il s’estima tenu de rechercher si le régime des sanctions mis en place par le Conseil de sécurité était susceptible de violer des normes juridiquement contraignantes du droit international, ainsi que l’affirmait le requérant.

Après avoir donné une définition abstraite du jus cogens fondée sur les articles 53, 64 et 71 de la Convention de Vienne sur le droit des traités (voir « Le droit international et interne pertinents »), le Tribunal fédéral cita comme exemple de telles normes le droit à la vie, l’interdiction de la torture et des traitements dégradants, l’interdiction de l’esclavage, l’interdiction de soumettre des personnes à des peines collectives, le principe de la responsabilité pénale individuelle ainsi que le principe du non-refoulement. En revanche, ne relevaient pas de la définition du jus cogens, selon le Tribunal fédéral, la garantie de la propriété, la liberté économique, les garanties d’un procès équitable ainsi que le droit à un recours effectif.

Le Tribunal fédéral exprima l’avis selon lequel les sanctions prises par le Conseil de sécurité en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations Unies pouvaient certes soumettre les individus qui en étaient victimes à d’importantes restrictions d’ordre économique, mais qu’elles ne les privaient pas des moyens de subsistance. En outre, l’interdiction de voyager (Reiseverbot) était susceptible de restreindre la liberté de mouvement, mais ne constituait pas une privation de liberté puisque les intéressés pouvaient circuler librement dans leur Etat de résidence.

Le Tribunal fédéral précisa ensuite que, traditionnellement, les sanctions étaient prises par le Conseil de sécurité sans que les personnes ou institutions concernées n’aient l’opportunité de s’exprimer, préalablement ou ultérieurement, ou de porter plainte devant des instances internes ou internationales. Le mécanisme de radiation – notamment dans ses modalités issues de la Résolution 1730 (2006) –, qui permettait aux individus de saisir directement le comité des sanctions, constituait déjà un progrès considérable, même s’il n’était pas dépourvu de défaillances importantes du point de vue des droits de l’homme.

Compte tenu des éléments ci-dessus, le Tribunal fédéral fut donc d’avis que la Suisse était liée par les décisions du Conseil de sécurité. Il s’agissait ensuite de rechercher si cet Etat disposait néanmoins d’une marge d’appréciation dans la mise en œuvre des sanctions imposées.

A cet égard, le Tribunal fédéral retint que le Conseil de sécurité avait adopté la Résolution 1267 (1999) ainsi que les résolutions subséquentes concernant les sanctions contre Al-Qaïda et les Talibans sur la base du chapitre VII de la Charte, demandant aux Etats de se conformer strictement aux dispositions de cette résolution, et ce nonobstant l’existence de droits accordés ou d’obligations conférées ou imposées par tout accord international ou tout contrat conclu avant la date de l’entrée en vigueur des mesures prévues (paragraphe 7 de la résolution ; voir « Le droit international et interne pertinents »).

Par ailleurs, selon le Tribunal fédéral, les sanctions (gel des avoirs, interdiction d’entrée et de transit, embargo sur les armes) étaient définies de manière détaillée et ne laissaient pas aux Etats membres de marge d’appréciation dans leur application. A cet égard, la juridiction fédérale rappela que même les personnes visées par des sanctions étaient signalées dans la liste tenue et actualisée par le comité des sanctions (paragraphe 8, lettre c) de la Résolution 1333 (2000)) ; voir « Le droit international et interne pertinents »).

En outre, pour ce qui concernait le retrait des noms de la liste, le Tribunal fédéral évoqua la procédure particulière de radiation, mise en œuvre par le comité des sanctions, et en vertu de laquelle les Etats membres n’étaient pas autorisés à retirer de leur propre initiative le nom de personnes ou d’entités.

Compte tenu des éléments précédents, le Tribunal fédéral fut d’avis qu’il pouvait certes vérifier si la Suisse était liée par les résolutions du Conseil de sécurité, mais qu’il ne pouvait pas lever les sanctions contre le requérant pour non-conformité du régime avec les droits de l’homme. Il admit cependant qu’en dépit des modifications mentionnées, la procédure de radiation ne pouvait satisfaire ni au droit d’accès à un tribunal, au sens de l’article 6 § 1, ni au droit à un recours effectif en vertu de l’article 13 de la Convention.

A la lumière de ces conclusions, le Tribunal fédéral se demanda si la Suisse devait au moins assister le requérant dans la procédure de radiation. Il rappela à cet égard que les Etats membres étaient tenus, en vertu du paragraphe 2, lettre e), de la Résolution 1373 (2001) (voir « Le droit international et interne pertinents ») d’engager des poursuites pénales à l’encontre des personnes soupçonnées de financer ou de soutenir le terrorisme. En cas d’acquittement de la personne ou d’abandon de l’enquête, les sanctions, qui étaient des mesures de nature préventive, devaient être levées. Si l’Etat poursuivant n’était pas compétent pour rayer de la liste le nom de la personne concernée, il pouvait au moins informer le comité des sanctions des résultats de l’enquête et demander ou soutenir sa radiation.

Enfin, le Tribunal rechercha si l’interdiction de voyager prévue à l’article 4a de l’ordonnance sur les Talibans allait au-delà des sanctions prévues par les résolutions du Conseil de sécurité et si, dès lors, les autorités suisses pouvaient dans ce domaine se prévaloir d’une certaine marge de manœuvre. L’article 4a, alinéa 1, de cette ordonnance interdit aux personnes citées à l’annexe 2 l’entrée en Suisse et le transit par ce pays. Selon l’alinéa 2 de l’article 4a, l’Office fédéral des migrations peut, en conformité avec les décisions du Conseil de sécurité ou pour la protection d’intérêts suisses, accorder des dérogations. D’après les résolutions du Conseil de sécurité, l’interdiction de voyager ne trouvait pas à s’appliquer si l’entrée dans un Etat ou le transit par celui-ci s’avéraient nécessaires pour une procédure judiciaire. Par ailleurs, le comité des sanctions pouvait accorder des dérogations dans des cas concrets, notamment pour des raisons médicales, humanitaires ou religieuses.

Le Tribunal fédéral estima également que, en dépit de son libellé peu contraignant, l’article 4a, alinéa 2, de l’ordonnance sur les Talibans obligeait les autorités à octroyer des dérogations chaque fois que le régime des sanctions le permettait ; une restriction de la liberté de circulation du requérant qui ne pouvait se fonder sur les résolutions du Conseil de sécurité ne correspondait pas à l’intérêt public et était disproportionnée au regard de la situation particulière de l’intéressé. Celui-ci habitait à Campione, enclave italienne de 1,6 km2 dans le canton du Tessin. La juridiction fédérale jugea que, du fait de l’interdiction qui le frappait d’entrer en Suisse et de transiter par ce pays, le requérant ne pouvait pas quitter Campione. En pratique, cette mesure se rapprochait d’une assignation à domicile, comme l’avait affirmé l’intéressé, et constituait une grave restriction de sa liberté physique. Dans ces circonstances, les autorités suisses étaient tenues d’épuiser toutes les mesures d’allègement autorisées par les résolutions du Conseil de sécurité.

Compte tenu des éléments précédents, l’Office fédéral des migrations devait rechercher si les conditions d’une dérogation étaient remplies. Si la demande ne relevait pas d’une exception générale prévue par le Conseil de sécurité, elle devait être soumise au comité des sanctions pour approbation. Le Tribunal fédéral n’avait pas à rechercher si l’Office fédéral des migrations avait méconnu ces exigences en examinant les demandes formées par le requérant aux fins de pouvoir quitter le territoire (Ausreiseanträgen), car de toute façon l’intéressé n’avait pas contesté les décisions rendues par l’Office. Il en allait de même de la question de savoir si le requérant devait être autorisé à transférer son domicile de l’enclave de Campione vers l’Italie, dès lors que l’intéressé n’avait pas soumis de demande à cet effet.

3. Les développements postérieurs à l’arrêt du Tribunal fédéral

Selon les informations soumises par le requérant, durant l’année 2008 l’Office fédéral des migrations a rejeté plusieurs demandes formées par lui aux fins de son entrée en Suisse ou du transit par ce pays (voir page 85 de la requête ; décisions non fournies à la Cour).

B. Le droit international et interne pertinents

1. Droit international

Les dispositions pertinentes de la Charte des Nations Unies sont ainsi rédigées :

« Préambule :

Nous, peuples des Nations Unies, résolus

à préserver les générations futures du fléau de la guerre qui deux fois en l’espace d’une vie humaine a infligé à l’humanité d’indicibles souffrances,

à proclamer à nouveau notre foi dans les droits fondamentaux de l’homme, dans la dignité et la valeur de la personne humaine, dans l’égalité de droits des hommes et des femmes, ainsi que des nations, grandes et petites,

à créer les conditions nécessaires au maintien de la justice et du respect des obligations nées des traités et autres sources du droit international,

à favoriser le progrès social et instaurer de meilleures conditions de vie dans une liberté plus grande,

et à ces fins

à pratiquer la tolérance, à vivre en paix l’un avec l’autre dans un esprit de bon voisinage,

à unir nos forces pour maintenir la paix et la sécurité internationales,

à accepter des principes et instituer des méthodes garantissant qu’il ne sera pas fait usage de la force des armes, sauf dans l’intérêt commun,

à recourir aux institutions internationales pour favoriser le progrès économique et social de tous les peuples,

(...)

Chapitre I

Buts et principes

Article 1 :

Les buts des Nations Unies sont les suivants :

1. Maintenir la paix et la sécurité internationales et à cette fin : prendre des mesures collectives efficaces en vue de prévenir et d’écarter les menaces à la paix et de réprimer tout acte d’agression ou autre rupture de la paix, et réaliser, par des moyens pacifiques, conformément aux principes de la justice et du droit international, l’ajustement ou le règlement de différends ou de situations, de caractère international, susceptibles de mener à une rupture de la paix ;

2. Développer entre les nations des relations amicales fondées sur le respect du principe de l’égalité de droits des peuples et de leur droit à disposer d’eux-mêmes, et prendre toutes autres mesures propres à consolider la paix du monde ;

3. Réaliser la coopération internationale en résolvant les problèmes internationaux d’ordre économique, social, intellectuel ou humanitaire, en développant et en encourageant le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous, sans distinction de race, de sexe, de langue ou de religion ;

4. Être un centre où s’harmonisent les efforts des nations vers ces fins communes.

Article 25 :

Les Membres de l’Organisation conviennent d’accepter et d’appliquer les décisions du Conseil de sécurité conformément à la présente Charte.

Article 103

En cas de conflit entre les obligations des Membres des Nations Unies en vertu de la présente Charte et leurs obligations en vertu de tout autre accord international, les premières prévaudront. »

Les dispositions pertinentes de la Convention de Vienne sur le droit des traités (1969), entrée en vigueur à l’égard de la Suisse le 6 juin 1990, sont libellées comme suit :

« Article 30 : Application de traités successifs portant sur la même matière

1. Sous réserve des dispositions de l’Article 103 de la Charte des Nations Unies, les droits et obligations des Etats parties à des traités successifs portant sur la même matière sont déterminés conformément aux paragraphes suivants.

2. Lorsqu’un traité précise qu’il est subordonné à un traité antérieur ou postérieur ou qu’il ne doit pas être considéré comme incompatible avec cet autre traité, les dispositions de celui-ci l’emportent.

3. Lorsque toutes les parties au traité antérieur sont également parties au traité postérieur, sans que le traité antérieur ait pris fin ou que son application ait été suspendue en vertu de l’article 59, le traité antérieur ne s’applique que dans la mesure où ses dispositions sont compatibles avec celles du traité postérieur.

4. Lorsque les parties au traité antérieur ne sont pas toutes parties au traité postérieur :

a) dans les relations entre les Etats parties aux deux traités, la règle applicable est celle qui est énoncée au paragraphe 3 ;

b) dans les relations entre un Etat partie aux deux traités et un Etat partie à l’un de ces traités seulement, le traité auquel les deux Etats sont parties régit leurs droits et obligations réciproques.

5. Le paragraphe 4 s’applique sans préjudice de l’article 41, de toute question d’extinction ou de suspension de l’application d’un traité aux termes de l’article 60, ou de toute question de responsabilité qui peut naître pour un Etat de la conclusion ou de l’application d’un traité dont les dispositions sont incompatibles avec les obligations qui lui incombent à l’égard d’un autre Etat en vertu d’un autre traité.

(...)

Article 53 : Traités en conflit avec une norme impérative du droit international général (jus cogens)

Est nul tout traité qui, au moment de sa conclusion, est en conflit avec une norme impérative du droit international général. Aux fins de la présente Convention, une norme impérative du droit international général est une norme acceptée et reconnue par la communauté internationale des Etats dans son ensemble en tant que norme à laquelle aucune dérogation n’est permise et qui ne peut être modifiée que par une nouvelle norme du droit international général ayant le même caractère.

(...)

Article 64 : Survenance d’une nouvelle norme impérative du droit international général (jus cogens)

Si une nouvelle norme impérative du droit international général survient, tout traité existant qui est en conflit avec cette norme devient nul et prend fin.

(...)

Article 71 : Conséquences de la nullité d’un traité en conflit avec une norme impérative du droit international général

1. Dans le cas d’un traité qui est nul en vertu de l’article 53, les parties sont tenues :

a) d’éliminer, dans la mesure du possible, les conséquences de tout acte accompli sur la base d’une disposition qui est en conflit avec la norme impérative du droit international général ; et

b) de rendre leurs relations mutuelles conformes à la norme impérative du droit international général.

2. Dans le cas d’un traité qui devient nul et prend fin en vertu de l’article 64, la fin du traité :

a) libère les parties de l’obligation de continuer d’exécuter le traité ;

b) ne porte atteinte à aucun droit, aucune obligation, ni aucune situation juridique des parties, créés par l’exécution du traité avant qu’il ait pris fin; toutefois, ces droits, obligations ou situations ne peuvent être maintenus par la suite que dans la mesure où leur maintien n’est pas en soi en conflit avec la nouvelle norme impérative du droit international général. »

Les résolutions adoptées par le Conseil de sécurité dans le cadre de la lutte contre Al-Qaïda et les Talibans, dans la mesure où elles sont pertinentes pour la présente affaire, sont libellées comme suit :

« Résolution 1267 (1999)

Adoptée par le Conseil de sécurité à sa 4051e séance, tenue le 15 octobre 1999

Le Conseil de sécurité,

Réaffirmant ses résolutions antérieures, en particulier les résolutions 1189 (1998) du 13 août 1998, 1193 (1998) du 28 août 1998 et 1214 (1998) du 8 décembre 1998, ainsi que les déclarations de son Président sur la situation en Afghanistan,

Se déclarant à nouveau résolument attaché à la souveraineté, à l’indépendance, à l’intégrité territoriale et à l’unité nationale de l’Afghanistan, ainsi qu’au respect du patrimoine culturel et historique du pays,

Se déclarant à nouveau profondément préoccupé par les violations du droit international humanitaire et des droits de l’homme qui continuent d’être commises, en particulier la discrimination exercée à l’encontre des femmes et des filles, ainsi que par l’augmentation sensible de la production illicite d’opium, et soulignant que la prise du consulat général de la République islamique d’Iran par les Talibans et l’assassinat de diplomates iraniens et d’un journaliste à Mazar-e-Sharif constituent des violations flagrantes des règles établies du droit international,

Rappelant les conventions internationales contre le terrorisme pertinentes, et en particulier l’obligation qu’ont les parties à ces instruments d’extrader ou de poursuivre les terroristes,

Condamnant avec force le fait que des terroristes continuent d’être accueillis et entraînés, et que des actes de terrorisme soient préparés, en territoire afghan, en particulier dans les zones tenues par les Talibans, et réaffirmant sa conviction que la répression du terrorisme international est essentielle pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales,

Déplorant que les Talibans continuent de donner refuge à Usama bin Laden et de lui permettre, ainsi qu’à ses associés, de diriger un réseau de camps d’entraînement de terroristes à partir du territoire tenu par eux et de se servir de l’Afghanistan comme base pour mener des opérations terroristes internationales,

Notant qu’Usama bin Laden et ses associés sont poursuivis par la justice des Etats‑Unis d’Amérique, notamment pour les attentats à la bombe commis le 7 août 1998 contre les ambassades de ce pays à Nairobi (Kenya) et à Dar es-Salaam (Tanzanie) et pour complot visant à tuer des citoyens américains se trouvant à l’étranger, et notant également que les Etats-Unis d’Amérique ont demandé aux Talibans de remettre les intéressés à la justice (S/1999/1021),

Considérant qu’en se refusant à satisfaire aux exigences formulées au paragraphe 13 de la résolution 1214 (1998), les autorités des Talibans font peser une menace sur la paix et la sécurité internationales,

Soulignant sa volonté résolue de faire respecter ses résolutions,

Agissant en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies,

1. Insiste pour que la faction afghane dénommée Talibans, qui se désigne également elle-même sous le nom d’Émirat islamique d’Afghanistan, se conforme sans attendre aux résolutions antérieures du Conseil et cesse, en particulier, d’offrir refuge et entraînement aux terroristes internationaux et à leurs organisations, qu’elle prenne les mesures effectives voulues pour que le territoire tenu par elle n’abrite pas d’installations et de camps de terroristes ni ne serve à préparer ou à organiser des actes de terrorisme dirigés contre d’autres Etats ou leurs citoyens, et qu’elle seconde l’action menée en vue de traduire en justice les personnes accusées de terrorisme ;

2. Exige que les Talibans remettent sans plus tarder Usama bin Laden aux autorités compétentes soit d’un pays où il a été inculpé, soit d’un pays qui le remettra à un pays où il a été inculpé, soit d’un pays où il sera arrêté et effectivement traduit en justice ;

3. Décide que tous les Etats imposeront le 14 novembre 1999 les mesures prévues au paragraphe 4 ci-après, à moins qu’il n’ait décidé avant cette date, sur la base d’un rapport du Secrétaire général, que les Talibans se sont pleinement acquittés de l’obligation qui leur est imposée au paragraphe 2 ci-dessus ;

4. Décide en outre qu’afin d’assurer l’application du paragraphe 2 ci-dessus, tous les Etats devront :

a) Refuser aux aéronefs appartenant aux Talibans ou affrétés ou exploités par les Talibans ou pour le compte des Talibans, tels qu’identifiés par le comité créé en application du paragraphe 6 ci-après, l’autorisation de décoller de leur territoire ou d’y atterrir à moins que le comité n’ait préalablement approuvé le vol considéré pour des motifs d’ordre humanitaire, y compris les obligations religieuses telles que le pèlerinage à La Mecque ;

b) Geler les fonds et autres ressources financières, tirés notamment de biens appartenant aux Talibans ou contrôlés directement ou indirectement par eux, ou appartenant à, ou contrôlés par, toute entreprise appartenant aux Talibans ou contrôlée par les Talibans, tels qu’identifiés par le comité créé en application du paragraphe 6 ci‑après, et veiller à ce que ni les fonds et autres ressources financières en question, ni tous autres fonds ou ressources financières ainsi identifiés ne soient mis à la disposition ou utilisés au bénéfice des Talibans ou de toute entreprise leur appartenant ou contrôlée directement ou indirectement par les Talibans, que ce soit par leurs nationaux ou par toute autre personne se trouvant sur leur territoire, à moins que le comité n’ait donné une autorisation contraire, au cas par cas, pour des motifs humanitaires ;

5. Engage tous les Etats à s’associer aux efforts menés pour parvenir à ce qui est exigé au paragraphe 2 ci-dessus, et à envisager de prendre d’autres mesures contre Usama bin Laden et ses associés ;

6. Décide de créer, conformément à l’article 28 de son règlement intérieur provisoire, un comité du Conseil de sécurité composé de tous les membres du Conseil, pour accomplir les tâches ci-après et rendre compte de ses travaux au Conseil en présentant ses observations et recommandations :

a) Demander à tous les Etats de le tenir informé des dispositions qu’ils auront prises pour assurer l’application effective des mesures imposées par le paragraphe 4 ci‑dessus ;

b) Examiner les informations qui auront été portées à son attention par les Etats au sujet de violations des mesures imposées par le paragraphe 4 ci-dessus et recommander les mesures correctives appropriées ;

c) Adresser au Conseil des rapports périodiques sur l’incidence des mesures imposées par le paragraphe 4 ci-dessus, notamment leurs répercussions sur le plan humanitaire ;

d) Adresser au Conseil des rapports périodiques sur les informations qui lui auront été présentées au sujet de violations présumées des mesures imposées par le paragraphe 4 ci-dessus, en identifiant si possible les personnes ou les entités qui seraient impliquées dans de telles violations ;

e) Identifier les aéronefs et les fonds ou autres ressources financières visés au paragraphe 4 ci-dessus, afin de faciliter l’application des mesures imposées par ledit paragraphe ;

f) Examiner les demandes de dérogation aux mesures imposées par le paragraphe 4 ci-dessus qui seront présentées en application dudit paragraphe et trancher la question de savoir si une dérogation doit être accordée pour le paiement de services de contrôle aérien à l’autorité afghane de l’aéronautique par l’Association du transport aérien international (IATA), au nom des compagnies aériennes internationales ;

g) Examiner les rapports présentés en application du paragraphe 10 ci-après ;

7. Demande à tous les Etats de se conformer strictement aux dispositions de la présente résolution, nonobstant l’existence de droits accordés ou d’obligations conférées ou imposées par tout accord international, tout contrat conclu ou tous autorisations ou permis accordés avant la date à laquelle entreront en vigueur les mesures imposées par le paragraphe 4 ci-dessus ;

8. Demande aux Etats d’engager des poursuites contre les personnes et les entités relevant de leur juridiction qui agissent en violation des mesures imposées par le paragraphe 4 ci-dessus et de leur appliquer des peines appropriées ;

9. Demande à tous les Etats de coopérer pleinement avec le comité créé en application du paragraphe 6 ci-dessus dans l’exécution de ses tâches, notamment en lui communiquant les éléments d’information qui pourraient lui être nécessaires au titre de la présente résolution ;

10. Demande à tous les Etats de rendre compte au comité créé en application du paragraphe 6 ci-dessus, dans les 30 jours qui suivront l’entrée en vigueur des mesures imposées par le paragraphe 4 ci-dessus, des dispositions qu’ils auront prises pour appliquer ledit paragraphe 4 ;

11. Prie le Secrétaire général d’apporter toute l’assistance voulue au comité créé en application du paragraphe 6 ci-dessus et de prendre au Secrétariat les dispositions utiles à cette fin ;

12. Prie le comité créé en application du paragraphe 6 ci-dessus de décider, sur la base des recommandations du Secrétariat, des dispositions à prendre avec les organisations internationales compétentes, les Etats voisins et autres Etats, ainsi que les parties concernées, en vue d’améliorer le suivi de l’application des mesures imposées par le paragraphe 4 ci-dessus ;

13. Prie le Secrétariat de soumettre au comité créé en application du paragraphe 6 ci-dessus, pour qu’il les examine, tous éléments d’information qu’il aura reçus des gouvernements et autres sources publiques au sujet des violations éventuelles des mesures imposées par le paragraphe 4 ci-dessus ;

14. Décide de mettre fin à l’application des mesures imposées par le paragraphe 4 ci‑dessus dès que le Secrétaire général lui aura fait savoir que les Talibans se sont acquittés de l’obligation qui leur est imposée par le paragraphe 2 ci-dessus ;

15. Se déclare prêt à envisager d’imposer de nouvelles mesures, conformément à la responsabilité qui lui incombe en vertu de la Charte des Nations Unies, en vue d’assurer l’application intégrale de la présente résolution ;

16. Décide de demeurer activement saisi de la question.

(...)

Résolution 1333 (2000)

Adoptée par le Conseil de sécurité à sa 4251e séance, le 19 décembre 2000

(...)

8. Décide que tous les Etats prendront de nouvelles mesures pour :

a) Fermer immédiatement et totalement tous les bureaux des Talibans situés sur leurs territoires ;

b) Fermer immédiatement tous les bureaux de la compagnie aérienne Ariana Afghan Airlines sur leurs territoires ;

c) Geler sans retard les fonds et autres actifs financiers d’Usama bin Laden et des individus et entités qui lui sont associés, tels qu’identifiés par le Comité, y compris l’organisation Al-Qaida, et les fonds tirés de biens appartenant à Usama bin Laden et aux individus et entités qui lui sont associés ou contrôlés directement ou indirectement par eux, et veiller à ce que ni les fonds et autres ressources financières en question, ni tous autres fonds ou ressources financières ne soient mis à la disposition ou utilisés directement ou indirectement au bénéfice d’Usama bin Laden, de ses associés ou de toute entité leur appartenant ou contrôlée directement ou indirectement par eux, y compris l’organisation Al-Qaida, que ce soit par leurs nationaux ou par toute autre personne se trouvant sur leur territoire, et prie le Comité de tenir, sur la base des informations communiquées par les Etats et les organisations régionales, une liste à jour des individus et entités que le Comité a identifiés comme étant associés à Usama bin Laden, y compris l’organisation Al-Qaida ;

(...)

Résolution 1373 (2001)

(...)

2. Décide également que tous les Etats :

a) S’abstiennent d’apporter quelque forme d’appui que ce soit, actif ou passif, aux entités ou personnes impliquées dans des actes de terrorisme, notamment en réprimant le recrutement de membres de groupes terroristes et en mettant fin à l’approvisionnement en armes des terroristes ;

b) Prennent les mesures voulues pour empêcher que des actes de terrorisme ne soient commis, notamment en assurant l’alerte rapide d’autres Etats par l’échange de renseignements ;

c) Refusent de donner asile à ceux qui financent, organisent, appuient ou commettent des actes de terrorisme ou en recèlent les auteurs ;

d) Empêchent que ceux qui financent, organisent, facilitent ou commettent des actes de terrorisme n’utilisent leurs territoires respectifs pour commettre de tels actes contre d’autres Etats ou contre les citoyens de ces Etats ;

e) Veillent à ce que toutes personnes qui participent au financement, à l’organisation, à la préparation ou à la perpétration d’actes de terrorisme ou qui y apportent un appui soient traduites en justice, à ce que, outre les mesures qui pourraient être prises contre ces personnes, ces actes de terrorisme soient érigés en crimes graves dans la législation et la réglementation nationales et à ce que la peine infligée soit à la mesure de la gravité de ces actes ;

(...) ».

2. Droit interne

L’article 190 de la Constitution fédérale dispose :

« Article 190 : Droit applicable

Le Tribunal fédéral et les autres autorités sont tenus d’appliquer les lois fédérales et le droit international. »

Les dispositions pertinentes de l’ordonnance du 2 octobre 2000, instituant des mesures à l’encontre de personnes et entités liées à Oussama Ben Laden, au groupe Al-Qaïda ou aux Talibans, sont libellées comme suit :

« Article 1 : Interdiction de fournir de l’équipement militaire et des biens similaires

La fourniture, la vente et le courtage d’armements de toute sorte, y compris d’armes et de munitions, de véhicules et d’équipement militaires, de matériels paramilitaires de même que leurs accessoires et pièces de rechange aux personnes physiques et morales, aux groupes ou aux entités cités à l’annexe 2 sont interdits.

(...)

La fourniture, la vente et le courtage de conseils techniques et de moyens d’assistance ou d’entraînement liés aux activités militaires aux personnes physiques et morales, aux groupes ou aux entités cités à l’annexe 2 sont interdits.

Les al. 1 et 3 ne s’appliquent que dans la mesure où la loi du 13 décembre 1996 sur le contrôle des biens, la loi fédérale du 13 décembre 1996 sur le matériel de guerre ainsi que leurs ordonnances d’application ne sont pas applicables.

(...).

Article 3 : Gel des avoirs et des ressources économiques

Les avoirs et les ressources économiques appartenant aux personnes physiques et morales, aux groupes ou aux entités cités à l’annexe 2 ou contrôlés par ces derniers sont gelés.

Il est interdit de fournir des fonds aux personnes physiques et morales, aux groupes ou aux entités cités à l’annexe 2 ou de mettre à leur disposition, directement ou indirectement, des fonds ou des ressources économiques.

Le Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO) peut exempter les paiements liés à des projets en faveur de la démocratisation ou à des activités humanitaires des interdictions prescrites aux al. 1 et 2.

Le SECO peut, après avoir consulté les offices compétents du Département fédéral des affaires étrangères et du Département fédéral des finances, autoriser des versements prélevés sur des comptes bloqués, des transferts de biens en capital gelés et le déblocage de ressources économiques gelées afin de protéger des intérêts suisses ou de prévenir des cas de rigueur.

Article 4 : Déclaration obligatoire

Quiconque détient ou gère des avoirs dont il faut admettre qu’ils tombent sous le coup du gel des avoirs défini à l’art. 3, al. 1, doit les déclarer sans délai au SECO.

Les personnes ou les institutions qui ont connaissance de ressources économiques dont il faut admettre qu’elles tombent sous le coup du gel des ressources économiques défini à l’art. 3, al. 1, doivent les déclarer sans délai au SECO.

Sur la déclaration doivent figurer le nom du bénéficiaire, l’objet et la valeur des avoirs et des ressources économiques gelés.

Article 4a : Entrée en Suisse et transit

L’entrée en Suisse et le transit par la Suisse sont interdits aux personnes physiques citées à l’annexe 2.

L’Office fédéral des migrations peut, en conformité avec les décisions du Conseil de sécurité des Nations Unies ou pour la protection d’intérêts suisses, accorder des dérogations. »

GRIEFS

1. Invoquant les articles 5 § 1, 8 et 9 de la Convention, le requérant se plaint que l’interdiction d’entrée en Suisse et de transit par ce pays, imposée à la suite de l’enregistrement de son nom sur la liste du Conseil de sécurité, a porté atteinte à sa liberté physique ainsi qu’à l’exercice de sa vie privée (y compris professionnelle) et familiale et de sa liberté de manifester sa religion. Il allègue également qu’il y a eu violation de l’article 5 § 4 en ce que les autorités internes n’ont procédé à aucun contrôle de la licéité des entraves à sa liberté de circulation.

2. Il affirme ensuite que l’enregistrement de son nom sur la liste a eu un effet négatif sur sa réputation et constitue dès lors une violation des articles 3 et 8 de la Convention.

3. Enfin, il affirme ne pas avoir disposé d’un recours effectif, conformément à l’article 13, qui lui eût permis de se plaindre des violations susmentionnées de la Convention.

QUESTIONS AUX PARTIES

1. Le requérant a-t-il été privé de sa liberté en violation de l’article 5 § 1 de la Convention à raison de l’interdiction d’entrée en Suisse et de transit par ce pays ?

2. Dans l’affirmative, le requérant a-t-il eu à sa disposition, conformément à l’article 5 § 4 de la Convention, une procédure effective par le biais de laquelle il aurait pu contester les entraves à sa liberté de circulation ?

3. Y a-t-il eu atteinte au droit du requérant au respect de sa vie privée et familiale, au sens de l’article 8 § 1 de la Convention, pour la même raison ?

Dans l’affirmative, l’ingérence dans l’exercice de ce droit était-elle prévue par la loi ? Poursuivait-elle un but légitime et était-elle nécessaire, au sens de l’article 8 § 2 ?

4. Le requérant a-t-il eu à sa disposition, comme l’exige l’article 13 de la Convention, un recours interne effectif par le biais duquel il aurait pu formuler ses griefs de méconnaissance des articles 5 et 8 ?

5. Les parties sont invitées à fournir à la Cour des copies des documents mentionnés aux pages 84 et 85 de la requête.

 

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