Navalnyy c. Russie [GC]

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 223

Novembre 2018

Navalnyy c. Russie [GC] - 29580/12, 36847/12, 11252/13 et al.

Arrêt 15.11.2018 [GC]

Article 18

Restrictions dans un but non prévu

Entraves à la liberté de réunion dans le but d’étouffer le pluralisme politique : violation

Article 11

Article 11-1

Liberté de réunion pacifique

Militant politique arrêté et poursuivi à maintes reprises pour infraction administrative tenant à l’irrégularité des rassemblements publics : violation

Article 46

Article 46-2

Exécution de l'arrêt

Mesures générales

État défendeur tenu de prendre des mesures générales garantissant que le régime d’exercice du droit de réunion ne constitue pas une entrave dissimulée à la liberté de réunion pacifique

En fait – Leader politique d’opposition, le requérant fut arrêté à sept reprises entre 2012 et 2014 à l’occasion de divers rassemblements publics et poursuivi pour des infractions administratives tenant à leur caractère irrégulier, sur le plan formel.

Dans un arrêt du 2 février 2017, se référant à la jurisprudence antérieure concernant des affaires russes similaires, une chambre de la Cour a notamment conclu pour chacun des sept épisodes à la violation des articles 11 et 5 § 1 de la Convention mais estimé qu’il n’était pas nécessaire d’examiner l’affaire sous l’angle de l’article 18. À l’unanimité, elle a aussi conclu à la violation de l’article 6 § 1 de la Convention dans six des sept procédures pour infractions administratives, et à sa non-violation dans l’autre. Le 29 mai 2017, l’affaire a été renvoyée devant la Grande Chambre à la demande des deux parties.

En droit

Article 5 § 1 : En l’absence de raisons expliquant pourquoi elles étaient nécessaires au vu des circonstances, les sept occasions où le requérant avait été arrêté et les deux occasions où il avait été placé en détention provisoire s’analysent toutes en des privations de liberté arbitraires.

Conclusion : violation (unanimité), pour chacun des sept épisodes.

Article 11 : L’article 11 est applicable à chacun des sept épisodes. Il y a bien eu ingérence dans l’exercice par le requérant de son droit à la liberté de réunion.

a) But légitime – La Grande Chambre estime que l’absence de poursuite d’un but légitime ressort clairement dans les cinquième et sixième épisodes (tout en exprimant par ailleurs de forts doutes pour les autres) :

– dans le premier cas, le requérant quittait le lieu d’une manifestation statique en étant suivi d’un groupe de personnes, parmi lesquelles figuraient des journalistes. Les autorités y ont vu une « marche non autorisée », alors que le requérant n’avait manifesté aucune intention de faire autre chose que simplement quitter les lieux, et que le groupe n’avait pas été formé à son initiative et marchait sur le trottoir ;

– dans le second cas, rien n’indique que les personnes qui avaient formé devant le tribunal un attroupement (que les autorités ont qualifié de « réunion publique ») avaient prévu que l’entrée leur serait refusée, ni qu’en pareil cas elles manifesteraient. Quand bien même le groupe se serait effectivement mis à scander des slogans politiques, il n’apparaît pas que le requérant ait lui-même scandé des slogans ni manifesté l’intention de tenir un rassemblement de cette nature. Et la circulation automobile autour du tribunal était de toute façon déjà bloquée par la police.

b) Proportionnalité – Les cinq autres arrestations ont eu lieu au cours d’événements publics conduits en l’absence de notification ou au terme du créneau horaire autorisé. Tous ces événements étaient des réunions pacifiques qui n’ont guère causé de troubles. Comme dans nombre d’affaires antérieures, l’illégalité formelle du rassemblement était la seule justification avancée. Aucun besoin social impérieux n’ayant été démontré, l’arrestation et la sanction du requérant apparaissent dans chacun des épisodes comme une réaction disproportionnée.

En outre, il existe un lien entre ces carences et les lacunes structurelles, déjà constatées, de la réglementation assortissant de conditions de forme excessivement restrictives l’organisation de certaines réunions publiques. Outre l’interprétation extensive de la notion de réunion soumise à notification, le manque de tolérance à l’égard des réunions ne respectant pas la procédure mettent en lumière une autre facette encore de ce problème structurel : la latitude excessive des autorités pour procéder en la matière à des privations de liberté immédiates, voire à des sanctions de nature pénale. Partant, on ne peut pas dire que le droit national offrait des garanties effectives contre les abus.

De surcroît, les mesures litigieuses comportaient aussi le risque grave de dissuader d’autres partisans de l’opposition ainsi que la population en général de participer à des manifestations et, plus généralement, à des débats politiques ouverts ; d’autant plus qu’en visant une personnalité bien connue, elles ne pouvaient manquer d’avoir un grand retentissement médiatique.

Conclusion : violation (unanimité), pour chacun des sept épisodes.

Article 18 : Le grief formulé sur ce terrain constitue un aspect fondamental de la présente affaire, suffisamment distinct de ceux déjà examinés ci-dessus.

La Cour se réfère à la méthode exposée dans son arrêt Merabishvili c. Géorgie [GC], en précisant que le but prédominant des mesures litigieuses peut avoir changé au cours de la période considérée : ce qui pouvait éventuellement sembler être un but ou une finalité légitime au départ peut se révéler moins plausible avec le temps.

En l’espèce, la conclusion d’absence de but légitime concernant les cinquième et sixième épisodes rend inutile tout débat sur l’existence d’une « pluralité de buts » pour ces épisodes. Reste néanmoins à rechercher si un « but inavoué » ou non conventionnel peut être décelé. Pour ce qui est des autres épisodes, l’idée d’une pluralité de buts conserve sa pertinence.

De l’ensemble des épisodes en cause se dégage une certaine constante : le requérant a été arrêté à sept reprises en un laps de temps relativement court et de manière quasiment identique, alors qu’il exerçait son droit conventionnel à la liberté de réunion.

Les raisons des arrestations sont devenues de plus en plus improbables au fur et à mesure que diminuait la gravité des troubles potentiels ou réels imputés au requérant. En particulier, s’il est vrai que lors des quatre premiers épisodes, le requérant était l’un des meneurs des réunions, il n’avait au contraire joué aucun rôle particulier dans les épisodes suivants.

Par ailleurs, outre l’absence ci-dessus constatée ou le caractère très douteux de la poursuite d’un but légitime, les autorités devaient être de plus en plus conscientes que les pratiques en question étaient incompatibles avec les exigences de la Convention. Sur ce point, il faut tenir compte aussi du contexte plus général, et notamment des conclusions auxquelles la Cour est parvenue au sujet d’une manifestation ayant eu lieu trois mois avant le premier des sept épisodes ici en cause (voir Navalnyy et Yashin c. Russie) et au sujet des carences ayant entaché deux procédures dont le requérant a fait l’objet parallèlement sur le plan pénal (voir Navalnyy et Ofitserov c. Russie et Navalnyye c. Russie).

De surcroît, des éléments contextuels concordants confirment que les autorités ont réagi de plus en plus sévèrement face au comportement du requérant, eu égard à sa situation de chef de file de l’opposition, et face à celui d’autres militants politiques, ainsi que, plus généralement, face aux réunions publiques de nature politique. Outre les réformes législatives adoptées durant la période considérée (qui ont aggravé et étendu la responsabilité pour manquement à la procédure de conduite d’événements publics), l’introduction postérieure d’autres restrictions dans le régime légal de la liberté de réunion est révélatrice d’une tendance continue. Plusieurs organes du Conseil de l’Europe ont exprimé leur préoccupation à ce sujet.

Il y a lieu également de prendre en considération la nature et degré de répréhensibilité du but inavoué allégué. Or, au cœur du présent grief se trouve la persécution dont le requérant se dit victime non pas en tant que simple particulier mais en tant qu’homme politique de l’opposition résolu à exercer un rôle important dans la sphère publique par le jeu du débat démocratique. Ainsi, la restriction en cause ne l’aurait pas touché à titre uniquement individuel, et elle n’aurait pas non plus touché seulement les militants et partisans de l’opposition se réclamant de lui : ce qui a été atteint serait l’essence même de la démocratie comme mode d’organisation de la société dans le cadre duquel la liberté individuelle ne peut être limitée que dans l’intérêt général, c’est-à-dire au nom de la « liberté supérieure » évoquée dans les travaux préparatoires de l’article 18.

Au vu de l’ensemble de ces éléments, la Cour juge établi au-delà de tout doute raisonnable que les restrictions imposées au requérant lors des cinquième et sixième épisodes poursuivaient le but inavoué (qui atteint une gravité significative) d’étouffer le pluralisme politique, attribut du « régime politique véritablement démocratique » encadré par la « prééminence du droit », deux notions auxquelles renvoie le Préambule de la Convention. Il y a donc eu violation de l’article 18, en combinaison tant avec l’article 5 qu’avec l’article 11 de la Convention.

Conclusion : violation (quatorze voix contre trois).

Article 46 : Compte tenu du caractère structurel du problème, l’État défendeur doit instaurer dans son ordre juridique interne, au moyen de mesures générales appropriées, législatives ou autres, un mécanisme assurant que les autorités compétentes tiennent dûment compte du caractère fondamental de la liberté de réunion pacifique et fassent preuve de la tolérance voulue à l’égard des réunions non autorisées mais pacifiques ne causant qu’une certaine gêne dans la vie quotidienne ne dépassant pas le niveau de la perturbation légère, qu’elles ne restreignent cette liberté qu’après avoir dûment vérifié que la restriction est justifiée par des intérêts légitimes tels que les impératifs de la défense de l’ordre, de la prévention du crime et de la protection des droits et libertés d’autrui, et qu’elles ménagent un juste équilibre entre ces intérêts et l’intérêt pour l’individu d’exercer son droit à la liberté de réunion pacifique. De plus, une justification particulière devrait être requise pour l’imposition de toute sanction.

La prévention de violations similaires à l’avenir doit être inscrite dans un cadre juridique adapté, qui garantisse en particulier que les textes de droit interne régissant les restrictions et modalités de l’exercice du droit à la liberté de réunion ne constituent pas une entrave dissimulée à la liberté de réunion pacifique protégée par l’article 11 de la Convention.

Article 41 : 50 000 EUR pour préjudice moral ; 1 025 EUR pour dommage matériel.

La Cour conclut également, à l’unanimité, à la violation de l’article 6 § 1 dans six des sept procédures pour infractions administratives, et à sa non-violation dans l’autre.

(Voir Merabishvili c. Géorgie [GC], 72508/13, 28 novembre 2017, Note d’information 212 ; Navalnyy et Yashin c. Russie, 76204/11, 4 décembre 2014, Note d’information 180 ; Navalnyy et Ofitserov c. Russie, 46632/13 et 28671/14, 23 février 2016, Note d’information 193, et Navalnyye c. Russie, 101/15, 17 octobre 2017. Voir également le Guide sur l'article 18 de la Convention)

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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