DEUXIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 16861/02
présentée par Nicola SILVESTRI
contre l’Italie
La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant le 25 septembre 2007 en une chambre composée de :
MmeF. Tulkens, présidente,
MM.A.B. Baka,
I. Cabral Barreto,
M. Ugrekhelidze,
V. Zagrebelsky,
MmeA. Mularoni,
M.D. Popović, juges,
et de Mme S. Dollé, greffière de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 15 mars 2002,
Vu la décision de la Cour de se prévaloir de l’article 29 § 3 de la Convention et d’examiner conjointement la recevabilité et le fond de l’affaire,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, M. Nicola Silvestri, est un ressortissant italien, né en 1948 et résidant à Casalguidi. Il est représenté devant la Cour par Me A. Lana, avocat à Rome. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. I. M. Braguglia, et par son coagent, M. F. Crisafulli.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Le requérant appartient au personnel de direction des services pénitentiaires depuis 1977. Il a exercé les fonctions de directeur adjoint, puis de directeur d’un certain nombre d’établissements pénitentiaires. Son contrat de travail a pris fin le 10 avril 2002.
1. Les mutations d’office du requérant et les procédures d’annulation
Le 9 septembre 1996, le requérant fut nommé directeur de la prison pour femmes d’Empoli, destinée à l’accueil de détenues toxicomanes. Il était classé dans la neuvième catégorie professionnelle.
Par un arrêté du 21 mars 1997, le directeur général de l’administration pénitentiaire décida de muter le requérant auprès de l’Inspection régionale (« Provveditorato regionale ») de la Toscane, sis à Florence, pour cause d’incompatibilité « environnementale ». La mutation d’office était justifiée à la lumière des problèmes de gestion de la prison liés notamment aux difficultés relationnelles du requérant tant avec ses collaborateurs directs qu’avec les operateurs externes.
Le requérant attaqua l’arrêté devant le tribunal administratif régional (« le TAR ») de Toscane.
Par un jugement du 29 octobre 1997, déposé au greffe le 29 janvier 1998, le TAR accueillit le recours du requérant et annula l’arrêté du 21 mars 1997 pour méconnaissance du principe du contradictoire. Il releva notamment que le requérant n’avait été informé de l’ouverture de la procédure de mutation d’office que le 20 mars 1997, soit la veille de la décision du directeur général de l’administration pénitentiaire.
Par conséquent, l’administration n’avait pas donné au requérant la possibilité de participer à la procédure et de présenter ses arguments contre la sanction.
L’administration pénitentiaire n’interjeta pas appel et le jugement du TAR devint définitif.
Le 9 février 1998, le requérant enjoignit à l’administration pénitentiaire de donner exécution au jugement du TAR. Il demanda à être réintégré dans son poste de directeur de la prison d’Empoli ou, « à titre alternatif et subsidiaire », à être affecté à la direction de la prison de Pistoia.
Le 23 mars 1998, le requérant fut affecté à titre provisoire à la prison de Pistoia.
Le 4 novembre 1998, le requérant introduisit un recours en exécution (giudizio di ottemperanza) devant le TAR de Toscane. Il fit valoir que l’administration ne s’était pas encore exécutée et demanda la réintégration dans ses fonctions de directeur de la prison pour femmes d’Empoli.
Par un jugement du 9 février 1999, déposé au greffe le 22 avril 1999, le TAR fit droit à la demande du requérant et ordonna qu’il fût muté à Empoli. Par le même jugement, le chef du département de l’administration pénitentiaire fut nommé commissaire ad acta et fut chargé de contrôler l’exécution du jugement du 29 octobre 1997.
Par une note du 1er mars 1999, le bureau central du personnel pénitentiaire informa le requérant de l’ouverture à son encontre d’une nouvelle procédure de mutation d’office en raison de problèmes survenus dans la gestion de la prison de Pistoia, où il avait été provisoirement affecté le 23 mars 1998.
Par un arrêté du 31 mars 1999, le directeur général de l’administration pénitentiaire décida de muter à nouveau le requérant auprès de l’Inspection régionale de la Toscane.
Entre-temps, le décret législatif no 80 du 31 mars 1998 avait établi la compétence du juge ordinaire dans les contentieux en matière d’emploi public postérieurs au 30 juin 1998.
Le requérant saisit alors le tribunal d’instance d’Empoli d’une demande en référé.
Par une ordonnance provisoire du 22 avril 1999, le tribunal d’instance, faisant droit à la demande du requérant, ordonna la suspension de la mutation, qu’il considéra comme une simple réitération de celle décidée le 21 mars 1997, ainsi que la réintégration de l’intéressé dans les fonctions de directeur de la prison pour femmes d’Empoli. Il invita en outre les parties à engager la procédure sur le fond dans un délai de trente jours.
Il ressort du dossier que le requérant n’engagea pas de procédure sur le fond dans le délai fixé.
A la suite de l’ordonnance du 22 avril 1999, l’administration pénitentiaire suspendit sa décision de muter d’office le requérant et, par un arrêté du 11 mai 1999, l’affecta provisoirement à la direction de la prison d’Empoli.
Le 11 novembre 1999, le requérant, alléguant que les fonctions qu’il exerçait à titre provisoire dans la prison pour femmes d’Empoli ne correspondaient qu’à la huitième catégorie et constituaient une atteinte à son prestige professionnel, demanda à être muté auprès de l’Inspection régionale de la Toscane dans des fonctions correspondant à sa catégorie.
Le directeur général fit droit à cette demande et, par un arrêté du 22 novembre 1999, muta le requérant à Florence.
Le 5 juin 2000, le requérant introduisit un recours devant le TAR de Toscane. Il alléguait que l’administration pénitentiaire n’avait pas encore donné exécution au jugement du 29 octobre 1997 et à l’ordonnance du 22 avril 1999, et demanda la nomination d’un nouveau commissaire ad acta.
Le 21 septembre 2000, le TAR fit droit à cette demande et désigna dans ces fonctions le Secrétaire général de la présidence du Conseil des Ministres.
Le ministère de la Justice interjeta appel devant le Conseil d’Etat.
Par un arrêt déposé au greffe le 30 septembre 2002, la haute juridiction déclara l’appel irrecevable, au motif que la décision du 21 septembre 2000 ne pouvait pas être attaquée.
Entre-temps, le 8 juin 2000, le requérant avait saisi le tribunal d’instance de Florence d’un recours tendant à obtenir l’annulation de la décision de mutation du 31 mars 1999 et la réintégration dans ses fonctions à la prison d’Empoli.
Par un jugement du 28 décembre 2000, le tribunal d’instance rejeta le recours du requérant. Il releva que ce dernier avait entre-temps demandé et obtenu sa mutation auprès de l’Inspection régionale de la Toscane et que, par conséquent, il n’avait plus intérêt à obtenir l’annulation de l’arrêté du 31 mars 1999. Il affirma que, pour les mêmes raisons, l’ordonnance du 22 avril 1999 avait perdu son efficacité.
2. La procédure en dédommagement
Entre-temps, le 29 juillet 1998, le requérant avait assigné l’administration pénitentiaire devant le tribunal d’instance de Florence faisant fonction de juge du travail pour obtenir un dédommagement de 170 000 000 lires italiennes (ITL), soit 85 000 EUR environ, pour le préjudice subi du fait de sa mutation et de la non-exécution du jugement du TAR du 29 octobre 1997.
Par un jugement du 19 novembre 1998, le tribunal d’instance fit droit à la demande du requérant et lui octroya 150 000 000 ITL. Il déclara la compétence de la juridiction ordinaire étant donné le caractère patrimonial du différend et estima que la mutation litigieuse ainsi que la non-exécution du jugement du TAR constituaient un préjudice pour l’image et la personnalité du requérant.
A la suite de l’appel de l’administration, le tribunal de Florence et la Cour de cassation, par des décisions respectives des 12 mai 1999 et 25 octobre 2001, annulèrent le jugement du tribunal d’instance, affirmant qu’en l’espèce le juge compétent pour décider était le juge administratif et non pas le juge ordinaire.
Par une lettre du 7 avril 2000, le ministère de la Justice demanda au requérant la restitution de la somme de 186 500 000 ITL, soit 96 060 EUR, qui lui avait été entre-temps versée en exécution du jugement du 19 novembre 1998.
Il ressort du dossier que le requérant ne restitua pas ladite somme et qu’il ne saisit pas le tribunal administratif d’une procédure en dédommagement.
3. Les revendications économiques du requérant liées à la cessation de son contrat de travail et la procédure d’exécution
Le 10 avril 2002, l’administration pénitentiaire mit fin au contrat de travail du requérant pour des raisons de santé.
Par un acte administratif du 3 septembre 2002, le chef de l’administration établit que le requérant avait droit à une indemnité de 9 985,76 EUR, soit quatre mois de salaire, car le préavis de fin de contrat n’avait pas été respecté.
Le 4 octobre 2002, le service du budget du ministère de la Justice donna son aval et transmit l’ordre de paiement à la Trésorerie (« Direzione provinciale del Tesoro ») de Florence.
Les 18 janvier et 4 février 2003, le requérant mit en demeure la Trésorerie afin d’obtenir le paiement de la somme qui lui était due.
Le 12 mars 2003, le requérant saisit le tribunal de Florence faisant fonction de juge du travail d’une demande d’injonction de paiement, en application des articles 633 et suivants du code de procédure civile.
Le 29 mars 2003, le tribunal enjoignit au chef de la Trésorerie de Florence de payer la créance en question. Le tribunal décida que cette décision était immédiatement exécutoire.
Le 19 novembre 2003, le requérant entama une saisie-arrêt (« pignoramento presso terzi »).
Le 30 juin 2004, le ministère de l’Économie s’opposa à la procédure d’exécution forcée entamée par le requérant. Il fit valoir que celui-ci n’avait aucun droit de crédit puisqu’il était débiteur envers l’administration d’une créance supérieure, à savoir 102 527,57 EUR. Le ministère souleva une exception de compensation de créances et demanda au tribunal de Pistoia de suspendre la procédure d’exécution.
Par une ordonnance du 12 octobre 2004, le juge de l’exécution fit droit à la demande de sursis du ministère et suspendit la procédure d’exécution.
Par un jugement du 23 novembre 2005, le tribunal affirma que le ministère aurait dû faire valoir l’existence de sa créance envers le requérant en s’opposant à l’injonction de paiement. Il observa que l’administration avait déjà réclamé la somme auprès du requérant le 7 avril 2000 et que rien ne l’avait empêchée de soulever l’exception de compensation dans le cadre de la procédure d’injonction. Le juge révoqua ainsi la suspension de la procédure d’exécution et rejeta le recours du ministère de la Justice.
Par une note du 23 janvier 2006, le ministère de la Justice décréta la saisie conservatoire (« fermo amministrativo ») de toute somme dont l’administration pourrait être redevable au requérant, déclaré débiteur envers l’Etat de 102 525,57 EUR.
Le 30 janvier 2006, l’avocat de l’Etat produisit devant le juge de l’exécution la décision du ministère de la Justice du 23 janvier 2006.
Le juge de l’exécution renvoya l’affaire à l’audience du 20 février 2006 afin de permettre aux parties de présenter des mémoires. La procédure est actuellement pendante.
B. Le droit interne pertinent
Aux termes de l’article 45, alinéa 17 du décret no 80 de 1998, le juge judiciaire est compétent pour décider des contentieux en matière d’emploi des fonctionnaires publics relatifs aux questions concernant la période de travail postérieure au 30 juin 1998. Les contentieux relatifs à des différends concernant la période antérieure à cette date restent de la compétence exclusive du juge administratif.
GRIEFS
1. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant se plaint de la non-exécution du jugement du tribunal administratif de Toscane du 29 janvier 1998.
2. Le requérant invoque également l’article 1 du Protocole no 1 et allègue le défaut de paiement de son indemnité de fin de contrat.
EN DROIT
1. Le requérant se plaint du refus de l’administration de donner exécution au jugement du TAR du 29 janvier 1998 et de le réintégrer dans ses fonctions de directeur de la prison pour femmes d’Empoli. Il invoque l’article 6 § 1 de la Convention qui, dans ses parties pertinentes, se lit ainsi :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
Le Gouvernement excipe tout d’abord la non-applicabilité de l’article 6 dans le cas d’espèce. Se référant à la jurisprudence Pellegrin ([GC], no 28541/95, CEDH 1999-VIII), il affirme que le requérant, en sa qualité de directeur d’établissements pénitentiaires, rentre à plein titre dans la catégorie des fonctionnaires qui participent à l’exercice de la puissance publique et qui détiennent une parcelle de la souveraineté de l’Etat.
Le Gouvernement soutient que la procédure litigieuse, ayant trait à la mutation d’office du requérant, relève des pouvoirs discrétionnaires de l’administration et est liée à l’exercice des pouvoirs que l’autorité doit exercer en toute liberté afin de préserver l’intérêt général et le bon fonctionnement de l’administration publique. De plus, les revendications du requérant n’avaient aucun contenu patrimonial, car elles concernaient exclusivement l’évolution de sa carrière au sein de l’administration.
Il affirme en outre que le caractère « civil » du présent litige ne saurait être déduit de la circonstance que, à la suite de la réforme de 1998, la compétence pour décider des contentieux relatifs à l’emploi public a été attribuée au juge ordinaire. Le Gouvernement rappelle qu’au sens de la jurisprudence Pellegrin, le fait de savoir si les dispositions légales nationales applicables à la procédure litigieuse relèvent du droit privé ou public n’est pas décisif sur le terrain de la Convention (arrêt précité, § 62). A ce propos, il rappelle également le principe de l’autonomie, au sens de la Convention, des notions de « droits et obligations de caractère civil » par rapport aux qualifications données par le droit national.
Le Gouvernement affirme dès lors que l’administration italienne n’avait en l’espèce aucune obligation de se conformer à la décision judiciaire litigieuse puisqu’elle ne tranchait pas une controverse sur un droit de caractère civil au sens de l’article 6 de la Convention.
Quant au fond, le Gouvernement affirme que le requérant ne saurait se plaindre de ne pas avoir été réintégré dans la prison pour femmes d’Empoli, l’administration ayant par la suite fait droit à sa demande d’être affecté à la prison de Pistoia. Il soutient que le requérant, bien qu’à titre alternatif et subsidiaire, avait expressément demandé cette dernière destination dans son injonction du 9 février 1998. Dès lors, l’administration aurait donné exécution à la décision judiciaire sous une forme alternative et conforme aux souhaits de l’intéressé. Le développement ultérieur de la procédure judiciaire, maintenue à tout prix par le requérant bien qu’elle n’avait plus ni d’objet ni de raison d’être, ne saurait mettre en cause cette circonstance.
Le Gouvernement soutient ensuite qu’on ne saurait reprocher à l’administration de s’être soustraite à son obligation d’exécuter le jugement du TAR en adoptant le deuxième arrêté de mutation. Il fait observer que l’arrêté du 22 mars 1997 avait été annulé par le TAR exclusivement pour vices de procédure. Par conséquent, à défaut d’un jugement affirmant que le requérant ne pouvait pas être muté, l’administration demeurait en principe libre de parvenir à une décision basée sur les mêmes faits, à condition de respecter les règles de procédure.
Quoi qu’il en soit, en l’espèce, l’arrêté du 31 mars 1999 était un acte administratif tout à fait autonome et reposant sur des faits et des motifs nouveaux, relatifs notamment au comportement du requérant en tant que directeur de la prison de Pistoia. Le Gouvernement affirme que le juge d’instance d’Empoli a eu tort de le considérer comme étant une simple réitération de l’arrêté de 1997.
D’ailleurs, le deuxième arrêté de mutation du requérant n’a jamais été annulé par l’autorité judiciaire. Son exécution a été simplement suspendue, à titre provisoire et conservatoire, par l’ordonnance en référé du 22 avril 1999 et l’administration donna tout de même exécution immédiate à cette décision en réintégrant provisoirement le requérant dans la prison d’Empoli.
Enfin, le Gouvernement attire l’attention de la Cour sur le fait que la situation du requérant a été définitivement réglée avec sa mutation à Florence, disposée le 22 novembre 1999 à sa propre demande.
Le requérant fait observer tout d’abord que l’objet de sa requête ne concerne ni l’évolution de sa carrière ni la mutation d’office décidée à son encontre, mais l’inexécution de la part de l’Etat d’une décision judiciaire définitive.
Il admet que la procédure d’annulation entamée devant le tribunal administratif pourrait échapper, à la lumière des critères dégagés par la jurisprudence Pellegrin, au champ d’application de l’article 6, en raison notamment de la mission de service public des directeurs d’établissements pénitentiaires. Cependant, il ne voit pas comment un Etat pourrait justifier le non-respect de son obligation d’exécuter une décision de justice ayant acquis force de chose jugée, en affirmant la non-applicabilité de la Convention à la procédure tranchée par cette décision.
Le requérant considère dès lors qu’aucune exigence de protection de la puissance publique de l’Etat n’est en jeu dans son affaire.
L’intéressé fait valoir en outre que la législation nationale lui accordait droit de saisir le juge administratif contre une décision de l’administration qu’il considérait illégitime. De plus, ce juge a fait droit à ses requêtes et a annulé, par le biais d’une décision judiciaire contraignante, la sanction administrative. Dans ces conditions, selon le requérant, le principe de l’autonomie des notions de droits et obligations de caractère civil au sens de la Convention invoqué par le Gouvernement ne saurait l’emporter.
Enfin, quant au fond du grief, le requérant conteste les arguments du Gouvernement selon lesquels l’administration se serait acquittée de ses obligations en décidant sa mutation à Pistoia d’abord et à Florence par la suite. Il fait valoir que l’inexécution du jugement du 29 octobre 1997 a été affirmée à deux reprises par les juridictions administratives, et toute autre considération ne saurait mettre en cause ce constat. Par ailleurs, il souligne qu’aucune affectation décidée par l’administration tout au long des années ne peut être considérée comme une forme d’exécution, même partielle, de son obligation. Il fait observer à ce propos que, s’il est vrai qu’il avait demandé à être affecté à la direction de la prison de Pistoia, il n’y fut muté, le 23 mars 1998, qu’à titre provisoire.
La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que l’exception d’irrecevabilité soulevée en l’espèce par le gouvernement défendeur est étroitement liée à la substance du grief et que celui-ci pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s’ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.
2. Le requérant se plaint ensuite d’une atteinte à son droit au respect de ses biens du fait de l’impossibilité d’obtenir le paiement de son indemnité de fin de travail. Il invoque l’article 1 du Protocole no 1 qui, dans ses parties pertinentes, se lit ainsi :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Le Gouvernement fait observer que le requérant est débiteur envers l’Etat de 100 000 euros environ, à savoir la somme qu’il a indûment perçue à titre de dédommagement sur la base d’un titre judiciaire provisoirement exécutoire et annulé par la suite.
Il soutient que cette somme, qui est largement supérieure à celle qui serait due au requérant à titre d’indemnité, soit 11 000 EUR environ, peut être à juste titre recouvrée par l’administration par le biais de la compensation de créances réciproques. Or, une procédure étant actuellement pendante devant le juge de l’exécution quant à la question de savoir si l’administration est tenue de payer la somme litigieuse, le Gouvernement affirme que le requérant ne saurait prétendre avoir une créance certaine et exigible vis-à-vis de l’administration.
Le requérant s’oppose à ces arguments. Il fait valoir que la somme qu’il a perçue en exécution du jugement du tribunal d’instance de Florence du 19 novembre 1998 ne concerne en rien le contentieux concernant la cessation de son contrat de travail. De plus, le requérant soutient que l’existence de sa dette envers l’administration n’est pas prouvée dans la mesure où aucune décision judiciaire n’a affirmé qu’il n’avait pas droit à la somme litigieuse à titre de dédommagement. En effet, le tribunal de Florence et la Cour de cassation annulèrent le jugement du tribunal d’instance du 19 novembre 1998 exclusivement pour des questions liées à la compétence. Elles n’ont pas exclu son droit à être dédommagé et une action devant la juridiction administrative demeure toujours possible.
Par ailleurs, l’administration n’a intenté aucune procédure judiciaire d’exécution afin de recouvrer la somme litigieuse. Il observe que la déclaration de saisie conservatoire faite par l’administration au cours de la procédure d’exécution forcée qu’il a lui-même engagée n’est qu’un moyen de gagner du temps et une façon pour l’administration de détourner son obligation d’exécuter le jugement du tribunal administratif.
La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que l’exception d’irrecevabilité soulevée en l’espèce par le gouvernement défendeur est étroitement liée à la substance du grief et que celui-ci pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s’ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Décide de mettre fin à l’application de l’article 29 § 3 de la Convention ;
Déclare la requête recevable, tous moyens de fond réservés.
S. DolléF. Tulkens
GreffièrePrésidente
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