Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2010-2-114 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 14-45/816-368
Karar Tarihi : 12.11.2014
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI
Üyeler : Kenan TÜRK, Dr. Murat ÇETİNKAYA, Reşit GÜRPINAR,
Fevzi ÖZKAN, Doç. Dr. Tahir SARAÇ
B. RAPORTÖRLER : Doç. Dr. Aydın ÇELEN, Gözde MAVİ, Beyza AĞVAZ
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : - Netgsm İletişim ve Bilgi Teknolojileri A.Ş.
ATB İş Merkezi No: 194 Macunköy Yenimahalle Ankara
D. HAKKINDA İNCELEME
YAPILANLAR : - Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş.
Turkcell Plaza Meşrutiyet Cad. No: 153 34430 Tepebaşı İstanbul
- Vodafone Telekomünikasyon A.Ş.
Vodafone Plaza Büyükdere Caddesi No: 251 34398 Maslak İstanbul
(1) E. DOSYA KONUSU: Netgsm İletişim ve Bilgi Teknolojileri A.Ş.’nin başvurusuna ilişkin
olarak verilen 16.09.2010 tarih ve 10-59/1199-M sayılı Kurul kararının iptali üzerine
dosyanın yeniden değerlendirilmesi talebi.
(2) F. İDDİALARIN ÖZETİ: Başvuruda özetle;
- 24.06.2009 tarihinde Referans Arabağlantı Teklifi (RAT) çerçevesinde çağrı sonlandırma
hizmeti almak üzere Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu (BTK) tarafından etkin piyasa
gücüne (EPG) sahip işletmeci ilan edilen Vodafone Telekomünikasyon A.Ş.’ne (Vodafone)
başvurdukları, söz konusu hizmeti sağlama yükümlülüğü altında olan Vodafone’un talep
yazılarına cevap vermediği, bunun üzerine BTK nezdinde uzlaştırma sürecinin başlatıldığı,
- Vodafone’un uzlaştırma toplantısı öncesinde Netgsm İletişim ve Bilgi Teknolojileri A.Ş.
(Netgsm)’den uzlaştırma sürecine gerek kalmadığını BTK’ya bildirmesini talep ettiği,
Netgsm’in de bu hususu BTK’ya bildirdiği fakat sözleşmenin imzalanmadığı, böylece süreç
uzatılarak Netgsm’in sektöre girişinin engellendiği,
- Vodafone’un tüketicinin zararına olarak SMS’lerin (kısa mesaj hizmeti) belirli bir fiyatın
altında yeniden satılmasını sınırlayan şartlar öne sürdüğü; Netgsm’in SMS çağrılarının
sonlandırılması hizmeti talep etmesine rağmen bu hizmetle birlikte ses çağrılarının da
sonlandırılması hizmetinin alınması zorunluluğu getirdiği ve toplu SMS çağrıları için
RAT’de belirtilen fiyatlardan farklı fiyat verdiği,
- EPG’ye sahip diğer bir işletmeci olan Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş.’ne (Turkcell) yapılan
başvurunun serbest müzakere adı altında mevzuata aykırı maddeler ileri sürülerek
sürüncemede bırakıldığı,
- Sanal mobil şebeke hizmetleri (SMŞH) kapsamında talep edilen SMS ve çağrı sonlandırma
hizmetine ilişkin sözleşme taslağının gönderilmediği,
- Sabit telefon hizmetleri (STH) kapsamında çağrı sonlandırma hizmetine ilişkin gönderilen
sözleşmenin birçok maddesinin BTK mevzuatına aykırı olduğu, Netgsm’e RAT fiyatlarının
çok üzerinde fiyatlar teklif edildiği,
14-45/816-368
2/8
- Ayrıca Turkcell’den öncelikle SMS sonlandırması hizmeti talep edildiği halde ses
çağrılarının da sonlandırılması hizmetinin alınmasının mecbur kılındığı, böylece Netgsm’in
piyasaya girerek Turkcell ile rekabet etmesinin engellendiği
iddia edilmektedir.
(3) G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 9.3.2010 tarih, 2091, 2092 ve 2093 sayı ile intikal
eden başvurular üzerine hazırlanan 9.6.2010 ve 2010-2-114/ÖA sayılı Önaraştırma Raporu,
17.6.2010 tarihli Kurul toplantısında görüşülerek; 10-44/768-251 sayı ile “başvuru konusunu
oluşturan erişim ve arabağlantı anlaşmalarının koşullarının ilgili mevzuat çerçevesinde BTK
tarafından belirlendiği, onaylandığı ve uzlaştırıldığı dikkate alındığında, başvuru konusuna
yönelik olarak 4054 sayılı Kanun çerçevesinde herhangi bir işlem tesis edilemeyeceği”
gerekçesiyle Turkcell ve Vodafone hakkında soruşturma açılmasına gerek olmadığına karar
verilmiştir.
(4) Netgsm tarafından anılan Kurul kararının yeniden değerlendirilmesi talebiyle İdari Yargılama
Usulü Kanunu’nun 11. maddesi kapsamında yapılan başvuru; başvuruda ortaya konulan delil
ve iddiaların ilk başvurudan farklı olmadığı gerekçesiyle Kurul’un 16.9.2010 tarih ve 10-
59/1199-M sayılı kararı ile reddedilmiştir.
(5) Danıştay 13. Dairesi 11.3.2014 tarih, 2010/4805 E. 2014/832 K. sayı ile dosya konusu iddiaya
ilişkin olarak söz konusu Kurul kararının iptaline karar vermiştir.1
(6) Söz konusu iptal kararı üzerine 7.8.2014 tarih ve 14-26/541-M sayılı Kurul kararı ile Turkcell ve
Vodafone hakkında önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir.
(7) İlgili karar uyarınca yapılan inceleme üzerine hazırlanan 7.11.2014 tarih ve 2010-2-114/ÖA
sayılı Önaraştırma Raporu görüşülerek karara bağlanmıştır.
(8) H. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili raporda; Turkcell ve Vodafone hakkında soruşturma açılması
gerektiği ifade edilmiştir.
1 Anılan Danıştay kararında;
- Erişim ve arabağlantı yükümlüsünün bu yükümlülüğünü yerine getirmemesi 5809 sayılı Kanun ve ilgili
mevzuatın ihlali niteliğinde olmakla birlikte, erişim ve arabağlantının piyasaya giriş için zorunlu unsur olması
nedeniyle, bu talebin makul sebepler olmaksızın reddedilmesinin, 4054 sayılı Kanun'un 6. maddesi anlamında
hakim durumun kötüye kullanılması ve/veya bu durumun bir anlaşmaya ve/veya uyumlu eyleme dayanması
durumunda 4. madde anlamında bir rekabet ihlali teşkil edebileceğinin açık oluğu,
- RAT’lerin BTK tarafından onaylandığı/belirlendiği, bu süreçte ilgili Kurumun anlaşma koşullarının belirlenmesi,
onaylanması ve denetlenmesi noktalarında yetkisi bulunduğu açık olmakla birlikte, telekomünikasyon
sektöründe gerçekleştirilebilecek rekabet ihlalleri konusunda, genel yetkili olan Rekabet Kurulu'nun,
düzenleyici otorite kararları uyarınca hareket etmiş olduğu saptanmış olsa dahi anti-rekabetçi davranışlar
sergileyen teşebbüslerin davranışlarını tespit ve yaptırım uygulama yetkisine sahip olduğu ve bu teşebbüslerin
4054 sayılı Kanun uygulamasından bağışık tutulması, sektörde gerçekleştirilebilecek rekabet ihlallerinin
yaptırımsız kalması sonucunu doğurabileceğinden, şikâyete konu iddialara ilişkin davranışların varlığı ve bu
davranışların rekabet ihlali niteliğinde olduğunun saptanması veya bu duruma yönelik somut delillere
ulaşılması halinde, konu hakkında soruşturma zamanaşımı süresi içerisinde, Rekabet Kurulu'nca soruşturma
açılması ve ihlalin kesin olarak tespiti halinde yaptırım uygulanmasının önünde bir engel bulunmadığı,
- Bu durumda, Rekabet Kurulu'nun kararında belirttiği üzere şikâyete konu uygulamalar hakkında 4054 sayılı
Kanun kapsamında herhangi bir işlem tesis edilemeyeceği gerekçesine dayanarak; bir yandan şikâyete konu
iddiaları değerlendirirken diğer yandan bu süreçte BTK’nın görüşü ve konu hakkında idari yaptırım niteliğinde
işlemler tesis edilmiş olması ihtimali halinde bu hususu da dikkate alarak hareket etmesi gerekmekte iken
şikâyetin reddine hükmettiği kararında ve bu karara karşı yapılan itirazın reddine ilişkin kararında hukuka
uygunluk bulunmadığı,
- Diğer yandan, mezkûr iptal kararı üzerine doğrudan soruşturma açılmasına gerek olmadığı ve kararda belirtilen
gerekçe doğrultusunda önaraştırma sürecinin tekrarlanması gerektiği, bu süreç sonrasında 4054 sayılı
Kanun'un 40. ve ilgili diğer maddelerinde öngörülen idari usulün işletilerek gerekli görülmesi halinde
soruşturma açılabileceğinin kuşkusuz olduğu
ifade edilmiştir.
14-45/816-368
3/8
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. BTK Görüşü
(9) Başvuru konusuna ilişkin olarak, 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu’nun (5809 sayılı
Kanun) 7. maddesinin, "Rekabet Kurulu, elektronik haberleşme sektörüne ilişkin olarak
yapacağı inceleme ve tetkiklerde, birleşme ve devralmalara ilişkin olarak vereceği kararlar da
dahil olmak üzere elektronik haberleşme sektörüne ilişkin olarak vereceği tüm kararlarda
öncelikle Kurum'un görüşünü ve Kurum'un yapmış olduğu düzenleyici işlemleri dikkate alır”
şeklindeki 2. fıkrası uyarınca BTK’dan görüş talep edilmiştir.
(10) BTK tarafından gönderilen yazıda; daha önce devam ettiği bildirilen2 Netgsm ile Turkcell ve
Vodafone arasındaki uzlaştırma süreçlerinin mevzuata uygun olarak tamamlandığı,
akdedilecek erişim sözleşmelerinde geçerli olacak hüküm, koşul ve ücretlerin belirlenerek ilgili
taraflara tebliğ edildiği, bunu müteakip Netgsm ile Vodafone arasında 21.01.2011 tarihinde,
Netgsm ile Turkcell arasında ise 06.01.2011 tarihinde arabağlantı sözleşmesi imzalandığı,
Netgsm ile Turkcell arasında ayrıca SMŞH kapsamında 20.08.2013 tarihli İki Kademeli Arama
Hizmet Sunumuna İlişkin Sözleşme imzalanmış olduğu ifade edilmektedir.
I.2. İlgili Pazar
(11) Elektronik haberleşme sektöründe işletmeciler birbirlerine toptan seviyede bazı hizmetler
sunmaktadır. Bunlar çağrı başlatma, çağrı taşıma (transit) ve çağrı sonlandırma (arabağlantı)
hizmetleridir. Çağrı başlatma hizmeti; işletmecinin şebekesinde başlatılan çağrının işletmeciler
arasında daha önce belirlenmiş olan bir noktaya kadar taşınmasıdır. Çağrı taşıma hizmeti,
mobil veya sabit şebekede başlatılmış olan çağrının yerleşik işletmecinin veya alternatif STH
işletmecilerinin şebekesi üzerinden anahtarlama/yönlendirme noktasına kadar taşınmasıdır.
Çağrı ulusal veya uluslararası seviyede taşınabilmektedir. İlgili mevzuat gereği taşıma hizmeti
sadece STH vermeye yetkili işletmeciler tarafından sağlanabilmektedir.
(12) Çağrı sonlandırma hizmeti ise, çağrının başladığı şebekenin türünden (sabit veya mobil) ve
taşındığı teknolojiden bağımsız olarak, çağrının teslim alınarak son kullanıcı yerleşim yerinde
bulunan şebeke sonlanma noktasına (müşteri ekipmanı) kadar taşınması ve çağrının şebeke
sonlanma noktasında sonlandırılmasıdır. Çağrı sonlandırma hizmeti, şebeke içi veya şebeke
dışı olarak verilebilmektedir. Şebeke dışı sonlandırma hizmetinin verilebilmesi için işletmeciler
arasında arabağlantı kurulmuş olması gerekmektedir.
(13) Dosya kapsamında ilgili ürün pazarı “mobil şebekede çağrı sonlandırma pazarı”, ilgili coğrafi
pazar ise Türkiye olarak belirlenmiştir.
I.3. Değerlendirme
(14) Dosya konusu iddia esas olarak Netgsm ile SMŞH ve STH kapsamında SMS çağrı
sonlandırmasına ilişkin arabağlantı sözleşmesinin Turkcell ve Vodafone tarafından makul
olmayan şartlar ileri sürülerek yapılmadığı ve bunun Netgsm’in piyasaya girişini zorlaştırdığı
iddiasıdır.
(15) Herhangi bir elektronik haberleşme şebekesine bağlı olan bir kullanıcının diğer elektronik
haberleşme şebekelerine bağlı kullanıcılar ile iletişim kurabilmesi için söz konusu iki şebekenin
birbirleriyle arabağlantısının bulunması gerekmektedir. Her mobil işletmeci kendi şebekesinde
sonlanan çağrılar bakımından tekel konumundadır. Zira söz konusu işletmecinin abonelerine
2 Danıştay 13. Dairesi tarafından iptal edilen 16.9.2010 tarih ve 10-59/1199-M sayılı kararın inceleme sürecinde
talep edilen görüş kapsamında BTK tarafından gönderilen yazıda; 5809 sayılı Kanun'un 18. maddesi ve
08.09.2009 tarih ve 27343 sayılı Resmî Gazete'de yayınlanarak yürürlüğe giren Erişim ve Arabağlantı
Yönetmeliği'nin 18. maddesi çerçevesinde Netgsm’in SMŞH yetkilendirmesi kapsamında Turkcell şebekesinde
SMS sonlandırma hizmeti almasına ilişkin başvurusu ile başlatılan uzlaştırma sürecinin 31.03.2010 tarih ve
2010/UK-07/199 sayılı Kurul Kararı ile sonuçlandırıldığı, STH yetkilendirmesi kapsamında SMS sonlandırma
hizmetine ilişkin olarak Turkcell ve Vodafone ile yürütülen uzlaştırma süreçlerinin halen devam ettiği belirtilmiştir.
14-45/816-368
4/8
ulaşılabilmesi için çağrının o işletmecinin şebekesinde sonlandırılması gerekmektedir ve çağrı
sonlandırma hizmetinin bir alternatifi bulunmamaktadır. Dolayısıyla her bir işletmeci çağrı
başlatma pazarında sahip olduğu pazar payından bağımsız bir şekilde kendi şebekesinde
sonlandırdığı çağrılar bakımından %100 pazar payına sahip olmaktadır. Bu çerçevede
Turkcell’in Turkcell şebekesinde sonlanan çağrılar bakımından, Vodafone’un Vodafone
şebekesinde sonlanan çağrılar bakımından %100 pazar payı ile hâkim durumda olduğu
kanaatine ulaşılmaktadır.
(16) Turkcell ve Vodafone’un ilgili pazarda hakim durumda olduğu tespit edildikten sonra, dosya
konusu iddianın 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi kapsamında sözleşme yapmayı reddetme
eylemi olup olmadığının değerlendirilmesi gerekmektedir. Turkcell ve Vodafone’un sözleşme
yapmayı reddetme yoluyla hakim durumlarını kötüye kullanıp kullanmadıkları aşağıda ayrı ayrı
değerlendirilmektedir.
I.3.1. Turkcell ile Netgsm Arasındaki Sürecin Gelişimi
(17) Netgsm, 24.06.2009 tarihinde Turkcell’e gönderdiği yazıyla SMŞH, STH ve internet servis
sağlayıcılığı hizmeti alanlarında işletmeci sıfatını kazandığını belirterek RAT çerçevesinde
arabağlantı anlaşması yapmak üzere görüşme talebini iletmiş; 27.07.2009 tarihinde taraflar
arasında ilk toplantı yapılmış ve Netgsm’in SMŞH kapsamındaki taleplerini netleştirerek
Turkcell’e iletmesi konusunda mutabakat sağlanmıştır.
(18) Dosya mevcudu bilgilere göre daha sonraki süreçte Netgsm ile Turkcell arasında çok sayıda
yazışma gerçekleşmiş ve Netgsm 03.09.2009 tarihinde BTK’ya başvurarak uzlaştırma
prosedürünün işletilmesini talep etmiştir. 12.10.2009 tarihinde Netgsm tarafından Turkcell’e
gönderilen yazıda “STH işletmecisi sıfatı ile … çağrı sonlandırmaya yönelik RAT
çerçevesindeki fiyatlar ve şartlar ile SMS ve ses aramaları sonlandırmak istiyoruz” ifadeleri yer
almaktadır. Söz konusu yazıdan sonra, sürecin ilk aylarında STH ve SMŞH’ne ilişkin olarak
birlikte yürütülen çalışmaların ayrı ayrı yürütülmeye başlandığı dosya mevcudundan
anlaşılmaktadır. Bu nedenle aşağıda söz konusu iki hizmete ilişkin sürece ayrı ayrı yer
verilecektir.
I.3.1.1. STH’ye İlişkin Süreç
(19) Netgsm’in 12.10.2009 tarihli yazısına cevaben 13.11.2009 tarihinde Turkcell tarafından
gönderilen yazı ile Netgsm yetkilileri toplantıya davet edilmiş ve 18.11.2009 tarihinde ses ve
SMS çağrı sonlandırma hizmetine ilişkin olarak toplantı yapılmıştır. Toplantıda Turkcell
tarafından Netgsm’e henüz numara tahsis edilmediği bu yüzden değerlendirme
yapılamayacağı iletilmiştir. Netgsm 07.01.2010 tarihli yazısı ile BTK tarafından tahsis edilen
numarayı Turkcell’e iletmiştir. 26.01.2010 tarihinde Turkcell tarafından “STH’ye İlişkin
Arabağlantı Sözleşmesi” imzalanmak üzere Netgsm’e gönderilmiştir. Netgsm söz konusu
sözleşmede RAT fiyatlarının üzerinde sonlandırma ücreti öngörülmesi ve SMS çağrısı
sonlandırma hizmetine yer verilmemesi nedenleriyle 09.02.2010 tarihinde uzlaştırma
prosedürünün işletilmesi için BTK’ya başvurmuştur.
(20) Uzlaştırma toplantısı 31.03.2010 tarihinde yapılmıştır. 14.04.2010 tarihinde ise Netgsm’in
sözleşmede talep ettiği değişikliklere ilişkin olarak BTK’ya yaptığı başvurunun örneği Turkcell’e
de iletilmiştir. Uzlaştırma süreci sonunda 02.06.2010 tarihli BTK kararıyla “Turkcell
şebekesinde ses ve SMS sonlandırma hizmetinin sağlanabilmesi için taraflar arasında bir
sözleşmenin akdedilmesini teminen TurkceII RAT'nde yer verilen hüküm ve koşullar ile ses ve
SMS sonlandırma ücretleri ve daha önce Sabit Telefon Hizmeti sunmakla yetkilendirilmiş
işletmecilere uygulanan tutarı aşmayacak teminat mektubu miktarı esas alınarak Turkcell
tarafından hazırlanacak sözleşme taslağı”nın Turkcell tarafından Netgsm’e iletilmesine karar
verilmiştir. Turkcell ilgili karar uyarınca Arabağlantı Sözleşmesi’ni 12.07.2010 tarihinde
Netgsm’e iletmiştir.
14-45/816-368
5/8
(21) Netgsm 16.08.2010 tarihli yazısıyla anılan sözleşmedeki teminat, ücret, saniyede en fazla 10
SMS sonlandırma kısıtlaması gibi hususlardaki değişiklik talebini BTK’ya iletmiştir. BTK’nın
02.06.2010 tarihli kararının uygulanmasına ilişkin 13.09.2010 tarihli yazısı üzerine Turkcell
sözleşmeyi Netgsm’in taleplerine uygun olarak (teminat hariç) değiştirerek tekrar göndermiştir.
Netgsm ve Turkcell arasındaki Arabağlantı Sözleşmesi 06.01.2011 tarihinde imzalanmıştır.
I.3.1.2. SMŞH’ye İlişkin Süreç
(22) Netgsm 12.10.2009 tarihinde gönderdiği yazı ile SMŞH’ye ilişkin olarak çağrı başlatma ve çağrı
sonlandırma ücretleri hakkında Turkcell’den görüş talep etmiştir. 14.11.2009 tarihinde yapılan
toplantıda iki tarafın da iş modelleri geliştirmesi ve sonraki bir toplantıda bunların ele alınması
kararlaştırılmıştır. Netgsm tarafından Turkcell’e 26.11.2009 tarihinde gönderilen yazıda ise
RAT çerçevesinde çağrı sonlandırma ve “ağırlayan işletmeci”3 sözleşme taslaklarının
gönderilmesi talep edilmiştir. 01.12.2009 tarihinde taraflar arasında bir toplantı yapılmıştır.
(23) 02.12.2009 tarihinde BTK’ya yapılan başvuru çerçevesinde uzlaştırma toplantısı
gerçekleştirilmiştir. Toplantıda Netgsm RAT çerçevesinde SMS sonlandırma hizmeti alma
talebini dile getirmiştir.
(24) 04.12.2009 tarihinde Netgsm Turkcell’den SMS çağrı sonlandırma sözleşme taslağını talep
etmiştir. Turkcell’in 17.12.2009 tarihli cevabi yazısında şirketler arasındaki tüm müzakere
sürecinin bundan sonra 04.12.2009 tarihli talebe dayandırılacağı bildirilerek bir sözleşme
taslağı gönderileceği ifade edilmiştir. Netgsm tarafından gönderilen 15.01.2010 tarihli yazıda
buna itiraz edilerek SMS sonlandırma hizmeti konusunda hiçbir belirsizliğin olmadığı, bu
yüzden çağrı sonlandırmaya ilişkin sözleşme taslağının gönderilmesinin ısrarla talep edildiği,
diğer taleplerinin de halen geçerli olduğu ifade edilmiştir.
(25) 31.03.2010 tarihli BTK kararı ile “NetAnkara'nın4 SMŞH yetkilendirmesi kapsamında, Turkcell
şebekesinde SMS sonlandırma hizmetinin sağlanabilmesi için taraflar arasında bir sözleşmenin
akdedilmesini teminen Turkcell RAT’de yer verilen hüküm, koşul ve SMS sonlandırma ücreti
esas alınarak Turkcell tarafından hazırlanacak sözleşme taslağının Kurul Kararının tebliğinden
itibaren 30 gün içerisinde NetAnkara'ya sunulmasına karar verilmiştir”. Bu karar üzerine
Turkcell 10.05.2010 tarihinde SMŞH kapsamında SMS Sonlandırma Hizmet Sözleşmesi’ni
Netgsm’e göndermiştir. Netgsm ile Turkcell arasında sözleşme hükümlerinin değiştirilmesine
ilişkin çeşitli yazışmalar yapılmıştır.
(26) 31.03.2010 tarihinde Netgsm BTK’ya SMŞH kapsamında Ağırlayıcı Sözleşme Taslağı’na ilişkin
olarak uzlaştırma prosedürünün işletilmesi için başvurmuş, uzlaştırma toplantısı 27.05.2010
tarihinde yapılmıştır.
(27) SMŞH kapsamındaki SMS çağrısı sonlandırma hizmetine ilişkin sözleşmenin bazı maddeleri
hakkındaki anlaşmazlık BTK’ya yansımış, BTK 02.07.2010 ve 09.08.2010 tarihlerinde taraflara
yazı göndermiştir. Turkcell tarafından Netgsm’e 15.09.2010 tarihli bir taslak sözleşme
gönderilmiştir.
(28) Ağırlayıcı Sözleşme’ye ilişkin olarak ise BTK tarafından 26.11.2010 tarihli karar ile Turkcell’e -
01.11.2010 tarihli talebe istinaden- 29.09.2010 tarihli Kurul kararının uygulanması için 2 ay ek
süre verilmiştir. Turkcell “Sanal Mobil Şebeke Çağrı Başlatma ve Sonlandırma Hizmet
Sözleşmesi”ni imzalanmak üzere 03.01.2011 tarihinde Netgsm’e göndermiştir. SMŞH’ya ilişkin
Turkcell Referans Erişim Teklifi BTK tarafından 05.02.2013 tarihinde onaylanmıştır. Netgsm ile
Turkcell arasında SMŞH’ye ilişkin sözleşme 02.06.2014 tarihinde imzalanmıştır. (Netgsm
ücretlendirmeye ilişkin maddeye çekince koymuştur.)
3 Mobil elektronik haberleşme hizmeti sunmak üzere BTK ile imtiyaz sözleşmesi imzalayan işletmeci
4 Teşebbüsün NetAnkara Telekomünikasyon Elektronik ve Bilgisayar Teknolojileri A.Ş. olan ticaret ünvanı
24.12.2010 tarihinde Netgsm olarak değiştirilmiştir.
14-45/816-368
6/8
I.3.2. Vodafone ile Netgsm Arasındaki Sürecin Gelişimi
(29) Netgsm, 24.06.2009 tarihinde Vodafone’a gönderdiği yazıyla SMŞH, STH ve internet servis
sağlayıcılığı hizmeti alanlarında işletmeci sıfatını kazandığını belirterek RAT çerçevesinde
arabağlantı anlaşması yapmak üzere görüşme talebini iletmiş ve 24.07.2009 tarihinde taraflar
arasında ilk toplantı yapılmıştır. Netgsm 31.07.2009 ve 20.08.2009 tarihli yazılar ile taleplerini
ayrıntılandırarak bildirmiştir.
(30) Söz konusu yazılara Vodafone tarafından cevap verilmemesi üzerine Netgsm tarafından
17.09.2009 tarihinde BTK’ya başvurularak uzlaştırma sürecinin işletilmesi talep edilmiş;
12.10.2009 tarihli yazı ile ise Vodafone’a tekrar başvurularak söz konusu taleplere bu kez daha
açık ve anlaşılır bir şekilde yer verilmiştir.
(31) Vodafone tarafından 13.10.2009 tarihli yazı ile RAT esas alınarak hazırlanan arabağlantı
sözleşme taslağı Netgsm’e gönderilmiş ve taraflar arasında 04.11.2009 tarihinde toplantı
yapılmıştır. Netgsm’in sözleşmeye ilişkin itirazlarının Vodafone tarafından kabul edilmesi
üzerine sözleşmenin imza aşamasına geçilmesi ve Vodafone tarafından BTK nezdinde devam
eden uzlaştırma sürecinden vazgeçilmesinin istenmesi üzerine Netgsm uzlaştırma toplantısına
ihtiyaç kalmadığını BTK’ya bildirmiştir.
(32) Vodafone tarafından 12.01.2010 tarihinde gönderilen yazı ile “toplu SMS hizmetinin
arabağlantının şartı olmadığı ve bu hizmet için bir arabağlantı sözleşmesi imzalanmasına gerek
olmadığı, Netgsm’in toplu SMS hizmeti için işletmecilerin sunduğu tarifelerin altında olan SMS
sonlandırma ücretlerinden bu amaçla faydalanmasının Vodafone tarafından uygun
değerlendirilmediği” bildirilmiştir. Ayrıca daha sonra gönderilen yazılar ile teminat miktarı
(…..)TL’den (…..)TL’ye çıkarılmıştır. Bunun üzerine Netgsm BTK’ya tekrar uzlaştırma
başvurusunda bulunmuştur. Netgsm tarafından özetle; Netgsm’in, Vodafone’dan katma değerli
hizmet talep etmediği, gönderilen taslak sözleşmede toplu SMS hizmeti yoluyla Vodafone
yönüne çağrı gönderilmesinin sözleşmenin fesih nedeni olarak belirtildiği, bu durumun
Vodafone’un arabağlantı sağlama yükümlülüğünü yerine getirmemesi anlamına geldiği,
arabağlantı erişim talebinin BTK mevzuatında belirtilen 2 aylık süreyi aşarak 7 aydır
karşılanmadığı, makul olmayan süre ve şartların ileri sürüldüğü, yükseltilen teminat miktarının
piyasaya yeni girişleri engelleyici ve/veya rekabeti bozucu nitelik taşıdığı ifade edilmiştir.
(33) 04.06.2010 tarihinde BTK nezdinde devam eden uzlaştırma süreci sona ermiş ve Kurul kararı
ile “Vodafone şebekesinde ses ve SMS sonlandırma hizmetinin sağlanabilmesi için taraflar
arasında bir sözleşmenin akdedilmesini teminen Vodafone RAT’de yer verilen hüküm ve
koşullar ile ses ve SMS sonlandırma ücretleri ve daha önce STH sunmakla yetkilendirilmiş
işletmecilere uygulanan tutarı aşmayacak teminat mektubu miktarı esas alınarak Vodafone
tarafından hazırlanacak sözleşme taslağı”nın Netgsm’e gönderilmesine karar verilmiştir.
(34) BTK kararı sonrasında Vodafone tarafından gönderilen yeni sözleşme taslağında da toplu
SMS’in sözleşmeye dahil edilmemesi üzerine Netgsm tarafından BTK’dan yeniden görüş talep
edilmiştir. BTK görüşünde;
“‘08.12.2009 tarih ve 2009/DK- 10/632 sayılı Kurul Kararı ile onaylanarak yayımlanan
Vodafone RAT’inin 'Arabağlantı Hizmetleri' başlıklı 2.1.1’inci maddesi, …
Vodafone Arabağlantı Noktalarından aşağıdaki hizmetler verilecektir:
Çağrı sonlandırma hizmeti:
Çağrı sonlandırma hizmeti, işletmeci şebekesinden Vodafone şebekesine sonlandırılmak
üzere gönderilen çağrıların ilgili numara analizlerinden sonra şebekede çağrının
tamamlanması işlemidir.
RAT kapsamında ses ve veri çağrılarının ve Vodafone "bilinmeyen numaralar" özel
hizmet numarasına (11842) doğru çağrıların sonlandırılması teklif edilmektedir.
14-45/816-368
7/8
Katma değerli ses çağrıları, yukarıda verilen tanım kapsamına dahil olmayıp, RAT
kapsamında sonlandırılması teklif edilen çağrılardan değildir. Katma değerli hizmet
sağlamaya yetkili işletmeciler ile Vodafone arasında imzalanacak Arabağlantı
Sözleşmesinde, taraflar, katma değerli ses çağrılarının sonlandırılması hususunda
mutabık kalırlar ise, sonlandırılacak her bir katma değerli ses çağrısı, ayrıca ve tek tek
tanımlanacak ve düzenlenecektir.’ hükmü çerçevesinde değerlendirildiğinde, katma
değerli ses çağrılarının RAT kapsamında yer almadığı, diğer ses ve veri çağrılanın RAT
kapsamında düzenlenmiş olduğu hususları dikkate alınarak bahse konu sözleşme taslağı
hükmünün mezkûr Kurul Kararı uyarınca RAT hükümleri esas alınarak yeniden
düzenlenmesi gerekmektedir.”
ifadelerine yer verilmiştir.
(35) Söz konusu BTK görüşü üzerine Vodafone tarafından yeni bir sözleşme taslağı hazırlanmış;
sözleşme 07.12.2010 tarihinde Netgsm tarafından, 21.01.2011 tarihinde ise Vodafone
tarafından imzalanmıştır.
I.3.3. Turkcell ve Vodafone’un Hakim Durumlarını Kötüye Kullanıp Kullanmadığının
Değerlendirilmesi
(36) Yukarıda da detaylı olarak yer verildiği gibi dosya konusu eylemlere ilişkin sürecin BTK
denetiminde yürütüldüğü ve özellikle Erişim ve Arabağlantı Yönetmeliği hükümleri
çerçevesinde gerekli işlemlerin gerçekleştirildiği anlaşılmaktadır. Bu çerçevede, erişim ve
arabağlantı uyuşmazlıklarına ilişkin düzenlemeler ile belirlenen kanuni hak ve sorumlulukları
çerçevesinde hareket eden Turkcell ve Vodafone’un sözleşme yapmayı reddetme yoluyla 4054
sayılı Kanun’un 6. maddesi kapsamında hakim durumlarını kötüye kullandığına
hükmedilemeyeceği kanaatine ulaşılmaktadır.
(37) Ayrıca Netgsm’in Turkcell ve Vodafone ile arabağlantı sözleşmelerini imzalamış olması
nedeniyle, Danıştay 13. Dairesi tarafından iptal edilen 16.9.2010 tarih ve 10-59/1199-M sayılı
kararın inceleme sürecinden farklı olarak, iddia konusu uyuşmazlık ortadan kalkmış
durumdadır.
(38) Nitekim Danıştay 13. Dairesi’nin dosya konusu iddiaların değerlendirildiği 11.3.2014 tarih,
2010/4805 E. 2014/832 K. sayılı kararında da “Rekabet Kurulu'nun telekomünikasyon
sektöründeki teşebbüsler hakkında ileri sürülen ihlal iddiaları hakkında açabileceği bir
soruşturma sonucunda verebileceği idari para cezası, anti-rekabetçi davranışların ve bunun
altında yatan saikin cezalandırılmasına ilişkindir. Telekomünikasyon Kurulu'nun aldığı
tedbirler ve yaptığı düzenlemelerle mevcut rekabet ihlalinin etkilerinin sona ermesi ve
ihlalden kaynaklanan zararın tamamen ortadan kalkması veyahut konunun salt
telekomünikasyon mevzuatını ilgilendiren teknik bir hususta, piyasada düzenleme ve
müdahale yapılmasına yönelik bir isteme ilişkin olması hallerinde, Rekabet Kurulu'nun
soruşturma açıp açmama konusunda bir takdir yetkisi bulunmakla birlikte, bu takdir yetkisinin
4054 sayılı Kanun'un öngördüğü amaca ve hukuka uygun bir şekilde kullanılması zorunlu olup,
şikayet konusu fiiller hakkında yukarıda anılan mevzuat hükümleri uyarınca
Telekomünikasyon Kurumu tarafından aynı fiil hakkında uygulanabilecek idari
yaptırımların ise Rekabet Kurulu tarafından dikkate alınması ve genel olarak
telekomünikasyon sektöründeki rekabet ihlalleri konusunda iki kurumun işbirliği içerisinde
bulunması gerekmektedir.” ifadeleri yer almaktadır.
(39) Yukarıda özetlenen sürecin idari yaptırımlar da dahil olmak üzere BTK denetiminde yürütülmesi
nedeniyle dosya konusu eylemlerin yaptırımsız kalması riski de bulunmamaktadır.
(40) Bu hususlar çerçevesinde dosya konusuna ilişkin olarak soruşturma açılmasına gerek olmadığı
sonucuna ulaşılmıştır.
14-45/816-368
8/8
J. SONUÇ
(41) Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre, 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi
uyarınca şikayetin reddi ile soruşturma açılmamasına OYÇOKLUĞU ile karar verilmiştir.
12.11.2014 tarihli ve 14-45/816-368 sayılı Kurul Kararı’na
KARŞI OY GEREKÇESİ
Şikayetçi teşebbüsün Referans Arabağlantı Teklifi kapsamında çağrı sonlandırma hizmeti
almak üzere Vodafone Telekomünikasyon A.Ş’ne başvurduğu, bunun üzerine Bilgi Teknoloji
Kurumu (BTK) nezdinde düzenleme gereği uzlaştırma sürecinin başladığı, Vodafone’un
uzlaştırma sürecine gerek olmadan konunun çözüleceğini söylemesine rağmen sözleşmenin
imzalanmadığı, piyasaya girmekte geciktiği ve toplu SMS çağrıları için RAT’de belirtilen
fiyatlardan farklı fiyat verdiği, öte yandan Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş.’ne (Turkcell) yapılan
başvurunun serbest müzakere adı altında mevzuata aykırı maddeler ileri sürülerek
sürüncemede bırakıldığı bu nedenlerle 4054 sayılı yasaya aykırı davranışlarda bulunan her iki
teşebbüs hakkında gereğinin yapılmasını talep etmiştir. Bunun üzerine başlatılan süreç
sonunda Kurulumuzca soruşturma açılmaması üzerine, şikayetçi teşebbüs tarafından
Danıştay 13.Daire nezdinde açılan dava sonucunda Kurulumuz kararının adı geçen dairenin
11.3.2014 tarih, 2010/4805 E. 2014/832 K. sayı ile iptali üzerine yeniden önaraştırma yapılmış,
bu yapılan yeni önaraştırma sonucunda kurulumuz yine adı geçen teşebbüsler hakkında,
şikayetin reddi ile soruşturma açılmaması yolunda karar vermiş olup, mevcut bilgi ve belgelere
göre soruşturma açılması gerektiği kanısında olduğumdan aşağıda belirteceğim nedenlerle
karara karşıyım.
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanunun 1. maddesinde Kanunun amacının, mal
ve hizmet piyasalarındaki rekabeti engelleyici, bozucu veya kısıtlayıcı anlaşma, karar ve
uygulamaları ve piyasaya hâkim olan teşebbüslerin bu hâkimiyetlerini kötüye kullanmalarını
önlemek, bunun için gerekli düzenleme ve denetlemeleri yaparak rekabetin korunmasını
sağlamak olduğu belirtilmiş; 40. maddesinin 1. fıkrasında, Kurul re’sen veya kendisine intikal
eden başvurular üzerine doğrudan doğruya soruşturma açabileceği gibi, soruşturma açılıp
açılmayacağının saptanması bağlamında önaraştırma yaptırabileceği; aynı Kanun’un
41.maddesinde de, yapılan önaraştırma sonucunda düzenlenen raporu değerlendirerek
soruşturma açılmasına veya açılmamasına karar vereceği hükme bağlanmıştır. Kanunun 40.
ve 41.maddelerinin gerekçeleri incelendiğinde de; Kurul’un kendisine yapılan her türlü ihbar,
şikayet ve başvuruyu mutlaka değerlendirmeye alarak, ihbar ve şikayetlerin ciddi bir şekilde
ele alınmasının amaçlandığı, yaptırılacak önaraştırmadan sonra ciddi bulunan iddiaların
derinleştirilerek soruşturma aşamasının yerine getirilmesi gerektiği ifade edilmiştir.
Bu hükümlerden anlaşılacağı üzere, önaraştırma sonucunda rekabet kurallarını ihlal eden
eylem, karar ve anlaşmaların varlığının bulunmadığı hususunda Kurulun tam bir kanaate sahip
olması halinde soruşturma açılmamasına karar verileceği, ancak önaraştırma sonucu elde
edilen belge ve bilgiler bu kanıya ulaşılmasını sağlamıyorsa, bir başka deyişle bilgi ve
belgelerin yetersizliği nedeniyle böyle bir kanaate varılamıyorsa veya ihlallerle ilgili olarak daha
detaylı inceleme yapılması sonucunda yeni belge ve bilgilere ulaşılabileceğinin öngörülmesi
hallerinde soruşturma açılması gerektiği açıktır. 4054 sayılı Kanunun yukarıda açıklanan
amacına hizmet etmek adına, soruşturma açılmamasına karar verilebilmesi için önaraştırma
sonucu elde edilen bilgi ve belgelerin, olayda rekabet ihlali olmadığını açık olarak ortaya
14-45/816-368
9/8
koyması gerekir. Danıştay’ın yerleşmiş içtihatları(5) da bu yöndedir. Danıştay kararlarında,
soruşturma açılmaması kararı verilebilmesi için rekabet ihlaline ilişkin ciddi bulguların
olmamasından çok, öncelikle önaraştırmada elde edilen belge ve bilgilerin değerlendirilmesi
sonucu, iddia konusu ihlallerin olmadığı yolunda Kurul’a tam bir kanaat gelmesi hususunun
varlığı aranmaktadır.
Olayımızda, Turkcell’in SMŞH konusundaki eylemlerinin dosya içerisinde bulunan belge ve
bilgilere göre 4054 sayılı yasanın 6.maddesi kapsamına sözleşme yapmayı reddetme
niteliğinde görülebileceği, çünkü şikayetçiye işi uzatma adına uzun aralıklarla kısa yanıtlar
verdiği, konuyu BTK ya bile sormadığı, Netgsm’nin halen SMŞH işletmecisi olarak hizmet
vermeyişi nedenleriyle konunun derinlemesine araştırılması gerektiği açıktır.
Öte yandan, Netgsm’in taleplerine karşılık Vodafone’un BTK ‘nın uzlaştırma toplantısı öncesi
sözleşme taslağı göndererek uzlaşma konusunun kesintiye uğratılması, sözleşme taslağının
şikayetçi teşebbüsün taleplerini karşılamıyor olması, yine toplu SMS’in RAT kapsamında
olduğuna ilişkin teşebbüs yetkilisi görüşüne rağmen teşebbüs içi yazışmalarda açıkça bu tür
firmaların önünü kesmek gerektiği ifade edilerek sözleşmenin geciktirilmesinin Netgsm’nin
faaliyete başlaması yönünden makul kabul edilebilecek bir eylem olmadığı, bu eylemlerinde
4054 sayılı yasanın 6.maddesi kapsamına sözleşme yapmayı reddetme niteliğinde
görülebileceği dikkate alındığında bu konuyla birlikte, Vodafone’un diğer işletmecilerle
ilişkilerinin de derinlemesine incelenmesi gerektiği inancındayız.
4054 Sayılı Yasanın 05.07.2012 gün ve 6352 sayılı yasanın 63.maddesi ile değişik
55.maddesinde; “İdari yaptırım kararlarına karşı yetkili idare mahkemesinde dava açılabilir.
Kurul kararlarına karşı açılan her türlü dava öncelikli işlerden sayılır.” hükmü bulunmaktadır.
Bu hükme ve 2577 sayılı İ.Y.U.K ‘nun ilgili hükümlerine göre; şikayetçi veya bu kararın sonucu
ile ilgili meşru ve aktüel menfaati olan 3.kişilerin, şikayetçinin kararın tebliğinden itibaren,
3.kişilerin ise kararın Rekabet Kurumu web sitesinde yayımlandığı tarihten itibaren 60
(altmış) gün içerisinde, dava açması halinde,
Kurulumuz kararının hukuka aykırı bir işlem olması nedeniyle iptal edilmesi gerektiği inancını
taşıyorum.
Yukarıda açıkladığımız nedenlerle şikayetçi iddialarının, dosya içeriği belge ve bilgiler
karşısında; önaraştırmaya konu edilen olayın soruşturma açılmasına gerek bulunmadığı
yönünde kesin bir kanaate ulaşmaya yetecek ölçüde aydınlatılmadığı anlaşıldığından, şikayet
konusunun derinlemesine incelenmesi için şikayet edilen Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş ve
Vodafone Telekomünikasyon A.Ş hakkında anılan konuları derinlemesine incelenmesi için
soruşturma açılması gerekirken, anılan teşebbüsler hakkında soruşturma açılmasına gerek
olmadığına ilişkin Kurulumuzun çoğunluk kararına katılmıyorum.
Reşit GÜRPINAR
Kurul Üyesi
(5 ) Danıştay 13.Dairesinin 07.02.2011 gün ve E.2010-4155,K.2011-492 sayılı kararı
Full & Egal Universal Law Academy