REQUETE No 11213/84
NEVES e SILVA
contre
PORTUGAL
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 17 décembre 1987)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 22) .................................... 1
A. La requête (par. 2 - 9) ....................... 1
B. La procédure (par. 10 - 17) ................... 2
C. Le présent rapport (par. 18 - 22) ............. 3
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 23 - 56) ................................... 4
III. ARGUMENTATION DES PARTIES
(par. 57 - 99) ................................... 9
A. Le requérant (par. 57 - 69) ................... 9
1. Questions préliminaires
(par. 57 - 58) ............................. 9
2. Quant à la violation alléguée de l'article 6
par. 1 de la Convention
(par. 59 - 69) ............................. 9
B. Le Gouvernement (par. 70 - 99) ................ 12
1. Questions préliminaires
(par. 70 - 84) ............................. 12
2. Quant à la violation alléguée de l'article 6
par. 1 de la Convention
(par. 85 - 99) ............................. 14
IV. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 100 - 121) ................................. 17
A. Point en litige
(par. 100) .................................... 17
B. Période à prendre en considération
(par. 101 - 106) .............................. 17
C. Critères à utiliser pour apprécier le caractère
raisonnable du délai
(par. 107 - 120) .............................. 18
D. Conclusion
(par. 121) .................................... 21
ANNEXE I : Historique de la procédure devant la
Commission ................................... 22
ANNEXE II : Décision sur la recevabilité de la requête ... 23
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels
qu'ils ont été exposés à la Commission européenne des Droits de
l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Le requérant, José Neves e Silva, est un ressortissant
portugais, de profession comptable retraité et a son domicile à
Lisbonne.
3. Depuis 1963, le requérant est actionnaire de la société
commerciale "Industrias de Plástico Póvoa Mar, Lda". Il y possède un
quota de 30 % et les 70 % restants appartiennent à M. Francisco
Quintas (20 %) et à la "Companhia Industrial de Cordoarias Texteis e
Metálicas, Quintas e Quintas, S.A.R.L." (50 %).
4. Le 28 décembre 1963, le sous-secrétaire d'Etat à l'Industrie
n'a accordé à la société "Póvoa Mar, Lda" l'autorisation de fabriquer
des fils en plastique ("monofilamentos") que moyennant certaines
conditions, auxquelles la société n'a pas satisfait. Le 23 avril
1964, la société "Quintas e Quintas" susmentionnée reçut
l'autorisation pour produire lesdits fils en plastique.
5. Le 11 mai 1972, le requérant, se fondant sur le décret-loi
n° 48051 du 21 novembre 1967 qui régit la responsabilité civile
extra-contractuelle de l'Etat pour des actes de gestion publique, a
introduit devant le tribunal administratif ("auditoria administrativa")
de Lisbonne une action contre l'Etat, un ingénieur en chef de section à
la Direction générale de l'Industrie et les deux autres actionnaires
de la société précitée, à savoir M. Francisco Quintas et la société
Quintas e Quintas.
6. Il a fait valoir notamment que l'ingénieur en chef avait agi
dolosivement dans l'exercice de ses fonctions officielles causant un
préjudice direct, à lui et à sa société, dont les troisième et
quatrième défendeurs auraient indûment profité. Ces derniers, selon
lui, avaient obtenu de façon illicite l'autorisation de fabriquer des
fils en plastique alors que c'était la société Póvoa Mar qui devait en
être le bénéficiaire.
7. Le 13 mars 1984, le tribunal administratif de Lisbonne a
décidé que l'action était irrecevable pour cause de prescription.
8. Le 30 mai 1985, statuant sur recours formé par le requérant,
la Cour administrative suprême ("Supremo Tribunal Administrativo") a
confirmé la décision attaquée.
9. Devant la Commission, le requérant se plaint de la durée de la
procédure civile qu'il a introduite le 11 mai 1972 et allègue à cet
égard la violation de l'article 6 par. 1 de la Convention.
B. La procédure
10. La requête a été introduite le 17 octobre 1984 et enregistrée
le 26 octobre 1984, sous le numéro de dossier 11213/84.
11. Le 7 mai 1985, la Commission a décidé de porter la requête à
la connaissance du Gouvernement défendeur et d'inviter ce dernier à
présenter par écrit, avant le 19 juillet 1985, ses observations sur la
recevabilité et le bien-fondé de la requête.
12. Le Gouvernement a présenté ses observations le 15 juillet
1985. Invité à présenter ses observations en réponse avant le
26 septembre 1985, le requérant a demandé à deux reprises une
prolongation du délai qui lui avait été imparti. Les observations
du requérant ont été présentées le 2 janvier 1986.
13. Le 13 octobre 1986, la Commission a déclaré la requête
recevable. Elle a ensuite informé les parties qu'elles avaient la
faculté de soumettre à la Commission des observations sur le
bien-fondé de la requête, soit oralement au cours d'une audience, soit
par écrit. Par lettre du 26 novembre 1986, le Gouvernement portugais
a marqué sa préférence pour la présentation de ses observations au
cours d'une audience orale.
14. Le 6 mars 1987, la Commission a décidé, conformément à
l'article 42 par. 3 litt. (b) de son Règlement intérieur, d'inviter
les parties à lui présenter oralement au cours d'une audience des
observations sur le bien-fondé de la requête. La date a été fixée au
13 juillet 1987, puis, à la demande du requérant, ajournée au 12 octobre
1987.
15. L'audience a eu lieu le 12 octobre 1987. Les parties y
étaient représentées comme suit :
Pour le requérant :
Maître Jorge SAMPAIO, avocat au barreau de Lisbonne.
Pour le Gouvernement défendeur :
Monsieur Ireneu CABRAL BARRETO, Procureur-Général adjoint,
en qualité d'agent du Gouvernement.
16. Lors de l'audience, le Gouvernement, se fondant sur l'article
29 de la Convention, a soutenu en substance que le requérant ne
saurait se prétendre "victime", au sens de l'article 25 de la
Convention, et que l'article 6 par. 1 de cette dernière n'était pas
applicable au présent litige. Après en avoir délibéré, la Commission
a constaté que les conditions d'application de l'article 29 n'étaient
pas remplies en l'occurrence.
17. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,
conformément à l'article 28 b) de la Convention, s'est mise à la
disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable de
l'affaire. Des consultations ont eu lieu entre les parties entre le
23 octobre 1986 et le 12 octobre 1987. Vu l'attitude adoptée par les
parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant
d'obtenir un tel règlement.
C. Le présent rapport
18. Le présent rapport a été établi par la Commission conformément
à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes en
séance plénière, en présence des membres suivants :
MM. C. A. NØRGAARD, President
J. A. FROWEIN
S. TRECHSEL
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A. S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J. C. SOYER
H. G. SCHERMERS
H. DANELIUS
G. BATLINER
Mrs. G. H. THUNE
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
19. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission
le 17 décembre 1987 et sera transmis au Comité des Ministres en
application de l'article 31 par. 2 de la Convention.
20. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la
Convention :
1. d'établir les faits, et
2. de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur
une violation des obligations qui lui incombent aux
termes de la Convention.
21. Sont joints au présent rapport un tableau retraçant
l'historique de la procédure devant la Commission (Annexe I) et le
texte de la décision de la Commission sur la recevabilité de la
requête (Annexe II).
22. Le texte intégral de l'argumentation écrite et orale des
parties ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés
dans les archives de la Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
23. En avril 1962 le requérant était l'un des propriétaires et
gérant de la société "Molda Plásticos Nesil, Lda", laquelle avait
obtenu depuis 1959 l'autorisation de produire des matières plastiques,
sans pour autant pouvoir fabriquer la matière première nécessaire à
ladite production.
24. Le 14 avril 1962 la société susmentionnée a demandé
l'autorisation d'utiliser une machine automatique afin de produire
des fils en plastique ("monofilamentos"). Le 7 juin 1962 le Directeur
général des services industriels rejeta la demande et informa en
substance ladite société que si elle souhaitait fabriquer des fils en
plastique, elle devait formuler une demande en ce sens, conformément à
la loi sur le "conditionnement industriel" (1).
25. Le 2 janvier 1963 la société a demandé de nouveau
l'autorisation, en précisant que la loi sur le "conditionnement
industriel" ne s'appliquait pas. La demande a été rejetée le 29 avril
1963 par la Direction générale de l'Industrie.
26. Le 2 mai 1963 la société a renouvelé sa demande et le 24 juin
1963 le chef de la troisième section de la Direction générale de
l'Industrie a souligné de nouveau que la société devait formuler une
demande conformément au régime de "conditionnement industriel". Cette
demande fut introduite par la société le 28 juin 1963.
27. En date du 9 juillet 1963, la société susmentionnée est
devenue, par changement des statuts, la société "Indústrias de
Plástico Póvoa Mar, Lda". Dans cette dernière, le requérant possède
30 % des actions, les restants 70 % appartenant à M. Francisco Quintas
(20 %) (qui entre-temps est décédé) et à la "Companhia Industrial de
Cordoarias Texteis e Metálicas Quintas e Quintas, S.A.R.L." (50 %).
28. Le 28 décembre 1963 le sous-secrétaire d'Etat à l'Industrie
accorda à la société "Póvoa Mar, Lda" l'autorisation de fabriquer des
fils en plastique ("monofilamentos") mais moyennant les conditions
suivantes : dépôt d'une caution de 500.000 escudos et démonstration,
dans un délai de 60 jours, que la société procédait également à la
fabrication mécanique de la cordonnerie.
29. La société n'ayant pas satisfait à ces conditions,
l'autorisation devint caduque. Entre-temps, trois industriels de
cordonnerie avaient été autorisés à fabriquer des "monofilamentos".
La société "Quintas e Quintas" susmentionnée reçut également une
autorisation à cet effet le 23 avril 1964.
____________________
(1) La loi n° 2052 du 11 mars 1952 prévoit que, dans certains secteurs
industriels, l'ouverture ou la modification d'unités de production
est soumise à un régime d'autorisation préalable de la part du
Gouvernement (en général du ministre de l'Economie) afin de
satisfaire à certaines exigences concernant notamment l'urbanisation,
l'hygiène et la sécurité.
30. Le requérant, lui-même, a essayé par la suite, mais en vain,
d'obtenir l'autorisation pour produire lesdits "monofilamentos". Il a
fait notamment valoir que les deux conditions précitées ne se
justifiaient pas dans la mesure où la réglementation relative au
"conditionnement industriel" ne s'appliquait pas à la fabrication du
produit en question. Il a ainsi adressé un certain nombre de requêtes
au Premier Ministre (les 3 janvier 1968, 7 avril 1970 et 13 août 1971)
et au secrétaire d'Etat à l'Industrie (les 2 août 1968, 12 juillet,
27 novembre 1969 et 31 mars 1970).
31. Le 11 mai 1972 le requérant, se fondant sur le décret-loi
n° 48051 du 21 novembre 1967 qui régit la responsabilité civile
extra-contractuelle de l'Etat pour des actes de gestion publique, a
introduit devant le tribunal administratif ("auditoria administrativa")
de Lisbonne une action contre l'Etat, un ingénieur-chef de section à
la Direction générale de l'industrie et les deux autres membres de sa
société, M. Francisco Quintas et la société "Quintas e Quintas".
32. Il a fait valoir que l'ingénieur en chef susmentionné avait
agi dolosivement dans l'exercice de ses fonctions officielles causant
un préjudice direct, à lui et à la société "Póvoa Mar, Lda", dont les
troisième et quatrième défendeurs auraient profité. Quant au premier
défendeur, l'Etat, il a considéré que ce dernier était civilement
responsable des actes d'un de ses agents administratifs, en
application des articles 2 et 3 du décret-loi n° 48051 susmentionné
(1). Enfin, il a estimé que les troisième et quatrième défendeurs
____________________
(1) L'article 2 du décret-loi est ainsi libellé :
"1. L'Etat et les autres personnes morales publiques sont
civilement responsables envers les tiers des atteintes à
leurs droits ou aux dispositions légales destinées à protéger
leurs intérêts, si elles résultent de fautes commises par
leurs organismes ou agents administratifs dans l'exercice
de leurs fonctions et suite à cet exercice.
2. Lorsque, en application de ce que le paragraphe précédent
dispose, une quelconque indemnité aura été versée, l'Etat
et les autres personnes morales ou publiques ont un droit de
recours contre les membres de l'organe ou contre les agents
en faute, si ceux-ci n'ont pas agi avec le zèle auquel ils
étaient obligés en raison de leurs fonctions."
L'article 3 stipule que :
"1. Les membres de l'organe et les agents administratifs de
l'Etat sont civilement responsables envers les tiers des
actes qui ont porté atteinte à leurs droits ou aux
dispositions de la loi destinées à protéger leurs intérêts
lorsqu'ils auront dépassé les limites imposées à leurs
fonctions ou si, en les exerçant et du fait de leur exercice,
ils ont agi dolosivement.
2. En cas d'acte dolosif, la personne morale publique a
toujours une responsabilité solidaire avec les membres de
l'organe ou les agents."
étaient civilement responsables parce qu'ils avaient obtenu de façon
illicite l'autorisation de fabriquer des fils en plastique alors que
c'était la société "Póvoa Mar, Lda" qui devait en être le
bénéficiaire.
33. Une fois reçue la demande introductive d'instance ("petiçáo
inicial"), le juge a ordonné la citation des parties défenderesses et
a invité celles-ci à y répondre ("contestaçáo").
34. Le deuxième défendeur, l'ingénieur en chef de section à la
Direction générale de l'Industrie, a présenté ses conclusions en
réponse (contestaçáo) le 2 octobre 1972. Le troisième, M. Francisco
Quintas, et le quatrième défendeur, la société "Quintas et Quintas",
ont fait de même le 19 octobre 1972. Enfin, le premier défendeur, à
savoir l'Etat, après avoir obtenu du juge une prolongation du délai
pour répondre, a présenté ses conclusions le 21 décembre 1972.
35. Le 12 janvier 1973 le requérant a déposé sa réplique (réplica)
aux conlusions en réponse des parties défenderesses. Ces dernières
ont déposé le 22 janvier 1973 leur duplique (tréplica).
36. Le 24 février 1973 le juge administratif a décidé de tenir une
audience orale préparatoire, afin d'y discuter les exceptions de
procédure invoquées par les parties défenderesses, à savoir le défaut
de qualité à agir ("ilegitimidade") du requérant, la prescription de
l'action et l'incompétence du tribunal.
37. Contre cette décision le Ministère public, représentant
l'Etat, a présenté une réclamation qui a été rejetée par le juge. Le
Ministère public a formé alors un recours sur incident ("agravo") à la
Cour administrative suprême ("Supremo Tribunal Administrativo").
38. Le 28 mars 1973 le tribunal administratif de Lisbonne a décidé
de transmettre le recours à la Cour administrative suprême et de lui
accorder un effet suspensif. Le 2 mai 1973, le greffier du tribunal
administratif ("auditoria") de Lisbonne a transmis le dossier à la
Cour administrative suprême.
39. Le 14 juin 1973, la Cour administrative suprême a rejeté la
décision du juge concernant le régime de transmission du recours sur
incident et a ordonné que la procédure se poursuive par devant le
tribunal administratif de Lisbonne. Le 7 novembre 1973 le dossier a
été transmis à la juridiction inférieure, c'est-à-dire le tribunal
administratif de Lisbonne. Le 9 novembre 1973, le greffier de ce
dernier le transmit au juge pour décision.
40. Le 1er février 1975 le juge a ordonné qu'un document fût versé
au dossier. Celui-ci lui a été de nouveau transmis par le greffier le
3 février 1975. Le 17 mai 1976, le juge a donné suite à l'arrêt de la
Cour administrative suprême et décidé que le recours sur incident
("agravo") formé par le Ministère public ne fût transmis à la Cour
administrative suprême que conjointement avec le premier recours qui
serait formé.
41. Le 1er juillet 1976 a eu lieu une audience orale préparatoire,
afin de discuter les exceptions de procédure.
42. Le 15 juillet 1976, le juge fit suite à la demande du
requérant en date du 1er juillet 1976 tendant à ce que le dossier de
la procédure fût transmis à la Commission nationale d'enquête
("Comissáo nacional de Inquérito").
43. Le 29 mai 1978 la Commission nationale d'enquête a retourné le
dossier au tribunal administratif de Lisbonne. Le 12 juin 1978 ce
dernier a décidé qu'il était incompétent "ratione materiae" pour juger
l'action introduite par le requérant. Cette décision a eu comme
conséquence l'extinction de l'instance. Ladite décision n'a toutefois
été transmise par le greffe du tribunal au requérant que le 25 janvier
1979.
44. Contre cette décision, le requérant a formé le 6 février 1979
un recours sur incident à la Cour administrative suprême. Par
ordonnance du 7 février 1979 le juge du tribunal administratif de
Lisbonne a admis ledit recours et a fixé son régime de transmission.
Le 11 juin 1979 le greffier a notifié cette ordonnance au requérant.
Les observations du requérant et celles en réponse des parties
adverses ont été présentées avant le 3 octobre 1979. A cette date, le
juge ordonna que soient calculés les dépens à payer ("custas") et que
le dossier de la procédure fût transmis à la Cour administrative
suprême.
45. Le 13 mars 1980 le dossier a été transmis à la Cour
administrative suprême. Le 16 mai 1980 la partie défenderesse société
Quintas e Quintas informa la Cour que M. Francisco Quintas, une des
autres parties défenderesses, était décédé. Au vu de cet élément, la
Cour administrative suprême a décidé d'interrompre l'instance. Le
1er octobre 1980 le requérant a demandé la citation des héritiers de
M. Francisco Quintas afin qu'ils lui succèdent en tant que partie
défenderesse dans l'action pendante ("incidente de habilitaçáo", réglé
par les articles 371 à 377 du code de procédure civile).
46. Le 18 mai 1981, le requérant a renouvelé sa demande, la
première ayant été déclarée irrecevable. Le 30 mai 1985, les
successeurs indiqués par le requérant dans sa demande et les autres
parties à la procédure ont été invités à faire parvenir leurs
conclusions en réponse ("contestaçáo") dans un délai de huit jours.
Par arrêt du 26 novembre 1981 la Cour administrative suprême a décidé
que l'instance reprenne son cours et que M. Francisco Quintas soit
substitué à cet effet par ses héritiers, ainsi que le requérant
l'avait demandé.
47. Le 11 novembre 1982, la Cour administrative suprême a décidé que
le tribunal administratif de Lisbonne était compétent "ratione materiae"
pour juger l'action introduite par le requérant, pour autant qu'elle
visait l'Etat, mais incompétente pour ce qui était des autres parties
défenderesses. Cet arrêt a été communiqué au requérant le 15 novembre
1982.
48. Le dossier n'a été envoyé à la juridiction inférieure que le
30 juin 1983 après calcul et liquidation des dépens ("custas"). Le
dossier a été enregistré comme ayant été reçu le 3 octobre 1983 par le
tribunal administratif de Lisbonne. Le 25 octobre 1983 le greffier a
transmis le dossier au juge.
49. Le 13 mars 1984, le juge du tribunal administratif de Lisbonne
a déclaré éteinte la procédure introduite par le requérant pour cause
de prescription.
50. Contre cette décision, le requérant a interjeté appel
("apelaçáo") le 26 mars 1984 à la Cour administrative suprême.
51. Le 28 mars 1984 le juge "a quo" a admis le recours et a fixé
son régime de transmission. Cette ordonnance a été notifiée par le
greffier au requérant le 30 mars 1984.
52. A la suite du calcul et de la liquidation des dépens
("custas"), le juge a décidé le 10 mai 1984 que le dossier fût
transmis à la Cour administrative suprême.
53. Le 6 juin 1984 le juge-rapporteur de cette dernière
juridiction a imparti aux parties un délai de 20 jours pour la
présentation de leurs observations ("alegaçóes").
54. Par arrêt du 30 mai 1985, notifié au requérant le 9 juin 1985,
la Cour administrative suprême a confirmé la décision attaquée.
Contre cet arrêt, le requérant a introduit le 7 juillet 1985 un
recours à la Cour plénière ("Pleno").
55. Le 7 octobre 1985, le juge-rapporteur de la Cour
administrative suprême a déclaré le recours irrecevable. Il souligna
qu'à moins qu'il y ait jugements contradictoires ("oposiçáo de
julgamentos") un recours ne saurait être formé à l'encontre d'un arrêt
de la Cour administrative suprême statuant en appel ("em segundo grau
de jurisdiçáo"). Or, en l'occurrence, le recours introduit par le
requérant n'avait pas allégué l'existence de jugements contradictoires
et la Cour administrative suprême avait statué en tant qu'instance de
recours ("em segundo grau de jurisdiçáo"). Le requérant fut en outre
condamné à payer les dépens ("custas").
56. Contre cette décision du juge-rapporteur, le requérant a
introduit un recours ("reclamaçáo") à la Cour plénière ("Conferência")
faisant valoir notamment que le fait que deux seules instances de
jugement étaient prévues n'était pas conforme à la Constitution. Il a
estimé en outre que sa condamnation à payer les dépens ("custas")
était injuste. Par arrêt du 4 mars 1986 la Cour plénière
("Conferência") a confirmé la décision du juge-rapporteur.
III. ARGUMENTATION DES PARTIES
A. Le requérant
1. Questions préliminaires
a) Sur la situation de "victime" du requérant"
57. Le requérant fait valoir en premier lieu que cette question a
été correctement tranchée dans la décision de la Commission sur la
recevabilité de la requête. En effet, le juge administratif a décidé
dans le "despacho saneador" que le requérant était partie légitime à
la procédure, sans que le Ministère public, représentant l'Etat, ait
attaqué ladite décision, laquelle a depuis lors acquis force de chose
jugée. Par ailleurs, l'acte administratif que le requérant a mis en
cause dans la procédure en dommages-intérêts lui a causé des
préjudices matériels indéniables. Il s'estime donc "victime", au sens
de l'article 25 de la Convention.
b) Sur l'applicabilité de l'article 6 par. 1 de la Convention
au présent litige
58. Le requérant relève que l'action par lui introduite ne visait
pas à apprécier la légalité de l'acte administratif en cause, mais à
engager la responsabilité civile extra-contractuelle de l'Etat par les
agissements d'un agent de ce dernier. Ces agissements, qui se sont
traduits par le refus illicite d'autoriser le requérant à produire des
fils en plastique, ont porté atteinte à son droit à produire lesdits
"monofilamentos". Or, ce refus a porté atteinte au droit du requérant
d'exercer une activité économique, lequel dans une société d'économie
de marché et d'initiative privée est incontestablement un droit de
caractère civil. Certes, l'Etat pourrait invoquer un droit de pouvoir
régler discrétionnairement l'exercice d'une activité économique
donnée, mais ce dernier droit, en tant que tel, préexiste à ladite
autorisation. Il s'agit d'un droit privé dont l'exercice est
"conditionné" par l'intervention de la puissance publique. Se
référant aux arrêts de la Cour dans les affaires Benthem et Baraona,
le requérant conclut que la Commission est compétente "ratione
materiae" pour examiner la requête qui concerne bien une contestation
sur un droit de "caractère civil", au sens de l'article 6 par. 1 de la
Convention.
2. Quant à la violation alléguée de l'article 6 par. 1
de la Convention
59. Pour ce qui est de la période à prendre en considération, le
requérant admet que son terme se situe au 30 mai 1985, date de l'arrêt
de la Cour administrative suprême, même si ce ne fut que le 4 mai 1986
que la même juridiction en formation plénière ("conferéncia") déclara
son recours irrecevable.
a) Quant à la complexité de l'affaire
60. Le requérant estime que l'affaire n'était pas complexe, comme
le Gouvernement défendeur l'a par ailleurs admis lui-même.
b) Quant au comportement du requérant
61. Le requérant soutient que son comportement n'a aucunement
contribué au retard de la procédure.
62. En effet, quant à la période de temps qui a été nécessaire à
la Commission nationale d'enquête pour se prononcer (15 juin 1976 au
29 mai 1978), le requérant fait valoir que cette période se situe
avant le 9 novembre 1978, date de la ratification de la Convention par
le Portugal. En outre, il souligne qu'une telle durée aurait pu être
évitée, si le tribunal administratif de Lisbonne avait envoyé à ladite
Commission une copie du dossier de la procédure et non pas l'original
de ce dernier. La juridiction administrative aurait également pu
constater que l'examen par la Commission nationale d'enquête durait
trop longtemps et demander que le dossier de la procédure lui soit
renvoyé. En tout état de cause, le délai qui a été nécessaire à la
commission susmentionnée pour conclure son enquête n'est sûrement pas
imputable au requérant. Ce dernier s'est limité à exercer son droit
et il a obtenu gain de cause, la commission ayant conclu qu'il y avait
un abus de pouvoir de la part de l'autorité administrative concernée.
63. D'autre part, quant à l'interruption de l'instance par le
décès d'une des parties défenderesses, M. Francisco Quintas, le
requérant souligne que si cet incident a pris un certain temps, cela
est dû essentiellement à la procédure prévue à cet effet (documents à
joindre, faits à établir et personnes à localiser).
c) Quant au comportement des autorités compétentes
64. A cet égard, le requérant estime pouvoir omettre la procédure
se situant avant novembre 1978, même si celle-ci a connu des retards
(en particulier, la période de sept mois qui a été nécessaire au
Ministère public pour présenter ses observations écrites et le fait
que l'audience préparatoire sur les exceptions de procédure ait eu
lieu le 1er juillet 1976 alors que le juge avait décidé de la tenir le
24 février 1973).
65. Le requérant indique les périodes d'inertie suivantes,
exclusivement imputables, selon lui, aux autorités compétentes :
- alors que la décision du tribunal administratif de Lisbonne a
été rendue le 12 juin 1978, elle n'a été notifiée au requérant que le
25 janvier 1979, c'est-à-dire plus de sept mois après ;
- contre cette décision le requérant a introduit le 6 février
1979 un recours dont le régime juridique a été établi le même jour par
le juge du tribunal administratif de Lisbonne. Il ne fut notifié de
cette décision du magistrat que le 11 juin 1979, c'est-à-dire plus de
quatre mois après ;
- alors que son mémoire de recours et les observations des
parties adverses ont été présentées avant le 3 octobre 1979, le
greffier du tribunal administratif de Lisbonne n'a transmis le dossier
de la procédure à la Cour administrative suprême que le 13 mars 1980 ;
- l'arrêt de cette dernière n'a été rendu que le 11 novembre
1982, c'est-à-dire 32 mois après ;
- le dossier de l'instruction n'a été reçu, en retour, par le
tribunal administratif de Lisbonne que le 3 octobre 1983, soit
pratiquement onze mois après ;
- le greffier a transmis le dossier au juge le 25 octobre 1983,
mais ce dernier n'a rendu une nouvelle décision que le 13 mars 1984 ;
- contre cette décision le requérant a introduit un nouveau
recours à la Cour administrative suprême mais celle-ci ne s'est
prononcée que le 30 mai 1985.
66. Le requérant souligne que, au vu des périodes susmentionnées,
la procédure a connu plus de 28 mois d'inertie à compter du 9 novembre
1978. Or, ni la nature de l'affaire (qui n'était pas complexe), ni la
procédure devant les juridictions administratives (essentiellement
écrite et sans qu'il y ait eu besoin d'entendre des témoins ou
d'envoyer des commissions rogatoires) ne saurait justifier une telle
durée.
67. De l'avis du requérant, le problème de la durée des procédures
devant les tribunaux portugais, en particulier devant les juridictions
administratives, est d'ordre structurel. Cette situation est
amplement connue, comme le prouve un certain nombre de documents
récents sur la situation de la justice au Portugal. Le requérant
s'est référé à cet égard à un document daté d'avril 1985 établi par
la "SEDES" (Association pour le développement économique et social)
intitulé "La justice au Portugal - fonctionnement des tribunaux",
aux statistiques officielles sur le nombre d'affaires pendantes
devant la Cour administrative suprême de 1976 à 1986, à des débats
parlementaires en date du 20 décembre 1985 sur la réorganisation des
juridictions administratives et, en dernier lieu, au programme
présenté par le Gouvernement devant le Parlement en août 1987.
68. Il ressort de ces documents que de 1974 à 1984 il y a eu une
augmentation de 535 % du nombre d'affaires pendantes devant la Cour
administrative suprême. Il est vrai que depuis 1984 une
réorganisation des juridictions administratives a été adoptée par le
Gouvernement mais, selon le requérant, ces mesures ont été tardives
pour ce qui est de son affaire et ne se sont pas révélées efficaces
pour remédier à cette situation.
69. Le requérant conclut que la durée de la procédure dans son
affaire a été due uniquement à la manière dont les autorités
judiciaires l'ont conduite. Il y a, de ce fait, violation de
l'article 6 par. 1 de la Convention.
B. Le Gouvernement
1. Questions préliminaires
70. Tout en admettant que ces questions ont été tranchées dans la
décision de la Commission sur la recevabilité de la requête, le
Gouvernement, se fondant sur l'article 29 de la Convention, insiste
sur le fait que la Commission n'est compétente ni "ratione personae",
ni "ratione materiae".
a) Sur la situation de "victime" du requérant
71. Le Gouvernement souligne en premier lieu que ce fut la société
"Póvoa Mar", et non le requérant lui-même, la destinataire du refus de
l'autorité administrative compétente de produire les "monofilamentos".
Il n'y a pas eu dès lors une relation juridique quelconque entre le
requérant et l'Administration. Cette relation ne s'est établie
qu'avec ladite société. Or, le requérant ne possède que 30 % de cette
société et ne peut donc se prétendre que "victime indirecte" des
agissements de l'Administration. A cet égard, le Gouvernement
souligne que la Commission a toujours refusé de considérer comme étant
"victimes" les actionnaires minoritaires des sociétés commerciales.
72. Il est vrai que dans le "despacho saneador" le juge national a
considéré le requérant comme étant partie légitime à la procédure.
Dans sa décision sur la recevabilité de la requête la Commission a
estimé que cet élément était essentiel et suffisait pour considérer le
requérant comme étant "victime" au sens de l'article 25 de la Convention.
73. Toutefois, cette notion est autonome par rapport aux décisions
nationales rendues. Le fait qu'un justiciable ait été reconnu comme
partie légitime dans une procédure interne ne saurait signifier qu'il
est "victime" au sens de la Convention. La Commission ne doit pas
s'estimer liée par la décision du juge national.
74. En outre, il convient de préciser le contexte juridique dans
lequel se situe la décision du juge reconnaissant le requérant comme
partie légitime. L'action introduite par le requérant avait été
introduite contre l'Etat et deux autres actionnaires de la société.
Ces derniers ont contesté la légitimité du requérant, son intérêt à
agir. L'Etat toutefois s'est limité à invoquer la prescription du
droit que le requérant prétendait faire valoir. A la suite de l'arrêt
de la Cour administrative suprême du 11 novembre 1982, l'Etat est
devenu la seule partie défenderesse à la procédure. Le défaut de
légitimité du requérant n'ayant pas été avancé par l'Etat, le juge n'a
pas estimé devoir perdre son temps à apprécier la question, étant
donné qu'il pouvait constater rapidement que le droit invoqué par le
requérant était prescrit.
75. Dans ce contexte, le Gouvernement estime qu'il ne faut pas
surestimer la décision du juge reconnaissant le requérant comme partie
légitime à la procédure. A cet égard, il convient d'ajouter que la
jurisprudence portugaise interprète extensivement la notion de
légitimité.
76. Ainsi, dans l'exemple : Pierre allègue dans une action qu'il a
vendu à Paul une certaine marchandise, mais que ce dernier n'a pas
payé le prix convenu ; Paul répond qu'il n'a jamais convenu de prix
avec Pierre.
77. Dans cet exemple, deux thèses peuvent être soutenues : dans
une première, si la version du défendeur est prouvée, les parties sont
légitimes ; dans une deuxième thèse, même si la prétention du
défendeur est prouvée, les parties sont légitimes, mais le défendeur
n'est pas condamné.
78. Or, ce fut cette thèse qui fut consacrée dans le code
portugais de procédure civile. Il s'ensuit qu'il est rare qu'une
partie ne soit pas considérée comme étant légitime. Il suffit à cet
égard que sa version des faits soit minimement "réelle" et "logique".
Mais il ne faut pas confondre la "légitimité procédurale" avec la
"légitimité matérielle".
79. Le Gouvernement conclut que le fait qu'un justiciable soit
reconnu comme étant partie légitime dans une procédure ne suffit pas à
le considérer comme "victime" au sens de la Convention. En
l'occurrence, le requérant ne peut dès lors se prétendre "victime"
conformément à l'article 25 de la Convention.
b) Sur l'applicabilité de l'article 6 par. 1 de la Convention
au présent litige
aa) Dans la présente affaire il n'y a pas de "contestation"
au sens de l'article 6 par. 1
80. Le Gouvernement soutient que dans la présente affaire il n'y a
pas eu "contestation" sur un droit de caractère civil. En effet, les
juridictions administratives saisies ne se sont pas prononcées sur le
fond de l'affaire, mais uniquement sur la question de la prescription
du droit invoqué par le requérant, question qui relève de la procédure.
bb) Dans la présente affaire il n'y a pas un "droit de
caractère civil" au sens de l'article 6 par. 1
81. Le Gouvernement rappelle qu'en l'occurrence le requérant a
introduit une action en dommages-intérêts en prétendant que l'acte
de l'Administration lui accordant le droit de produire des
"monofilamentos" moyennant certaines conditions lui a causé un dommage
matériel. A cet égard, il est nécessaire d'analyser l'acte de
l'Administration mis en cause afin de déterminer s'il y avait ou non
un "droit de caractère civil".
82. Or, l'acte de l'Administration se situe dans une relation
entre une personne souhaitant fabriquer un certain produit et le
jugement de l'Administration sur l'opportunité d'une telle
fabrication. L'autorisation de l'Administration est par nature un
acte de droit public, tout à fait discrétionnaire, l'Administration
étant seule en condition d'apprécier si l'intérêt public justifiait
une telle autorisation.
83. La relation qui s'est établie entre le requérant et
l'Administration au sujet de l'interdiction pour fabriquer des
"monofilamentos" ne relève donc que du droit public. Il n'y a donc
pas un "droit de caractère civil" au sens de l'article 6 par. 1 de la
Convention.
84. Le Gouvernement se réfère à cet égard à la décision sur la
recevabilité de la Commission du 13 décembre 1984 dans l'affaire
Pericáo de Almeida (requête n° 10582/83, non publiée). Dans cette
affaire, il s'agissait d'un fonctionnaire du ministère des Affaires
étrangères portugais qui avait introduit une action en dommages-
intérêts contre l'Etat pour avoir été mis en disponibilité dans
l'intérêt du service. La Commission y avait souligné que les
éventuels préjudices que le requérant aurait subis résultaient d'une
"relation de droit entre l'Administration nationale et un de ses
fonctionnaires dans une activité relevant de sa puissance publique".
L'article 6 par. 1 n'était donc pas applicable à cette affaire car une
telle relation juridique ne concernait pas des droits de caractère
privé. Selon le Gouvernement, l'autorisation de produire les
"monofilamentos" en question se situe également dans une relation de
droit public. Le Gouvernement conclut que l'article 6 par. 1 de la
Convention n'est donc pas applicable au présent litige.
2. Quant à la violation alléguée de l'article 6 par. 1
de la Convention
85. Le Gouvernement souligne en premier lieu que la date à prendre
en considération pour ce qui est du terme de la procédure se situe au
30 mai 1985, date de l'arrêt de la Cour administrative suprême
confirmant le jugement du tribunal administratif de Lisbonne en date
du 13 mars 1984.
a) Quant à la complexité de l'affaire
86. Le Gouvernement reconnaît que l'affaire n'était pas complexe.
b) Quant au comportement du requérant
87. Le Gouvernement soutient que le requérant a contribué à deux
reprises au retard de la procédure. Ainsi :
- en juillet 1976 le dossier de la procédure a été transmis, à la
demande du requérant, à la Commission nationale d'enquête et y
resta jusqu'en mai 1978. Selon le Gouvernement cette
transmission n'était pas nécessaire ;
- l'"incident d'habilitation" à la suite du décès de la partie
défenderesse, M. Francisco Quintas, incident soulevé
incorrectement par le requérant le 1er octobre 1980, qu'il a
été obligé de renouveler, en bonne et due forme, le 18 mai
1981.
c) Quant au comportement des autorités compétentes
aa) La situation d'engorgement du rôle des juridictions
administratives et les mesures adoptées pour y remédier
88. Le Gouvernement reconnaît que la procédure ne s'est pas
déroulée dans des conditions "optimales" ("ideais") car la demande
introductive d'instance est datée du 11 mai 1972 alors que l'arrêt
final de la Cour suprême n'a été rendu que le 30 mai 1985,
c'est-à-dire plus de 13 années après. Il considère que, outre les
retards susmentionnés imputables au requérant, la durée de la
procédure s'expliquerait par un "blocage passager" des juridictions
administratives portugaises, blocage qui est en voie de récupération.
89. A cet égard, le Gouvernement rappelle la situation difficile
des juridictions administratives au Portugal depuis la démocratisation
du pays (avril 1974) à ce jour. Ainsi, la Cour administrative suprême
(première chambre) a connu une importante augmentation d'affaires : en
1974 ont été enregistrées 294 affaires ; en 1977, 815 affaires ; en
1978, 1638 affaires ; en 1983, 1688 affaires et en 1984, 1983 affaires.
Le tribunal administratif ("auditoria") de Lisbonne a connu, pour sa
part, l'évolution suivante : en 1974 ont été enregistrées 78 affaires ;
en 1977, 142 affaires ; en 1979, 184 affaires ; en 1983, 233 affaires
et en 1984, 229 affaires.
90. Pour remédier à un tel engorgement du rôle, le Gouvernement a
adopté des mesures conjoncturelles et des mesures structurelles.
91. Parmi les premières, il souligne l'intégration des juridictions
administratives dans la structure du ministère de la Justice
(décret-loi n° 250/74 du 12 juin 1974) et l'augmentation du nombre des
magistrats et des fonctionnaires. Ainsi au tribunal administratif de
Lisbonne il y avait un seul magistrat en fonction en 1974 ; en 1980 a
été nommé un juge "auxiliaire" ; en 1982 un autre et en 1984 un
troisième juge "auxiliaire" ; le nombre de fonctionnaires du greffe
est passé de trois à quatre en 1977, puis cinq en 1980 pour se fixer
à huit en 1981. D'autre part, à la Cour administrative suprême
(première chambre) le nombre de magistrats en fonctions a eu
l'évolution suivante : en 1977, il est passé de 6 à 10 ; en 1979 ont
été nommés six magistrats "auxiliaires" ; en 1980, ont été nommés
encore six magistrats ; en 1981, 1983 et 1984 un magistrat
"auxiliaire" a été nommé. De même, le nombre de fonctionnaires a
considérablement augmenté : en juillet 1980 ce cadre a été fixé à 32
fonctionnaires et en avril 1981, cinq autres fonctionnaires ont été
désignés. Enfin, le Gouvernement a fait observer qu'en octobre 1987
le tribunal administratif de Lisbonne disposait de 6 magistrats en
fonction et qu'un renfort de 5 juges auxiliaires a été décidé pour
remédier à l'engorgement du rôle y existant. Le Gouvernement estime
que cette récente augmentation du nombre des magistrats constitue une
mesure suffisante et efficace pour parer à la situation de blocage de
cette juridiction.
92. Parmi les mesures structurelles, le Gouvernement a indiqué
l'adoption du décret-loi n° 129/84 du 27 avril 1984 et du décret-loi
n° 374/84 du 29 novembre 1984. Par ces textes législatifs, le
Gouvernement a notamment visé à décharger la Cour administrative
suprême (première chambre) en attribuant aux tribunaux administratifs
de première instance ("tribunais administrativos de círculo") la
compétence pour examiner les recours introduits à l'encontre d'actes
pratiqués par l'Administration centrale (personnes de droit public,
directeurs-généraux et autres autorités). En outre, il a été établi
que les tribunaux administratifs de première instance ("tribunais
administrativos de círculo", c'est-à-dire les anciennes "auditorias
administrativas") pouvaient être composés de plusieurs chambres
("juízos"). Ces tribunaux ont été créés à Lisbonne, Porto et Coïmbra.
93. Au vu des mesures prises, le Gouvernement s'attend à ce que le
tribunal administratif de Lisbonne puisse rattraper à court terme le
retard existant.
bb) La durée de la procédure dans la présente affaire
94. Le Gouvernement reconnaît que le déroulement de la procédure a
connu certaines périodes d'inertie. Certaines de ces périodes ont été
dues à des retards de la part du greffe du tribunal administratif de
Lisbonne et de la Cour administrative suprême.
95. Ainsi, alors que le 12 juin 1978 le juge du tribunal
administratif de Lisbonne a rendu sa décision déclarant ledit tribunal
incompétent, cette décision ne fut enregistrée par le greffier et
notifiée au requérant que le 25 janvier 1979.
96. En outre, alors que le 7 février 1979 le juge du tribunal
administratif de Lisbonne a admis le recours présenté par le requérant
la veille et a fixé son régime de transmission à la juridiction
supérieure, le greffier n'a notifié le requérant de cette décision que
le 11 juin 1979.
97. Enfin, le dossier ayant été rendu le 3 octobre 1983 par la
Cour administrative suprême à la cour administrative de Lisbonne, le
greffier de cette dernière ne l'a transmis au juge que le 25 octobre
1983, et ce dernier n'a pu rendre sa décision que le 13 mars 1984.
98. Le Gouvernement admet que la Cour administrative suprême a
pris 3 ans et 4 mois pour décider le recours sur incident ("agravo")
introduit par le requérant, ce qui révèle une certaine lenteur. Il
estime toutefois que le requérant y a contribué, n'ayant pas soumis
de manière appropriée l'"incident d'habilitation" à la suite du décès
d'une partie défenderesse.
99. Même si la procédure a connu certaines lenteurs, le
Gouvernement considère qu'il est aussi vrai que par moments elle s'est
déroulée avec diligence et rapidité.
IV. AVIS DE LA COMMISSION
A. Point en litige
100. Dans la présente affaire le seul point en litige consiste à
savoir si la durée de la procédure intentée par le requérant devant
les tribunaux portugais a ou non excédé le "délai raisonnable" prévu
à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
B. Période à prendre en considération
101. Aux termes de cette disposition "toute personne a droit à ce
que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un
tribunal (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et
obligations de caractère civil (...)".
102. Le point de départ de la période à prendre en considération ne
coïncide pas avec la saisine du tribunal administratif de Lisbonne, le
11 mai 1972 (v. par. 31 ci-dessus) mais seulement avec la ratification
de la Convention par le Portugal en date du 9 novembre 1978. Pour
vérifier le caractère raisonnable de la période postérieure au
9 novembre 1978, il faut toutefois tenir compte de l'état où l'affaire
se trouvait alors (Cour eur. D.H., arrêt Pretto et autres du
8 décembre 1983, série A n° 71, p. 14 par. 30).
103. Quant au terme du délai dont il y a lieu de contrôler le
caractère raisonnable, la période à prendre en considération recouvre
en principe l'ensemble de la procédure, y compris les instances de
recours (Cour eur. D.H., arrêt König du 26 juin 1978, série A n° 27,
pp. 33-34 par. 98). Selon les parties, le terme du délai se situerait
au 30 mai 1985, date de l'arrêt de la Cour administrative suprême
confirmant la décision du tribunal administratif de Lisbonne du
11 novembre 1982.
104. La Commission constate que contre l'arrêt de la Cour
administrative suprême du 30 mai 1985 le requérant a introduit un
recours à la Cour plénière. Le 7 octobre 1985, le juge-rapporteur
déclara ce recours irrecevable au motif notamment que la cour avait
statué en second degré de juridiction et qu'il n'y avait pas de
jugements contradictoires ("oposiçáo de julgados"). Contre cette
décision du juge-rapporteur, le requérant a introduit un recours
("reclamaçáo") à la Cour plénière ("conferência") faisant valoir
notamment que l'existence de seulement deux instances de jugement
était inconstitutionnelle. Par arrêt du 4 mars 1986 la Cour plénière
confirma la décision du juge-rapporteur.
105. Au vu de ce qui précède, la Commission estime qu'elle n'a pas
à prendre en considération la phase de la procédure postérieure à
l'arrêt de la Cour administrative suprême du 30 mai 1985, dans la
mesure où l'arrêt ultérieur de la Cour plénière ne concernait pas
l'objet principal du litige et n'était donc pas déterminant pour
l'issue de la procédure (v. par analogie, Cour eur. D.H., arrêt
Deumeland du 29 mai 1986, série A n° 100, p. 26 par. 77). Par
conséquent, dans les circonstances propres à l'affaire, le terme
de la procédure se situe au 9 juin 1985, jour où l'arrêt de la Cour
administrative suprême du 30 mai 1985 a été notifié au requérant.
106. En résumé, la période à prendre en considération va du
9 novembre 1978 au 9 juin 1985, soit six ans et sept mois.
C. Critères à utiliser pour apprécier le caractère
raisonnable du délai
107. Le caractère raisonnable de la durée d'une procédure
s'apprécie suivant les circonstances de la cause et eu égard aux
critères consacrés par la jurisprudence de la Cour, en particulier la
complexité de l'affaire, le comportement du requérant et celui des
autorités compétentes (voir notamment arrêt Zimmermann et Steiner du
13 juillet 1983, série A n° 66, p. 11 par. 24). Il convient de
rappeler aussi qu'en matière civile le droit d'être entendu dans un
délai raisonnable est tributaire du comportement de l'intéressé,
qui doit faire preuve de la diligence nécessaire (No 7370/76,
déc. 28.2.77, D.R. 9 pp. 95, 96). Enfin, seules les lenteurs
imputables à l'Etat peuvent l'amener à conclure, le cas échéant, à
l'inobservation du délai raisonnable (Cour eur. D.H., arrêt Guincho
du 10 juillet 1984, série A n° 81, p. 21 par. 67).
a) Quant à la complexité de l'affaire
108. Les parties sont d'accord pour reconnaître que la présente
affaire ne soulevait pas de problèmes complexes. La Commission se
rallie à cette opinion. Il ressort en effet du dossier que l'action
introduite par le requérant concernait son droit à obtenir réparation
pour les agissements prétendument dolosifs d'un agent de
l'Administration ayant intervenu dans le processus d'autorisation pour
la production de fils en plastique. Il est constant que l'action
introduite par le requérant ne saurait être considérée comme étant
complexe, ni en fait, ni en droit. De plus, il convient d'ajouter que
la procédure était essentiellement écrite et que la seule question en
droit a consisté à savoir si le droit invoqué par le requérant était
ou non prescrit.
b) Quant au comportement du requérant
109. Selon le Gouvernement, le requérant aurait contribué à
l'aggravation de la durée de la procédure dans la mesure où, en
juillet 1976, il a demandé que le dossier de la procédure fût transmis
à la Commission nationale d'enquête et, en octobre 1980, il n'aurait
pas présenté de manière appropriée l'incident relatif à l'habilitation
des héritiers d'une des parties défenderesses, entre-temps décédée.
110. La Commission n'a pas à examiner, comme telle, la première de
ces allégations, qui se situe avant la date de la ratification de la
Convention par le Portugal (v. ci-avant par. 102). Quant à l'incident
d'habilitation, il n'aurait entraîné qu'un retard de quelques mois, le
requérant ayant reformulé sa demande le 18 mai 1981. Un tel retard,
imputable au requérant, ne saurait en tout état de cause avoir eu une
influence considérable sur la lenteur de la procédure prise dans son
ensemble.
c) Quant au comportement des autorités compétentes
111. D'après le requérant, la lenteur de la procédure est due pour
l'essentiel au comportement des autorités portugaises. Le Gouvernement
défendeur, pour sa part, admet que la procédure ne s'est pas déroulée
de manière très satisfaisante.
112. De l'avis de la Commission, il ressort clairement du dossier
qu'il y a eu plusieurs périodes d'inactivité imputables aux autorités
judiciaires saisies de l'affaire.
113. A cet égard, la Commission fait observer en premier lieu que,
même si elle n'a pas à examiner la procédure s'étant déroulée avant le
9 novembre 1978, date de la ratification de la Convention par le
Portugal, encore faut-il qu'elle tienne compte de l'état où l'affaire
se trouvait alors (v. supra, par. 102). Sur ce point, la Commission
se limite à constater que l'action a été introduite le 11 mai 1972
devant le tribunal administratif de Lisbonne et que ce ne fut que le
12 juin 1978 que cette juridiction s'est déclarée incompétente
"ratione materiae".
114. Pour ce qui est de la période postérieure au 9 novembre 1978,
la Commission se doit de mettre en relief les périodes d'inertie
suivantes :
i. la décision précitée du 12 juin 1978 n'a été notifiée par
le greffe au requérant que le 25 janvier 1979, soit plus de sept mois
après, alors qu'une notification se fait par simple lettre enregistrée
avec accusé de réception ;
ii. contre cette décision, le requérant a formé, le 6 février
1979, un recours sur incident à la Cour administrative suprême. Par
ordonnance du 7 février 1979, le juge du tribunal administratif de
Lisbonne a admis ledit recours et a fixé son régime de transmission.
Ce ne fut toutefois que le 11 juin 1979, soit plus de quatre mois
après, que le greffier a notifié cette ordonnance au requérant ;
iii. le requérant et les parties adverses ont présenté leurs
mémoires de recours avant le délai imparti par le juge "a quo",
c'est-à-dire le 3 octobre 1979. A cette date, le magistrat a ordonné
la transmission du dossier à la Cour administrative suprême, mais son
greffier ne l'a effectuée que le 13 mars 1980, après liquidation des
dépens ("custas") ;
iv. la Cour administrative suprême s'est prononcée sur le
recours sur incident le 11 novembre 1982 mais le dossier de la
procédure n'a été renvoyé à la juridiction inférieure que le 30 juin
1983. En fait, le tribunal administratif de Lisbonne ne l'a reçu que
le 3 octobre 1983, soit presque onze mois après le prononcé de l'arrêt ;
v. le dossier a été transmis au juge le 25 octobre 1983. Ce
dernier n'a rendu une nouvelle décision que le 13 mars 1984 alors
qu'il devait avoir déjà acquis une bonne connaissance de l'affaire et
que le problème posé ne concernait que l'exception de prescription ;
vi. contre cette décision, le requérant a interjeté appel le
26 mars 1984 à la Cour administrative suprême, mais cette dernière n'a
rendu son arrêt que le 30 mai 1985.
115. Il ressort de l'énumération sus-indiquée que les périodes
d'inactivité n'ont pas été dues uniquement au comportement des
magistrats ayant traité l'affaire, mais aussi, et dans une mesure non
négligeable, au manque de diligence de la part des greffes des deux
juridictions saisies, notamment de celui du tribunal administratif de
Lisbonne. En effet, l'exécution d'opérations telles que la
notification aux parties des ordonnances et décisions rendues par le
juge, la transmission du dossier à la juridiction supérieure et le
calcul des dépens ont été exécutés par le greffe du tribunal
administratif de Lisbonne dans des délais à coup sûr excessifs. Le
greffe de la Cour administrative suprême a également trop tardé à
transmettre le dossier à la juridiction inférieure et à calculer les
dépens à payer.
116. A cet égard, le Gouvernement défendeur reconnaît que les
juridictions administratives portugaises ont connu, et connaissent
encore, une situation de blocage due à une augmentation considérable
des affaires pendantes après l'institutionalisation de la démocratie
en avril 1974. Ainsi, alors qu'en cette année-là le tribunal
administratif de Lisbonne enregistrait 78 affaires, il en enregistrait
229 en 1984. La Cour administrative suprême (première chambre), quant
à elle, a pour la même période vu augmenter le nombre d'affaires de
294 à 1983. A cette situation d'engorgement du rôle, le Gouvernement
estime avoir répondu par des mesures conjoncturelles et structurelles.
Parmi les premières, il indique l'augmentation du nombre d'effectifs
de magistrats et fonctionnaires dans les deux juridictions
susmentionnées. Parmi les deuxièmes, il souligne l'adoption en 1984
de deux décrets-lois visant à améliorer la procédure et le
fonctionnement des juridictions administratives. Le Gouvernement
reconnaît que ces juridictions connaissent encore une situation de
blocage, mais espère que, au vu des mesures prises, cette situation
soit remédiée à court terme. Le requérant, quant à lui, sans
méconnaître les efforts déployés par le Gouvernement en la matière,
soutient que les difficultés existantes sont d'ordre structurel et que
les mesures adoptées pour y parer se sont avérées insuffisantes.
117. La Commission rappelle en premier lieu que, sans oublier le
contexte général du fonctionnement de la justice au Portugal décrit
par le Gouvernement, sa tâche se limite à l'examen du cas d'espèce
dont elle se trouve saisie et qui concerne le tribunal administratif
de Lisbonne et la Cour administrative suprême. Elle est consciente de
l'ampleur de l'engorgement du rôle dans ces deux juridictions durant
la période considérée. Elle reconnaît que, alors que cette période
était sans conteste difficile du point de vue politique, économique
et social, le Gouvernement a pris certaines mesures pour faire face
à l'engorgement du rôle existant dans ces juridictions.
118. Toutefois, en ratifiant la Convention, le Portugal a reconnu
"à toute personne relevant de (sa) juridiction les droits et libertés
définis au Titre I" (article 1). Il a, en particulier, contracté
l'obligation d'agencer son système judiciaire de manière à lui
permettre de répondre aux exigences de l'article 6 par. 1 (art. 6-1), notamment
quant au "délai raisonnable" (arrêt Zimmermann et Steiner du
13 juillet 1983, série A n° 66, p. 12 par. 29), exigence qui revêt une
extrême importance pour une bonne administration de la justice (Cour
eur. D.H., arrêt Guincho précité, série A n° 81, p. 16 par. 38).
119. Certes, un engorgement passager du rôle d'un tribunal n'engage
pas la responsabilité internationale de l'Etat concerné aux termes de
la Convention si celui-ci prend avec la promptitude voulue des mesures
efficaces pour y remédier (Cour eur. D.H., arrêt Zimmermann et Steiner
précité, loc. cit.).
120. Dans le cas d'espèce cependant, ainsi que le souligne le
requérant à juste titre, la situation d'engorgement du rôle des deux
juridictions considérées revêtait un caractère structurel. En effet,
l'accroissement du contentieux y existant s'est étalé sur plusieurs
années et la situation s'est caractérisée par une dégradation
progressive. Il n'est pas sans intérêt, dans ce contexte, d'observer
à titre d'exemple qu'en 1979 un seul magistrat et quatre fonctionnaires
exerçaient des fonctions au tribunal administratif de Lisbonne alors
que cette année avaient été enregistrées 184 affaires. Une telle
situation exigeait la mise en oeuvre de moyens exceptionnels visant
notamment à liquider progressivement l'arriéré. Or, tout en étant
consciente des graves difficultés éprouvées par le Gouvernement
défendeur, la Commission estime que, dans les circonstances propres à
l'affaire, les mesures adoptées ont été insuffisantes et tardives.
D. Conclusion
121. La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu violation de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, en ce que la cause du requérant
n'a pas été entendue dans un délai raisonnable.
Secrétaire à la Commission Président de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
ANNEXE I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
DATE ACTE
a) Examen de la recevabilité
17 octobre 1984 Introduction de la requête
26 octobre 1984 Enregistrement de la requête
7 mai 1985 Décision de la Commission de communiquer
la requête au Gouvernement défendeur
pour obtenir ses observations sur la
recevabilité et le bien-fondé de la requête
15 juillet 1985 Présentation des observations du
Gouvernement portugais
2 janvier 1986 Présentation des observations du requérant,
après avoir obtenu deux prolongations du délai
imparti
13 octobre 1986 Décision de la Commission sur la recevabilité
de la requête
b) Examen du bien-fondé
6 mars 1987 Décision de la Commission d'inviter les parties
à lui présenter oralement, au cours d'une
audience, des observations complémentaires
sur le bien-fondé de la requête
12 octobre 1987 Audience contradictoire devant la Commission
Représentation des parties :
Pour le requérant
Me Jorge Sampaio
Pour le Gouvernement
M. Ireneu Cabral Barreto
Délibérations de la Commission sur l'application
de l'article 29 de la Convention et afin de
dégager en son sein une opinion provisoire
sur le fond de l'affaire (article 47 du
Règlement intérieur)
17 décembre 1987 Délibérations de la Commission sur le
projet de rapport visé à l'article 31 de la
Convention et votes prévus à l'article 52
par. 2 du Règlement intérieur
Adoption du rapport