DEUXIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 24837/05
présentée par N.F.
contre l’Italie
La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant le 3 mai 2007 en une chambre composée de :
MmeF. Tulkens, présidente,
MM.A.B. Baka,
I. Cabral barreto,
R. Türmen,
MmesA. Mularoni,
D. Jočienė,
M.D. Popović, juges,
et de Mme F. Elens-Passos, greffière adjointe de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 1er juillet 2005,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, M. N.F., est un ressortissant italien, né en 1942 et résidant à Monza (Milan). Il est représenté devant la Cour par Me A. Saccucci, avocat à Rome.
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par le requérant, peuvent se résumer comme suit.
Le requérant est un magistrat. Le 31 juillet 1997, il introduisit une requête (no 37119/97) concernant la sanction disciplinaire de l’avertissement qui lui avait été infligée le 25 novembre 1994 en raison de son affiliation à une loge maçonnique.
Par un arrêt du 2 août 2001, devenu définitif le 12 décembre 2001, la Cour (deuxième section) observa que la sanction disciplinaire litigieuse avait été infligée sur la base de l’article 18 du décret législatif royal no 511 du 31 mai 1946, une disposition qui, même lue en conjonction avec une résolution du Conseil supérieur de la magistrature (« CSM ») du 22 mars 1990, ne répondait pas aux exigences de prévisibilité de la Convention. Elle estima dès lors que l’ingérence dans le droit du requérant à la liberté d’association n’était pas prévue par la loi et conclut à la violation de l’article 11 de la Convention. La Cour indiqua également que l’Etat défendeur devait verser au requérant 20 000 000 lires (environ 10 329 euros – EUR) pour dommage moral et 27 312 012 lires (environ 14 105 EUR) pour frais et dépenses.
Ces sommes furent versées au requérant en temps utile par le gouvernement italien.
Le 13 juillet 2000, le CSM estima que le requérant n’était pas apte à être évalué pour des fonctions managériales d’un niveau supérieur à partir du 16 octobre 1997, et ce notamment en raison de la sanction disciplinaire dont il avait fait l’objet. Le CSM observa que l’attribution de fonctions managériales présupposait l’absence d’éléments susceptibles d’influer négativement sur l’impartialité et l’indépendance d’un magistrat.
Le requérant attaqua cette décision devant le tribunal administratif régional (« TAR ») du Latium. Le ministère de la Justice et le CSM demandèrent le rejet du recours du requérant.
Par un jugement du 24 avril 2002, dont le texte fut déposé au greffe le 11 juillet 2002, le TAR du Latium annula la décision litigieuse.
Il observa que le CSM avait le droit d’évaluer les qualités professionnelles du requérant aussi à la lumière de ses vicissitudes disciplinaires. Cependant, l’organe en question avait attribué un poids déterminant à la sanction infligée pour appartenance à une loge maçonnique, qui avait prévalu sur les éléments positifs versés au dossier de l’intéressé. Or, le CSM lui-même avait estimé que les faits imputés au requérant avaient peu de gravité, compte tenu des raisons ayant poussé l’intéressé à adhérer à la franc-maçonnerie, de la brièveté de son affiliation et de la spontanéité de son abandon de la loge incriminée. De plus, l’affiliation en question remontait à 1992, et rien ne prouvait qu’elle avait influencé l’activité de magistrat du requérant. A la lumière de ceci, le TAR considéra que le CSM avait attribué une importance disproportionnée à la sanction disciplinaire litigieuse.
Le 10 octobre 2002, le ministre de la Justice, agissant sur la base d’une délibération du CSM, interjeta appel devant le Conseil d’Etat. Selon les informations fournies par le requérant le 19 mars 2007, à cette date la procédure devant le Conseil d’Etat était encore pendante.
Entre-temps, le 25 mai 2002, le requérant, se fondant sur l’arrêt de la Cour du 2 août 2001, avait demandé la révocation ou l’annulation de la sanction disciplinaire dont il avait fait l’objet.
Par une décision du 27 juin 2002, la section disciplinaire du CSM déclara le recours du requérant irrecevable.
Elle observa tout d’abord que la demande du requérant devait se qualifier de recours en révision. Selon l’article 37 du décret législatif royal no 511 de 1946, la révision pouvait être octroyée s’il y avait des faits ou éléments de preuve nouveaux, ou bien s’il ressortait que la décision litigieuse se fondait sur un faux ou sur une erreur de fait. Or, la Cour européenne des Droit de l’Homme n’avait pas mis en doute l’affiliation du requérant à la franc-maçonnerie et l’arrêt du 2 août 2001 ne pouvait pas être qualifié de « fait nouveau ».
Les juges européens étaient parvenus à la conclusion qu’une résolution du CSM du 22 mars 1990 n’était pas suffisamment claire pour permettre aux magistrats de prévoir que l’affiliation à une loge pouvait conduire à une sanction disciplinaire. En réalité, cette résolution avait été précédée d’un large débat et elle précisait que les magistrats ne devaient pas faire partie d’associations qui, par leur structure hiérarchique ou par leur idéologie, pouvaient conduire les citoyens à penser que l’exercice de la juridiction aurait pu être détourné pour favoriser l’association ou ses membres. La résolution précisait que la franc-maçonnerie était sans doute l’une de ces associations. Statuant sur le pourvoi du requérant, les chambre réunies de la Cour de cassation avaient estimé que la résolution de 1990 était accessible et aurait dû induire le requérant soit à ne pas s’affilier à la franc-maçonnerie, soit à la quitter dans les plus brefs délais.
Il était vrai que la Cour européenne des Droits de l’Homme était parvenue, sur ce point, à des conclusions opposées. Cependant, aux termes du code de procédure pénale, seule l’incompatibilité entre des jugements rendus par des autorités judiciaires internes aurait pu justifier la révision. Pour pouvoir faire droit au recours du requérant, le législateur aurait dû prévoir un nouveau cas de révision, ce qui, par ailleurs, aurait satisfait aux recommandations du Comité des ministres du Conseil de l’Europe. En effet, cet organe avait encouragé les Etats à adopter des initiatives visant à garantir une restitutio in integrum à la victime d’une violation de la Convention.
La section disciplinaire du CSM précisa enfin qu’elle n’était pas compétente pour ordonner l’insertion de l’arrêt de la Cour européenne des Droits de l’Homme dans le dossier personnel du requérant.
Le 5 février 2003, le requérant, se fondant sur le jugement du TAR du Latium, qui était provisoirement exécutoire, demanda au CSM de réévaluer son attitude à remplir des fonctions d’un niveau supérieur.
Par une décision du 2 avril 2003, le CSM confirma l’inaptitude du candidat à être évalué pour des fonctions managériales à partir du 16 octobre 1997 ; il le déclara par contre apte pour une telle évaluation à partir du 16 octobre 2000.
Le CSM estima que l’affiliation du requérant à une loge maçonnique ne pouvait que constituer un élément négatif pour son indépendance et son apparence d’impartialité. La compétence professionnelle, l’engagement et le travail assidu du requérant ne pouvaient, à eux seuls, justifier un avancement de carrière.
Cependant, plus de trois ans s’étant écoulés depuis le 16 octobre 1997, il s’imposait de procéder à une nouvelle évaluation du requérant. Or, le 15 avril 2002, le conseil judiciaire de Milan avait exprimé un avis favorable à l’intéressé, estimant, notamment, que les éléments négatifs antécédents (critiques relatives à son travail en tant que juge d’instance, manque d’équilibre dans le traitement d’une instance de récusation en octobre 1996 et affiliation à la franc-maçonnerie de mars 1991 à novembre 1992) avaient été en partie effacés par le comportement postérieur du candidat. En effet, les procédures disciplinaires relatives aux deux premiers éléments négatifs avaient été classées sans suite ; quant à l’affiliation à la loge maçonnique, elle avait été de courte durée et une requête de l’intéressé relative à la sanction disciplinaire qui lui avait été infligée avait été accueillie par la Cour européenne des Droits de l’Homme. De plus, récemment, le requérant avait à nouveau manifesté des capacités professionnelles positives similaires à celles qui avaient caractérisé le début de sa carrière.
Le CSM partagea l’avis du conseil judiciaire de Milan.
Le requérant attaqua la décision du CSM du 2 avril 2003 devant le TAR du Latium. Une audience devant ce dernier eut lieu le 9 février 2007. La procédure était, au 19 mars 2007, encore pendante.
Entre-temps, par une lettre du 14 novembre 2002, adressée à la présidence du Conseil des ministres, au ministère de la Justice et au CSM, le requérant avait sollicité l’adoption des mesures nécessaires pour effacer les conséquences de la violation de l’article 11 de la Convention. Il avait souligné qu’il continuait à subir des répercussions négatives – notamment, l’impossibilité d’obtenir un avancement de carrière – à cause de la sanction disciplinaire infligée au mépris de son droit à la liberté d’association.
Par une résolution du 23 juillet 2003, le CSM se déclara incompétent à adopter toute décision relative au recours en révision du requérant. En effet, une éventuelle révision présupposait une réforme législative qui n’avait pas eu lieu. Le CSM estima en revanche qu’il était opportun de faire droit à la demande du requérant d’insérer une copie de l’arrêt de la Cour européenne des Droits de l’Homme dans son dossier personnel.
Le 2 février 2005, le conseil judiciaire de Milan exprima un avis défavorable quant à l’attribution, au requérant, du poste « semi-managérial » (semidirettivo) de président d’une section de la cour d’appel.
Le conseil judiciaire observa que le requérant avait des capacités professionnelles indéniables, ce qui l’avait amené à traiter avec précision et clarté des questions juridiquement complexes. Cependant, trois éléments négatifs persistaient à son encontre : les critiques dont il avait fait l’objet lorsqu’il remplissait les fonctions de juge d’instance, le peu d’équilibre montré lors de la rédaction, en 1996, d’une décision sur une demande de récusation et son affiliation à la franc-maçonnerie de mars 1991 à novembre 1992. A ce dernier égard, le conseil judiciaire observa que l’arrêt de la Cour européenne ne pouvait pas effacer la connotation négative, pour l’indépendance du magistrat, de son affiliation à une loge, même s’il fallait tenir compte du fait que l’interdiction d’une telle affiliation ne ressortait pas clairement des textes pertinents. De l’avis du conseil judiciaire, les éléments négatifs à la charge du requérant, considérés dans leur ensemble et mis en balance avec ses qualités professionnelles, conduisaient à ne pas lui confier des fonctions managériales.
Le jugement rendu par la Cour le 2 août 2001 fut transmis au Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, qui, aux termes de l’article 46 § 2 de la Convention, en surveille l’exécution. Lors de leur 982ème réunion, tenue les 5 et 6 décembre 2006, les délégués ont convenu de reprendre l’examen de cette affaire au plus tard à leur 997ème réunion, qui aura lieu les 5 et 6 juin 2007, à la lumière d’informations à fournir concernant les mesures en faveur de la partie requérante, à savoir l’issue de la procédure en appel devant le Conseil d’Etat.
GRIEFS
Invoquant les articles 1, 11 et 46 de la Convention, le requérant allègue que les autorités italiennes n’ont pas donné suite à l’arrêt de la Cour du 2 août 2001.
EN DROIT
Le requérant observe que, en dépit de l’arrêt de la Cour du 2 août 2001, les autorités nationales ont refusé d’effacer la sanction disciplinaire dont il a fait l’objet et ont continué à en tenir compte pour exprimer des avis défavorables quant à son attitude à remplir des fonctions managériales. En ce faisant, elles auraient violé les obligations qui leur incombent aux termes des articles 1 et 46 de la Convention, lus en conjonction avec l’article 11.
Ces dispositions se lisent comme suit :
Article 1
« Les Hautes Parties contractantes reconnaissent à toute personne relevant de leur juridiction les droits et libertés définis au titre I de la (...) Convention : »
Article 11
« 1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d’association, y compris le droit de fonder avec d’autres des syndicats et de s’affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts.
2. L’exercice de ces droits ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. Le présent article n’interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l’exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de l’administration de l’Etat. »
Article 46
« 1. Les Hautes Parties contractantes s’engagent à se conformer aux arrêts définitifs de la Cour dans les litiges auxquels elles sont parties.
2. L’arrêt définitif de la Cour est transmis au Comité des Ministres qui en surveille l’exécution. »
Le requérant observe notamment que, dans l’affaire Maestri, similaire à la sienne, la Grande Chambre a indiqué qu’« il incombe à l’Etat défendeur de mettre en œuvre les moyens propres à effacer les conséquences du préjudice relatif à la carrière de l’intéressé ayant pu ou pouvant résulter de la sanction disciplinaire infligée à celui-ci et considérée par la Cour comme contraire à la Convention » (Maestri c. Italie [GC], no 39748/98, § 47 in fine, CEDH 2004-I). De plus, dans certaines affaires récentes où elle a conclu à la violation de l’article 6 de la Convention, la Cour a précisé que la meilleure forme de satisfaction équitable était, en principe, la tenue d’un nouveau procès ou la réouverture de la procédure interne.
Le requérant considère enfin que les décisions du CSM de rejeter son recours en révision et d’interjeter appel contre le jugement du TAR du Latium du 24 avril 2002 démontrent la volonté réitérée de cet organe de ne pas se conformer au prononcé de la Cour.
Bien que le requérant ait formulé son grief aussi sur le terrain des articles 1 et 11, la Cour estime que les circonstances de la cause lui commandent d’avoir égard seulement à l’article 46 de la Convention (voir, mutatis mutandis, Lyons et autres c. Royaume-Uni (déc.), no 15227/03, CEDH 2003-X).
La Cour relève à cet égard que la présente affaire tire son origine de la sanction disciplinaire infligée au requérant aux termes de l’article 18 du décret législatif royal no 511 du 31 mai 1946. Dans son arrêt du 2 août 2001, devenu définitif le 12 décembre 2001, la Cour a considéré que cette sanction constituait une ingérence dans l’exercice par le requérant de son droit au respect de sa liberté d’association. Elle a également estimé que l’ingérence litigieuse n’avait pas une base légale répondant aux exigences de prévisibilité voulues par la Convention. En effet, l’article 18 précité, combiné avec une résolution du CSM de 1990, ne permettait pas à ses destinataires de se rendre compte qu’une adhésion de leur part à une loge maçonnique officielle pouvait déboucher sur des sanctions à leur égard. Pour cette raison, la Cour a conclu à la violation de l’article 11 de la Convention.
Le requérant a par la suite attaqué une décision du 13 juillet 2000, par laquelle le CSM avait estimé qu’il n’était pas apte à être évalué pour des fonctions managériales d’un niveau supérieur, notamment en raison de la sanction disciplinaire précitée. Le TAR du Latium a annulé cette décision, et un appel était, au 19 mars 2007, pendant devant le Conseil d’Etat. Le requérant a également essayé d’obtenir, sans succès, la révision de la procédure disciplinaire diligentée à son encontre. Il a par ailleurs été déclaré apte à être évalué pour des fonctions managériales d’un niveau supérieur à partir du 16 octobre 2000. En revanche, le conseil judiciaire de Milan a exprimé un avis défavorable quant à l’attribution au requérant du poste de président d’une section de la cour d’appel.
Les thèses du requérant se fondent essentiellement sur l’idée que, en tenant compte de sa sanction disciplinaire, en refusant de l’annuler ou d’ordonner la réouverture de la procédure interne, les juridictions italiennes ont failli à donner effet au constat de la Cour qui a conclu que l’intéressé n’avait pas pu prévoir les effets de l’application de l’article 18 du décret législatif royal no 511 du 31 mai 1946.
La Cour rappelle qu’aux termes de l’article 46 les Hautes Parties contractantes s’engagent à se conformer aux arrêts définitifs rendus par la Cour dans les litiges auxquels elles sont parties, le Comité des Ministres étant chargé de surveiller l’exécution de ces arrêts. Il en découle notamment que, lorsque la Cour constate une violation, l’Etat défendeur a l’obligation juridique non seulement de verser aux intéressés les sommes allouées au titre de la satisfaction équitable prévue par l’article 41, mais aussi de choisir, sous le contrôle du Comité des Ministres, les mesures générales et/ou, le cas échéant, individuelles à intégrer dans son ordre juridique interne afin de mettre un terme à la violation constatée par la Cour et d’en effacer autant que possible les conséquences (Broniowski c. Pologne [GC], no 31443/96, § 192, CEDH 2004-V).
Quant à l’affaire du requérant, la Cour rappelle avoir indiqué, dans son arrêt du 2 août 2001, que le CSM avait ressenti « le besoin de revenir sur la question le 14 juillet 1993 (...) pour affirmer en termes clairs l’incompatibilité de l’exercice des fonctions de magistrat avec l’appartenance à la franc-maçonnerie » (voir arrêt précité, § 31 in fine). De plus, elle a été informée que le Gouvernement a versé les sommes qu’elle avait allouées au requérant à titre de satisfaction équitable.
Quant aux autres mesures qui auraient pu être prises pour offrir une restitutio in integrum, c’est là une question qui fait actuellement l’objet d’une discussion entre le Comité des Ministres et le gouvernement défendeur. La Cour réitère que l’Etat défendeur reste libre, sous le contrôle du Comité des Ministres, de choisir les moyens de s’acquitter de son obligation juridique au regard de l’article 46 de la Convention pour autant que ces moyens soient compatibles avec les conclusions contenues dans l’arrêt de la Cour (Scozzari et Giunta c. Italie [GC], nos 39221/98 et 41963/98, § 249, CEDH 2000-VIII, et Broniowski précité, § 192 in fine). Pour sa part, la Cour ne saurait assumer aucun rôle dans ce dialogue (voir Lyons, décision précitée, et, mutatis mutandis, Fischer c. Autriche (déc.), no 27569/02, 6 mai 2003).
Il est vrai que, dans plusieurs arrêt successifs à celui rendu dans l’affaire du requérant et portant, notamment, sur une atteinte aux principes du procès équitable, la Cour a indiqué qu’un nouveau procès ou une réouverture de la procédure à la demande de l’intéressé représentaient en principe un moyen approprié de redresser la violation constatée (voir, parmi beaucoup d’autres, Sejdovic c. Italie [GC], no 56581/00, § 126, 1er mars 2006). Une approche similaire a été suivie dans l’affaire Maestri, citée par le requérant. Cependant, une telle indication ne figure pas dans l’arrêt du 2 août 2001 concernant l’affaire du requérant. A cet égard, il convient de rappeler que dans le cadre de sa requête no 37119/97, le requérant avait sollicité la révision de sa procédure disciplinaire (voir arrêt précité, § 42). La Cour s’était cependant bornée à lui allouer une somme d’argent « pour l’ensemble du préjudice subi » (voir arrêt précité, § 44 in fine).
Dans ces circonstances, la Cour ne saurait estimer que l’Etat italien a enfreint la Convention parce qu’il n’a pas annulé la sanction disciplinaire infligée au requérant ou parce qu’il a refusé de rouvrir la procédure interne dans le cadre de l’exécution de son arrêt.
Cela ne signifie pas que les mesures prises par un Etat défendeur dans la phase postérieure à l’arrêt en vue d’accorder réparation à un requérant pour la ou les violations constatées ne relèvent pas de la compétence de la Cour. Celle-ci peut, par exemple, tenir compte de ce qui a été fait au niveau national dans les affaires où elle a réservé la question de l’article 41 (Schuler-Zgraggen c. Suisse (ancien article 50), arrêt du 31 janvier 1995, série A no 305-A, et Barberà, Messegué et Jabardo c. Espagne (ancien article 50), arrêt du 13 juin 1994, série A no 285-C). En outre, elle peut accueillir un grief selon lequel la réouverture d’une procédure au niveau interne en vue d’exécuter l’un de ses arrêts a donné lieu à une nouvelle violation de la Convention (Hertel c. Suisse (déc.), no 53440/99, 17 janvier 2002). Toutefois, aucune de ces considérations ne s’applique en l’espèce (voir, mutatis mutandis, Lyons, décision précitée).
La Cour souligne que les considérations ci-dessus n’ont pas pour but d’ignorer l’importance qu’il y a à garantir la mise en place de procédures internes permettant le réexamen d’une affaire à la lumière d’un constat de violation des dispositions de la Convention. Au contraire, de telles procédures peuvent être considérées comme un aspect important de l’exécution de ses arrêts et leur existence démontre l’engagement d’un Etat contractant de respecter la Convention et la jurisprudence de la Cour (voir, mutatis mutandis, Barberà, Messegué et Jabardo c. Espagne précité, p. 56, § 15).
Il s’ensuit que la requête est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 § 3 et doit être rejetée en application de l’article 35 § 4.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
F. Elens-PassosF. Tulkens
Greffière adjointePrésidente
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