[TRADUCTION]
(...)
EN FAIT
Le requérant, M. Christoffer Nilsson, est un ressortissant suédois, né en 1980 et résidant à Torslanda (Suède). Il est représenté devant la Cour par Me U. Carlzon, avocat à Göteborg. Le gouvernement défendeur est représenté par son agente, Mme E. Jagander, du ministère des Affaires étrangères.
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Le 21 novembre 1998, l’intéressé fut arrêté par la police, qui le soupçonnait notamment d’avoir conduit en état d’ébriété avancé et sans permis.
Le requérant obtint le permis de conduire le 15 décembre 1998.
Le 5 mai 1999, la préfecture (länsstyrelsen) du comté de Västra Götaland avisa l’intéressé qu’elle envisageait de lui retirer son permis de conduire jusqu’à nouvel ordre en application de la loi sur le permis de conduire (körkortslagen 1998:488), au motif qu’il était soupçonné d’avoir commis les infractions de conduite en état d’ébriété avancé (grovt rattfylleri) et de conduite sans permis (olovlig körning) le 21 novembre 1998, tout en précisant qu’elle n’était pas en mesure de prendre une décision définitive à cet égard en l’absence d’un jugement exécutoire, d’une ordonnance correctionnelle ou d’un autre acte de cette nature.
Le 24 juin 1999, visant notamment les articles 3 § 1 et 4A de la loi de 1951 sur les infractions au code de la route (trafikbrottslagen 1951:649), le tribunal de district (tingsrätt) de Mora reconnut le requérant coupable d’avoir conduit en état d’ébriété avancé – caractérisé par un taux d’alcoolémie au moins égal à 0,69 milligramme par litre d’air expiré – et sans détenir de permis de conduire.
La décision en question s’appuyait sur les déclarations du requérant – selon lesquelles, pour autant qu’il pût s’en souvenir, il avait absorbé à partir de 14 heures le 21 novembre 1998 huit demi-litres de bière forte, un gin tonic et un verre d’eau-de-vie –, sur le rapport d’analyse d’un alcootest pratiqué le 21 novembre 1998, sur le procès-verbal de l’interrogatoire de police réalisé le soir même ainsi que sur des dépositions de témoins. Les explications données à l’audience par l’intéressé – qui avait indiqué que son état d’ébriété ne lui laissait aucun souvenir d’avoir conduit – ne furent pas jugées crédibles par le tribunal.
Ayant relevé que la conduite en état d’ébriété avancé était passible de prison, le tribunal considéra que, eu égard à l’âge du requérant, à la situation personnelle de celui-ci et au fait qu’il acceptait d’effectuer un travail d’intérêt général, il convenait de déroger à la pratique habituelle et lui infligea une peine d’emprisonnement avec sursis ainsi que cinquante heures de travail d’intérêt général (Villkorlig dom med samhälltjänst femtio (50) timmar). Il ajouta que, s’il avait opté pour la prison ferme, il aurait condamné le requérant à un mois d’emprisonnement.
En l’absence d’appel, le jugement en question acquit force exécutoire.
Le 29 juillet 1999, revenant sur la notification qu’elle avait adressée au requérant le 5 mai 1999, la préfecture lui indiqua qu’elle s’apprêtait à se prononcer de manière définitive sur la question du retrait du permis de conduire en se fondant sur le jugement du 24 juin 1999 – lequel avait acquis force de chose jugée – et lui accorda un délai expirant le 30 juillet 1999 pour formuler des observations.
Le 5 août 1999, l’intéressé se vit retirer son permis de conduire par la préfecture. Après avoir relevé que le requérant prétendait avoir conduit de manière irréprochable depuis le 15 décembre 1998 – date de l’obtention de son permis – et disait avoir besoin de ce document pour transporter son voilier sur de longues distances afin de participer à des régates de très haut niveau, la préfecture rappela qu’un jugement exécutoire prononcé le 24 juin 1999 l’avait condamné pour conduite en état d’ébriété avancé et conduite sans permis – faits commis le 21 novembre 1998 – et souligna qu’il avait ainsi transgressé une règle dont dépendait la sécurité routière. Estimant que les infractions en question n‘étaient pas anodines et que leur gravité l’empêchait de prononcer un retrait inférieur à un an, elle retira son permis au requérant pour une durée de dix-huit mois.
L’intéressé contesta cette décision devant le tribunal administratif départemental. Faisant à nouveau valoir qu’il n’avait pas commis d’infraction aux règles de la circulation depuis le 15 décembre 1998, il prétendit que la mesure de retrait qui le visait s’analysait en une double incrimination contraire au principe énoncé à l’article 9 du chapitre 30 du code de procédure judiciaire et à l’article 4 du Protocole no 7 à la Convention.
Le 17 août 1999, le tribunal administratif départemental refusa de faire droit à la requête dont le requérant l’avait saisi en vue d’obtenir le sursis à exécution de la mesure de retrait litigieuse. Par un jugement du 12 octobre 1999, il rejeta le recours formé par l’intéressé en se fondant sur la condamnation prononcée le 24 juin 1999 et sur les dispositions pertinentes du chapitre 5 de la loi sur le permis de conduire. Après avoir examiné un certain nombre de décisions rendues par la Commission et la Cour européennes des Droits de l’Homme, il conclut qu’il n’existait aucun précédent bien établi susceptible de remettre en cause le régime du retrait de permis applicable en Suède. Estimant qu’un constat d’incompatibilité aurait nui à la sécurité routière, il jugea qu’il n’y avait pas lieu d’annuler la décision de retrait prononcée par la préfecture.
Le 11 novembre 1999, la cour administrative d’appel saisie par le requérant confirma le jugement rendu le 12 octobre 1999 par le tribunal administratif départemental.
L’intéressé se pourvut en cassation devant la Cour administrative suprême, qui rendit un arrêt de rejet ainsi motivé :
« [Le requérant] s’est vu retirer son permis de conduire et son certificat d’aptitude à la conduite – en application des articles 2, 3 § 1 et 6 du chapitre 5 de la loi sur le permis de conduire (1998:488) – parce qu’il avait été condamné pour conduite en état d’ébriété avancé et conduite sans permis aux termes d’une décision exécutoire rendue par un tribunal de district. La durée de cette mesure a été fixée à dix-huit mois.
La question centrale qui se pose en l’espèce est celle de savoir si le retrait du permis de conduire [du requérant] contrevient au principe énoncé à l’article 4 § 1 du Protocole no 7 à la Convention européenne des Droits de l’Homme (« l’article 4 § 1 »), en vertu duquel nul ne peut être poursuivi ou puni deux fois à raison de la même infraction (non bis in idem). [L’intéressé] estime que le retrait de son permis consécutivement à la condamnation dont il a fait l’objet pour infraction aux règles de la circulation routière s’analyse en une seconde peine infligée pour le même motif.
La Convention européenne des Droits de l’Homme – ainsi que ses dispositions additionnelles figurant notamment dans le Protocole no 7 – a été incorporée dans le droit suédois par une loi de 1994 (SFS 1994:1219).
(...)
Des doutes subsistent quant à la portée que les auteurs de l’article 4 § 1 ont voulu donner à cette disposition et quant à la signification du principe qui s’y trouve énoncé. Le libellé de cet article ne fournit aucune indication claire sur le point de savoir si le régime des mesures relatives au permis de conduire [körkortsingripande] en vigueur en Suède pourrait y contrevenir. En outre, la jurisprudence est rare en la matière.
L’article 4 § 1 interdit en premier lieu qu’une personne soit « punie » plus d’une fois à raison de la même infraction. Il convient dès lors de rechercher si le retrait du permis [du requérant] s’analyse en une peine au sens de la Convention.
En droit suédois, les mesures relatives au permis de conduire se justifient traditionnellement par des considérations liées à la sécurité routière. Autrement dit, elles sont considérées comme étant des mesures de sûreté destinées à protéger la société contre les conducteurs dangereux, et non comme ayant un caractère punitif. Cela dit, on peut difficilement soutenir qu’une décision de retrait de permis fondée sur la commission d’une infraction tend exclusivement à la protection de la sécurité routière. En principe, la durée d’un retrait, comme celle d’une peine, est déterminée en fonction d’un barème fondé sur la gravité de l’infraction et non selon une appréciation individuelle de la probabilité de réitération du comportement jugé dangereux pour la sécurité routière. Il en résulte que, comme la peine sanctionnant une infraction aux règles de la circulation routière, le retrait du permis de conduire tend – au moins en partie – à inciter le conducteur qui en fait l’objet à respecter les règles en question. Dans ce domaine, la distinction entre mesure de sûreté et peine s’est progressivement estompée (voir, par exemple, SOU 1991:39, p. 86 ; le projet de loi 1993/94:133, pp. 44 et suiv. ; le projet de loi 1997/98:124, pp. 42 et suiv. ; et SOU 2000:26, pp. 141 et suiv.).
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L’article 3 du chapitre 5 de la loi sur le permis de conduire énumère les huit motifs justifiant un retrait de permis. Trois d’entre eux se rapportent à des situations – intempérance, maladie, blessure ou circonstances similaires – où le titulaire d’un permis doit en être privé pour des raisons étrangères à la commission d’une infraction. Il va sans dire que le retrait d’un permis ordonné pour l’une de ces causes ne saurait passer pour une peine et qu’elles ne présentent aucun intérêt en l’espèce. En revanche, les hypothèses envisagées dans les quatre premiers et le sixième motif de retrait sont pertinentes car elles postulent la commission d’une infraction. Les premier, deuxième et quatrième motifs autorisent le retrait d’un permis du seul fait que son titulaire a commis l’une des infractions qu’ils visent, sauf lorsque celle-ci est minime. Ainsi un permis peut-il être retiré en cas de négligence grave dans la conduite du véhicule et de conduite en état d’ivresse (premier motif), en cas de délit de fuite consécutif à un accident (deuxième motif) ou en cas d’infraction à une règle essentielle à la sécurité routière (quatrième motif). Les troisième et sixième motifs ont trait à des situations où une infraction se combine avec d’autres éléments. Le troisième motif autorise le retrait d’un permis dont le titulaire est l’auteur de multiples infractions témoignant d’une profonde désinvolture à l’égard des règles établies dans l’intérêt de la circulation routière et de la sécurité des conducteurs de véhicules à moteur ou d’une grave inaptitude à s’y conformer. Aux termes du sixième motif, le retrait peut être ordonné à l’égard d’un conducteur auteur d’une infraction laissant présumer qu’il ne respectera pas les règles de la circulation routière ou qu’il fera preuve d’un comportement désinvolte, irréfléchi ou irresponsable ou que des raisons qui lui sont propres le rendent inapte à piloter un véhicule dont la conduite requiert un permis.
Il s’ensuit qu’un retrait du permis décidé sur le fondement du premier, du deuxième ou du quatrième motif découle en principe directement de la commission d’une infraction. En revanche, dans les hypothèses respectivement envisagées par le troisième (infractions multiples) et le sixième motif (autres infractions), le retrait est fondé non sur l’infraction elle-même mais sur la combinaison de celle-ci avec d’autres éléments tenant à la volonté et à la faculté du titulaire du permis de se conformer aux normes en vigueur et de respecter les règles de la circulation routière, à sa capacité de conduire de manière réfléchie et responsable ainsi qu’à ses aptitudes personnelles. Si l’on s’appuie sur des critères tels que ceux qui ont été dégagés dans l’affaire Malige c. France (arrêt du 23 septembre 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-VII), on peut conclure qu’un retrait de permis fondé sur le premier, le deuxième ou le quatrième motif s’apparente davantage à une peine qu’un retrait ordonné en vertu du troisième ou du sixième motif. Il n’en demeure pas moins que la ratio legis du retrait consiste à priver de son permis une personne jugée inapte à en être titulaire. Il s’ensuit que la distinction opérée par le législateur entre les infractions justifiant à elles seules le retrait du permis et celles qui ne peuvent avoir cet effet que combinées avec d’autres facteurs n’implique pas qu’il faille donner à pareille mesure des qualifications différentes selon les circonstances dans lesquelles elle intervient. Un retrait décidé en application du troisième ou du sixième motif n’a pas pour origine une infraction unique mais des infractions multiples et distinctes ou d’autres éléments. Cela dit, il peut en aller de même pour un retrait prononcé en vertu du premier, du deuxième ou du quatrième motif. Il importe surtout de relever que, quelle qu’en soit la cause, le retrait ne découle jamais de plein droit de la commission d’une infraction. L’article 9 du chapitre 5 autorise les autorités compétentes à notifier un avertissement à la personne mise en cause au lieu de lui retirer son permis – sauf si elle a commis certaines infractions en rapport avec la conduite en état d’ivresse – s’il existe des raisons particulières de penser qu’une telle mesure suffit. L’article 10 § 2 du chapitre 5 leur permet de ne pas prononcer de retrait ou d’en réduire la durée lorsque des circonstances exceptionnelles justifient une dérogation au dispositif établi par la loi, sous réserve que la sécurité routière n’en soit pas affectée. Si elles optent pour la première solution, elles peuvent notifier un avertissement à la personne mise en cause.
Il ressort du dispositif exposé ci-dessus que, lorsqu’elles sont appelées à statuer sur le fondement du premier, du deuxième ou du quatrième motif, les autorités doivent tenir compte d’autres facteurs que l’infraction commise, et cela non seulement pour décider s’il convient de prendre une mesure, mais aussi, le cas échéant, pour déterminer la portée de celle-ci. On peut en déduire qu’il n’y a pas lieu d’opérer une distinction fondée sur la cause du retrait entre les différents cas de figure à l’étude – ceux envisagés dans les quatre premiers et le sixième motif – pour répondre à la question de savoir si un retrait de permis doit être qualifié de peine ou de mesure de sûreté.
Lorsque l’on compare le régime des mesures relatives au permis de conduire applicable en Suède avec celui qui était en cause dans l’affaire Malige, l’on constate qu’il s’en distingue nettement par le fait que, en principe, une condamnation pénale n’entraîne pas automatiquement leur application. Cela dit, le régime suédois fait lui aussi largement appel à des barèmes, de sorte que les mesures en question sont très étroitement liées au degré de gravité des infractions. Dès lors, on ne saurait dire que l’absence d’automaticité de l’application des mesures pertinentes en présence d’une condamnation pénale constitue un critère de distinction déterminant entre le système en vigueur en Suède et celui examiné dans l’affaire Malige. Pour répondre à la question de savoir si les dispositions étudiées doivent être qualifiées de peines, on doit aussi avoir à l’esprit que, dans le système suédois, elles peuvent être considérées – jusqu’à un certain point – comme ayant un but punitif et dissuasif, comme c’est le cas en France.
Il convient également de se pencher sur l’arrêt Escoubet c. Belgique ([GC], no 26780/95, CEDH 1999-VII) pour déterminer si le retrait du permis de conduire revêt un caractère pénal. Dans cette affaire, la Cour a estimé qu’un retrait de permis provisoire (d’une durée de six jours) motivé par l’état d’ivresse présumé du conducteur ne revêtait pas un caractère pénal. La règlementation suédoise autorise elle aussi le retrait provisoire du permis de conduire. Elle dispose d’ailleurs qu‘un retrait fondé sur une infraction doit être ordonné aussitôt que possible après la commission de celle-ci, par voie de décision provisoire. L’article 7 du chapitre 5 de la loi sur le permis de conduire enjoint à la police et au ministère public de procéder à la confiscation de ce document dans un certain nombre de cas, notamment lorsqu’il existe une bonne raison de penser qu’un retrait sera ordonné sur le fondement de l’article 3 §§ 1 ou 4 du chapitre en question. L’article 5 du même chapitre énonce que le retrait doit être ordonné à titre provisoire dans l’attente d’une décision définitive s’il existe une bonne raison de croire que pareille mesure sera finalement prononcée pour l’une des causes énumérées à l’article 3 §§ 1 à 7.
En l’espèce, la Cour administrative suprême n’est pas saisie de la question de savoir dans quelle mesure une décision provisoire concernant un permis de conduire constitue une peine ou une mesure de sûreté. Le fait que le système suédois pourrait se trouver confronté à des cas qui devraient sur ce point être traités selon la démarche adoptée dans l’affaire Escoubet ne saurait influer le choix de la qualification à donner à une mesure de retrait définitif d’un permis de conduire.
De ce fait, la Cour administrative suprême considère que le retrait d’un permis de conduire dans les circonstances décrites par les quatre premiers et le sixième motif s’analyse en une peine au sens de l’article 4 § 1.
Il ressort clairement des explications données ci-dessus que l’article 4 § 1 ne trouve pas à s’appliquer par cela seul qu’une personne est à nouveau sanctionnée pour une infraction pour laquelle elle a déjà été condamnée. D’autres conditions doivent être remplies. Il faut notamment, en premier lieu, que la personne ait été poursuivie ou punie « pénalement » et, en second lieu, qu’elle ait « déjà été acquittée ou condamnée par un jugement définitif conformément à la loi et à la procédure pénale d’[un] Etat ».
En ce qui concerne le premier point, le qualificatif « pénalement » (...) semble devoir s’appliquer, en toute logique, à l’ensemble des procédures susceptibles d’aboutir à une sanction ayant les caractères d’un châtiment.
Toutefois, il n’est pas certain que les rédacteurs de l’article 4 § 1 aient entendu conférer à ce texte une portée aussi large. Si tel avait été le cas, il aurait été irrationnel de leur part d’y faire figurer l’adverbe « pénalement ». L’emploi de ce terme donne à penser qu’ils ont voulu limiter la portée de cette disposition (voir Johan Munck, Tidskrift för Sveriges Domareforbund [Journal de l’association suédoise des magistrats], no 1/2000, p. 18). Or il convient ici de rappeler que le juge appelé à statuer sur une mesure concernant un permis de conduire consécutive à la commission d’une infraction ne procède pas à un nouvel examen de celle-ci. En d’autres termes, ce type d’affaire n’a pas le caractère pénal que revêt une instance portant sur l’infraction elle-même. Cela semble indiquer que le terme « pénalement » doit être réservé aux procédures de la seconde catégorie, celles qui comportent un examen des infractions en cause.
A cet égard, il convient de s’arrêter sur le paragraphe 32 du rapport explicatif du Protocole no 7, lequel énonce :
« L’article 4 ne s’applique qu’au jugement et à la condamnation d’une personne dans le cadre d’un procès pénal. Il n’empêche donc pas que cette personne fasse, pour le même acte, l’objet de poursuites pénales et d’une action d’un caractère différent (par exemple d’une procédure disciplinaire, dans le cas d’un fonctionnaire). »
Il ressort clairement de ce texte que les procédures disciplinaires – telles que celles dont sont passibles les fonctionnaires – peuvent échapper à l’empire de l’article 4 § 1. Toutefois, le rapport explicatif ne fournit aucune indication précise quant aux critères distinguant les « poursuites pénales » des procédures qui, motivées par une infraction et susceptibles de déboucher sur une sanction, ne relèvent cependant pas de l’article 4 § 1. Il convient de souligner que, en se référant aux procédures disciplinaires, le rapport ne contredit pas nécessairement la thèse selon laquelle une procédure revêt un caractère pénal dès lors que la sanction encourue s’analyse en une peine car, sur le terrain de l’article 6, la Cour européenne des Droits de l’Homme admet qu’une mesure disciplinaire puisse échapper à cette qualification dans certaines hypothèses. Par ailleurs, il ne s’oppose en rien à ce que l’on analyse les mesures applicables en Suède en matière de permis de conduire comme étant des « actions d’un caractère différent » ne relevant pas de l’article 4 § 1.
Le second critère d’application de cet article, selon lequel la personne concernée doit avoir « déjà été acquittée ou condamnée par un jugement définitif conformément à la loi et à la procédure pénale d’[un] Etat », appelle les observations suivantes. Il ressort clairement de la lecture combinée des paragraphes 29 et 22 du rapport explicatif que cela signifie avant tout qu’une décision juridiquement contraignante doit avoir été rendue dans une affaire donnée. Mais si l’on se réfère au libellé de l’article 4 § 1, l’on devrait logiquement en déduire que, dans les Etats dont la législation prévoit qu’une infraction est passible de sanctions au titre de deux procédures distinctes, l’auteur de celle-ci ne peut être considéré comme étant définitivement condamné conformément à la législation nationale qu’à l’issue des deux procédures en question.
Il apparaît donc que les dispositions examinées peuvent là aussi recevoir différentes interprétations (voir également l’arrêt rendu par la Cour suprême le 29 novembre 2000 en l’affaire no B 868-99).
L’arrêt Malige, précité, est l’un de ceux dont la lecture présente un intérêt pour l’analyse de la position adoptée par la Cour européenne sur ces questions. Il importe d’abord de relever que, dans cette affaire, le requérant soutenait que le retrait automatique de points du permis de conduire sans possibilité de recours devant une autorité judiciaire l’avait privé du droit d’accès à un tribunal garanti par l’article 6 § 1. Il a déjà été indiqué que la Cour a considéré qu’étaient en cause une accusation en matière pénale ainsi qu’une peine, et que l’article 6 § 1 trouvait à s’appliquer. A cet égard, il faut retenir en particulier que la Cour a jugé que le contrôle juridictionnel préalable à la condamnation du requérant satisfaisait aux exigences de l’article 6 § 1 et que cette disposition n’imposait pas un examen judiciaire supplémentaire de la mesure de retrait de points. La question de la compatibilité du système français – dans lequel les infractions ordinaires et les mesures applicables en matière de permis de conduire font l’objet de procédures partiellement distinctes – avec l’article 4 § 1 n’a pas été soulevée dans l’affaire rapportée. La décision sur la recevabilité R.T. c. Suisse (requête no 31982/96) rendue par la Cour européenne le 30 mai 2000 présente elle aussi un intérêt en l’espèce. Dans cette affaire, le requérant (R.T.) s’était vu retirer son permis de conduire par un organe administratif pour conduite en état d’ivresse avant de se voir infliger une amende et une peine d’emprisonnement par une autre autorité. La juridiction administrative devant laquelle il avait fait appel confirma la mesure de retrait litigieuse. La Cour a considéré que l’affaire n’avait pas donné lieu à la répétition de poursuites pénales prohibée par l’article 4 § 1 et a souligné, entre autres, que les diverses sanctions infligées – peine d’emprisonnement, amende et retrait du permis de conduire – étaient prévues par la loi interne.
Une mesure de retrait de permis de conduire motivée par la commission d’une infraction pénale doit être considérée comme étant une peine aux fins de l’article 4 § 1 [du Protocole]. Ni le libellé de cette disposition ni le rapport explicatif précité n’offrent de réponse précise à la question de savoir si le régime du retrait de permis applicable en Suède peut être qualifié de « pénal ». On chercherait vainement dans ces textes des indications claires aux fins de déterminer si une personne ayant subi pareille mesure pour infraction routière doit être considérée comme ayant « déjà été (...) condamnée par un jugement définitif » juridiquement contraignant rendu par une juridiction ordinaire. Compte tenu de la manière dont ces deux expressions sont formulées, la Cour suprême estime que ces questions doivent recevoir une réponse négative.
L’interprétation de l’article 4 § 1 requiert aussi la prise en compte du but qu’il poursuit. Pour une personne définitivement acquittée ou condamnée, le fait de se savoir à l’abri de nouvelles poursuites ou d’une nouvelle condamnation à raison de la même infraction peut légitimement passer pour une garantie importante. En Suède, les conducteurs poursuivis pour infraction routière savent – ou devraient savoir – dès l’ouverture de la procédure qu’une condamnation définitive s’accompagne en principe de mesures touchant le permis de conduire. Ce n’est pas parce que celles-ci font l’objet d’une instance distincte qu’elles sont prises en dehors de toute considération de sécurité et de garanties juridiques. En d’autres termes, le système suédois ne semble pas contraire au but poursuivi par l’article 4 § 1.
L’arrêt et la décision sur la recevabilité rendus par la Cour dans les affaires Malige c. France et R.T. c. Suisse (précités) étayent fortement la thèse selon laquelle les mesures de retrait de permis motivées par une infraction routière appliquées en Suède ne sont pas contraires à l’article 4 § 1. Même si l’arrêt Malige ne portait pas directement sur la question de l’application de cette disposition, la seule interprétation possible du raisonnement que la Cour a suivi dans ces deux affaires et des conclusions auxquelles elle est parvenue est qu’une infraction pénale peut donner lieu à plusieurs sanctions infligées par des autorités et des juridictions distinctes pourvu que cela soit prévu par la loi.
Au vu de ce qui précède, la Cour administrative suprême estime que l’article 4 § 1 ne s’oppose pas à l’application des dispositions de la loi sur le permis de conduire.
A l’instar des juges du fond, elle considère que l’article 9 § 1 du chapitre 30 du code de procédure judiciaire – également invoqué par [le requérant] – ne trouve pas à s’appliquer en matière de permis de conduire. »
EN DROIT
Le requérant allègue que le retrait de permis de dix-huit mois qu’il s’est vu infliger après sa condamnation pour conduite en état d’ébriété avancé et conduite sans permis s’analyse en une double incrimination contraire à l’article 4 § 1 du Protocole no 7, lequel énonce :
« Nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement par les juridictions du même Etat en raison d’une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif conformément à la loi et à la procédure pénale de cet Etat. »
A. Thèses des parties
1. Thèse du requérant
Le requérant estime non seulement que la procédure ayant débouché sur le retrait de son permis de conduire le 5 août 1999 revêtait un caractère « pénal » – qualification retenue par la Cour administrative suprême – mais aussi qu’elle impliquait une répétition de poursuites pénales fondées sur un fait pour lequel il avait déjà été définitivement condamné le 24 juin 1999 à l’issue d’une instance introduite devant le tribunal de district de Mora. S’opposant à la thèse du Gouvernement, il considère que les procédures en question portaient toutes deux sur des infractions dont les éléments constitutifs étaient identiques.
L’intéressé soutient en outre que sa cause se distingue de l’affaire R.T. c. Suisse ((déc.), no 31982/96, 30 mai 2000), où la Cour a jugé que les autorités helvétiques s’étaient bornées à fixer les trois peines différentes prévues par la loi pour l’infraction commise, à savoir une peine d’emprisonnement, une amende et le retrait du permis de conduire. Il estime que les faits de la cause dont la Cour se trouve présentement saisie ne concordent pas avec ceux de l’affaire rapportée car l’appréciation de l’opportunité du retrait et la décision à cet égard incombaient en l’espèce aux autorités administratives en vertu de l’article 10 § 2 du chapitre 5 de la loi sur le permis de conduire, disposition qui autorise l’administration à s’abstenir de prononcer pareille mesure dans certaines circonstances. Il fait valoir que l’avis délivré par la préfecture le 5 mai 1999 indiquait clairement que sa condamnation par le tribunal de district pourrait entraîner le retrait de son permis de conduire et que cette question ferait l’objet d’un traitement distinct.
2. Thèse du Gouvernement
Tout en précisant que le retrait d’un permis de conduire consécutif à une condamnation pour infraction aux règles de la circulation se justifie traditionnellement par des considérations liées à la sécurité routière, le Gouvernement admet que pareille mesure est de plus en plus souvent perçue comme une sanction susceptible de mériter la qualification de peine. Il reconnaît que l’arrêt par lequel la Cour administrative suprême a jugé que le retrait prononcé à l’encontre du requérant s’analysait en une peine aux fins de l’article 4 § 1 du Protocole no 7 fait jurisprudence et ne conteste pas que cette mesure, prononcée consécutivement à la violation par l’intéressé d’une disposition de la loi sur les infractions routières, doit être qualifiée de « sanction pénale ».
Cela étant, il avance que la principale question qui se pose en l’espèce est celle du lien existant entre le délit de conduite en état d’ébriété avancé réprimé par la loi sur les infractions routières et l’« infraction » définie à l’article 3 § 1 du chapitre 5 de la loi sur le permis de conduire. Il soutient que cette dernière disposition présuppose que le titulaire d’un permis de conduire ait été reconnu coupable d’avoir enfreint la loi sur les infractions routières – par exemple l’article 4A de cet instrument – et en déduit que la responsabilité pénale de celui-ci doit avoir été établie de manière définitive, c’est-à-dire par une décision passée en force de chose jugée, pour qu’un retrait puisse être prononcé sur le fondement de l’article 3 § 1 du chapitre 5 de la loi sur le permis de conduire. Il conclut que pareille mesure n’est soumise à aucune autre condition et que l’on ne saurait dire que le même comportement délictueux – en l’espèce, la conduite en état d’ivresse – a fait l’objet d’un « concours idéal de qualifications » (Göktan c. France, no 33402/96, § 50, CEDH 2002-V).
Il plaide au contraire que l’intéressé n’a eu à répondre que d’une seule infraction, à savoir du délit de conduite en état d’ébriété avancé, tout en précisant que le constat de la commission de cette infraction a entraîné l’imposition de plusieurs sanctions prévues par la loi, à savoir une peine avec sursis, cinquante heures de travail d’intérêt général et le retrait du permis de conduire. Estimant que la présente affaire est comparable à l’affaire R.T. c. Suisse (précitée), il invite la Cour à appliquer en l’espèce le même raisonnement que celui qu’elle avait alors adopté.
Il soutient que le requérant n’a pas été poursuivi ou puni en raison d’une infraction pour laquelle il avait déjà été condamné. Il en déduit que le retrait du permis de l’intéressé consécutif à la condamnation prononcée par le tribunal de district de Mora ne saurait s’analyser en une double incrimination interdite par l’article 4 § 1 du Protocole no 7 et invite la Cour à déclarer la requête irrecevable pour défaut manifeste de fondement.
B. Appréciation de la Cour
La Cour rappelle que l’article 4 du Protocole no 7 a pour but de prohiber la répétition de poursuites pénales définitivement clôturées. Par un jugement du 24 juin 1999, le tribunal de district de Mora condamna le requérant à une peine de cinquante heures de travail d’intérêt général avec sursis pour avoir conduit en état d’ébriété avancé et sans permis le 21 novembre 1998. Ayant relevé que le jugement en question avait acquis force de chose jugée, la préfecture ordonna le retrait du permis de conduire de l’intéressé pour une durée de dix-huit mois le 5 août 1999, mesure qui fut confirmée par chacun des trois degrés de la juridiction administrative devant lesquels cette affaire fut examinée. La question est de savoir si l’on peut considérer que l’intéressé a été « poursuivi ou puni pénalement par les juridictions d’[un] Etat en raison d’une infraction pour laquelle il a[vait] déjà été (...) condamné par un jugement définitif conformément à la loi et à la procédure pénale de cet Etat » du fait de cette mesure.
La Cour doit d’abord déterminer si la procédure de retrait du permis de conduire du requérant peut être qualifiée de « pénale » aux fins de l’article 4 du Protocole no 7. La notion de procédure pénale doit être interprétée à la lumière des principes généraux applicables aux expressions « accusation en matière pénale » et « peine » employées respectivement dans les articles 6 et 7 de la Convention (Rosenquist c. Suède (déc.), no 60619/00, 14 septembre 2004, Manasson c. Suède (déc.), no 41265/98, 8 avril 2003, Göktan, précité, § 48, et Malige c. France, arrêt du 23 septembre 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-VII, p. 2935, § 35). Pour ce faire, la Cour tiendra compte de la qualification juridique de l’infraction litigieuse en droit interne ainsi que de la nature de celle-ci. Elle aura également égard au but, à la nature et au degré de sévérité de la mesure prise ainsi qu’à la qualification de celle-ci en droit interne, à la question de savoir si elle a été imposée à la suite d’une condamnation pour une infraction pénale et aux procédures associées à son adoption et à son exécution (Malige, ibidem).
A ce sujet, la Cour relève que, si les infractions de conduite en état d’ébriété avancé et de conduite sans permis furent commises le 21 novembre 1998, ce n’est que le 5 août 1999 que la préfecture ordonna le retrait du permis du requérant. Il s’ensuit que cette mesure n’a pas été prise uniquement à des fins de prévention et de dissuasion en vue de la sauvegarde de la sécurité des usagers de la route et que la répression a également dû être un facteur déterminant. Le retrait litigieux, prononcé en vertu du chapitre 5 de la loi sur le permis de conduire, était fondé sur la condamnation de l’intéressé prononcée par le tribunal de district le 24 juin 1999 pour conduite en état d’ébriété avancé et conduite sans permis, délits réprimés par les articles 3 § 1 et 4A de la loi sur les infractions routières. Cette condamnation constituait un motif suffisant de retrait du permis. Dans le système suédois, une condamnation pénale n’entraîne pas de manière automatique l’édiction de pareille mesure car les autorités peuvent prendre en considération d’autres éléments pour en apprécier l’opportunité et, le cas échéant, en déterminer la durée. Cela dit, comme en attestent l’avis délivré par la préfecture le 5 mai 1999 et la décision prise par celle-ci le 5 août 1999, le retrait prononcé en l’espèce découlait de manière directe et prévisible de la condamnation du requérant pour les mêmes délits de conduite en état d’ébriété avancé et de conduite sans permis commis le 21 novembre 1998 (voir, mutatis mutandis, Malige, précité, p. 2936, § 39).
Au vu de ce qui précède, la Cour considère – à l’instar de la Cour administrative suprême – que si le retrait de permis est traditionnellement considéré en droit suédois comme une mesure administrative visant à la protection de la sécurité routière, il relève de la matière « pénale » aux fins de l’article 4 du Protocole no 7 lorsqu’il est motivé, comme en l’espèce, par une condamnation pénale. D’ailleurs, cela n’a pas prêté à controverse entre les parties dans la procédure suivie devant la Cour.
Qui plus est, la Cour estime que, indépendamment de la condamnation pénale infligée en l’espèce, un retrait de permis d’une durée de dix-huit mois constitue en soi, par sa sévérité, une mesure pouvant ordinairement passer pour une sanction pénale (Mulot c. France (déc.), no 37211/97, 14 décembre 1999, Hangl c. Autriche (déc.), no 38716/97, 20 mars 2001, et Escoubet c. Belgique [GC], no 26870/95, § 38, CEDH 1999-VII).
Toutefois, la Cour ne saurait accueillir la thèse du requérant selon laquelle les autorités ont déclenché contre lui de nouvelles poursuites pénales en mettant en œuvre la procédure de retrait litigieuse. Si les diverses sanctions infligées à l’intéressé ont été prononcées par deux autorités différentes à l’issue de procédures distinctes, il existait entre elles un lien matériel et temporel suffisamment étroit pour que l’on puisse considérer le retrait de permis comme l’une des mesures prévues par le droit suédois pour la répression des délits de conduite en état d’ébriété avancé et de conduite sans permis (voir R.T. c. Suisse, décision précitée, et, mutatis mutandis, Phillips c. Royaume-Uni, no 41087/98, § 34, CEDH 2001-VII). En d’autres termes, on ne saurait déduire du retrait litigieux que l’intéressé a été « poursuivi ou puni (...) en raison d’une infraction pour laquelle il a[vait] déjà été (...) condamné par un jugement définitif » au mépris de l’article 4 § 1 du Protocole no 7.
Il s’ensuit que la requête doit être rejetée comme manifestement mal fondée, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
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