Novikova et autres c. Russie

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 195

Avril 2016

Novikova et autres c. Russie - 25501/07, 57569/11, 80153/12 et al.

Arrêt 26.4.2016 [Section III]

Article 10

Article 10-1

Liberté d'expression

Rétention au poste de police et condamnation administrative de manifestants individuels pour manquement à l’obligation de notification préalable : violation

En fait – La loi de 2004 sur les réunions publiques* imposait de notifier à l’avance aux autorités compétentes l’organisation de toute manifestation publique ou de « piquets ». Un « piquet » se définissait comme une manifestation consistant à exprimer publiquement une opinion sans déplacement ni utilisation de mégaphone. Cette obligation de notification ne s’appliquait pas aux « manifestations individuelles statiques » mais, aux termes d’un amendement à la loi sur les réunions publiques adopté en 2012, une certaine distance devait être respectée entre des manifestants individuels n’ayant aucun lien les uns avec les autres. La distance exacte à conserver était laissée à l’appréciation des autorités régionales, mais elle ne devait pas être supérieure à 50 mètres. Cette loi habilitait également les juridictions internes à décider a posteriori si une manifestation publique devait être qualifiée de rassemblement ou de manifestation individuelle statique.

En différents lieux et à des moments différents, les cinq requérants organisèrent des manifestations individuelles pacifiques et, dans chaque cas, ils furent conduits au poste de police avant d’être libérés quelques heures plus tard.

Selon le Gouvernement russe, les trois premiers requérants ont organisé chacun un événement public collectif. Plus précisément, dans le cas de la première requérante, cinq autres personnes tenant des pancartes avec des slogans similaires étaient présentes au même endroit qu’elle. S’agissant du deuxième requérant, cinq passants s’arrêtèrent près de lui puis se dispersèrent après avoir reçu un avertissement d’un agent de police. Dans le cas du troisième requérant, une autre personne qui tenait une pancarte portant des slogans similaires manifestait de l’autre côté de la rue.

Les trois premiers requérants furent ultérieurement reconnus coupables de l’infraction administrative d’organisation d’un événement public sans notification préalable et furent chacun condamnés à payer une amende allant de l’équivalent de 29 EUR pour la plus faible à l’équivalent de 505 EUR pour la plus forte. La première requérante fut condamnée sur le fondement de la législation en vigueur avant 2012. Le deuxième et le troisième requérants le furent sur le fondement du texte amendé.

Le quatrième requérant obtint une réparation représentant l’équivalent de 149 EUR à l’issue de l’action au civil pour rétention illégale qu’il avait engagée à l’encontre de la police. Le cinquième requérant, qui avait été poursuivi pour emploi d’un langage inapproprié, bénéficia d’un non-lieu par le jeu de la prescription mais fut toutefois débouté dans le cadre de l’action qu’il avait engagée au civil contre la police.

En droit – Article 10 : Les requérants ayant allégué que les actes des autorités concernaient leurs « manifestations individuelles » et non des rassemblements pacifiques avec d’autres personnes, la Cour estime approprié d’examiner l’affaire sous l’angle de l’article 10, en tenant compte des principes de sa jurisprudence relative à l’article 11. Les manifestations concernaient des questions d’intérêt public et représentaient une forme d’expression politique.

a) Première requérante, deuxième et troisième requérants

i. Décisions d’interrompre les manifestations et de conduire les requérants au poste de police – Malgré certaines réserves, la Cour part du principe que l’ingérence litigieuse trouvait un fondement dans le droit interne et poursuivait le but légitime de « prévention du crime ». Sur la question de la proportionnalité, la Cour n’est pas convaincue que des raisons pertinentes et suffisantes aient été avancées dans le cadre de la procédure interne. En particulier, étant donné le nombre allégué de participants, qui était compris entre deux personnes (dans le cas du troisième requérant) et six personnes (dans le cas de la première requérante et du deuxième requérant), une notification n’aurait pas servi l’objectif consistant à permettre aux autorités de réduire le plus possible toute perturbation de la circulation ou de déployer les premiers secours en cas de nécessité. Rien n’indique que les autorités aient eu d’autres raisons de considérer que la situation était de nature à susciter des préoccupations particulières en matière de sécurité ou de sûreté publique. Les requérants n’ont pas gêné la circulation des piétons ou des véhicules, n’ont pas fait usage de violence ni appelé à la violence et n’ont pas non plus refusé de mettre un terme à leur conduite, présumée illicite. Les autorités auraient dû faire preuve d’une certaine tolérance en laissant les requérants terminer leur manifestation. Le cas échéant, elles auraient pu prendre des mesures à leur égard, par exemple en leur infligeant une amende raisonnable. Aucune raison impérieuse ne justifiait donc d’interrompre les manifestations et de conduire les requérants au poste de police.

ii. Poursuites pour infraction administrative – La législation antérieure à 2012 qui a servi de fondement aux poursuites engagées à l’encontre de la première requérante n’était pas suffisamment prévisible s’agissant des actes ou des omissions susceptibles d’être réprimés pour manquement à l’obligation de notification dans les cas où il existait un doute sur la question de savoir si la manifestation en cause était un événement collectif (revêtant la forme d’un rassemblement ou d’une manifestation statique), un ensemble de manifestations individuelles simultanées ou une manifestation individuelle unique.

La perception du besoin, au niveau national, d’empêcher les organisateurs de rassemblements de faire passer des réunions publiques pour des manifestations individuelles aux fins de se soustraire à leur obligation de notification a conduit en 2012 à l’adoption d’amendements, dont la Cour constitutionnelle russe a donné en 2013 une interprétation faisant autorité. Cependant, un choix législatif visant à faire d’un acte ou d’une omission une infraction pénale ou une autre infraction assimilée ne devrait pas aller à l’encontre de l’essence même des droits fondamentaux, au rang desquels figure le droit à la liberté d’expression. Il était en l’espèce parfaitement possible de répondre aux objectifs premiers de l’obligation de notification – permettre aux autorités d’assurer la sécurité publique et de protéger les droits des participants aux événements et des autres personnes – par une application raisonnable de la règle relative à la distance obligatoire. La Cour ne voit pas quel but légitime les autorités cherchaient à atteindre en habilitant les juridictions internes à qualifier a posteriori un événement de « rassemblement ». Elle ne décèle pas non plus de motifs suffisants justifiant de condamner, pour non-respect de l’obligation de notification, des manifestants qui se tenaient simplement de manière pacifique et non perturbatrice à une cinquantaine de mètres les uns des autres. Aucune considération impérieuse touchant à la sécurité publique, à la défense de l’ordre ou à la protection des droits d’autrui n’était en effet en jeu. La seule considération pertinente, à savoir la nécessité de sanctionner une conduite illicite, n’était pas suffisante, dans ce contexte, en l’absence de facteurs aggravants.

Par conséquent, tout en admettant que l’ingérence en cause ait pu viser à défendre l’ordre, la Cour n’est pas convaincue que le droit pour les requérants d’exercer leur liberté d’expression ait été dûment pris en compte dans le cadre de l’examen des accusations de commission d’une infraction administrative.

Selon la Cour, la simple présence de deux personnes ou davantage au même endroit au même moment ne justifiait pas de qualifier la situation de « rassemblement ». Comme l’illustre le cas du troisième requérant, la concomitance de deux manifestations individuelles sur le même thème ne suffisait pas à établir que les manifestants avaient agi en concertation et avec préméditation. Les conclusions des juridictions nationales sur ce point n’étaient donc pas suffisamment étayées.

De plus, les manifestations individuelles étaient par nature susceptibles d’attirer l’attention des passants et visaient d’ailleurs cet objectif. Cependant, dans le cas du deuxième requérant, les juridictions internes ont adopté une approche formaliste en qualifiant ses échanges avec les passants d’événement collectif nécessitant une notification préalable, alors qu’il est difficile de concevoir comment pareille manifestation aurait pu donner lieu à un rassemblement significatif justifiant que les autorités prennent des mesures spécifiques, d’autant que rien ne donnait à penser que le requérant avait dès le départ conçu cet événement comme un rassemblement. Compte dûment tenu du principe de la présomption d’innocence, si les autorités soupçonnaient des actions intentionnelles visant à permettre à leur auteur de se soustraire à l’obligation de notification, elles devaient s’acquitter de la charge de la preuve sur le plan des faits et du droit.

Enfin, la Cour observe que le montant des amendes sanctionnant l’infraction en cause a été multiplié par dix en 2012. En particulier, l’amende de 505 EUR qui a été infligée au deuxième requérant était disproportionnée étant donné que le manquement à l’obligation de notification n’avait causé aucun préjudice. Le niveau élevé des amendes était susceptible de produire un « effet dissuasif » sur le recours légitime à des protestations et à des manifestations individuelles.

iii. Conclusion générale – En l’absence de facteurs aggravants, la rapide interruption des manifestations, puis la mesure ayant consisté à conduire les requérants au poste de police et enfin les poursuites qui ont été engagées à leur encontre pour le simple fait d’avoir organisé un événement public non notifié ou pour avoir pris part à pareil événement sont constitutifs d’une ingérence disproportionnée dans l’exercice par les trois premiers requérants de leur droit à la liberté d’expression.

b) Quatrième requérant – À supposer même que la conclusion de la juridiction nationale selon laquelle la police avait agi illégalement s’analyse en substance en une reconnaissance de la violation du droit du requérant à la liberté d’expression, la Cour n’est pas convaincue que l’octroi d’une indemnité de 149 EUR ait constitué une réparation adéquate et suffisante.

c) Cinquième requérant – On ne sait pas exactement quels mots ont été prononcés par le cinquième requérant puis retenus contre lui. En tenant dûment compte du principe de la présomption d’innocence, la Cour estime donc que l’intéressé n’a pas recouru à un langage inapproprié dans des proportions ou d’une manière qui auraient pu justifier que sa manifestation soit interrompue et qu’il soit conduit au poste de police. Les juridictions nationales n’ont pas spécifiquement procédé à une appréciation des questions factuelles et juridiques relatives à la légalité et à la nécessité de l’arrestation du requérant pour le conduire au poste de police, ni de l’atteinte qui en est résulté quant à l’exercice par celui-ci de son droit à la liberté d’expression. Partant, la réaction des autorités à sa manifestation était disproportionnée.

Conclusion : violation à l’égard des cinq requérants (unanimité).

Article 41 : le quatrième requérant n’a pas présenté de demande de réparation ; 7 500 EUR pour chacun des trois premiers requérants et 6 000 EUR pour le cinquième requérant au titre du préjudice moral ; 120 EUR pour le deuxième requérant pour dommage matériel ; rejet de la demande présentée pour dommage matériel par le cinquième requérant.

* Loi fédérale no FZ-54 du 19 juin 2004 sur les rassemblements, réunions, manifestations, défilés et piquets protestataires (« la loi sur les réunions publiques »).

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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