NOWOCZESNA v. POLAND - [Polish Translation] by the Polish Ministry of Justice

© Ministerstwo Sprawiedliwości, www.gov.pl/web/sprawiedliwosc [Translation already published on the official website of the Polish Ministry of Justice] Permission to re-publish this translation has been granted by the Polish Ministry of Justice for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC

© Ministerstwo Sprawiedliwości, www.gov.pl/web/sprawiedliwosc [Tłumaczenie zostało już opublikowane na oficjalnej stronie Ministerstwa Sprawiedliwości] Zezwolenie na publikację tego tłumaczenia zostało udzielone przez Ministerstwo Sprawiedliwości wyłącznie w celu zamieszczenia w bazie Trybunału HUDOC

PIERWSZA SEKCJA

DECYZJA

Skarga nr 38813/17
NOWOCZESNA
przeciwko Polsce

Europejski Trybunał Praw Człowieka (pierwsza sekcja), w dniu 14 marca 2023 r., zasiadając jako Izba w składzie:

 Lətif Hüseynov, Przewodniczący,
 Krzysztof Wojtyczek,
 Erik Wennerström, Sędziowie,
i Liv Tigerstedt, Zastępca Kanclerza Sekcji,

uwzględniając:

skargę (nr 38813/17) przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej wniesioną do Trybunału w dniu 15 maja 2017 r. na podstawie art. 34 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności („Konwencja”) przez partię polityczną Nowoczesna („partia skarżąca”) z siedzibą w Warszawie, reprezentowaną przez A. Jędrzejewską, prawniczkę praktykującą w Warszawie;

decyzję o zakomunikowaniu Rządowi Rzeczypospolitej Polskiej („Rząd”), reprezentowanemu przez pełnomocnika, J. Sobczaka z Ministerstwa Spraw Zagranicznych, skargi dotyczącej art. 11 Konwencji oraz o uznaniu pozostałej części skargi za niedopuszczalną;

uwagi stron;

po obradach orzeka, co następuje:

PRZEDMIOT SPRAWY

1.  Niniejsza skarga dotyczy sprawozdania finansowego partii skarżącej złożonego po wyborach parlamentarnych w 2015 r. oraz konsekwencji finansowych, jakie partia ta musiała ponieść, gdy sprawozdanie zostało odrzucone przez Państwową Komisję Wyborczą („Komisja”).

2.  Partia skarżąca jest partią opozycyjną założoną w maju 2015 r. Początkowo została zarejestrowana pod nazwą Partia Nowoczesna Ryszarda Petru, a następnie w 2017 r. przemianowana na Nowoczesna. W wyborach parlamentarnych, które odbyły się 25 października 2015 r., partia skarżąca uzyskała 7,6% głosów, co zaowocowało zdobyciem dwudziestu ośmiu mandatów w niższej izbie parlamentu (Sejmie).

3.  Przed wyborami parlamentarnymi w 2015 r., zgodnie z wymogami odpowiednich przepisów, partia skarżąca utworzyła Fundusz Wyborczy Nowoczesnej Ryszarda Petru oraz Komitet Wyborczy Nowoczesnej Ryszarda Petru. Dla każdego z tych podmiotów otwarto oddzielny rachunek bankowy.

4.  W dniu 23 października 2015 r. partia skarżąca przelała 1 971 500 złotych (PLN – ok. 500 000 euro (EUR)) z rachunku bankowego partii bezpośrednio na rachunek bankowy Komitetu Wyborczego. Na poleceniu wykonania przelewu podano „FW NOWOCZESNA RP”. Partia uzyskała tę kwotę, zaciągając kredyt w banku PKO BP.

5.  Po wyborach parlamentarnych Komitet Wyborczy przedłożył Komisji swoje sprawozdanie finansowe za okres od 26 sierpnia 2015 r. do 18 stycznia 2016 r.

6.  W uchwale z dnia 18 lipca 2016 r. Komisja odrzuciła sprawozdanie na tej podstawie, że Komitet Wyborczy przyjął środki finansowe z innego źródła niż Fundusz Wyborczy. Komisja zauważyła, że kwota 1 971 500 PLN została przelana bezpośrednio z rachunku bankowego partii skarżącej na rachunek Komitetu Wyborczego, z pominięciem niezbędnego etapu pośredniego: rachunku bankowego Funduszu Wyborczego. Fakt ten stanowił naruszenie art. 132 § 1 Kodeksu wyborczego („Kodeks”), który stanowił, że środki finansowe komitetu wyborczego partii politycznej mogą pochodzić wyłącznie z jej funduszu wyborczego. W związku z tym, zgodnie z art. 144 § 1 pkt 3 lit. c) Kodeksu, w przypadku przyjęcia przez Komitet Wyborczy środków finansowych z innego źródła niż Fundusz Wyborczy, jego sprawozdanie finansowe nie mogło zostać przyjęte.

7.  Partia skarżąca wniosła skargę do Sądu Najwyższego. Podkreśliła, że przelew bankowy bezpośrednio z rachunku partii na rachunek Komitetu Wyborczego wynikał z czysto technicznej pomyłki popełnionej przez zmęczonego pracownika. Przelew został wykonany drogą elektroniczną, a osoba odpowiedzialna omyłkowo wskazała numer rachunku bankowego Komitetu Wyborczego zamiast numeru rachunku Funduszu Wyborczego.

8.  W dniu 22 września 2016 r. Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów oddalił skargę. Zbadał trzy aspekty sprawy: (a) czy doszło do naruszenia art. 132 § 1 Kodeksu, (b) czy art. 144 § 1 pkt 2 Kodeksu zezwalający na przyjęcie sprawozdania finansowego ze wskazaniem na uchybienia miał zastosowanie w tej sprawie oraz (c) czy zasada proporcjonalności została przewidziana w odpowiednich przepisach i czy mogła być zastosowana w sprawie skarżącego.

9.  Sąd Najwyższy zauważył, że bezsporne jest, iż Komitet Wyborczy przyjął środki z innego źródła niż Fundusz Wyborczy. Stanowiło to oczywiste naruszenie art. 132 § 1 Kodeksu Wyborczego. Sprawozdanie finansowe zawierało nieprawdziwe informacje, a konkretnie, że przychody Komitetu Wyborczego pochodziły z Funduszu Wyborczego. Fakt ten nie może być postrzegany jako błąd „techniczny”. W związku z tym sprawozdanie finansowe musiało zostać odrzucone na podstawie art. 144 § 1 pkt 3 lit. c) Kodeksu. Przepis ten był jasny i identyczny dla wszystkich partii politycznych, co stanowiło gwarancję równego traktowania ich wszystkich i zapewniało spójne podejście sądów. Przepisy regulujące przyznawanie partiom politycznym środków publicznych, sposób gromadzenia środków i ich wydatkowania oraz kary za ewentualne nieprawidłowości miały na celu zapewnienie przejrzystości finansowania partii, uczciwej konkurencji oraz gwarancji, że środki publiczne będą rzeczywiście wydatkowane na realizację statutowej roli partii.

10.  W odniesieniu do możliwości przyjęcia sprawozdania finansowego ze wskazaniem uchybień Sąd orzekł, że art. 144 § 1 pkt 2 Kodeksu nie miał zastosowania, ponieważ nie obejmował okoliczności, o których mowa w art. 144 § 1 pkt 3 lit. c) Kodeksu.

11.  Ponadto Sąd Najwyższy przeanalizował konstytucyjną zasadę proporcjonalności i podkreślił, że partia polityczna, której sprawozdanie finansowe zostało odrzucone, nadal zachowuje prawo do finansowania publicznego, choć jego zakres został ograniczony. Decyzja o odrzuceniu sprawozdania partii politycznej skutkuje częściowym ograniczeniem finansowania publicznego, proporcjonalnym do kwoty pozyskanej lub wydatkowanej z naruszeniem odpowiednich przepisów. W ten sposób ustawodawstwo wprowadziło gwarancję finansowania partii politycznej nawet w przypadku naruszenia przepisów Kodeksu. Odnosząc się do okoliczności partii skarżącej, Sąd Najwyższy uznał, że nawet jeśli – jak twierdziła partia skarżąca – przelew bankowy wynikał z omyłki „technicznej”, błąd taki powinien zostać natychmiast zauważony i skorygowany. Sąd Najwyższy nie wykluczył stosowania zasady proporcjonalności w podobnych sprawach, ale nie wskazał podstaw do jej zastosowania w sprawie partii skarżącej; zauważył, że wszystko, czego wymagano od partii skarżącej, to znajomość jasnego przepisu prawnego i sposobu jego zwykłego stosowania w praktyce.

12.  W wyniku tego postanowienia partia skarżąca musiała zwrócić 1 971 500 PLN Skarbowi Państwa. Ponadto w dniu 1 sierpnia 2016 r. Minister Finansów poinformował partię skarżącą, że zgodnie z art. 148 § 2 Kodeksu roczna kwota środków publicznych (do których partia była uprawniona na podstawie wyników wyborów) została zmniejszona o 75%. – z 6 207 895,14 PLN (ok. 1 552 000 EUR) do 1 551 973,78 PLN (ok. 388 000 EUR).

13.  W dniu 31 marca 2016 r. partia skarżąca przedłożyła Komisji swoje roczne sprawozdanie finansowe za rok 2015.

14.  W dniu 3 października 2016 r. Komisja odrzuciła sprawozdanie, opierając się na tych samych podstawach faktycznych, co w swojej uchwale z dnia 18 lipca 2016 r. (zob. paragraf 6 powyżej), zgodnie z art. 38a ust. 1 ustawy o partiach politycznych. Komisja dodała, że nieprawidłowo przekazana kwota 1 971 500 PLN nie została zwrócona partii skarżącej przez Komitet. Partia skarżąca również nie poczyniła żadnych kroków, aby odzyskać kwotę od Komitetu.

15.  Partia skarżąca może złożyć skargę do Sądu Najwyższego na decyzję Komisji. Zgodnie z art. 38d ustawy o partiach politycznych partia, której roczne sprawozdanie finansowe zostało odrzucone lub której skarga do Sądu Najwyższego została złożona i oddalona, jest pozbawiona subwencji państwowych (na podstawie wyników wyborów) w następnych trzech latach. Partia skarżąca nie wniosła skargi do Sądu Najwyższego po odrzuceniu jej rocznego sprawozdania finansowego za rok 2015.

16.  Partia skarżąca zarzuciła na podstawie art. 11 Konwencji, że została pozbawiona finansowania ze strony państwa.

OCENA TRYBUNAŁU

17.  Rząd argumentował, że skargę należy oddalić jako stanowiącą nadużycie prawa do skargi indywidualnej, ponieważ skarżąca twierdziła, że przedmiot niniejszej sprawy stanowił kwestię rozpoznawaną przez Sąd Najwyższy, który zwrócił się z pytaniami prawnymi do Trybunału Konstytucyjnego. Partia skarżąca przedłożyła dokumenty niezwiązane z postępowaniem, którego dotyczy skarga. W opinii Rządu stanowiło to sugestię, że partia skarżąca odwołała się od uchwały z dnia 3 października 2016 r. do Sądu Najwyższego, podczas gdy w rzeczywistości takie odwołanie nie zostało złożone. W tym względzie Rząd stwierdził również, że partia skarżąca nie wyczerpała dostępnych krajowych środków odwoławczych.

18.  Partia skarżąca stwierdziła, że poinformowała Trybunał o postępowaniu przed Sądem Najwyższym i Trybunałem Konstytucyjnym w celu przedstawienia kontekstu sprawy.

19.  Trybunał zauważa, że w rzeczy samej partia skarżąca przedłożyła dokumenty nieistotne dla postępowania, którego dotyczy skarga, bez żadnych dalszych wyjaśnień, co mogło doprowadzić do wprowadzającej w błąd oceny niniejszej sprawy. Trybunał nie uważa jednak, aby orzekanie w przedmiocie wstępnych zastrzeżeń Rządu było konieczne, ponieważ uznaje, że skarga jest w każdym wypadku niedopuszczalna z przyczyn określonych poniżej.

20.  Trybunał wielokrotnie potwierdzał zasadniczą rolę, jaką w systemie demokratycznym odgrywają partie polityczne korzystające z wolności i praw zapisanych w art. 11 Konwencji. Partie polityczne są formą stowarzyszenia niezbędną do prawidłowego funkcjonowania demokracji. Ze względu na rolę, jaką odgrywają partie polityczne, wszelkie środki podejmowane przeciwko nim wpływają zarówno na wolność stowarzyszania się, jak i w konsekwencji na demokrację w danym państwie (zob. Refah Partisi (Partia Dobrobytu) i Inni przeciwko Turcji [WI], nr 41340/98 i 3 inne, § 87, ETPC 2003‑II, oraz Republikańska Partia Rosji przeciwko Rosji, nr 12976/07, § 78, 12 kwietnia 2011 r.). Trybunał zbada zatem, czy odrzucenie sprawozdania finansowego partii skarżącej stanowiło ingerencję w jej prawo do wolności stowarzyszania się, a jeśli tak, to czy ingerencja ta była uzasadniona.

21.  W wyniku odrzucenia sprawozdania finansowego Komitetu partia skarżąca musiała zwrócić 1 971 500 PLN na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto jej roczne finansowanie ze środków publicznych zostało zmniejszone o 75%, a ostatecznie została pozbawiona finansowania publicznego na kolejne trzy lata (zob. paragraf 15 powyżej). Te konsekwencje finansowe musiały w sposób nieuchronny pozbawić ją środków na prowadzenie niektórych działań politycznych. W związku z tym przedmiotowe sankcje stanowiły ingerencję w działalność polityczną partii skarżącej, a tym samym w jej wolność stowarzyszania się na podstawie art. 11 Konwencji (zob. Cumhuriyet Halk Partisi przeciwko Turcji, nr 19920/13, § 72, 26 kwietnia 2016 r.).

22.  Taka ingerencja będzie stanowić naruszenie art. 11, chyba że była „określona przez ustawę”, służyła jednemu lub większej liczbie uprawnionych celów, zgodnie z ust. 2, i była „konieczna w społeczeństwie demokratycznym” dla osiągnięcia tych celów (zob. Parti nationaliste basque – Organisation régionale d’Iparralde przeciwko Francji, nr 71251/01, § 39, ETPC 2007-II).

23.  Ingerencja ta miała podstawę w prawie krajowym, mianowicie w odpowiednich przepisach Kodeksu Wyborczego i ustawy o partiach politycznych, i służyła uprawnionemu celowi, tj. zapewnieniu równego traktowania wszystkich partii politycznych i ochronie środków publicznych. Pozostaje do ustalenia, czy ingerencja była proporcjonalna do zamierzonego uprawnionego celu.

24.  Partia skarżąca twierdziła, że przedmiotowy przelew wykonano przez pomyłkę, a odrzucenie sprawozdania finansowego stanowiło nieproporcjonalną reakcję władz krajowych.

25.  W podobnej sprawie dotyczącej finansowania partii politycznej ze środków publicznych Trybunał stwierdził naruszenie art. 11 Konwencji ze względu na jakość odpowiednich przepisów krajowych oraz niezdolność partii do przewidzenia, czy i kiedy niezgodne z prawem wydatki zostaną osankcjonowane ostrzeżeniem lub nakazem konfiskaty (zob. Cumhuriyet Halk Partisi, op. cit., § 105). W niniejszej sprawie partia skarżąca nie zarzucała jednak, że przepisy krajowe były nieprecyzyjne lub niejednoznaczne. Twierdziła natomiast, że władze przyjęły zbyt rygorystyczne podejście i nie zastosowały konstytucyjnej zasady proporcjonalności przy ocenie jej sprawy.

26.  Trybunał zauważył, że Sąd Najwyższy w swoim dobrze uzasadnionym orzeczeniu z dnia 22 września 2016 r. przeanalizował argumenty partii skarżącej i uznał, że odpowiednie przepisy były rzeczywiście wystarczająco precyzyjne i nie pozostawiały miejsca na interpretację, która mogłaby pozwolić Komisji na zaakceptowanie sprawozdania finansowego skarżącego. Precyzja ta służyła zapewnieniu równego traktowania wszystkich partii politycznych w podobnych okolicznościach i zapewnieniu gwarancji spójnego podejścia sądów. Istotnie, jasne i precyzyjne zasady finansowania partii politycznych ze środków publicznych miały na celu zapewnienie przejrzystości finansowania partii i uczciwej konkurencji (zob. paragraf 9 powyżej).

27.  Sąd Najwyższy uznał również, że zasada proporcjonalności została zachowana; nieprawidłowości w sprawozdaniu finansowym spowodowały jedynie częściowe zmniejszenie środków publicznych otrzymanych przez partię, które było proporcjonalne do kwoty przekazanej z naruszeniem odpowiednich przepisów. Od partii skarżącej wymagano jedynie znajomości odpowiedniego przepisu, który był wystarczająco jasny, oraz stosowania go w praktyce lub niezwłocznego naprawienia błędu po jego wykryciu (zob. paragraf 11 powyżej).

28.  Trybunał zgadza się z ustaleniami poczynionymi przez Sąd Najwyższy. Prawdą jest, że partia skarżąca musiała ponieść surowe konsekwencje, które poważnie wpłynęły na jej działalność. Zakres konsekwencji finansowych wynikał jednak ze znacznej kwoty nienależnie przekazanej Komitetowi przez partię skarżącą. Co więcej, partia skarżąca nie została całkowicie pozbawiona finansowania publicznego, mimo że jej sprawozdanie finansowe musiało zostać odrzucone.

29.  Ponadto, jak zauważył Sąd Najwyższy, błąd popełniony przez partię skarżącą nie został naprawiony. Partia skarżąca nie próbowała również odzyskać pieniędzy od Komitetu. Zamiast tego sprawozdanie finansowe poświadczało nieprawdziwe informacje i dlatego nie mogło zostać zatwierdzone przez Komisję.

30.  Trybunał uznał, że oczekiwanie spełnienia tych wymogów nie stanowiło nadmiernego obciążenia dla partii skarżącej, która powinna być świadoma konsekwencji, w tym finansowych, swoich błędów popełnionych przy przekazywaniu środków finansowych na udział partii skarżącej w wyborach, a także konsekwencji zaniechania naprawienia błędów niezwłocznie po ich wykryciu.

31.  Trybunał uznał, że Sąd Najwyższy w swoim uzasadnieniu przedstawił wystarczające i przekonujące powody odmowy przyjęcia przez Komitet sprawozdania finansowego partii skarżącej. W związku z tym ingerencja, której dotyczy skarga, była proporcjonalna do zamierzonego, uprawnionego celu.

32.  Na marginesie Trybunał zauważa, że w odniesieniu do dalszego obniżenia finansowania przez państwo na kolejne trzy lata, partia skarżąca mogła złożyć skargę na decyzję Komisji odrzucającą sprawozdanie finansowe partii (zob. paragraf 15 powyżej) i zwrócić się do Sądu Najwyższego o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytań prawnych dotyczących zgodności z Konstytucją odpowiednich przepisów, czego partia skarżąca nie uczyniła.

Z powyższego wynika, że skarga ta jest w sposób oczywisty nieuzasadniona i należy ją oddalić zgodnie z art. 35 § 3 lit. a) oraz z art. 35 § 4 Konwencji.

Z powyższych względów Trybunał jednogłośnie

uznaje skargę za niedopuszczalną.

Sporządzono w języku angielskim i obwieszczono pisemnie dnia 6 kwietnia 2023 r.

 Liv Tigerstedt Lətif Hüseynov
 Zastępca Kanclerza Przewodniczący