COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
PREMIERE CHAMBRE
REQUETE No 12414/86
N.P., B.B., N.P.
contre
Italie
RAPPORT DE LA COMMISSION
adopté le 20 octobre 1992
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 16 - 22). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 23 - 44). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
A. Grief déclaré recevable
(par. 23) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
B. Point en litige
(par. 24) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
C. Sur la violation de la Convention
(par. 25 - 43). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
CONCLUSION
(par. 44) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
ANNEXE I : Historique de la procédure devant la
Commission. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10
ANNEXE II : Décision sur la recevabilité de la requête. . . . . . .11
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils
ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits
de l'Homme ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Les requérants sont N.P., né à Rome en 1940, ressortissant
italien, B.B., née à Horsens (DK) en 1943, ressortissante danoise et
leur fille, N.P., née à Rome en 1960, ressortissante italienne.
Les requérants agissent en personne.
3. Le Gouvernement italien a été représenté par son Agent,
M. Luigi Ferrari Bravo, Chef du Service du Contentieux diplomatique au
ministère des Affaires étrangères.
4. Les requérants se plaignent de la durée excessive de la procédure
de référé qu'ils ont engagée en leur nom propre et au nom de leur fille
mineure, devant le juge d'instance de Rome. Leur demande visait à
enjoindre à l'institutrice de la classe fréquentée par l'enfant de
cesser tout enseignement religieux à l'endroit de cette dernière qui
avait, par ailleurs, été dispensée des cours d'instruction religieuse ;
en même temps, les requérants soulevèrent dans le cadre de leur action
en référé, une exception d'inconstitutionnalité de certaines
dispositions législatives concernant l'enseignement primaire.
Le juge d'instance de Rome se prononça le 3 avril 1987.
Les requérants allèguent une violation de l'article 6 par. 1 de
la Convention.
Les autres griefs tirés par les requérants d'une atteinte à leur
liberté de pensée et de religion, ont été déclarés irrecevables.
B. La procédure
5. La requête a été introduite le 3 octobre 1985 et enregistrée le
23 septembre 1986.
Le 6 juillet 1989, la Commission a procédé à un premier examen
de la requête. Elle a décidé de la porter à la connaissance du
Gouvernement italien en l'invitant à présenter ses observations sur la
recevabilité et le bien-fondé.
6. Le Gouvernement italien a fait parvenir ses observations le
1er décembre 1989.
7. Les observations des requérants sont parvenues le 12 mars 1990.
8. Le 9 avril 1991, la Commission a décidé de renvoyer la requête
à une Chambre.
9. Le 14 janvier 1992, la Commission (Première Chambre) a déclaré
la requête recevable quant aux griefs tirés par les requérants de la
durée excessive de la procédure (article 6 par. 1 de la Convention) et
irrecevable pour le surplus.
10. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission (Première
Chambre), conformément à l'article 28 par. 1 (b) de la Convention,
s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un
règlement amiable de l'affaire. Des consultations ont eu lieu avec les
parties entre le 21 février 1992 et le 19 octobre 1992. Vu la position
adoptée par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune
base permettant d'obtenir un tel règlement.
C. Le présent rapport
11. Le présent rapport a été établi par la Commission (Première
Chambre) conformément à l'article 31 de la Convention, après
délibérations et votes, en présence des membres suivants :
MM. F. ERMACORA, Président en exercice de la Première Chambre
E. BUSUTTIL
Sir Basil HALL
M. C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
12. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission
(Première Chambre) le 20 octobre 1992 et sera transmis au Comité des
Ministres du Conseil de l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2
de la Convention.
13. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 par. 1 de
la Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part de l'Etat intéressé une violation
des obligations qui lui incombent aux termes de la Convention.
14. Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique
de la procédure devant la Commission (ANNEXE I) et le texte de la
décision de la Commission sur la recevabilité de la requête
(ANNEXE II).
15. Le texte de l'argumentation écrite des parties ainsi que les
pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la
Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
16. Le 27 décembre 1976, M. N.P. et Mme B.B. - agissant en leur nom
propre et dans l'intérêt de leur fille, N.P., qui fréquentait l'école
primaire, engagèrent la procédure de référé prévue à l'article 700 du
Code de procédure civile - devant le juge d'instance ("pretore") de
Rome lui demandant d'enjoindre à l'institutrice de la classe fréquentée
par leur fille de cesser tout enseignement religieux à l'endroit de
l'enfant qui avait, par ailleurs, été dispensée des cours d'instruction
religieuse. Ils se référaient notamment à la récitation quotidienne
des prières selon le rite catholique.
17. En même temps, ils soulevèrent une question préjudicielle sur la
constitutionnalité de certaines dispositions du décret royal n° 577 du
5 février 1928 concernant l'instruction primaire dans les écoles
publiques, dans la mesure où il établissait que l'enseignement
catholique était la base et le couronnement de l'instruction impartie
aux élèves, ainsi que de certaines dispositions du décret du Président
de la République n° 503 du 14 juin 1955 qui faisait, entre autre,
obligation aux élèves de suivre l'enseignement religieux et de réciter
quotidiennement les prières du rite catholique.
18. Ils invoquaient les articles suivants de la Constitution : 3
(égalité des citoyens sans distinction de religion), 7 (indépendance
de l'Eglise catholique et de l'Etat), 8 (égalité des religions devant
la loi), 19 (liberté de religion), 21 (liberté de culte), 29 (droit de
la famille en qualité de société naturelle fondée sur le mariage), 30
(droits et devoirs des parents d'instruire et d'éduquer leurs enfants),
33 (liberté de l'enseignement), 34 (droit à l'instruction publique
gratuite et obligatoire).
19. Le juge d'instance de Rome ne se prononça pas sur la mesure
d'urgence demandée par les parents mais, estimant qu'une décision de
la Cour constitutionnelle sur les exceptions d'inconstitutionnalité
soulevées par les requérants était préjudicielle à son prononcé, par
ordonnance du 12 février 1977, saisit la Cour constitutionnelle de
l'exception d'inconstitutionnalité des décrets litigieux et suspendit
la procédure.
20. Les dispositions litigieuses furent abolies par l'entrée en
vigueur de la loi n° 121 du 25 mars 1985. Le 18 décembre 1985, compte
tenu des modifications législatives introduites par cette loi, la Cour
constitutionnelle retourna l'affaire au juge d'instance de Rome et
l'invita à réexaminer à la lumière des changements législatifs
intervenus entre-temps, les questions d'inconstitutionnalité qui
avaient été soulevées.
21. Cette ordonnance de la Cour constitutionnelle ne fut pas notifiée
aux parties.
Toutefois, par acte du 24 février 1987, les requérants reprirent
leur action en référé devant le juge d'instance de Rome.
22. Par ordonnance du 3 avril 1987, le juge d'instance de Rome
constata que les mesures d'urgence demandées par les requérants étaient
désormais sans objet puisque les dispositions litigieuses avaient été
abolies entre-temps et que de toute manière l'enfant avait depuis
longtemps terminé l'école primaire (juin 1980). Au fond, le juge
d'instance remarqua que la question de savoir s'il était possible
d'adopter une mesure d'urgence telle que la suspension de l'application
de dispositions légales dont on conteste la constitutionnalité faisait
l'objet de décisions divergentes de jurisprudence. En tout cas, il ne
lui paraissait pas conforme à l'objet et au but de la procédure
d'urgence - qui est d'accorder ou refuser "ante causam" une mesure de
protection des droits en cause - qu'elle puisse ouvrir la voie à une
procédure incidente d'exception d'inconstitutionnalité, car, à son
avis, la possibilité de soulever une exception d'inconstitutionnalité
devait être réservée à la procédure concernant le fond du litige,
procédure qui en l'espèce n'avait jamais été entamée.
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
23. La Commission a déclaré recevable le grief des requérants, selon
lequel leur cause n'aurait pas été entendue dans un délai raisonnable.
B. Point en litige
24. Le point en litige est le suivant :
L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention est-il applicable
à la procédure litigieuse ? Dans l'affirmative, la durée de la
procédure litigieuse a-t-elle excédé le délai raisonnable
prévu à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention ?
C. Sur la violation de la Convention
25. L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dispose
notamment :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
.... dans un délai raisonnable, par un tribunal .... qui
décidera .... des contestations sur ses droits et
obligations de caractère civil ...."
26. La Commission constate que la procédure litigieuse visait à
enjoindre à l'institutrice de la classe fréquentée par N.P. de cesser
tout enseignement religieux à l'endroit de cette dernière, notamment
la récitation quotidienne des prières selon le rite catholique,
enseignement prévu, en ce qui concerne l'école primaire, par le décret
royal n° 577 du 5 février 1928 et par le décret du président de la
République n° 503 du 14 juin 1955.
La procédure litigieuse, engagée le 27 décembre 1976, s'est
terminée le 3 avril 1987. Elle a duré environ dix ans et trois mois.
27. Le Gouvernement a soutenu en premier lieu que l'article 6
(art. 6) de la Convention n'est pas applicable en l'espèce. En effet,
la procédure prévue par l'article 700 du Code de procédure civile
permet à toute personne qui a des motifs sérieux de croire que pendant
la durée de la procédure par laquelle elle entend faire valoir ses
droits, ceux-ci sont menacés d'un préjudice imminent et irréparable,
d'obtenir une mesure conservatoire qui a pour but d'assurer à une
décision au fond à venir un caractère effectif. Or, selon une
jurisprudence de la Commission, de telles procédures "de référé" ne
comporteraient pas une décision sur des droits et obligations de
caractère civil et se trouveraient hors du champ d'application de
l'article 6 (art. 6) de la Convention. Le Gouvernement se réfère à cet
égard aux décisions suivantes : requêtes Nos 7990/77, déc. 11.5.81,
D.R. 24 p. 57 et 8988/80, déc. 10.3.81, D.R 24 p. 198.
28. Les requérants admettent que la procédure prévue par
l'article 700 du Code de procédure civile a pour but l'adoption de
mesures conservatoires dans l'attente d'une décision sur le fond. Ils
considèrent néanmoins que l'article 6 (art. 6) est applicable à de
telles procédures.
29. La Commission note qu'il n'est pas contesté entre les parties que
la procédure litigieuse visait l'adoption d'une mesure de sauvegarde,
soit l'injonction à adresser à l'enseignante de la troisième requérante
de cesser tout enseignement religieux à l'égard de cette dernière et
donc de suspendre en ce qui la concernait l'application des
dispositions en vigueur en matière d'enseignement religieux dans les
établissements publics. L'adoption d'une telle mesure aurait laissé
intact le fond du litige qui était en substance celui de l'application
d'une loi considérée comme étant contraire à la liberté religieuse.
30. A cet égard, elle relève que, même si une telle procédure ne
pouvait avoir pour résultat de trancher une "contestation" au sens de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, elle pouvait néanmoins
conduire à ce que toute forme d'éducation religieuse cesse
temporairement à l'égard de l'enfant.
Elle était donc déterminante pour la jouissance effective du
droit des requérants au respect de leur liberté religieuse. Dans ce
sens, l'article 6 (art. 6) était applicable en l'espèce (cf. mutatis
mutandis, Cour Eur. D.H., arrêt Moreira de Azevedo du 23 octobre 1990,
série A n° 189, p. 17, par. 66).
31. Le Gouvernement relève ensuite que le grief des requérants, tel
qu'il a été exposé par ces derniers, vise essentiellement "l'inertie
de la Cour constitutionnelle" qui aurait "porté gravement atteinte à
leurs droits et intérêts". Les requérants semblent partir de l'idée
que "le droit à ce qu'il soit statué dans un délai raisonnable se
réfère également à un procès où l'on discute de l'atteinte aux droits
fondamentaux, tel le droit à la liberté de religion".
32. Le Gouvernement relève qu'en droit italien, de telles questions
ressortissent à la compétence de la Cour constitutionnelle. Or, cet
organe n'est pas un organe judiciaire ("giurisdizionale") au sens de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, c'est-à-dire un organe
chargé d'assurer la protection de situations subjectives garanties par
la loi ou d'appliquer des sanctions. La Cour constitutionnelle est un
organe ayant rang ("di rilevanza") constitutionnel qui connaît des
questions de constitutionnalité des lois. Par conséquent, l'article
6 (art. 6) n'est pas applicable aux procédures qui se déroulent devant
elle. Le Gouvernement se réfère à cet égard aux décisions X c/R.F.A.,
requête No 8410/78, déc. 13.12.79, D.R. 18 p. 216 et association X et
17 requêtes c/R.F.A., requête No 8954/80, déc. 15.10.81, D.R. 26
p. 194.
33. Les requérants estiment quant à eux que c'est à tort que le
Gouvernement italien exclut l'applicabilité de l'article 6 (art. 6) aux
procédures se déroulant devant la Cour constitutionnelle. Il est vrai
que le caractère judiciaire ("giurisdizionale") de la Cour
constitutionnelle est controversé dans la doctrine italienne. Les
requérants se réfèrent cependant à une partie de la doctrine qui estime
que toute décision préjudicielle ou incidente de nature à avoir une
incidence sur le jugement au fond d'un litige revêt un caractère
judiciaire. Tel est aussi le cas lorsque la question préjudicielle
concerne l'applicabilité de la loi. Le fait que cette question soit
de la compétence de la Cour constitutionnelle ne change rien au
caractère judiciaire de la contestation. L'organe appelé à statuer sur
une telle contestation est un organe judiciaire qui se prononce, à
cette occasion, par un arrêt qui a toutes les caractéristiques d'une
décision judiciaire. Ils considèrent que l'article 6 (art. 6) est
applicable à la procédure devant la Cour constitutionnelle.
34. Quant à cette question, la Commission se réfère aux arguments
qu'elle a développés dans son rapport adopté le 14 janvier 1992 dans
l'affaire Ruiz-Mateos et qu'elle reprend ici intégralement :
"51. Dans certains arrêts plus récents, la Cour a accepté de
prendre en compte, aux fins de déterminer le caractère
raisonnable de la durée d'une procédure, les recours présentés
par des requérants devant les juridictions constitutionnelles
nationales. Ainsi, dans son arrêt Deumeland, la Cour a tiré
argument du fait que, même s'il ne lui incombait pas de statuer
sur le fond, la décision de la Cour constitutionnelle fédérale
"pouvait avoir des conséquences sur l'issue du litige" (cf. Cour
Eur. D.H., arrêt Deumeland du 29 mai 1986, série A n° 100, p. 26,
par. 77 ; voir aussi l'arrêt Poiss du 23 avril 1987, série A
n° 117, p. 103, par. 52).
Plus récemment encore, la Cour a précisé qu'une procédure devant
une Cour constitutionnelle entre en ligne de compte dans
certaines situations pour délimiter la période pertinente
"lorsque la décision d'une telle cour pouvait influer sur l'issue
du litige débattu devant les juridictions ordinaires" (Cour Eur.
D.H., arrêt Bock du 29 mars 1989, série A n° 150, p. 18,
par. 37).
52. En l'occurrence, les tribunaux civils saisis de l'affaire
par les requérants étaient empêchés de trancher le litige jusqu'à
ce que l'arrêt du tribunal constitutionnel sur la question
préjudicielle d'inconstitutionnalité soit prononcé. Même si
l'objet de cette procédure constitutionnelle n'est pas le même
que celui de la procédure civile, il n'en demeure pas moins que
la durée de la procédure constitutionnelle contribue
inéluctablement à prolonger la durée du litige civil. Le
tribunal constitutionnel ne saurait du reste ignorer que de sa
propre célérité dans la résolution de la question préjudicielle
dépend que le juge civil puisse assurer une conduite rapide du
procès dont il est saisi".
35. Sur la base des considérations qui précèdent, la Commission
estime qu'il y a lieu de se prononcer sur la durée de la procédure de
référé litigieuse en ayant égard également, quant à l'appréciation de
cette dernière, à la durée de la procédure devant la Cour
constitutionnelle.
36. Le Gouvernement soutient qu'en tout cas la procédure n'a pas
dépassé le délai raisonnable devant le juge ordinaire et que les
retards qui ont marqué la durée de la procédure devant la Cour
constitutionnelle revêtent un caractère exceptionnel et sont liés au
fait que pendant ce temps, la Cour constitutionnelle devait connaître
du procès pour corruption relatif à l'affaire Lockheed, dans lequel
étaient impliqués deux Ministres.
37. La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée
d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstance de la cause
et à l'aide des critères suivants : la complexité de l'affaire, le
comportement des parties et le comportement des autorités saisies de
l'affaire (voir Cour Eur. D.H., arrêt Vernillo du 20 février 1991,
série A n° 198, à paraître, par. 30).
38. Il lui importe de relever tout d'abord que les griefs des
requérants ont pour objet une procédure de sauvegarde dont les parties
s'accordent à dire qu'elle vise à protéger le demandeur d'un préjudice
imminent et irréparable. On peut considérer, en général, qu'une telle
procédure dépasse le "délai raisonnable" dès lors que la décision
concernant la mesure demandée est devenue sans objet en raison du temps
qui s'est écoulé en attendant la prise de décision.
C'est ce qui s'est passé en l'espèce : la mesure demandée visait
à protéger la liberté de pensée et de religion des requérants pendant
la durée de la scolarité de N.P. La décision n'est intervenue en
l'espèce qu'après que la requérante eut depuis longtemps terminé
l'école primaire et même ses études secondaires.
39. La Commission admet qu'en soulevant une exception
d'inconstitutionnalité dans le cadre de la procédure de référé prévue
par l'article 700 du Code de procédure civile, les requérants ont
imprimé à la procédure un cours singulier. Comme l'a relevé à juste
titre le juge d'instance de Rome dans sa décision du 3 avril 1987, la
possibilité de soulever une exception d'inconstitutionnalité devrait
être réservée à la procédure concernant le fond du litige et ne
cadrerait pas, en tous cas, avec l'objet et le but d'une procédure
visant à obtenir des mesures "d'urgence" ou "conservatoires".
40. Pour la Commission, il s'agit là d'une position que les
juridictions internes auraient pu adopter tout au début de la
procédure, dans l'intérêt des requérants et d'une bonne administration
de la justice. Puisqu'elles n'ont pas suivi une telle approche, la
Commission considère qu'on ne saurait en tirer argument pour combattre
la thèse des requérants.
41. Quant à la complexité de l'affaire, la Commission n'ignore pas
que la question de la constitutionnalité des dispositions litigieuses
présentait une certaine complexité liée en partie à la solution
juridique des questions mais surtout aux conséquences qu'un tel
prononcé pouvait avoir sur le plan législatif et politique.
42. La Commission estime cependant que dans un système qui attribue
à la procédure constitutionnelle un caractère préjudiciel, si bien que
le litige civil ne peut aboutir qu'après une décision de la juridiction
constitutionnelle, on ne saurait tenir compte de telles considérations
pour justifier les délais excessifs dans lesquels il est statué sur les
droits et obligations de caractère civil des requérants.
43. A la lumière des critères dégagés par la jurisprudence et compte
tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, la Commission
considère que la durée de la procédure litigieuse est excessive et ne
répond pas à la condition du "délai raisonnable".
Conclusion
44. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Le Secrétaire de la Le Président en exercice
Première Chambre de la Première Chambre
(M. de SALVIA) (F. ERMACORA)
A N N E X E I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
a. Examen de la recevabilité
Date Acte
3 octobre 1985 Introduction de la requête
23 septembre 1986 Enregistrement de la requête
6 juillet 1989 Délibérations de la Commission
et décision de la Commission
d'inviter le Gouvernement
italien à présenter ses
observations sur la
recevabilité et le bien-fondé
de la requête
1er décembre 1989 Observations du Gouvernement
12 mars 1990 Observations en réponse des
requérants
9 avril 1991 Décision de la Commission de
renvoyer la requête à une
Chambre
14 janvier 1992 Délibérations de la Commission
et décision de déclarer la
requête recevable quant au grief
tiré par les requérants de la
durée de la procédure ;
irrecevable pour le surplus.
Décision d'inviter les parties
à soumettre, si elles le
désirent, des observations
complémentaires sur le
bien-fondé de la requête
b. Examen du bien-fondé
20 octobre 1992 Délibérations sur le
bien-fondé, vote final et
adoption du rapport
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