N.T. GIANNOUSIS ET KLIAFAS BROTHERS S.A. c. GRECE

PREMIÈRE SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête no 2898/03
présentée par N.T. GIANNOUSIS & KLIAFAS BROTHERS S.A.
contre la Grèce

La Cour européenne des Droits de l’Homme (première section), siégeant le 29 septembre 2005 en une chambre composée de :

MM.L. Loucaides, président,
C.L. Rozakis,
MmeF. Tulkens,
M.P. Lorenzen,
MmeN. Vajić,
MM.D. Spielmann,
S.E. Jebens, juges,
et de M. S. Nielsen, greffier de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 23 janvier 2003,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

La requérante, N. T. Giannousis & Kliafas Brothers S. A., est une société anonyme ayant son siège à Athènes. Depuis 1923, elle est spécialisée dans le traitement de produits textiles. Elle est représentée devant la Cour par Me N. Frangakis, avocat au barreau d’Athènes. Le gouvernement défendeur est représenté par les délégués de son agent, M. V. Kyriazopoulos, assesseur auprès du Conseil Juridique de l’Etat et Mme Z. Hatzipavlou, auditrice auprès du Conseil Juridique de l’Etat.

A. Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

1. Le contexte de l’affaire

En 1951, la requérante transféra son siège à Kallithea, une banlieue d’Athènes, conformément à l’avis préalable des services d’urbanisme compétents.

Entre 1923 et 1993, la société requérante fonctionna sans interruption en vertu d’autorisations d’exploitation de son usine qui lui étaient accordées par l’administration. Ces autorisations étaient de durée déterminée.

Le 17 novembre 1993, la requérante déposa auprès de l’administration une demande de prolongation de l’autorisation d’exploitation. Entre-temps, le 12 octobre 1993, elle avait déposé un rapport sur les conséquences environnementales de son exploitation, étude exigée par la législation pertinente.

Le 18 novembre 1997, l’administration émit un acte ministériel approuvant le rapport sur les conséquences environnementales déposée par la requérante, en y apportant toutefois deux modifications : en premier lieu, la requérante devait remplacer le fuel utilisé comme combustible par du diesel, puis ultérieurement par du gaz naturel. En deuxième lieu, elle devait supprimer l’équipe de nuit.

Le 13 avril 1998, la requérante saisit le Conseil d’Etat d’un recours en annulation de la deuxième modification du rapport sur les conséquences environnementales. Elle arguait que la suppression de l’équipe de nuit compromettrait la viabilité de son entreprise. L’affaire est aujourd’hui pendante devant le Conseil d’Etat.

2. Les actions en justice des riverains de l’usine

En 1988, 1989 et 1999, les riverains de l’usine en cause saisirent les juridictions internes de demandes de mesures provisoires afin de suspendre le fonctionnement de celle-ci. Ils alléguaient que la prolongation du fonctionnement de l’usine aggravait les conditions environnementales ainsi que leur qualité de vie.

Le tribunal de première instance d’Athènes rejeta toutes ces demandes (décisions nos 17981/1988, 10203/1989 et 34521/1999). Il déclara que les conditions d’exploitation de l’usine respectaient les normes techniques prévues par la législation et ne créaient pas de danger pour la santé publique.

3. La révocation du permis de l’autorisation d’exploitation

Le 16 octobre 2000, la requérante se vit accorder par l’administration une prolongation de l’autorisation d’exploitation de son usine pour une période illimitée (arrêté no Φ 12 ΚΑΛΛ 281/2666/99/16.10.2000). La législation pertinente prévoit qu’« une autorisation d’exploitation pour une période illimitée est accordée dans le cas où les organes de contrôle compétents constatent que la poursuite de l’activité en cause assure la protection de l’environnement » (article 13 § 4 de la loi 2516/1997).

Le 1er décembre 2000, le préfet d’Athènes prit un arrêté par lequel il modifiait le permis d’exploitation initial et prolongeait l’exploitation de l’usine pour une période de six mois à partir du 16 octobre 2000, à savoir jusqu’au 16 avril 2001 (arrêté no Φ 12 ΚΑΛΛ 281/3985/00/1.12.2000). Afin de justifier la modification de l’arrêté initial, le nouvel arrêté se référait aux plaintes déposées auprès de l’administration, provenant des riverains de l’usine et concernant notamment le maintien de l’équipe de nuit. L’arrêté invoquait aussi le recours pendant devant le Conseil d’Etat concernant la suppression de l’équipe de nuit.

Par un nouvel arrêté du 22 décembre 2000, le préfet d’Athènes révoqua définitivement le permis d’exploitation de l’usine (arrêté no Φ 14 KΑΛΛ 281/4204/22.12.2000).

Le 16 janvier 2001, la société requérante saisit le Conseil d’Etat d’un recours en annulation contre l’arrêté préfectoral du 22 décembre 2000 et contre « tout autre acte ou omission de l’administration y afférent ».

Entre-temps, la requérante avait sollicité auprès du Secrétaire Général de la Région d’Attiki, l’annulation de l’arrêté révoquant définitivement l’autorisation d’exploitation de l’usine. Le 29 mars 2001, le Secrétaire Général de la Région d’Attiki rejeta cette demande (acte no AΠ 19283/29.3.2001).

Le 22 mai 2001, la requérante saisit à nouveau le Conseil d’Etat d’un recours en annulation contre l’acte susmentionné. Le Conseil d’Etat décida de joindre les deux recours en raison de leur caractère connexe.

Entre-temps, le 15 janvier 2001, la requérante avait saisi le Conseil d’Etat d’une demande de sursis à exécution de l’arrêté du 22 décembre 2000. Le 10 juillet 2001, le Conseil d’Etat ordonna le sursis à exécution de l’arrêté attaqué (décision no 355/2001). Le 21 septembre 2001, la municipalité de Kallithea sollicita auprès du Conseil d’Etat la révocation du sursis à exécution au motif que l’exploitation de l’usine aggravait les conditions environnementales ainsi que la qualité de vie des riverains. Le 27 novembre 2001, le Conseil d’Etat fit droit à la demande de la municipalité de Kallithea et révoqua la décision no 355/2001 (décision no 728/2001).

L’audience de l’affaire au fond eut lieu, le 23 janvier 2002. Le 19 juin 2002, le Conseil d’Etat considéra que l’instance litigieuse devait être annulée car il n’était plus en mesure de statuer sur le fond. Il estima d’une part que, s’il faisait droit aux recours de la requérante, tant l’arrêté du 16 octobre 2000, prolongeant l’exploitation de l’usine pour une période illimitée que celui du 1er décembre 2000, modifiant le premier et limitant l’exploitation de l’usine à une période de six mois uniquement, seraient validés. Or, dans cette hypothèse, l’autorisation initiale d’exploitation aurait déjà expiré le 16 avril 2001, date antérieure à l’audience de l’affaire. D’autre part, le Conseil d’Etat ne considéra pas l’arrêté du 1er décembre 2000 comme « un acte afférent » à la révocation définitive du permis d’exploitation, et ne procéda donc pas au contrôle de sa légalité. Il conclut qu’à la date où les recours en annulation furent intentés, l’arrêté du 1er décembre 2000 n’était plus en vigueur, du fait de sa révocation par l’arrêté du 22 décembre 2000 (arrêt no 1827/2002).

Selon une attestation du président de la cinquième chambre du Conseil d’Etat, cet arrêt fut mis au net et certifié conforme le 21 juin 2002.

B. Le droit interne pertinent

1. L’article 40 du code de procédure pénale dispose :

« Les parties au litige sont égales devant les juridictions et elles ont les mêmes droits et obligations procéduraux »

2. Les articles pertinents du décret présidentiel no 18/1989 portant sur le déroulement de la procédure devant le Conseil d’Etat disposent :

Article 32 § 2

« L’instance est (...) annulée si, après l’introduction du recours en annulation et jusqu’à la première audience de l’affaire, la décision attaquée a cessé d’être en vigueur, sauf si le requérant invoque un intérêt spécial qui justifie la continuation de la procédure (...) ».

Article 34 § 5

« Les arrêts du Conseil d’Etat (...) sont signifiés en copie, sous la diligence du greffier à l’administration partie adverse au litige »

3. L’article 105 de la loi d’accompagnement (Εισαγωγικός νόμος) du code civil dispose :

« L’Etat est tenu à réparer le dommage causé par les actes illégaux ou omissions de ses organes lors de l’exercice de la puissance publique, sauf si l’acte ou l’omission ont eu lieu en méconnaissance d’une disposition existante et destinée à servir l’intérêt public. La personne fautive est solidairement responsable, sous réserve des dispositions spéciales sur la responsabilité de ministres. »

Cet article établit le concept d’acte dommageable spécial de droit public, créant une responsabilité extra-contractuelle de l’Etat. Cette responsabilité résulte d’actes ou omissions illégaux. Les actes concernés peuvent être, non seulement des actes juridiques, mais également des actes matériels de l’administration, y compris des actes non exécutoires en principe (Kyriakopoulos, Commentaire du code civil, article 105 de la loi d’accompagnement du code civil, no 23; Filios, Droit des contrats, partie spéciale, volume 6, responsabilité délictueuse 1977, par. 48 B 112; E. Spiliotopoulos, Droit administratif, troisième édition, par. 217; arrêt no 535/1971 de la Cour de cassation; Nomiko Vima, 19e année, p. 1414; arrêt no 492/1967 de la Cour de cassation ; Nomiko Vima, 16e année, p. 75).

La recevabilité de l’action en réparation est soumise à une condition : la nature illégale de l’acte ou de l’omission.

GRIEFS

1. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, la requérante se plaint que l’annulation de la procédure par le Conseil d’Etat porta atteinte à son droit d’accès à un tribunal dans la mesure où la haute juridiction omit de statuer sur la légalité de l’arrêté du 22 décembre 2000 interdisant définitivement la poursuite de l’exploitation de son usine.

2. Invoquant l’article 1 du Protocole no 1, la requérante se plaint que la révocation définitive de son permis d’exploitation porta atteinte à son droit au respect de ses biens.

EN DROIT

La requérante se plaint que l’annulation de l’instance par le Conseil d’Etat, a violé son droit d’accès à un tribunal, tel que prévu par l’article 6 § 1 de la Convention, ainsi libellé :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »

En outre, la requérante se plaint que la révocation de son permis d’exploitation par l’administration a violé le droit à la protection de ses biens. Elle invoque l’article 1 du Protocole no1 qui se lit comme suit :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

A. Sur l’exception d’irrecevabilité de la requête pour tardiveté

Le Gouvernement affirme que la requête est tardive, puisqu’elle a été introduite le 23 janvier 2003, à savoir plus de six mois après le 21 juin 2002, date à laquelle l’arrêt no 1827/2002 du Conseil d’Etat fut mis au net et certifié conforme.

La requérante conteste la date du 21 juin 2002 à laquelle l’arrêt aurait été disponible. Elle soumet à la Cour un affidavit sous serment de son avocate devant le Conseil d’Etat, attestant qu’à partir du 25 juin 2002 elle fut informée que l’arrêt avait été rendu et qu’elle restait en contact permanent avec le greffe de la cinquième section de Conseil d’Etat. Selon l’affidavit, elle fut informée que l’arrêt serait certifié et mis au net le 24 juillet 2002. De surcroît, la requérante soutient que, statistiquement, une durée inférieure à un mois pour la mise au net et la certification conforme des arrêts du Conseil d’Etat est exceptionnelle. Elle soumet à la Cour une liste de dix affaires contre la Grèce, examinées récemment par la Cour, d’où il ressort qu’une période excédant un mois s’est écoulée entre la publication de l’arrêt et sa mise au net et certification conforme. En outre, la requérante avance que l’article 34 § 5 du décret présidentiel no 18/1989 porte atteinte au principe de l’égalité des armes, dès lors qu’il prévoit que les arrêts du Conseil d’Etat sont notifiés uniquement à l’administration. D’après elle, le demandeur est désavantagé par rapport à l’Etat, car le premier est contraint de s’enquérir quotidiennement auprès du greffe du Conseil d’Etat de la disponibilité de l’arrêt le concernant. Enfin, la requérante affirme que l’arrêt en question a été notifié à l’Etat le 23 septembre 2002. La requérante trouve étrange que l’arrêt en cause ait été notifié à l’administration plus de trois mois après le 21 juin 2002, date à partir de laquelle, selon le Gouvernement, il était disponible. De l’avis de la requérante, une erreur a dû se produire dans l’attestation du greffe de la cinquième section, d’autant plus que ce type d’attestation est toujours signé par le greffier compétent tandis que, dans le cas d’espèce, l’attestation en cause a été exceptionnellement signée par le président de la cinquième section du Conseil d’Etat.

La Cour rappelle qu’en vertu de l’article 35 § 1 de la Convention, elle ne peut être saisie d’une affaire que « dans un délai de six mois à partir de la date de la décision interne définitive ». Par ailleurs, aux termes du paragraphe 4 du même article, elle peut rejeter toute requête qu’elle considère comme irrecevable par application dudit article « à tout stade de la procédure ».

La Cour rappelle en effet que cette règle, qui reflète le souhait des Parties contractantes de ne pas voir remettre en cause des décisions anciennes après un délai indéfini, sert les intérêts non seulement du Gouvernement mais aussi de la sécurité juridique en tant que valeur intrinsèque (Belaousof et autres c. Grèce, no 66296/01, § 38, 27 mai 2004), tout en répondant également au besoin de laisser à l’intéressé un délai de réflexion suffisant pour lui permettre d’apprécier l’opportunité de présenter une requête à la Cour et pour en définir le contenu (Potop c. Roumanie, no 35882/97, § 32, 25 novembre 2003). Elle marque ainsi la limite temporelle du contrôle effectué par la Cour et indique aux particuliers comme aux autorités la période au-delà de laquelle ce contrôle ne s’exerce plus (Biyan c. Turquie, no 56363/00, § 33, 3 février 2005).

A cet égard, la Cour a déjà jugé que lorsque le requérant est en droit de se voir signifier d’office une copie de la décision interne définitive, il est plus conforme à l’objet de cette disposition de considérer que le délai de six mois commence à courir à compter de la date de la signification de la copie de la décision (voir, notamment, Worm c. Autriche, arrêt du 29 août 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-V, p. 1547, § 33) et que lorsque la signification n’est pas prévue en droit interne, comme en l’espèce, il convient de prendre en considération la date de la mise au net de la décision, date à partir de laquelle les parties peuvent réellement prendre connaissance de son contenu (Papachelas c. Grèce [GC], no 31423/96, § 30, CEDH 1999‑II).

En l’occurrence, la Cour accepte qu’à partir du 21 juin 2002, l’arrêt no 1827/2002 du Conseil d’Etat fût disponible aux intéressés. La requérante en obtint copie le 24 juillet 2002 et introduisit sa requête auprès de la Cour le 23 janvier 2003, soit dans le délai de six mois. La Cour estime que le délai entre la date à laquelle la requérante pouvait obtenir copie de l’arrêt en question et la date à laquelle elle en prit connaissance ne prête pas à critique et qu’il ne saurait lui être reproché d’être restée inactive pendant une longue période ou d’avoir manqué de diligence (Kaggali c. Grèce, no 9733/03, § 5, 19 mai 2005). Cela, d’autant plus que la Cour a déjà jugé que l’on ne peut exiger du justiciable qu’il vienne s’informer jour après jour de l’existence d’un arrêt qui ne lui a jamais été notifié (Papageorgiou c. Grèce, arrêt du 22 octobre 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-VI, p. 2287, § 32). Partant, il convient de rejeter l’exception du Gouvernement.

B. Sur le droit d’accès à un tribunal

1. Quant à l’exception d’irrecevabilité pour non-épuisement des voies de recours internes

Le Gouvernement excipe que la requérante n’a pas valablement épuisé les voies de recours internes. Il relève que le Conseil d’Etat considéra l’instance litigieuse annulée, car l’autorisation initiale d’exploitation avait déjà expiré au jour d’audience de l’affaire. De l’avis du Gouvernement, cela est dû à l’omission de la requérante de contester la légalité de l’arrêté du 1er décembre 2000, acte que la haute juridiction administrative refusa de considérer en tant qu’afférent à la révocation définitive du permis d’exploitation.

La requérante rétorque que l’objet de la procédure devant le Conseil d’Etat était la poursuite de l’exploitation de son usine et non pas le versement de dommages-intérêts en raison de l’arrêt de fonctionnement de l’usine. La requérante souligne que, dans ce but, elle a sollicité auprès du Conseil d’Etat le sursis à exécution de l’arrêté ordonnant la fermeture définitive de l’usine.

La Cour rappelle que le fondement de la règle de l’épuisement des voies de recours internes énoncée dans l’article 35 § 1 de la Convention consiste en ce qu’avant de saisir un tribunal international, le requérant doit avoir donné à l’Etat responsable la faculté de remédier aux violations alléguées par des moyens internes, en utilisant les ressources judiciaires offertes par la législation nationale pourvu qu’elles se révèlent efficaces et suffisantes (voir, entre autres, Fressoz et Roire c. France [GC], no 29183/95, § 37, CEDH 1999–I). En effet, l’article 35 § 1 de la Convention ne prescrit l’épuisement que des recours à la fois relatifs aux violations incriminées, disponibles et adéquats. Ils doivent exister à un degré suffisant de certitude non seulement en théorie mais aussi en pratique, sans quoi leur manquent l’effectivité et l’accessibilité voulues ; il incombe à l’Etat défendeur de démontrer que ces exigences se trouvent réunies (voir, entre autres, Dalia c. France, 19 février 1998, Recueil des arrêts et décisions 1997-I, p. 87, § 38).

En l’occurrence, la Cour note que l’objet du recours en annulation était d’empêcher la fermeture définitive de l’usine en cause et non pas l’indemnisation de la requérante pour le dommage afférent subi. En outre, l’objet de la présente requête porte sur la manière dont le Conseil d’Etat interpréta l’article 32 § 2 du décret présidentiel no 18/1989 pour conclure que l’instance était annulée. Partant, la Cour ne saurait retenir l’argument du Gouvernement en ce que la requérante n’a pas valablement épuisé les voies de recours internes.

Il convient donc de rejeter cette exception du Gouvernement quant au droit d’accès à un tribunal.

2. Quant à la recevabilité du grief

Le Gouvernement affirme que l’article 32 § 2 du décret présidentiel no 18/1989 vise à garantir la sécurité juridique et la bonne administration de la justice. En effet, l’échéance d’un acte administratif constitue une raison objective pour interrompre la procédure en annulation devant le Conseil d’Etat. Si l’acte administratif contesté n’est pas en vigueur, son examen par la haute juridiction administrative grecque s’avère superflu. De surcroît, l’article 32 § 2 prévoit que le Conseil d’Etat peut poursuivre l’instance, si l’intéressé invoque un intérêt spécial qui justifie la poursuite de la procédure, par exemple la prévention des conséquences négatives futures d’un acte administratif qui a entre-temps cessé d’exister. Le Gouvernement relève que, dans le cas d’espèce, la requérante invoqua un tel intérêt, en ce que l’annulation de l’acte révoquant le permis d’exploitation entraînerait la remise en vigueur de l’arrêté du 1er décembre 2000. Or, le Conseil d’Etat examina cet argument et le rejeta, après avoir admis que l’arrêté du 1er décembre 2000 avait déjà expiré le 16 avril 2001. En dernier lieu, le Gouvernement souligne que la requérante a fait usage de tous les recours prévus par le droit interne afin d’empêcher la révocation du permis d’exploitation en cause.

La requérante rétorque que le rejet de son recours résulta d’une application déraisonnable d’une règle procédurale qui la priva de son droit de voir son affaire jugée au fond.

La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s’ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.

C. Sur le droit à la protection des biens

Quant à l’exception d’irrecevabilité pour non-épuisement des voies de recours internes

Le Gouvernement affirme que la requérante n’a pas épuisé les voies de recours internes. En particulier, il avance que la requérante aurait pu introduire une action en indemnisation contre l’Etat, aux termes des articles 105 et 106 de la loi d’accompagnement du code civil, en raison du caractère illégal de la révocation de son permis d’exploitation par le Préfet d’Athènes.

La requérante affirme que le Conseil d’Etat aurait dû prendre en compte la mauvaise foi de l’administration, révélée par la fermeture définitive de l’usine. Pour la requérante, l’administration a contourné les principes de la bonne administration en révoquant le permis d’exploitation de l’usine, alors que la requérante s’était pleinement conformée aux conditions environnementales requises.

La Cour rappelle qu’au sens de l’article 1 du Protocole no 1, la responsabilité des Etats peut être engagée sur le terrain de ladite disposition quand ceux-ci suscitent le sentiment justifié des requérants de pouvoir exploiter paisiblement leurs biens pour le renverser ultérieurement (voir, Fredin c. Suède (no 1), arrêt du 18 février 1991, série A no 192, pp. 17-18, § 54).

Cela étant, la Cour constate que, dans le cas d’espèce, la requérante aurait pu saisir les juridictions administratives pour solliciter une indemnité sur la base des articles 105 et 106 de la loi d’accompagnement du code civil. En effet, selon la jurisprudence constante des juridictions administratives, une action en dédommagement fondée sur l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil est recevable, quand l’acte ou l’omission préjudiciable est due à l’excès des limites du pouvoir discrétionnaire de l’administration ou à la méconnaissance du principe général de la bonne administration. En l’occurrence, la requérante aurait pu soulever devant les juridictions administratives que l’arrêté imposant l’arrêt définitif du fonctionnement de l’usine a contredit le principe de la bonne administration, car deux mois et demi plus tôt, l’administration avait émis un acte renouvelant le permis d’exploitation de l’usine en cause pour une période illimitée. Au vu de ce qui précède, la Cour est d’avis qu’une action en dommages-intérêts fondée sur l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil était, en l’occurrence, un recours disponible et adéquat au sens de l’article 35 § 1 de la Convention (voir, Roussakis et autres c. Grèce (déc.), no 15945/02, 8 janvier 2004 et Amalia S.A. & Koulouvatos S.A. c. Grèce (déc.), no 20363/02, 28 octobre 2004).

Par conséquent, la Cour considère qu’en omettant de saisir les juridictions administratives d’une action en dommages-intérêts, la requérante n’a pas donné aux autorités nationales l’occasion de redresser la situation dont elle se plaint actuellement devant la Cour.

Il s’ensuit que le grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1 doit être rejeté pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare recevable, tous moyens de fond réservés, le grief de la requérante tiré du droit d’accès à un tribunal ;

Déclare la requête irrecevable pour le surplus.

Søren NielsenLoukis Loukaides
GreffierPrésident

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