Requête No 12565/86
Johannes OERLEMANS
contre
Pays-Bas
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 3 avril 1990)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 16) ............................... 1 - 3
A. La requête (par. 2 - 5) ..................... 1
B. La procédure (par. 6 - 11) .................. 1 - 2
C. Le présent rapport (par. 12 - 16) ........... 2 - 3
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 17 - 50) .............................. 4 - 11
A. Les circonstances de l'affaire
(par. 17 - 29) .............................. 4 - 6
B. Le droit interne pertinent
(par. 30 - 50) .............................. 6 - 11
1. La loi sur la protection de la nature du
15 novembre 1967 (par. 30 - 36) ......... 6 - 7
2. Dispositions propres à la mesure de
classement du 20 septembre 1982
(par. 37 - 39) .......................... 7 - 10
3. Dispositions relatives à la procédure de
recours à la Couronne (Kroonberoep)
(par. 40 - 50) .......................... 10 - 11
a. La procédure de recours à la Couronne
avant l'entrée en vigueur de la loi du
18 juin 1987 (par. 41 - 49) .......... 10 - 11
b. Modification introduite par la loi du
18 juin 1987 (par. 50) ............... 11
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 51 - 69 ) ............................ 12 - 15
A. Point en litige
(par. 51) ................................... 12
B. Remarques liminaires
(par. 52) ................................... 12
C. Applicabilité de l'article 6 par. 1 de la
Convention (par. 53 - 64) ................... 12 - 15
a. Existence d'une contestation sur un droit
(par. 55 - 60) ........................ 13 - 14
b. Sur le caractère "civil" du droit
(par. 61 - 64) ........................ 14 - 15
D. Sur le respect de l'article 6 par. 1 de la
Convention (par. 65 - 68) ................... 15
E. Conclusion
(par. 69) ................................... 15
OPINION DISSIDENTE DE M. H.G. SCHERMERS ET DE
SIR BASIL HALL ...................................... 16 - 17
ANNEXE I : Historique de la procédure devant la
Commission .............................. 18
ANNEXE II : Décision sur la recevabilité de la
requête ................................. 19 - 25
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé de l'affaire, telle qu'elle a
été soumise par les parties à la Commission européenne des Droits de
l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Le requérant est un ressortissant néerlandais, né en 1929 et
résidant à Hogerheide (Pays-Bas). Il est agriculteur. Devant la
Commission, il est représenté par M. Caspar Van de Mortel, conseiller
juridique à Tilburg (Pays-Bas).
Le Gouvernement défendeur est représenté par son Agent, Mme
D.S. van Heukelom, conseiller juridique adjoint au ministère des
Affaires étrangères à La Haye.
3. Le 20 septembre 1982, le ministre de la Culture, des Loisirs
et des Travaux d'utilité publique classa comme site naturel protégé
une zone qui comprenait certaines terres appartenant au requérant.
Aux termes de l'arrêté de classement, l'utilisation des terres
agricoles pouvait se poursuivre normalement, mais certaines activités
étaient soumises à une autorisation. Le requérant introduisit un
recours contre cette décision auprès de la Couronne (la Reine et le ou
les ministres compétents).
4. Par décision du 14 mars 1986, et après avoir demandé l'avis de
la Division du contentieux administratif du Conseil d'Etat, la
Couronne rejeta le recours introduit par le requérant.
5. Le requérant estime que lors de l'examen de son recours, la
Couronne était appelée à statuer sur une contestation relative à ses
droits de caractère civil au sens de l'article 6 par. 1 de la
Convention, telle que la Cour européenne des Droits de l'Homme l'a
interprété dans l'affaire Benthem. C'est donc un tribunal qui aurait
dû trancher l'affaire et non un organe administratif. Il allègue que
l'article 6 de la Convention était applicable et qu'il a été méconnu
en l'espèce.
Le second grief du requérant, présenté au titre de l'article 1
du Protocole additionnel, a été déclaré irrecevable par la Commission
en date du 10 juillet 1989.
B. La procédure
6. La requête a été introduite le 5 septembre 1986 et
enregistrée le 24 novembre 1986.
7. Le 5 octobre 1988, la Commission a décidé d'inviter le
Gouvernement des Pays-Bas à présenter par écrit des observations sur
la recevabilité et le bien-fondé de la requête et en particulier sur
la violation alléguée de l'article 6 par. 1 de la Convention.
8. Le Gouvernement a présenté ses observations le 28 décembre
1988 et le requérant a présenté ses observations en réponse le 20
février 1989.
9. Le 10 juillet 1989, la Commission a déclaré recevable, tous
moyens de fond réservés, le grief du requérant présenté au titre de
l'article 6 de la Convention. Elle a déclaré la requête irrecevable
pour le surplus. Elle a ensuite invité les parties à lui faire
parvenir par écrit des offres de preuve et observations
complémentaires ainsi que de plus amples renseignements sur certains
points de l'affaire.
10. Le requérant a présenté ses observations le 9 octobre 1989.
Le Gouvernement a présenté les siennes le 14 novembre 1989.
11. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,
conformément à l'article 28 par. 1 litt. b) de la Convention, s'est
mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement
amiable de l'affaire. Des consultations avec les parties ont eu lieu
entre le 22 août 1989 et le 14 novembre 1989. Vu l'attitude adoptée
par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base
permettant d'obtenir un tel règlement.
C. Le présent rapport
12. Le présent rapport a été établi par la Commission,
conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et
votes, en présence des membres suivants :
MM. C.A. NØRGAARD, Président
S. TRECHSEL
G. SPERDUTI
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
G. BATLINER
H. VANDENBERGHE
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
L. LOUCAIDES
13. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
3 avril 1990 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.
14. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la
Convention :
1. d'établir les faits, et
2. de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur
une violation des obligations qui lui incombent aux
termes de la Convention.
15. Sont joints au présent rapport un tableau retraçant
l'historique de la procédure devant la Commission (Annexe I) ainsi que
le texte de la décision de la Commission sur la recevabilité de la
requête (Annexe II).
16. Le texte intégral des plaidoiries et mémoires des parties
ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les
archives de la Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Les circonstances de l'affaire
17. Le 21 septembre 1981, le secrétaire d'Etat néerlandais à la
Culture, aux Loisirs et aux Travaux d'utilité publique
(Staatssecretaris van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk)
proposa le classement, comme site naturel protégé (beschermd
natuurmonument), de la zone "Markiezaatmeer-Zuid", une partie
importante du delta de l'Escaut et de la Meuse (Zuidwest-Nederlandse
Delta) transformée en lac par l'achèvement d'une digue de fermeture
en 1982. Ce site constitue un complexe d'eaux libres (openwater), de
bandes littorales soit recouvertes par chaque marée haute (slikken)
soit par les marées de vives eaux (schorren), de petites dunes et de
falaises situées en contre-haut. Selon la proposition de classement,
le site se caractérise par une grande diversité géomorphologique,
géologique, hydrologique et (micro-)climatique. Cette diversité ainsi
que la beauté des paysages justifiait la proposition de classement,
comme d'ailleurs la richesse ornithologique et celle de la flore,
caractérisée par la présence d'espèces rares ou exceptionnellement
rares et l'existence d'associations végétales spécifiques. Le site
englobait certaines terres (c'est-à-dire la parcelle cadastrale N°
1836) appartenant au requérant.
18. Par lettre du 9 novembre 1981, le requérant communiqua à la
Commission permanente des Etats provinciaux du Brabant du Nord
(Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant) ses objetions à la proposition
de classement. Rappelant qu'il avait acheté la parcelle N° 1836 en
raison de la possibilité de l'utiliser ultérieurement à des fins
agricoles grâce à l'achèvement de la digue de fermeture créant le lac
du Marquisat (Markiezaatmeer), et la création subséquente de polders,
le requérant alléguait que la mesure de classement faisait perdre à
cette parcelle sa destination agricole naturelle et était par
conséquent contraire à l'intérêt général.
19. Par lettre du 2 février 1982, la Commission permanente des
Etats provinciaux transmit ses observations (accompagnées, entre
autres, de la réclamation du requérant) au Secrétaire d'Etat à la
Culture, aux Loisirs et aux Travaux d'utilité publique. Quant aux
objections du requérant à la mesure de classement, elle observa que la
destination qu'il comptait donner à la parcelle N° 1836 était en
contradiction avec le plan de développement régional du Brabant-Ouest
(Streekplan West-Brabant). Elle rappela qu'après que tous les
intérêts en jeu eurent été appréciés, la partie ouest du lac du
Marquisat avait été désignée par ce plan comme "domaine naturel"
("natuurgebied") où il était primordial de conserver un écosystème
stable. Elle en déduisit que les activités agricoles devaient y être
subordonnées, selon le plan de développement, à la protection de la
valeur écologique de la zone. La Commission permanente des Etats
provinciaux émit donc l'avis que les objections du requérant à la
mesure de classement étaient peu pertinentes.
20. Par arrêté du 20 septembre 1982, le ministre de la Culture,
des Loisirs et des Travaux d'utilité publique classa une grande partie
de la zone proposée comme site naturel protégé, en ce comprises les
terres appartenant au requérant. Cet arrêté avait été pris conformément
aux dispositions de la loi sur la protection de la nature (Natuur-
beschermingswet) du 15 novembre 1967, après examen des observations
de la Commission permanente des Etats provinciaux et des avis du
Conseil de protection de la nature (Natuurbeschermingsraad) et de la
Commission royale d'aménagement du territoire (Rijksplanologische
Commissie). L'arrêté prévoyait que l'utilisation des terres agricoles
comprises dans le site pouvaient se poursuivre normalement comme par
le passé, mais que certaines activités seraient cependant soumises à
une autorisation.
21. Le 30 octobre 1982, le requérant introduisit un recours contre
l'arrêté de classement devant la Couronne. Il y faisait valoir que
comme copropriétaire, il utilisait toute la parcelle N° 1836 pour des
activités d'élevage et que la mesure de classement la transformerait
en une terre inculte. Il estima que cette situation était peu en
rapport avec les intérêts de la protection de la nature et entraînait
une importante perte économique. Il ajouta que la protection du site
était déjà garantie par le plan de développement régional du
Brabant-Ouest et le plan d'aménagement de la commune de Woensdrecht
qui respectaient, pour leur part, les droits des agriculteurs.
22. La Division du contentieux administratif du Conseil d'Etat
(Afdeling Geschillen van Bestuur van de Raad van State) intervint
comme organe consultatif de la Couronne et entendit le conseil du
requérant le 8 novembre 1985.
23. Par décret royal du 14 mars 1986, la Couronne déclara le recours
du requérant non fondé, estimant, après avoir examiné les objections
du requérant, que la décision de classement comme site naturel protégé
devait être confirmée, en raison de l'importance indéniable de
l'intérêt général poursuivi par cette mesure.
24. En 1987, le requérant procéda à divers travaux sur la parcelle
N° 1836. Il égalisa le sol de la parcelle N° 1836 et colmata
certaines parties d'une crique contiguë. Par lettre du 2 juillet
1987, le ministre de l'Agriculture et de la Pêche (Minister van
Landbouw en Visserij) signala au requérant que ces travaux portaient
atteinte à la valeur géologique et géomorphologique du site.
Observant qu'aucune demande d'effectuer de tels travaux n'avait été
introduite par le requérant, il ordonna en vertu de l'article 29 de la
loi sur la protection de la nature la cessation des travaux et souligna
qu'il allait prendre des mesures pour permettre la remise en état du
lieu. Il ajouta que le requérant disposait d'un délai de 30 jours
pour introduire un recours contre cette décision devant la Division de
juridiction (Afdeling Rechtspraak) du Conseil d'Etat. Le requérant
introduisit un tel recours qui fut rejeté à une date indéterminée.
25. Par lettre du 23 février 1988, le ministre de l'Agriculture et
de la Pêche précisa au requérant les mesures qu'il avait prises pour
la remise en état du terrain et qui devaient être exécutées avant le
1er septembre 1988. Il ajouta que le requérant disposait d'un délai
de 30 jours pour introduire un recours contre cette dernière décision
devant la Division de juridiction du Conseil d'Etat.
26. Au début de l'année 1988, le requérant introduisit une demande
d'autorisation d'utiliser des moyens mécaniques pour détruire les
chardons sur une partie de la parcelle N° 1836. Par décision du 8
mars 1988, le ministre de l'Agriculture et de la Pêche refusa
d'accorder cette autorisation, estimant que l'utilisation de tels
moyens porterait atteinte à la valeur du site.
27. Le requérant fit appel de cette décision devant la Couronne.
Conformément à l'article 1, alinéa 1 de la loi temporaire sur les
recours à la Couronne (Tijdelijke wet Kroongeschillen) du 18 juin 1987,
le litige fut soumis, pour décision, à la Division du contentieux
administratif du Conseil d'Etat. Par arrêt du 15 septembre 1989, la
Division du contentieux administratif rejeta le recours.
28. Entretemps, le 22 janvier 1988, le requérant demanda l'octroi
d'une indemnité évaluée à 200.000 florins pour les dommages subis par
le classement comme site naturel protégé des parcelles N° 2182 et 1836
lui appartenant. Cette demande fut faite conformément à l'article 18
de la loi sur la protection de la nature.
29. Par lettre du 16 mai 1989, le ministre de l'Agriculture et de
la Pêche rejeta la demande. Il observa d'abord que la parcelle
n° 2182 ne faisait pas partie du site. Il ajouta que le requérant
n'était que copropriétaire - à concurrence d'un sixième, c'est-à-dire
10 hectares - de la parcelle N° 1836 qui appartenait pour cinq
sixièmes à une fondation privée, la Stichting het Brabants Landschap,
qui partageait les objectifs poursuivis par le classement du site.
Quant aux dommages allégués, le ministre estima que les difficultés
d'utilisation agricole des terres découlaient plus de la nature
actuelle de la parcelle - caractérisée par la présence de "slikken" et
de "schorren" (v. supra p. 4, par. 17) - que du développement de
chardons comme l'alléguait le requérant. Il conclut donc que le
classement du site n'avait pas limité l'utilisation de la parcelle.
Le ministre signala enfin que le requérant pouvait, dans les deux
mois, faire appel de sa décision devant la Couronne, en introduisant
un mémoire d'appel motivé devant la Division du contentieux
administratif du Conseil d'Etat.
B. Le droit interne pertinent
1. La loi sur la protection de la nature du 15 novembre 1967
30. Le classement comme site naturel protégé de certaines terres
appartenant au requérant a été faite sur base de la loi sur la
protection de la nature (Natuurbeschermingswet) du 15 novembre 1967.
31. Aux termes de l'article 7 de la loi, le ministre de la
Culture, des Loisirs et des Travaux d'utilité publique peut, en accord
avec le ministre chargé de l'Aménagement du territoire (ruimtelijke
ordening), classer comme site naturel protégé (beschermd
natuurmonument) un site dont la protection n'est pas assurée d'une
autre manière. Ce classement se fait par une décision motivée qui
doit préciser les parcelles cadastrales visées par le classement.
32. L'article 8 de la loi prévoit que cette décision doit être
précédée d'une première décision - de proposition de classement -,
elle aussi motivée. Aux termes de l'article 9 de la loi, une copie de
cette décision est envoyée entre autres aux propriétaires et aux
créanciers hypothécaires des parcelles concernées qui pourront faire
part, par écrit, de leurs positions aux Etats provinciaux de la
province concernée.
33. L'article 12 de la loi dispose qu'il est interdit d'accomplir,
sans autorisation du ministre ou en violation avec les conditions
d'une telle autorisation, des actes dommageables pour la beauté ou
l'intérêt scientifique du site naturel protégé ou qui défigureraient
le site. Ces actes sont ceux qui portent atteinte aux
caractéristiques essentielles du site telles que décrites dans la
décision de propositions de classement.
34. L'article 18 de la loi prévoit la possibilité d'obtenir une
indemnité pour les dommages subis suite à une décision de classement,
un refus d'autorisation ou en raison des conditions mises à une
autorisation.
35. Tous les recours concernant les mesures de classement, le
refus d'accorder une autorisation ou les conditions mises à pareille
autorisation sont, en vertu de l'article 19, soumis à la Couronne.
36. Les articles 26 à 29 de la loi prévoient diverses sanctions
pénales ou mesures de contraintes pour des actes contraires aux
dispositions de la loi.
2. Dispositions propres à la mesure de classement du 20 septembre 1982
37. Au point 6 "utilisation actuelle et gestion souhaitée" (huidig
gebruik en gewenst beheer) de la note d'éclaircissement (toelichting)
jointe à la décision du 20 septembre 1982, il est noté que :
"Het huidige sinds jaar en dag plaatsvindende gebruik van de
agrarische gronden kan normaal doorgang vinden. Een aantal
handelingen (niet limitatief opgesomd in deze toelichting) is
echter aan een vergunning gebonden om ongewenste ontwikkelingen
in het natuurmonument, die de wezenlijke kenmerken daarvan
aantasten, in samenspraak met eigenaren en pachters te kunnen
voorkomen."
Traduction
"L'utilisation actuelle et immémoriale des terres agricoles
peut se poursuivre normalement. Un certain nombre d'activités
(énumérées de manière non limitative dans cette note
d'éclaircissement) sont cependant soumises à une autorisation
afin de prévenir, en concertation avec les propriétaires et
amodiataires, des développements regrettables dans le site
naturel, qui porteraient atteinte à ses caractéristiques
essentielles."
38. Selon le point 7 - "autorisations" (vergunningen) de la note
d'éclaircissement, une autorisation doit être demandée, conformément à
l'article 12 de la loi sur la protection de la nature, pour les
activités qui portent atteinte aux caractéristiques essentielles du
site et qui seraient dommageables pour son intérêt scientifique ou le
défigureraient. En raison de l'impossibilité de déterminer à l'avance
ce qui devait être interdit ou autorisé compte tenu de la diversité du
site et des différences de nature et d'intensité pouvant exister pour
chaque activité, il fut décidé de déterminer cas par cas si une
autorisation était ou non nécessaire. Les personnes intéressées
peuvent demander l'aide du consultant pour la conservation de la
nature de l'Administration des forêts nationales (Consulent
Natuurbehoud van het Staatsbosbeheer) qui peut donner une réponse
définitive sur la question de savoir s'il faut ou non demander une
autorisation.
39. Le point 7 in fine de la note d'éclaircissement se lit comme
suit :
Teneinde voor wat betreft het voorgaande de gedachten te
bepalen, wordt hierna een aantal voorbeelden gegeven van
handelingen, waarvoor een vergunning vereist kan zijn :
- bouwen in de zin van artikel 1, van de Woningwet ;
- plaatsen of aanleggen van voor verblijf geschikte - al dan
niet aan hun bestemming onttrokken - voer- en vaartuigen,
caravans en tenten ;
- aanleggen of aanbrengen van oeverbeschoeiingen ;
- leggen of aanbrengen van ondergrondse of bovengrondse
leidingen ;
- aanleggen of verharden van wegen, banen of parkeergelegenheden
en het aanbrengen van andere oppervlakteverharding van
enige omvang ;
- aanbrengen of inrichten van recreatieve voorzieningen zoals
kampeerterreinen, lig- of speelweiden, stranden,
picknickplaatsen, aanlegplaatsen, oefenterreinen voor
hondensport, vliegsport enz. ;
- ontgronden en afgraven, bodem verlagen, aanleggen van
waterlossingen, plassen of vijvers, ophogen, egaliseren,
ontginnen en ploegen ;
- scheuren van grasland ;
- opslaan, storten, bergen of deponeren van al dan niet
afgedankte of aan hun oorspronkelijk gebruik onttrokken
voorwerpen, vloeistoffen, producten of materialen ;
- aanbrengen van reclame-opschriften en het plaatsen van voer-
of vaartuigen en werken waarop reclame-opschriften zijn
aangebracht ;
- beoefenen van vormen van buitensport (modelvliegtuigsport,
hondensport, paardensport e.d.) ;
- berijden van gemotoriseerde voertuigen en bromfietsen buiten
bestaande wegen, beoefenen van motorsport en houden van
wedstrijden, races en crossen met motorvoertuigen en
bromfietsen ;
- verrichten van handelingen die wijziging of intensivering
van het bestaande bodemgebruik beogen of ten gevolge kunnen
hebben ;
- verrichten van handelingen die wijziging van de waterhuis-
houding of waterstand beogen of ten gevolge kunnen hebben ;
- aanwenden van bestrijdingsmiddelen, groei- en stoorstoffen ;
- het aanwenden van meststoffen op schorren en slikken ;
- het uitrijden van meer organische mest dan voor een
kwantitatief en kwalitatief goed productief gewas nodig is,
alsmede het toedienen van een organische bemesting in de
periode van 1 december tot en met 28 februari op de gronden,
gelegen boven de schorren en slikken.
Traduction
Afin de préciser les idées en ce qui concerne ce qui a été dit
auparavant, on trouvera ci-après un certain nombre d'exemples
d'activités pour lesquelles une autorisation peut être exigée :
- bâtir, au sens de l'article 1er de la loi sur le logement
(woningwet) ;
- le placement ou établissement de véhicules, d'embarcation,
de caravanes et de tentes conçues pour le logement - que leur
destination première soit ou non modifiée ;
- le placement ou pose d'étançons ;
- le placement ou la pose de canalisations souterraines ou en
surface ;
- la construction ou l'empierrement de chemins, voies ou
installations de parcage et le placement d'autres matériaux
destinés à l'endurcissement de surfaces, de quelque
importance ils soient.
- l'établissement ou la construction d'équipements récréatifs
tels que terrains de camping, terrains de jeux ou de repos,
plages, emplacements de pique-nique, installations
d'accostage, terrains d'exercices pour sports canins,
terrains d'aviation, etc. ;
- le déblaiement, la destruction ou la dégradation du sol, la
création de systèmes d'évacuation des eaux, de lacs ou
d'étangs, le remblaiement, le nivellement, le défrichement
et les labours ;
- le labourage des herbages ;
- le stockage, versage, dépôt ou l'entreposage d'objets
liquides, produits ou matériaux qui sont ou non mis au
rebut ou soustraits à usage primitif ;
- l'installation de publicités ou le placement de véhicules
ou d'embarcations ou d'ouvrages sur lesquels sont installés
des publicités ;
- l'exercice de sports d'extérieur (aéromodélisme, sport
canin, sport équestre et leurs pareils) ;
- la conduite de véhicules automoteurs ou de cyclomoteurs
hors des chemins existants, l'exercice de sports moteurs
et l'organisation de compétitions, courses et "cross" de
véhicules automoteurs ou cyclomoteurs ;
- l'emploi de méthodes visant ou pouvant entraîner le
changement ou l'intensification de l'utilisation des sols
par rapport à leur usage existant ;
- l'emploi de méthodes visant ou pouvant entraîner la
modification de l'aménagement des eaux ou du niveau des
eaux ;
- l'utilisation de produits prophylactiques et de produits
destinés à favoriser ou contrarier la croissance ;
- l'utilisation d'engrais sur les "schorren" et "slikken" (v.
supra p. 4, par. 17) ;
- l'épandage de quantités plus grandes d'engrais que celles
nécessaires à une récolte d'un bon rendement quantitatif
ou qualitatif, ainsi que l'application d'engrais durant
la période qui va du 1er décembre au 28 février sur les
sols, situés au-dessus des "schorren" et "slikken" .
3. Dispositions relatives à la procédure de recours à la
Couronne (Kroonberoep)
40. Les dispositions relatives à la procédure de recours à la
Couronne ont été modifiées par une loi du 18 juin 1987, portant des
dispositions provisoires en matière de litiges déférés à la Couronne
(Wet van 18 Juni 1987, houdende voorlopige voorziening inzake
geschillen waarvan de beslissing aan de Kroon is opgedragen), aussi
appelée loi temporaire sur les recours à la Couronne (Tijdelijke wet
Kroongeschillen). La procédure de recours mise en cause par le
requérant s'est cependant déroulée sur base des anciennes dispositions
applicables en la matière, qui seront exposées ci-après.
a. La procédure de recours à la Couronne avant l'entrée en
vigueur de la loi du 18 juin 1987
41. D'après la Constitution, la personne du Roi - ou de la Reine -
est inviolable. Il prend ses décisions sous la responsabilité d'un
ministre qui doit apposer son contreseing. Dans le langage courant,
l'expression "la Couronne" désigne le Roi et le ou les ministres dans
l'exercice de leurs pouvoirs de décision.
42. La Couronne tranche les litiges administratifs dont elle
connaît sur recours. Dans l'accomplissement de cette fonction, elle
ne statuait, avant la mise en vigueur de la loi du 18 juin 1987,
qu'après instruction de l'affaire, puis rédaction d'un projet de
décision, par la division du contentieux administratif du Conseil
d'Etat (article 26 par. 1 de la loi sur le Conseil d'Etat).
43. La Couronne fixe les effectifs de la division, laquelle doit
comprendre cinq membres au moins, dont le président ; elle les choisit
au sein et sur recommandation du Conseil d'Etat. De la division du
contentieux, il importe de distinguer la division juridictionnelle qui
se prononce elle-même sur les affaires relevant de sa compétence.
44. Avant l'entrée en vigueur de la loi du 18 juin 1987, le
président de la division du contentieux administratif demandait le
dépôt des rapports officiels nécessaires et informait en conséquence
le ministre concerné (article 32 c) par. 1). Les intéressés pouvaient
produire les preuves documentaires qu'ils estimaient nécessaires
(article 34). Une audience publique leur permettait de défendre leur
thèse s'ils le désiraient (article 45). Ils avaient la faculté, comme
le président de la division, de citer des témoins et experts, les
questionner et commenter toute déposition (articles 41 par. 4, 46
par. 5 et 6 et 48).
45. La division délibérait à huis clos (article 51) ; elle pouvait
se transporter sur les lieux (article 52), se procurer d'autres
rapports officiels, sur lesquels les intéressés pouvaient présenter
leurs observations (article 54), et tenir de nouveaux débats (article
55).
46. Elle élaborait ensuite un projet de décret royal qu'elle
adressait à la Couronne avec son avis (article 56). Le ministre
compétent disposait de six mois pour communiquer à la section ses
objections et la prier de réexaminer l'affaire (article 57).
47. Après avoir reçu l'avis ou le complément d'avis, la Couronne
prenait un décret royal dans les six mois. Ce délai pouvait être
prolongé de moitié (article 58 par. 1). Après son expiration, la
Couronne devait se conformer à l'avis de la section (article 58 a).
Elle pouvait s'en écarter auparavant, mais seulement si le ministre
compétent avait consulté au préalable le ministre de la Justice ou,
s'il s'agissait de ce dernier, le Premier ministre (articles 57 et 58
par. 2 a) et b)). En pratique cela n'arrivait que très rarement.
48. La décision de la Couronne pouvait se fonder sur des
considérations de droit ou d'opportunité. Aucun recours ne s'ouvrait
contre elle.
49. Motivé, le décret était immédiatement adressé aux intéressés
et à la section, puis mis à la disposition du public pendant un mois
au secrétariat du Conseil d'Etat (article 59 par. 2). S'il allait à
l'encontre de l'avis, il paraissait au Journal officiel
(Staatsblad) en même temps que le rapport du ministre, lequel
comprenait le projet de la division et la correspondance du ministre
avec cette dernière et avec le ministre de la Justice ou le Premier
ministre (article 58 par. 3).
b. Modification introduite par la loi du 18 juin 1987
50. La loi du 18 juin 1987 fut prise suite au prononcé de l'arrêt
Benthem (Cour eur. D.H., arrêt Benthem du 23 octobre 1985, série A n°
97). Elle est entrée en vigueur le 1er janvier 1988. Selon l'article
1 alinéa 1 de cette loi, tous les recours déférés à la Couronne seront
soumis, pour décision, à la division du contentieux administratif du
Conseil d'Etat. Le second alinéa de l'article 1 prévoit cependant que
cette modification ne s'applique pas aux litiges concernant des
décisions de portée générale, ni aux litiges pouvant être soumis à la
Couronne exclusivement par des pouvoirs ou des organismes publics.
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Point en litige
51. La question à trancher en l'espèce et celle de savoir si
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention s'applique à la
présente affaire et, le cas échéant, s'il y a eu ou non violation de
cette disposition.
B. Remarques liminaires
52. Le requérant allègue qu'il y a eu violation de l'article 6
par. 1 (art. 6-1) de la Convention au motif qu'il n'a pas eu accès à
un tribunal répondant aux conditions de cette disposition pour
l'examen de ses contestations concernant le classement par les
autorités néerlandaises comme site naturel protégé de certaines terres
lui appartenant. Le Gouvernement soutient que la procédure en cause
n'a pas donné lieu à une contestation sur un quelconque droit de
caractère civil du requérant et que, par conséquent, l'article 6
(art. 6) de la Convention ne s'applique pas.
L'article 6 par. 1 (art. 6-1), première phrase, se lit ainsi :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable
par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi,
qui décidera, soit des contestations sur ses droits et
obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute
accusation en matière pénale dirigée contre elle."
C. Applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention
53. L'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention dépend du point de savoir si la Couronne était appelée à
trancher une contestation portant sur un "droit" et si ce droit était
de caractère "civil".
54. Devant la Commission, le Gouvernement plaide l'inapplicabilité
du texte en l'espèce. En effet, la décision de classement est une
décision de caractère général, touchant un nombre indéterminé de
personnes et ne contenant aucune disposition qui serait directement
déterminante pour les droits individuels d'une personne donnée.
Rappelant que l'arrêté litigieux prévoyait que l'utilisation des
terres agricoles pourrait se poursuivre normalement, sauf pour
certaines activités qui seraient soumises à une autorisation, le
Gouvernement explique que ce n'est que lorsque les autorités sont
appelées à se prononcer sur une demande d'autorisation qu'elles
prennent une décision directement déterminante pour des droits
individuels. Il observe enfin que la parcelle litigieuse était, à
l'époque où la mesure de classement a été prise, sous l'empire des
marées et de l'eau salée et que cette circonstance limitait au plus
haut point son utilisation à des fins agricoles. Le requérant ne
pouvait donc utiliser la parcelle que de façon extensive, comme pâture
pour quelques têtes de bétail. Il en résulte que la mesure de
classement n'a pas limité l'utilisation de la parcelle, d'autant
qu'elle prévoyait que les activités agricoles pouvaient se poursuivre
normalement.
a. Existence d'une contestation sur un droit
55. Selon une jurisprudence bien établie, l'article 6 par. 1
(art. 6-1) garantit à quiconque estime illégale une ingérence d'une autorité
publique dans l'exercice de ses droits de "caractère civil", le droit
de soumettre pareille contestation à un tribunal répondant aux
exigences de cet article (voir Cour Eur. D.H., arrêt Le Compte, Van
Leuven et De Meyere du 23 juin 1981, série A n° 43, p. 20 par. 44).
Cette revendication ou contestation doit être "réelle et sérieuse"
(voir Cour Eur. D.H., arrêt Pudas du 27 octobre 1987, série A n° 125,
p. 14 par. 31). La contestation peut porter non seulement sur
l'existence actuelle d'un droit, mais aussi sur sa portée où la façon
dont il peut être exercé. Elle peut concerner des points de fait ou
des points de droit (cf. Cour Eur. D.H., arrêt van Marle et autres du
26 juin 1984, série A n° 101, p. 11 par. 32).
56. La Commission estime qu'une contestation a surgi entre le
requérant et les autorités néerlandaises. Le requérant a notamment
soutenu que ces autorités, lorsqu'elles ont pris la décision de
classement de la zone "Markiezaatmeer-Zuid" comme site naturel
protégé, n'ont pas dûment pris en compte ses intérêts individuels
comme elles auraient dû le faire dans l'exercice de leur pouvoir
discrétionnaire.
57. Le Gouvernement soutient que la mesure de classement ne
contenait aucune disposition qui serait directement déterminante pour
des droits de caractère individuel. Selon lui, la contestation avait
donc des liens très éloignés et tenus avec le droit du requérant
d'user de ses biens. Ce n'est qu'au stade suivant, lorsqu'une demande
d'autorisation est refusée, qu'une contestation sur un droit peut
surgir.
58. La Commission observe cependant que la mesure de classement
entraîne pour le requérant l'obligation de demander une autorisation
pour accomplir certaines activités. De l'avis de la Commission, la
simple existence de la nécessité de demander une autorisation
restreint par elle-même l'exercice de son droit d'user de ses biens.
Compte tenu des buts poursuivis par la mesure de classement, il est
évident que certaines activités ne seront jamais autorisées dès
l'instant où une zone est classée comme site naturel protégé. Aucune
autorisation ne sera donnée pour des activités mettant en danger
l'intégrité ou la conservation du site. Toute demande d'autorisation
visant une activité de ce genre sera en conséquence vouée à l'échec
dès lors que la mesure de classement est entrée en vigueur. Pour
pouvoir introduire un recours effectif et efficace contre les
limitations inhérentes à la mesure de classement, c'est cette mesure
qu'il faut attaquer. On ne saurait attendre du requérant qu'il
s'abstienne de recourir contre cette mesure et introduise
ultérieurement une demande ne présentant aucune chance de succès une
fois la zone classée site naturel protégé.
59. Il apparaît notamment que, compte tenu des buts spécifiques de
la mesure de classement, des activités telles que l'égalisation du sol
et le colmatage des criques, telles que celles effectuées en 1987 par
le requérant, n'eussent jamais été autorisées par les autorités
compétentes. La Commission en trouve la preuve dans la lettre du
ministre de l'Agriculture et de la Pêche du 2 juillet 1987 ordonnant
la cessation des travaux et celle du 23 février 1988 précisant les
mesures de remise en état de la parcelle. Elle en déduit que
l'exercice du droit d'usage de ses biens se trouvait restreint par la
mesure de classement et que son exercice dépendait directement du
résultat de la procédure par laquelle le requérant contestait sa
régularité.
60. Il y avait dès lors contestation sur un "droit".
b. Sur le caractère "civil" du droit
61. Le Gouvernement fait valoir que la décision de classement
comme site naturel protégé est une décision de caractère général,
touchant un nombre indéterminé de personnes et ne contenant aucune
disposition qui serait directement déterminante pour des droits
"civils" individuels.
62. La Commission observe à cet égard que dans l'affaire Allan
Jacobsson (Cour eur. D.H., arrêt Allan Jacobsson du 25 octobre 1989,
Série A n° 163, pp. 20 et 21, par. 72 et 73), la Cour a rappelé que
"l'article 6 par. 1 (art. 6-1) s'applique indépendamment de la qualité des
parties comme de la nature de la loi régissant la contestation et de
l'autorité compétente pour trancher ; il suffit que l'issue de la
procédure soit déterminante pour des droits et obligations de
caractère privé". Elle a ajouté qu'une circonstance telle que la
généralité d'une interdiction de bâtir ne changeait rien au "caractère
civil" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention du
droit du requérant de bâtir sur son terrain.
63. La Commission rappelle que selon une jurisprudence bien
établie, toute décision portant sur une autorisation d'expropriation
relative à la propriété d'un individu est une décision qui est d'une
importance "déterminante" pour les droits de caractère "civil" de ce
dernier (Cour Eur. D.H., arrêt Boden du 27 octobre 1987, série A n°
125-B, pp. 40-41, par. 32). De même, toute décision concernant une
interdiction de construire, ou sa prolongation, sur le terrain d'un
individu, quoique de nature différente, est aussi "déterminante" pour
ses droits de caractère "civil" étant donné qu'il est évident que
cette interdiction limite l'usage du droit de propriété en interdisant
temporairement le droit de construire lui revenant (Allan Jacobsson
c/Suède, rapport Comm. 8.10.87, par. 142, Cour Eur. D.H., série A n°
163, pp. 29, 30). De la même façon, une modification ou réforme d'un
plan de construction peut revêtir une importance "décisive", pour des
droits de caractère "civil", même si la procédure d'aménagement relève
du droit public et qu'un plan de construction est un élément
nécessaire à l'urbanisme (Mats Jacobsson c/Suède, rapport Comm.
16.3.89, p. 16 par. 89).
64. En l'espèce, la Commission estime que le classement comme site
naturel protégé avait une importance pour des droits de caractère
"civils" du requérant malgré le fait, relevé par le Gouvernement, que
cette décision soit une décision de caractère général (cf arrêt Allan
Jacobsson précité). Ainsi, l'article 12 de la loi sur la protection
de la nature soumettait à un régime d'autorisation les actes jugés
dommageables ou défigurant le site. Comme le Gouvernement l'a
lui-même relevé dans ses observations complémentaires, appartiennent
en tout état de cause à cette catégorie d'actes l'emploi de méthodes
visant ou pouvant entraîner le changement ou l'intensification de
l'utilisation des sols par rapport à leur usage existant,
l'utilisation de produits prophylactiques et de produits destinés à
favoriser ou à contrarier la croissance, l'utilisation d'engrais sur
les "schorren" et "slikken" (supra p. 4 par. 17) et diverses formes
d'application d'engrais organique. Le classement de la zone de
"Markiezaatmeer-Zuid" limitait donc les possibilités d'utilisation
agricoles des terres appartenant au requérant et par là l'usage de son
droit de propriété. Ce classement a donc été déterminant pour les
droits de caractère "civil" du requérant.
D. Sur le respect de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention
65. Il faut ensuite rechercher si le requérant a eu la possibilité
de soumettre la contestation sur le classement de la zone comme site
naturel protégé à un "tribunal" répondant aux conditions de l'article
6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
66. Le Gouvernement reconnaît que la Couronne ne constituait pas,
lorsqu'elle s'est prononcée sur cette affaire le 14 mars 1986, un
tribunal indépendant et impartial.
67. La Commission, se référant aux conclusions de la Cour dans
l'affaire Benthem (voir Cour Eur. D.H., arrêt Benthem du 23 octobre
1985, série A n° 97), estime que la procédure d'examen du recours
introduit par le requérant le 30 octobre 1982 ne constituait pas une
procédure devant un "tribunal", au sens de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention. La Commission observe en effet que la
division du contentieux du Conseil d'Etat ne donne qu'un avis
consultatif et qu'elle ne peut donc être considérée comme un
"tribunal" au sens de l'article 6 (art. 6) de la Convention
puisqu'elle n'assure pas "la solution juridictionnelle" du litige
voulue par cet article (Cour Eur. D.H., arrêt Benthem précité, p. 12
par. 40). En ce qui concerne la Couronne, la Commission constate
que le décret royal par lequel celle-ci a statué en tant que chef de
l'exécutif s'analysait formellement en un acte administratif et qu'il
échappait au contrôle, exigé par l'article 6 par. 1 (art. 6-1), d'un
organe judiciaire.
68. Il s'ensuit que le requérant n'a pas bénéficié d'une procédure
répondant aux exigences de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention lors de l'examen de son recours contre l'arrêté de
classement de la zone "Markiezaatmeer-Zuid" prise en date du 20
septembre 1982.
E. Conclusion
69. La Commission conclut, par quinze voix contre deux qu'il y a
eu violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
OPINION DISSIDENTE DE M. H.G. SCHERMERS ET DE SIR BASIL HALL
1. A notre grand regret, nous ne pouvons partager l'avis de la
Commission lorsqu'elle conclut que l'article 6 par. 1 de la Convention
a été violé.
2. Dans cette affaire, on peut distinguer deux litiges : (a) celui
introduit contre le classement des terres appartenant au requérant comme
site naturel protégé et (b) celui concernant l'octroi d'une indemnité.
3. En ce qui concerne le premier litige (a), il faut relever que
le classement comme site naturel protégé concerne une zone étendue,
située au bord du delta de l'Escaut et de la Meuse. La partie du
delta contiguë à cette zone fut transformée en lac suite à
l'achèvement d'une digue en 1982. Avant que la digue n'ait été
achevée, le classement de la zone comme site naturel protégé fut
proposée par le Secrétaire d'Etat. Il faut observer à cet égard
qu'avant l'achèvement de la digue, les terrains en cause n'avaient que
peu de valeur, étant inondés de temps en temps par l'eau salée. Dès
lors, le classement ne supprimait pas des droits existants, mais
seulement des droits hypothétiques. D'autant plus que ces droits
hypothétiques n'étaient que faibles. En effet, la Commission
permanente des Etats provinciaux du Brabant du Nord avait déjà
observé, en février 1982, que la destination que le requérant comptait
donner à ses terres était en contradiction avec le plan existant de
développement de la région, c'est-à-dire le plan régional du
Brabant-Ouest (Streekplan West-Brabant) (voir par. 19 du rapport de la
Commission).
D'autre part, le classement du site était une mesure plus
générale que celle prise par les autorités suédoises dans l'affaire
Allan Jacobsson (Cour Eur. D.H., arrêt Allan Jacobsson du 25 octobre
1989, série A n° 163). Cette affaire concernait en effet des mesures
temporaires concernant le terrain du requérant (interdiction de
construire) se fondant sur des mesures générales (loi d'aménagement du
territoire et de la construction). La différence existant entre la
présente affaire et l'affaire Allan Jacobsson peut être qualifiée de
relative plutôt que d'absolue, mais elle n'est pas pour cette raison
moins importante. Pour les mesures générales prises en exécution des
lois, il nous semble difficile d'accepter que toute personne qui
s'estime préjudiciée puisse avoir accès à un tribunal répondant aux
exigences de l'article 6 de la Convention pour les contester. Dans
une telle hypothèse, un grand nombre de règlements complétant des lois
de protection de l'environnement ou de plans urbains ou ruraux
d'aménagements deviendraient trop incertains. En principe, la nouvelle
législation néerlandaise qui exige une certaine individualisation de la
mesure pour qu'il existe une contestation sur un droit ou obligation
de caractère civil ne nous semble pas contradictoire à l'article 6.
On peut discuter le degré d'individualisation nécessaire. Dans le cas
présent, les règlements nous semblent être plutôt de portée générale.
En conséquence, nous considérons que l'article 6 de la
Convention n'est pas applicable au premier litige.
4. En ce qui concerne le second litige (b) relatif à l'octroi
d'une indemnité, il n'a été introduit que le 22 janvier 1988,
c'est-à-dire après l'entrée en vigueur de la loi temporaire du 18 juin
1987 qui prévoit, pour ce type de litige, le recours à un tribunal
indépendant et impartial : la division du contentieux administratif du
Conseil d'Etat. Pour ce litige, l'article 6 de la Convention était
bien applicable, mais il n'y a pas eu violation de cette disposition.
ANNEXE I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
___________________________________________________________________________
Date Acte
___________________________________________________________________________
a) Examen de la recevabilité
05.09.1986 Introduction de la requête
24.11.1986 Enregistrement de la requête
05.10.1988 Délibérations de la Commission et décision de
celle-ci d'inviter le Gouvernement à lui soumettre
des observations sur la recevabilité et le
bien-fondé de la requête
28.12.1988 Observations du Gouvernement
20.02.1989 Observations du requérant
10.07.1989 Décision de la Commission de déclarer la requête
recevable quant au grief relatif à l'article 6
par. 1 de la Convention et de demander des
observations complémentaires aux parties sur la
recevabilité et le bien-fondé de la requête
b) Examen du bien-fondé
09.10.1989 Observations complémentaires du requérant
14.11.1989 Observations complémentaires du Gouvernement
Délibérations de la Commission sur le bien-fondé
et vote final
03.04.1990 Adoption du texte du présent rapport
Full & Egal Universal Law Academy