OGIS-INSTITUT STANISLAS, OGEC St.PIE X et 39 AUTRES et BLANCHE DE CASTILLE et 15 AUTRES c. FRANCE

PREMIÈRE SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête no 42219/98
présentée par OGIS-Institut Stanislas c. France

et

de la requête no 54563/00
présentée par OGEC St. Pie X et 39 autres

et Blanche de Castille et 15 autres c. France

La Cour européenne des Droits de l’Homme (première section), siégeant le 3 avril 2003 en une chambre composée de

M.C.L. Rozakis, président,

MmeF. Tulkens,

MM.J.-P. Costa,

G. Bonello,

E. Levits,

MmeS. Botoucharova,

M.A. Kovler, juges,

et de M. S. Nielsen, greffier adjoint de section,

Vu la requête no 42219/98 introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 10 juillet 1998,

Vu l’article 5 § 2 du Protocole no 11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête,

Vu la requête no 54563/00 introduite devant la Cour européenne des Droits de l’Homme le 27 janvier 2000,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

Le requérant de la requête no 42219/98, est un organisme de gestion d’un établissement d’enseignement privé, l’Institut Stanislas, dont le domicile est fixé à Cannes. Il est représenté devant la Cour par Me Wagner, avocat au barreau de Nice.

Les requérants de la requête no 54563/00, sont des organismes de gestion d’établissements catholiques (OGEC). Ils sont représentés devant la Cour par Mes C. Pettiti et P. Tiffreau, avocats au barreau de Paris.

A.  Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

I.  LA GENESE DES AFFAIRES

Les organismes gèrent dans le cadre d’un contrat d’association avec l’Etat, un établissement d’enseignement privé. Leur objet statutaire est celui d’assurer l’entretien et la gestion de ces établissements ainsi que la gestion de tout ce qui se rapporte à l’éducation et à l’enseignement confié à des maîtres.

1. Le cadre législatif des rapports entre l’Etat et les établissements d’enseignement privés

Le régime applicable aux établissements d’enseignement privés découle de la loi du 31 décembre 1959 qui pose le principe de la liberté de l’enseignement (article 1er) avec participation des pouvoirs publics à leur financement. Ainsi, dans le cadre de contrats d’associations passés avec l’Etat, la prise en charge de la rémunération des maîtres et des cotisations sociales y afférentes incombe à celui-ci. Toutefois, une limite à l’obligation de l’Etat fut fixée par l’article 15 de la loi du 31 décembre 1959 issu de la loi du 25 janvier 1977, posant le principe de « l’égalisation  des situations » entre les maîtres de l’enseignement privé sous contrat et maîtres titulaires de l’enseignement public notamment, pour ce qui a trait aux mesures sociales ; cette égalisation devant être progressivement conduite et réalisée dans un délai maximum de cinq ans. Un décret pris en Conseil d’Etat devait fixer la part dont l’Etat avait la charge pour assurer cette égalisation.

Cependant, en vertu d’une convention collective nationale du 14 mars 1947, dont les dispositions furent rendues obligatoires par une loi du 29 décembre 1972, les maîtres du secondaire des établissements privés bénéficièrent du régime national interprofessionnel de retraite complémentaire et de prévoyance des cadres. A ce titre, ces établissements furent tenus de verser une cotisation égale au taux de 1,5% de la tranche de la rémunération inférieure au plafond de la Sécurité sociale des cadres, destinée à être affectée en priorité à la couverture sociale du risque décès et, accessoirement, en complément de prestations de sécurité sociale pour les risques de maladie et d’invalidité.

Par ailleurs, la règle de l’égalisation conduisit à l’adoption du décret du 28 juillet 1960 qui fixa à l’article 6 le principe selon lequel les charges sociales et fiscales afférentes aux rémunérations perçues par les maîtres contractuels et auxiliaires incombent à l’Etat.

En outre, par décret du 8 mars 1978, l’Etat s’engagea à accorder des prestations de prévoyance aux maîtres des écoles privés, en parité avec les enseignants du secteur public.

Toutefois, les établissements privés n’ayant pas été soustraits au versement des cotisations, des organismes de gestion engagèrent un recours contre l’Etat tendant à obtenir sa condamnation au remboursement de celles‑ci. Ce faisant, se posa notamment la question de la compatibilité de la règle de « l’égalisation » avec le versement de cette cotisation prévu par l’article 7 de la Convention collective de 1947.

Par un arrêt du 15 mai 1992, le Conseil d’Etat posa le principe du droit au remboursement intégral des cotisations dont l’avance avait été faite par les organismes de gestion au taux de 1,5%, en l’absence de décret fixant la part dont l’Etat avait la charge en vertu de la règle de l’égalisation.

A la suite de cette décision, les OGEC sollicitèrent, à l’échéance quadriennale, le remboursement des cotisations : les contentieux se multipliant sur l’ensemble du territoire, le législateur intervint afin de limiter ces remboursements.

Le décret du 23 août 1995 fixa le principe du versement par l’Etat, à compter du 1er novembre 1995, d’un complément de capital décès afin d’assurer la règle de l’égalisation.

Dans le cadre des travaux préparatoires de la loi de finances pour 1996, le rapporteur général de la commission des finances du Sénat rédigea un rapport, sur le problème de la détermination des sommes dues par l’Etat aux organismes de gestion :

Extrait du rapport du Sénat sur le projet de loi de Finances pour 1996

« (...) L’exécution de cet arrêt de principe [du 15 mai 1992] a donné lieu, entre l’Etat et ses partenaires de l’enseignement privé, à de longues discussions. Pendant ce temps, les contentieux et les jugements condamnant l’Etat s’accumulaient, et le risque financier total atteint actuellement une somme estimée entre 600 et 800 millions de francs (...).

L’article 67 du présent projet de loi a pour objet de régler la situation antérieure à l’entrée en vigueur du décret (...) du 23 août 1995, soit le 1er novembre 1995. (...) pour cette période, et sans porter préjudice aux décisions de justice passées en force de chose jugée, l’Etat ne sera tenu de rembourser que la fraction de la part patronale des cotisations de prévoyance des cadres des établissements privés correspondant aux prestations nécessaires pour assurer l’égalisation de leur situation avec celle des fonctionnaires de l’Etat.

Ainsi pour les contentieux qui n’ont pas encore été définitivement tranchés, et qui portent sur une somme que l’on peut estimer aux environs de 400 millions de francs, l’Etat ne devrait pas s’acquitter de la totalité des sommes représentant le 1,5 % mais seulement de la fraction de ce pourcentage nécessaire pour assurer la parité, ce qui représente une économie non négligeable sur des condamnations contentieuses dont l’issue ne fait guère de doutes (...).

(...) le Gouvernement devra nécessairement s’appuyer sur un pourcentage, pour déterminer les sommes qu’il doit rembourser (...). Or, ce pourcentage n’est pas encore fixé (...). Cet article est donc, en l’état inapplicable et suppose, à défaut d’un accord dont le gouvernement pourrait s’inspirer, l’intervention d’un décret fixant la part du 1,5% qui revient à l’Etat. Faute de quoi, on peut craindre que le juge administratif ne condamne l’Etat, comme par le passé, à s’acquitter de la totalité du 1,5% (...). ».

En vertu des dispositions de l’article 107 de la loi du 31 décembre 1995, le législateur posa le principe selon lequel, s’agissant de la période antérieure au 1er novembre 1995, le taux de remboursement applicable aux procédures non définitivement jugées, devait être fixé par un décret prit en Conseil d’Etat.

Le décret du 16 juillet 1996, fixa le taux à 0,062%.

2. Les recours exercés par des organismes de gestion, autres que les organismes requérants

En se fondant sur l’article 6 du décret du 28 juillet 1960, des OGEC de Loire Atlantique et de Vendée engagèrent contre l’Etat un recours contentieux tendant à sa condamnation à leur rembourser les cotisations.

Par jugement du 3 janvier 1985, le tribunal administratif de Nantes fit droit à leur demande.

a) l’arrêt du Conseil d’Etat du 15 mai 1992 (OGEC de La Baugerie)

Par requêtes des 24 novembre 1986 et 24 mars 1987, l’OGEC de la Baugerie sollicita du Conseil d’Etat l’annulation du jugement du tribunal administratif de Nantes du 29 juillet 1986, rejetant sa demande d’annulation de la décision implicite par laquelle le Préfet de Loire-Atlantique refusa de faire droit au remboursement de la part des cotisations sociales versées.

Le Conseil d’Etat fit droit à la demande en considérant :

« qu’en l’absence de décret en Conseil d’Etat, limitant le remboursement de ces cotisations (...) pour assurer l’égalisation des situations prévue à l’article 15 de la loi du 31 décembre 1959, l’organisme est en droit de prétendre au remboursement par l’Etat de l’intégralité des sommes dont il a fait l’avance au titre de ces cotisations, alors même que les avantages qui sont la contrepartie de la cotisation au taux unique de 1,5 % fixé à l’article 7 de la convention collective excéderaient ce qui est nécessaire pour réaliser cette égalisation. ».

b) le jugement du 22 juin 1994 du tribunal administratif de Rennes (OGEC de Cesson-Sévigné)

Par requête des 16 et 23 juin 1993, l’OGEC de Cesson-Sévigné saisit le tribunal aux fins de l’annulation de la décision implicite de rejet du préfet du département d’Ille-et-Vilaine de la demande de remboursement des cotisations pour la période courant du 1er janvier 1988 au 30 septembre 1992.

Par un arrêt du 22 juin 1994, le tribunal administratif de Rennes fit droit à la demande conformément au principe posé précédemment par l’arrêt du Conseil d’Etat.

c) la procédure intentée par l’OGEC de Saint -Sauveur-le Vicomte

Le Ministre de l’éducation nationale interjeta appel devant la Cour administrative d’appel de Nantes du jugement du 23 janvier 1996 par lequel le tribunal administratif de Caen avait condamné l’Etat à verser à l’OGEC de Saint Sauveur-le-Vicomte la somme équivalente à l’intégralité de la part patronale de la cotisation dont l’organisme avait fait l’avance de 1990 à 1993 et pendant les neuf premiers mois de 1994.

La Cour administrative d’appel de Nantes sollicita l’avis contentieux du Conseil d’Etat sur la question de la compatibilité de l’article 107 de la loi du 30 décembre 1995 avec les articles 6 et 14 de la Convention ainsi que l’article 1er du Protocole no 1. Le Commissaire du Gouvernement, dans ses conclusions, exprima son opinion notamment dans les termes suivants :

d) Extraits des conclusions du Commissaire du Gouvernement

« (...) Pour tirer les conséquences de votre décision du 25 mai 1992, le gouvernement a pris deux mesures.

Pour la période postérieure au 1er novembre 1995, le décret du 23 août 1995 limite les engagements financiers de l’Etat aux seules mesures imposées par l’égalisation des situations (...)

Pour la période antérieure au 1er novembre 1995, l’Etat a voulu circonscrire les conséquences financières de votre décision de 1992. L’Etat a décidé de rembourser aux OGEC la seule part de cotisation nécessaire à l’égalisation des situations. L’article 107 de la loi du 31 décembre 1995 (...) a fourni au pouvoir réglementaire, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, le support juridique autorisant une mesure rétroactive. Le décret (...) du 16 juillet 1996 a fixé à 0,062% la part de cotisation (...) nécessaire à la parité.

(...) ce taux (...) est 24 fois inférieur à celui de 1,50% que l’Etat devait rembourser (...)

L’article 107 modifie les droits que les requérants pensaient tenir de votre décision du 25 mai 1992.(...). En effet, l’intervention de [cet] article (...) illustre incontestablement le fait qu’une partie, l’Etat a les moyens de modifier rétroactivement les données d’un litige en cours. Vous avez à apprécier si cette intervention est, en l’espèce, une atteinte au caractère équitable du procès (...)

(...) nous vous proposons de dire que l’article 107 (...) n’a pas porté atteinte au droit à un procès équitable (...)

Ici y a-t-il intérêt à faire échapper l’Etat à un remboursement de 850 millions de francs qui résulterait de l’application générale du remboursement au taux de 1,5% alors que l’application du principe de parité prévu dans la loi de 1959 modifiée ne conduit qu’à un remboursement de 35 millions, cette différence n’étant que la conséquence de l’abstention du gouvernement à prendre en temps utile le décret nécessaire à la fixation du taux pertinent ?

(...) l’article 107 peut aussi trouver un fondement d’intérêt général dans la nécessité de faire cesser un enrichissement sans cause des établissements privés dû à la carence du pouvoir réglementaire. Cet effet d’aubaine entraînant des distorsions importantes entre les établissements scolaires, il était d’intérêt général de le faire cesser, fût-ce rétroactivement.

(...) la loi est intervenue alors que la plupart des litiges étaient en cours d’examen par le juge de première instance, et le grand nombre d’établissements scolaires concernés montre qu’il n’y avait pas de volonté de nuire à certains d’entre eux mais de faire échec aux espoirs illégitimes de créanciers de l’Etat.

On pourrait même dire que cette intervention du législateur était nécessaire pour rétablir l’équité. L’article 107 est une loi de validation un peu particulière. C’est une intervention du législateur [qui a] pour objet (...) de fixer rétroactivement le montant d’une obligation de l’Etat à l’égard de personnes privées. (...) La loi du 30 décembre 1995 est l’expression de la volonté du législateur de faire prévaloir sa volonté initiale détournée de la carence du pouvoir réglementaire. En 1992, le juge administratif n’a fait que dire le droit tel qu’il résultait de cette carence, qui empêchait le juge de déterminer le montant exact de la créance des établissements. Le législateur n’avait d’autre solution que d’autoriser l’intervention d’une mesure rétroactive, fixant le montant de la dette de l’Etat pour une période écoulée. Aucune atteinte à un droit n’a été méconnue, les droits des établissements n’étant pas issus de votre décision du 25 mai 1992 mais de la loi du 31 décembre 1959 et notamment de son article 15 énonçant le principe d’égalisation.

L’article 107 de la loi de 1995 est venu mettre fin à une ambiguïté du droit applicable et l’intérêt général autorisait le législateur à agir rétroactivement.

(...) Les litiges (...) sont seulement relatifs au montant d’une créance ; il [s’agit] pour l’Etat de tirer les conséquences de votre décision de 1992 qui mettait à sa charge l’intégralité d’un remboursement tout en reconnaissant que seule une partie était due mais que son montant devait être fixé par le gouvernement (...). »

e) L’avis contentieux du Conseil d’Etat du 5 décembre 1997

« Le litige est relatif aux relations financières entre l’Etat et l’organisme de gestion d’un établissement privé sous contrat (...). Il a pour objet une contestation portant sur des droits et des obligations de caractère civil au sens de l’article 6 de la Convention (...)

(...) les dispositions [de l’article 107] ont pour objet non de réduire rétroactivement les obligations financières de l’Etat à l’égard des organismes de gestion (...), mais d’en réaffirmer l’étendue telle qu’elle a été définie par les prescriptions de l’article 15 (...) et de permettre ainsi un règlement des dettes de l’Etat (...)

L’article 107 (...) qui ne fait pas obstacle au droit des organismes de gestion de demander compensation des conséquences du retard mis par le gouvernement à prendre les mesures nécessaires à une exacte application des prescriptions de l’article 15 (...) ne peut être regardé comme portant atteinte au principe du droit à un  procès équitable (...). »

f) Arrêt du Conseil d’Etat, du 8 avril 1998 (Organisme de gestion du groupe scolaire Emilie de Rodat)

Considérant qu’ainsi qu’il a été dit ci-dessus, l’Etat n’est tenu de supporter les charges sociales obligatoires afférentes aux rémunérations des maîtres de l’enseignement privé que dans la mesure où le taux de cotisation n’excède pas ce qui est nécessaire pour assurer l’égalisation des situations entre ces maîtres et les titulaires de l’enseignement public ; qu’il ressort des pièces du dossier que pour fixer, par décret attaqué, le taux de prise en charge par l’Etat des cotisations patronales acquittées par les organismes de gestion des établissements d’enseignement privés sous contrat, au titre de l’assurance-décès dont bénéficient les maîtres de l’enseignement privé ayant un statut de cadre, le gouvernement a (...) ; que le taux de prise en charge obtenu au terme de ce calcul s’élevant à 0,062%, le gouvernement n’a pas méconnu les prescriptions de l’article 15 de la loi du 31 décembre 1959 modifiée en retenant ce taux ; (...) »

II. LA PROCEDURE INTENTEE PAR L’ORGANISME REQUERANT OGIS (requête no 42219/98)

a) Saisine préalable du préfet des Alpes-Maritimes

Par lettre du 23 novembre 1995, l’organisme requérant, se fondant sur l’article 15 de la loi, sollicita du préfet le remboursement intégral des cotisations pour la période courant du 1er janvier 1990 au 31 octobre 1995. Le silence gardé par le préfet pendant quatre mois valut décision de rejet.

b) Procédure en référé devant le tribunal administratif de Nice

Le 20 mai 1996, l’organisme requérant déposa une requête devant le tribunal administratif de Nice tendant à se voir allouer une provision. Il alléguait le défaut de contestation sérieuse de l’obligation à la charge de l’Etat en se fondant sur l’arrêt du Conseil d’Etat du 25 mai 1992.

Par ordonnance du 27 juin 1996, le tribunal rejeta la demande. Il considéra notamment que :

« le législateur a décidé que l’obligation de remboursement par l’Etat des cotisations (...) serait égale à la part de cotisation nécessaire pour assurer l’égalisation (...) que cette part serait fixée par décret en Conseil d’Etat, mettant ainsi obstacle (...) à l’application de la jurisprudence de la Haute juridiction administrative (...) que dans le cadre juridique ainsi fixé, en l’absence de publication du décret (...) prévu par l’article 107, la somme due à l’organisme ne peut être déterminée (...) »

c) Procédure tendant au remboursement devant le tribunal administratif de Nice

Par une requête enregistrée le 20 mai 1996, l’organisme requérant sollicita du tribunal d’une part, l’annulation de la décision implicite de rejet du préfet et, d’autre part, la condamnation de l’Etat au remboursement intégral desdites cotisations avec intérêts au taux légal ainsi qu’au paiement d’une indemnité à titre de dommages-intérêts.

Par un jugement du 31 décembre 1997, le tribunal ne fit qu’en partie droit à la demande. Il se prononça notamment en ces termes:

«  (...) qu’[il] ne peut prétendre au remboursement des cotisations (...) qu’à hauteur de 0,062% (...) au titre des périodes concernées ; que la somme allouée à ce titre doit porter intérêts aux taux légal à compter du 23 novembre 1995, date de réception de sa demande préalable par le préfet des Alpes-maritimes (...) ».

d) Le recours en annulation devant le Conseil d’Etat du décret du 16 juillet 1996

Entre temps, par une requête enregistrée le 16 septembre 1996 devant le Conseil d’Etat, l’organisme requérant avait sollicité l’annulation du décret du 16 juillet 1996, portant application de l’article 107 de la loi du 30 décembre 1995.

Dans son mémoire l’organisme requérant allégua la violation du droit à un procès équitable au motif que par l’adoption des dispositions de l’article 107, le législateur intervenait à la fois comme juge et partie, rompant ainsi l’égalité des armes.

Par un arrêt du 8 avril 1998, le Conseil d’Etat rejeta la demande par une motivation conforme à son avis contentieux rendu le 5 décembre 1997.

e) Procédure devant la cour administrative d’appel de Marseille

Par une requête enregistrée le 7 juillet 1998, l’organisme requérant sollicita de la cour administrative d’appel l’annulation du jugement du tribunal administratif du 31 décembre 1997.

Par un arrêt du 29 juin 1999, la cour administrative d’appel de Marseille rejeta la demande.

III. LES PROCEDURES INTENTEES PAR LES ORGANISMES REQUERANTS : Ecole et Collège Blanche de Castille et 15 autres et l’association d’éducation populaire Saint Pie X et 39 autres

1.  Procédure suivie par l’OGEC Blanche de Castille et 15 autres organismes requérants (département des Alpes-Maritimes)

a)  Procédure en référé

Le 19 juin 1995, les organismes requérants déposèrent une requête devant le tribunal administratif de Nice tendant, d’une part, à l’annulation de la décision implicite de rejet du préfet des Alpes-Maritimes de la demande tendant au remboursement intégral des cotisations versées pour la période courant du 1er janvier 1990 au 30 septembre 1994 et, d’autre part, à se voir allouer une provision, en alléguant le défaut de contestation sérieuse de l’obligation à la charge de l’Etat.

Par ordonnance du 6 septembre 1995, le juge des référés fit droit à la demande d’allocation d’une provision. Il considéra notamment que :

« (...) l’Etat doit supporter définitivement la charge correspondante tant que le Gouvernement n’aura pas déterminé par voie réglementaire, sous le contrôle du juge, la proportion des cotisations versées nécessaire pour atteindre l’égalisation prévue à l’article 15 de la loi du 31 décembre 1959 (...)

(...) l’obligation dont l’organisme requérant poursuit l’exécution ne peut être regardée comme sérieusement contestable (...) »

Le 26 septembre 1995, le ministre de l’Education nationale déposa un recours tendant à l’annulation de l’ordonnance.

Par ordonnance du 2 février 2000, le président de la troisième chambre de la cour administrative d’appel de Lyon constata, compte tenu du jugement du tribunal administratif de Nice du 31 décembre 1997, que le recours en annulation était devenu sans objet.

b)  Procédure tendant au remboursement intentée devant le tribunal administratif de Nice

(Blanche de Castille, Nice ; Don-Bosco, Nice ; Les Fauvettes, Cannes ; Fénelon, Grasse ; Mont Saint Jean, Antibes ; Nazareth , Nice ; Notre Dame de la Tramontane, Juan les Pins ; Notre-Dame du Sacré-Coeur, Menton ; La Providence, Nice ; Saint‑Joseph de Carnolès, Roquebrune Cap Martin ; Saint Joseph, Nice ; Sainte‑Marie, Cannes ; Saint Philippe, Juan les Pins ; Les Amis de l’Ecole Sasserno, Nice ; Stanislas-Masséna, Nice ; Saint Vincent de Paul, Nice)

Le 20 décembre 1994, les organismes requérants sollicitèrent du préfet des Alpes-Maritimes le remboursement intégral des cotisations sociales versées. Le silence gardé par le préfet pendant quatre mois fit naître une décision implicite de rejet.

Le 19 juin 1995, parallèlement à la procédure en référé, les organismes requérants saisirent le tribunal administratif de Nice aux fins d’obtenir, d’une part, l’annulation de la décision implicite de rejet et, d’autre part, la condamnation de l’Etat au remboursement intégral des cotisations avec intérêts au taux légal à compter de la demande préalable.

Par des arrêts du 31 décembre 1997, le tribunal administratif de Nice ne fit qu’en partie droit à la demande de remboursement des cotisations. Les organismes requérants obtinrent le remboursement sollicité à hauteur du taux de 0,062 % fixé par le décret du 16 juillet 1996 pris en application de l’article 107 de la loi du 30 décembre 1995.

Le 3 juillet 1998, ils interjetèrent appel devant la cour administrative d’appel de Marseille.

Comme fondement de leur demande, les organismes requérants contestèrent l’application des dispositions de l’article 107 de la loi du 30 décembre 1995. A cet égard, ils alléguèrent la violation des articles 6 § 1 et 14 de la Convention et de l’article 1er du Protocole no 1. Ils estimèrent, d’une part, que l’Etat ne pouvait, par des lois de circonstances rétroactives, s’ingérer dans le cours normal de la justice dans le but d’influencer le dénouement d’un litige. Ils considérèrent, d’autre part, que les dispositions de l’article 107 de la loi du 30 décembre 1995 portaient atteinte à leurs biens constitués par leur droit de créance détenu sur l’Etat tel que reconnu par l’arrêt du Conseil d’Etat du 25 mai 1992. Enfin, les organismes requérants estimèrent que les dispositions de l’article 107 étaient discriminatoires car elles avaient pour effet de créer une inégalité de traitement entre les organismes de gestion des établissements privés selon la date de saisine des juridictions administratives.

Par des arrêts du 29 juin 1999, la cour administrative d’appel de Marseille confirma les jugements attaqués et, se fondant sur l’avis du Conseil d’Etat du 5 décembre 1997, rejeta les griefs tirés de la violation des articles 6 § 1 et 14 de la Convention et de l’article 1er du Protocole no 1. Les arrêts furent signifiés les 28 et 29 juillet 1999.

Les organismes requérants renoncèrent à former un pourvoi compte tenu de ce que les moyens dont ils entendaient se prévaloir devant le Conseil d’Etat avaient été jugés par ce dernier, dans un arrêt du 30 décembre 1998, comme n’étant pas de nature à permettre l’admission du pourvoi intenté par un autre organisme de gestion, l’association augeronne d’éducation populaire.

2.  Procédures intentées par l’association d’éducation populaire Saint-Pie X et 39 autres organismes requérants

i.  Procédure devant le tribunal administratif de Rennes (groupe A)

Le 25 avril 1995, les organismes requérants sollicitèrent du préfet du Finistère le remboursement intégral des cotisations versées à compter du quatrième trimestre de l’année 1992 jusqu’à 1994. Le silence gardé par le préfet emporta décision implicite de rejet de la demande.

Par des requêtes enregistrées au plus tard le 24 octobre 1995, les organismes requérants saisirent le tribunal administratif de Rennes d’une demande tendant, d’une part, à l’annulation de la décision implicite de rejet et, d’autre part, à la condamnation de l’Etat au remboursement intégral des cotisations avec intérêts au taux légal à compter de la demande préalable.

Par des arrêts du 30 décembre 1996, le tribunal administratif de Rennes ne fit qu’en partie droit à leur demande. Les organismes requérants obtinrent le remboursement sollicité à hauteur du taux de 0,062 % tel que fixé par les dispositions combinées du décret du 16 juillet 1996 et de l’article 107 de la loi du 30 décembre 1995.

Le 7 juillet 1997, les organismes requérants interjetèrent appel devant la cour administrative d’appel de Nantes. Ils alléguèrent la violation des articles 6 § 1 et 14 de la Convention et de l’article 1er du Protocole no 1.

Par un arrêt du 30 décembre 1997, la cour administrative d’appel de Nantes confirma le jugement du tribunal administratif de Rennes.

Les 20 avril et 10 août 1998, les organismes requérants se pourvurent devant le Conseil d’Etat.

Au soutien de leur pourvoi ils invoquèrent la violation des articles 6 § 1 et 14 de la Convention et de l’article 1 du Protocole no 1. A cet égard, les organismes soutinrent qu’en vertu des dispositions de la convention collective du 14 mars 1947 et, en l’absence de décret en Conseil d’Etat limitant le remboursement des cotisations à la proportion correspondant aux prestations nécessaires pour assurer l’égalité des situations prévue par l’article 15, ils étaient en droit de prétendre au remboursement de l’intégralité des sommes dont ils avaient fait l’avance au titre de ces cotisations, alors même qu’il n’était pas établi que les avantages qui étaient la contrepartie de la cotisation aux taux unique de 1,5 % fixé par l’article 7 de la Convention excéderait ce qui était nécessaire pour réaliser cette égalisation. Par ailleurs, ils soutinrent que l’article 107 de la loi du 30 décembre 1995 et le décret d’application du 1er juillet 1996 avaient pour objet de réduire rétroactivement les obligations financières de l’Etat envers les organismes d’établissements privés sous contrat.

Par des arrêts du 28 juillet 1999, le Conseil d’Etat considéra que les moyens invoqués par les organismes requérants n’étaient pas de nature à permettre l’admission du pourvoi.

ii. Procédure intentée devant le tribunal administratif de Caen (groupe B)

Le 16 décembre 1994, les organismes requérants sollicitèrent du préfet de leur département le remboursement intégral des cotisations versées pour la période courant du 1er janvier 1990 au 30 septembre 1994. Le silence gardé par le préfet fit naître une décision implicite de rejet.

Par des requêtes enregistrées le 24 mai 1995, les organismes requérants saisirent le tribunal administratif de Caen d’un recours tendant, d’une part, à l’annulation de la décision implicite de rejet et, d’autre part, à la condamnation de l’Etat au remboursement intégral des cotisations avec intérêts au taux légal à compter de la demande préalable.

Par des jugements du 23 janvier 1996, le tribunal administratif de Caen fit droit à la demande des organismes requérants au remboursement intégral des cotisations versées conformément au principe posé par l’arrêt du Conseil d’Etat de 1992.

Le 5 mars 1996, le ministre de l’Enseignement interjeta appel devant la cour administrative d’appel de Nantes.

Par des arrêts du 30 décembre 1997, la cour administrative d’appel considéra que l’Etat n’était tenu au remboursement des cotisations qu’à hauteur du taux de 0,062 %.

Les 27 mars et 28 juillet 1998, les organismes requérants se pourvurent devant le Conseil d’Etat.

Au soutien de leur pourvoi ils invoquèrent notamment la violation par l’article 107 de la loi du 30 décembre 1995 et le décret du 16 juillet 1996, des articles 6 et 14 de la Convention et de l’article 1er du Protocole no 1. A cet égard, les organismes soutinrent qu’en vertu des dispositions de la convention collective du 14 mars 1947 et, en l’absence de décret en Conseil d’Etat limitant le remboursement aux prestations nécessaires pour assurer l’égalisation des situations prévue par l’article 15 de la loi du 31 décembre 1959, ils étaient en droit de prétendre au remboursement de l’intégralité des sommes dont ils avaient fait l’avance, alors même qu’il n’était pas établi que les avantages qui étaient la contrepartie de la cotisation au taux unique de 1,5 % tel que fixé par l’article 7 de la Convention excéderait ce qui était nécessaire pour réaliser cette égalisation. Enfin, ils soutinrent que les dispositions combinées de l’article 107 et du décret du 1er juillet 1996 avaient pour objet de réduire rétroactivement les obligations financières de l’Etat envers les organismes d’établissements privés.

Par des arrêts du 28 juillet 1999, le Conseil d’Etat considéra que les moyens invoqués par les organismes requérants n’étaient pas de nature à permettre l’admission du pourvoi.

B. Le droit interne pertinent

a) la loi du 30 décembre 1995 no 95-1346 portant loi de Finances pour 1996

Les dispositions de la loi pertinentes se lisent comme suit :

Article 107

« Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, les obligations de l’Etat tendant, au remboursement aux organismes de gestion des établissements privés sous contrat de la cotisation sociale afférente au régime de retraite et de prévoyance de cadres institué par la convention collective du 14 mars 1947 et étendu par la loi no 72-1223 du 29 décembre 1972 portant généralisation de la retraite complémentaire au profit des salariés et anciens salariés, sont égales à la part de cotisation nécessaire pour assurer l’égalisation des situations prévue par l’article 15 de la loi no 59-1557 du 31 décembre 1959 sur les rapports entre l’Etat et les établissements d’enseignement privés, modifiés par la loi no 77-1285 du 27 novembre 1977 ; cette part est fixée par décret en Conseil d’Etat.  »

b) le décret du 16 juillet 1996 no 96-627.

Les dispositions du décret pertinentes se lisent comme suit :

Article 1er

« Pour l’application de l’article 107 (...) la part de cotisation afférente au régime de retraite et de prévoyance des cadres nécessaires pour assurer l’égalisation des situations prévues à l’article 15 (...), est fixé à 0,062 p. 100 de la rémunération brute inférieure au plafond fixé pour les cotisations de sécurité sociale au titre des périodes concernées. »

GRIEFS

1.  Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, les organismes requérants (requêtes no 42219/98 et no 54563/00) se plaignent de l’iniquité de la procédure. Ils estiment que par l’adoption de l’article 107 la loi du 30 décembre 1995 no 95-1346, le législateur est intervenu afin de modifier l’issue des procédures auxquelles l’Etat était partie, rompant ainsi l’égalité des armes.

2.  Invoquant l’article 1er du Protocole no 1 de la Convention, les organismes requérants (requête no 54563/00), estiment avoir été privés de leur droit de créance sur l’Etat au remboursement intégral des cotisations sociales versées sur la base du droit alors en vigueur et tel que consacré par l’arrêt du Conseil d’Etat de 1992. Ils soutiennent que l’adoption de l’article 107 a constitué une ingérence dans leur droit de propriété contraire à l’article 1er du Protocole no 1 de la Convention. Ils s’appuient notamment sur l’arrêt rendu par la Cour dans l’affaire Pressos et Compania Naviera S.A. et autres c. Belgique du 20.11.1995.

3.  Invoquant les articles 6 et 1er du Protocole no 1 de la Convention combinés à l’article 14, les organismes requérants (requête no 54563/00), estiment que les dispositions de l’article 107 ont introduit une inégalité de traitement entre les organismes de gestion en fonction de la date de saisine de la juridiction administrative. Ils font observer que les représentants de l’Etat interjetèrent appel des jugements de première instance dans le dessein de les empêcher de se prévaloir de jugements définitifs jusqu’à l’intervention du législateur. Ils considèrent donc, d’une part, qu’il y a violation de l’article 6 § 1 en combinaison avec l’article 14, dès lors qu’à défaut de pouvoir se prévaloir d’un jugement définitif, ils n’ont pas été placés dans la même situation au regard des règles du procès équitable et du droit d’accès concret et effectif à un tribunal. Ils s’estiment également victimes d’une violation de l’article 14 en combinaison à l’article 1er du Protocole no 1 de la Convention, dès lors que, faute d’un jugement définitif, ils ont été privés de leur droit de créance identique à celui d’autres OGEC, en n’obtenant pas le remboursement intégral des cotisations versées.

EN DROIT

1.  Les requérants (requêtes no 42219/98 et no 54563/00) estiment que par l’adoption de l’article 107 de la loi du 30 décembre 1995 no 35-1346, le législateur est intervenu afin de modifier l’issue des procédures auxquelles l’Etat était partie, rompant ainsi l’égalité des armes. Ils invoquent l’article 6 § 1 de la Convention dont les dispositions pertinentes sont ainsi libellées :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »

a) S’agissant du premier requérant (requête no 42219/98)

A titre liminaire, le Gouvernement considère que la question de la légitimité de l’intervention du pouvoir législatif ne se pose pas dans cette requête car la loi du 31 décembre 1995 était intervenue alors que l’autorité administrative était saisie d’une demande de remboursement, mais avant que ne débute la phase juridictionnelle du litige par la saisine dudit tribunal, le 20 mai 1996. Faute de pouvoir déterminer, en l’état de la législation, la part des remboursements incombant à l’Etat, le tribunal, tirant les conséquences de l’intervention de ladite loi et du décret du 16 juillet 1996 pris pour son application, statua sur la demande au fond par un jugement du 31 décembre 1997 en fixant le montant du remboursement des cotisations versées à 0,062%. L’appel relevé par le requérant, le 7 juillet 1998, fut rejeté par un arrêt  du 29 juin 1999 de la cour administrative d’appel de Versailles. Le Conseil d’Etat, entre-temps saisi par le requérant d’une requête tendant à l’annulation du décret du 16 juillet 1996, invoquant notamment le moyen tiré de la violation du procès équitable,  rejeta sa requête par un arrêt du 8 avril 1998.

A cet égard, compte tenu de l’affaire Zielinski et Pradal et autres c. France du 28 octobre 1999, le Gouvernement considère que ce qui est susceptible de poser un problème au regard de l’article 6 § 1 de la Convention c’est « l’ingérence du pouvoir législatif dans l’administration de la justice ». Il rappelle que selon la Cour une validation législative influant sur un litige futur dont les juridictions ne sont pas encore saisies à la date de l’adoption de la loi n’est pas susceptible d’être critiquée au regard de l’article 6 § 1 de la Convention (O.N.S.I.L. c. France, décision du 29 août 2000, req. no 39971/98).

Le Gouvernement estime que dans cette procédure, l’article 6 § 1 de la Convention ne peut avoir été méconnu du fait de l’intervention de la loi du 31 décembre 1995 et conclut au rejet de cette requête comme étant manifestement mal fondée.

L’organisme requérant expose que par une première lettre en date du 16 décembre 1994, l’organisme sollicita du Préfet des Alpes Maritimes le remboursement intégral des cotisations de prévoyance afférentes aux traitements des maîtres cadres sous contrat d’association pour les années 1990 à 1993 et pour les mois de janvier à septembre 1994. Au soutien de sa demande il souligna, d’une part, que l’Etat n’avait toujours pas pris en charge ces cotisations et, d’autre part, il invoqua le bénéfice de l’arrêt du Conseil d’Etat en date du 15 mai 1992. Ce courrier étant resté cependant sans réponse, il saisit, par lettre du 18 mai 1995, le président de la commission de concertation de l’Académie de Nice. Devant le silence réitéré de l’administration, il saisit à nouveau le Préfet par lettre en date du 23 novembre 1995 puis, après le rejet implicite, le tribunal administratif de Nice dès le 17 mai 1996. Par ordonnance en date du 6 août 1996, cette juridiction rejeta la demande de remboursement en l’absence de décret d’application de la loi de finances du 31 décembre 1995 fixant le taux de remboursement. En conséquence, il considère que le contentieux était clairement fixé dès le 16 décembre 1994 avec les fondements ci-dessus exposés.

Le requérant considère qu’il y a bien eu violation du droit à un procès équitable portant sur un droit civil au sens de la jurisprudence de la Cour (notamment Salesi c. Italie du 26 février 1993 Série A no 257 E et Shuler-Zraggen c. Suisse du 24 juin 1993 Série A, no 263). Il expose que l’objet de l’article 107 de la loi du 31 décembre 1995 était de rompre l’égalité entre les parties : l’interposition du pouvoir législatif a eu pour effet de rompre l’égalité des armes alors même que les droits acquis avaient été constatés par le juge administratif et qu’ils avaient été mis en œuvre dans le cadre de procédures juridictionnelles engagées. Il se réfère à l’ordonnance du 27 juin 1996 du tribunal administratif, statuant en matière de référé, qui constate implicitement cette situation. Le requérant fait valoir que le droit à un procès équitable comprend le droit à un traitement égal par les autorités de l’ordre juridique interne ce qui implique la jouissance des droits sans distinction de traitement en l’absence de justification objective et raisonnable. Dès lors, il estime que le comportement de l’Etat français conduit à une rupture du principe d’égalité. En effet, il apparaît que différentes catégories d’établissements ne se retrouvent plus dans la même situation objective vis à vis de la puissance publique en raison des conséquences de l’article 107 de la loi de Finances pour 1996. Il apparaît que ledit article, tout en précisant que les obligations de l’Etat sont égales à la part des cotisations nécessaires pour assurer l’égalisation des situations prévues, ne va pas au-delà des dispositions de la loi du 31 décembre 1959. Le décret litigieux aboutit à créer une discrimination en violation du principe d’égalité, dans la mesure où il réduit la part de cotisations à la charge de l’Etat à 0,062 % de la rémunération brute, en ce qui concerne la période antérieure au 1er novembre, alors que le Conseil d’Etat, pour la même période, avait mis à la charge de l’Etat la totalité de la cotisation au taux de 1,5%. Il fait valoir qu’il n’existe pas de différence de situation objective suffisante entre les établissements ayant obtenu des décisions de justice définitives antérieures à la loi de finances litigieuse et d’autres établissements, d’une nature telle que le taux soit réduit à ce point. La différence « légale » et non objective ne justifie pas une telle discrimination et partant un traitement inégal devant les sujétions imposées par la puissance publique. Par ailleurs, il considère que l’équité de la procédure implique le droit à la sécurité juridique, principe reconnu par l’ordre juridique  communautaire. Enfin, il sollicite le bénéfice de la jurisprudence de la Cour dans l’affaire Raffineries Grecques du 9 décembre 1994.

b) En ce qui concerne les organismes requérants dans la seconde requête (no 54563/000)

A titre liminaire, le Gouvernement expose que s’agissant des OGEC Blanche de Castille et 15 autres, la loi de validation a produit ses effets après l’introduction des recours contentieux, mais avant que la juridiction de première instance ne se prononce au fond. Quant à l’association d’éducation populaire Saint Pie X et 39 autres, la validation est intervenue avant le prononcé de la décision rendue en première instance. S’agissant des requérants qui se trouvaient dans le ressort du Tribunal administratif de Caen, la validation a produit ses effets alors que l’instance était pendante en appel.

Il ne conteste donc pas le fait que la validation a influencé le sort de contestations en cours, soit en servant de fondement à la décision rendue par la juridiction saisie en première instance, - ce qui représente le cas le plus fréquent - soit, lorsque tel n’était pas le cas, en conduisant à la remise en cause en appel d’une décision rendue en première instance. Cependant il estime que la validation litigieuse est conforme aux exigences posées par la jurisprudence de la Cour.

A cet égard, le Gouvernement souligne la différence des circonstances factuelles et des phases procédurales de la présente affaire avec celles constatées dans les affaires Raffineries Grecques Stan et Stratis c. Grèce du 9 décembre 1994 et Papageorgiou c. Grèce du 22 octobre 1997. Par ailleurs, le Gouvernement relève le raisonnement plus nuancé de la Cour dans l’affaire Building Societies c. Royaume-Uni du 23 octobre 1997 et souligne que la Cour a jugé que « l’article 6 § 1 ne saurait toutefois s’interpréter comme empêchant toute ingérence des pouvoirs publics dans une procédure judiciaire pendante à laquelle ils sont parties. »

En l’espèce, le Gouvernement fait valoir tout d’abord que l’adoption de la loi poursuivait un « but légitime ». A la suite de l’arrêt rendu par le Conseil d’Etat dans l’affaire OGEC de la Baugerie, l’Etat encourait un risque financier très important compte tenu du nombre de recours pendants relatifs aux cotisations sociales versées par des organismes de gestion des établissements d’enseignement privés (environ 2 000) et, plus précisément, était exposé au paiement d’une somme de 850 millions de Francs. Le Gouvernement fait observer que ce montant était sans rapport avec les 35 millions de Francs correspondant à la créance réellement détenue par lesdits organismes de gestions. Faute d’intervenir pour déterminer le montant de sa créance, l’Etat aurait donc été amené à rembourser 815 millions de Francs de plus que ce qu’il ne devait réellement. Il expose que la validation législative n’a pas tant été mise en œuvre en l’espèce pour sauvegarder les finances publiques que pour assurer le respect de la volonté du législateur dans la gestion des rapports financiers entre l’Etat et lesdits établissements et d’éviter la constitution de situations discriminatoires.

Le Gouvernement expose que la nécessité d’assurer le respect de la volonté du législateur en matière de participation de l’Etat au financement de la protection sociale des maîtres de l’enseignement privé constituait un impérieux motif d’intérêt général justifiant le recours à une loi de portée rétroactive.

Il soutient que l’intention du législateur était, lorsqu’il a posé le principe d’égalisation prévu à l’article 15 de la loi du 31 décembre 1959, d’assurer une identité de contribution de l’Etat aux avantages sociaux bénéficiant aux enseignants des établissements tant publics que privés. La structure des régimes de protection sociale des secteurs privé et public étant différente, il résultait d’un tel système que, s’agissant d’une cotisation telle que celle versée à l’AGIRC au taux de 1,5%, la part supportée par l’Etat devait être fixée de façon à mettre les employeurs privés dans une situation identique à celle de l’Etat employeur. Le retard pris dans l’adoption des décrets fixant le taux de participation de l’Etat a mis le juge administratif, saisi de demandes en ce sens, dans l’impossibilité de calculer le montant des remboursements auxquels les requérants pouvaient prétendre. Alors même qu’il était conscient que l’Etat n’était pas tenu au remboursement intégral des cotisations versées, le Conseil d’Etat n’a eu d’autre solution que d’ordonner, faute de meilleure solution, la restitution de la totalité des cotisations réclamées. Cette solution ouvrit à l’ensemble des établissements d’enseignement privés la possibilité de prétendre au remboursement de l’intégralité de leurs cotisations à l’AGIRC, dans des conditions tout à fait contraires au principe d’égalisation. Cette situation appelait une réaction du législateur afin d’assurer le respect de la volonté exprimée à l’article 15 de la loi du 31 décembre 1959. Le Gouvernement expose que l’intervention du législateur, destinée à autoriser la fixation rétroactive du niveau des remboursements auxquels pouvaient prétendre les organismes de gestion des établissements privés avait donc pour objet, en surmontant la défaillance du pouvoir réglementaire, de garantir le respect de sa volonté initiale. Selon le Gouvernement, cette situation s’apparente à celle du législateur dans l’affaire Building Societies c. Royaume-Uni. En outre, il estime que dans la présente affaire, l’intervention du législateur prévint la création de situations discriminatoires entre les établissements d’enseignement publics et privés, et que sans cette intervention ces derniers auraient bénéficié d’un effet d’aubaine, contraire à la volonté du législateur. Le Gouvernement en conclut qu’il existait un impérieux motif d’intérêt public au sens de la jurisprudence de la Cour.

Le Gouvernement expose ensuite qu’il aurait existé un « rapport raisonnable de proportionnalité » entre le but visé et les moyens employés par le législateur. En effet, il estime que l’intervention du législateur était le seul moyen adapté pour remédier à la situation mise en évidence par l’arrêt du Conseil d’Etat dans l’affaire OGEC de la Baugerie. En effet, faute de pouvoir déterminer le montant des remboursements dus par l’Etat pour les périodes antérieures, il s’agissait, d’un point de vue technique, de fixer le montant de ces remboursements de manière rétroactive.

Le Gouvernement soutient, par ailleurs, que la validation n’a pas eu de « conséquences excessives » pour les organismes requérants puisqu’ils n’ont pas été privés d’un quelconque droit.

D’une part, il fait valoir qu’il résulte des motifs retenus par le Conseil d’Etat que le mode d’évaluation de la participation de l’Etat aux cotisations sociales versées par les organismes de gestion ne les a nullement lésés par rapport aux droits qu’ils détenaient de la loi du 31 décembre 1959 modifiée. A cet égard il se réfère à l’arrêt du Conseil d’Etat dans l’affaire Organisme de Gestion du groupe scolaire Emilie de Rodat et autres (voir p.13). La validation législative n’aurait fait que chiffrer le montant de la créance des établissements privés dans le respect du principe d’égalisation. D’autre part, le Gouvernement considère qu’il ne saurait être soutenu que le dispositif contenu dans l’article 107 de la loi litigieuse a privé les requérants du droit d’être indemnisés des conséquences dommageables résultant du retard mis par les pouvoirs publics dans la fixation de la part des remboursements auxquels ils pouvaient prétendre. De l’avis du Gouvernement, si les requérants estimaient avoir subi un préjudice en raison du retard pris par l’administration pour fixer la part des cotisations à la charge de l’Etat, il leur était possible de présenter un recours indemnitaire dirigé contre l’Etat afin d’en obtenir la réparation.

Le Gouvernement soutient enfin, que les modalités d’intervention de la loi de validation ne traduisent aucune « disproportion dans les moyens choisis ». Comme il est de règle en droit public français, la validation législative a exclu de son champ d’application les décisions de justice passées en force de chose jugée et a porté sur des litiges qui étaient pendants soit en première instance, soit en appel.

Par ailleurs, il expose que cette validation était, en l’espèce, largement prévisible eu égard à la rédaction de l’arrêt OGEC de la Baugerie : les organismes ne pouvaient ignorer qu’ils n’avaient pas de droit au remboursement intégral des cotisations versées à l’AGIRC. Au surplus, compte tenu du nombre de recours contentieux pendants devant les juridictions administratives et représentant le risque financier exposé, le Gouvernement considère que les organismes requérants, à l’instar des Buildings Societies, ne pouvaient être surpris par l’adoption de la loi de validation et qu’il n’aurait donc pas été porté atteinte à la confiance légitime qu’ils  avaient pu mettre dans leurs recours. Le Gouvernement expose en outre, que la validation fut uniforme : la démarche du législateur fut globale et ne fut pas guidée par l’identité des requérants ; elle tendit à régler de la même façon la situation de l’ensemble des établissements concernés.

Au regard de l’ensemble des considérations exposées, le Gouvernement conclut que la Cour veuille bien rejeter le grief tiré de la violation de l’article 6 § 1 de la Convention en raison de son défaut manifeste de fondement.

Les requérants se réfèrent au principe énoncé dans l’affaire Zielinski et Pradal et Gonzales et autres (précité, § 57) relatif aux « impérieux motifs d’intérêt général ». Ils exposent que les 800 millions invoqués par le Gouvernement étaient acquis au bénéfice des 2 000 OGEC qui allaient agir devant les juridictions nationales, dès lors que le Conseil d’Etat dans l’arrêt La Baugerie du 15 mai 1992, avait considéré que du fait de l’article 15 de la loi du 31 décembre 1959, modifié par la loi du 25 novembre 1977, les OGEC étaient fondés à demander l’intégralité du remboursement. Ils estiment que la créance des OGEC, dès lors qu’une disposition réglementaire ne venait pas la limiter, était bien de la totalité du remboursement de la cotisation de 1,5%. Selon les requérants, l’Etat ne saurait donc se prévaloir de sa propre carence dans l’élaboration des normes législatives et réglementaires, pour soutenir que s’il n’était pas intervenu par une loi rétroactive, il aurait alors dû payer une somme supérieure en raison de cette même carence. En tout état de cause, les 850 millions ne constituent qu’une faible somme au regard du budget de l’Education Nationale de 350 milliards de francs pour un an, soit 1 400 milliards pour les quatre années visées par les 800 millions. Ils considèrent, donc, que le but légitime ne peut être financier.

Eu égard à l’« impérieux motif d’intérêt général » invoqué par le Gouvernement, les requérants soulignent que la cotisation de 1,5% pesant sur les OGEC résulte d’une obligation légale mise à leur charge par la loi du 29 décembre 1972. Cette charge aurait dû disparaître dès lors que l’Etat prenait les mesures pour respecter le principe d’égalisation qu’il avait lui-même auparavant défini, en accordant aux enseignants des OGEC la même couverture que pour les enseignants du public. L’Etat qui a étendu en 1972 cette obligation de paiement de 1,5% aux OGEC pouvait les exonérer par la suite en application du principe d’égalité. Ils considèrent que le Gouvernement ne peut invoquer le fait que les régimes de protection sociale des secteurs privés et publics diffèrent pour soutenir que l’Etat n’avait pas à prendre en charge la totalité des cotisations. Il rappelle que l’article 15 de la loi du 31 décembre 1959 (introduit par la loi du 25 novembre 1977, dite loi Guermeur), en posant le principe d’égalisation de traitement social des enseignants de l’enseignement privé sous contrat avec ceux des établissements publics d’enseignement, a induit une exonération de charges sociales incombant aux OGEC pour ces enseignants. L’article 6 du décret 60-745 du 28 juillet 1960 (modifié par l’article 1er du décret no 95-946, du 23 août 1995) précise bien que « L’Etat supporte les charges sociales et fiscales obligatoires incombant à l’employeur (...) ». Ils exposent que l’Etat a commis une erreur dans le cadre de son pouvoir réglementaire : lorsque le Gouvernement a pris le décret le 8 mars 1978 pour étendre aux enseignants sous contrat les mêmes prestations prévoyance que les enseignants du public (article 3 du décret), il aurait dû alors exempter les OGEC de la cotisation prévoyance obligatoire instituée par la loi du 29 décembre 1972, à savoir la cotisation de 1,5%. En effet, l’Etat était tenu d’assurer l’égalisation du fait de la loi de 1959 modifiée par la loi de 1977, ce qu’il a fait en 1978 par le décret susvisé. Mais il aurait dû alors écarter les OGEC de l’obligation d’affiliation au régime de droit privé de l’AGIRC.

Les requérants font valoir que c’est l’Etat qui a créé la discrimination entre les enseignants du public et ceux des établissements privés en soumettant inutilement ces derniers à deux obligations, en contradiction avec la loi de 1977 modifiant celle de 1959. Ils exposent que  dans un premier temps l’Etat aurait soumis par la loi de 1972 les enseignants des OGEC à la cotisation de 1,5% et aux prestations du régime AGIRC, puis en 1978, il les aurait fait bénéficier des prestations accordées aux agents publics. Ainsi les requérants exposent qu’il était alors facile à l’Etat de faire valoir par la suite que, dès lors qu’il assurait une prestation au travers de la couverture des enseignants publics étendue aux enseignants du privé, il n’avait pas à rembourser la partie de la cotisation de 1,5% offrant les mêmes prestations. L’Etat aurait donc imposé les deux obligations en cherchant par la suite à s’exonérer du remboursement au taux de 1,5%. Il ne chercha pas à régler cette situation qu’il avait créée et c’est pourquoi aucun décret ne fut pris. Cependant le Conseil d’Etat, 14 ans après la loi du 25 novembre 1978, a jugé qu’à défaut de décret il résultait des dispositions législatives antérieures que la cotisation de 1,5% devait être remboursée en totalité. Cela signifie que l’Etat était tenu de rembourser l’intégralité de la cotisation prévoyance cadre (1,5%) aux OGEC et pas seulement partiellement, du simple fait de la loi de 1959 et du décret de 1960. Le pouvoir réglementaire aurait dû et aurait pu, en toute hypothèse, en application des lois de 1977 et du décret de 1960, rembourser la totalité de la cotisation. Selon les requérants c’est ce qui a d’ailleurs motivé l’arrêt du Conseil d’Etat du 5 décembre 1997 prononçant l’annulation de l’article 3 du décret no 95-946 du 23 août 1995. Les requérants estiment que le Gouvernement ne peut faire valoir que l’intervention du législateur avait pour objet de garantir le respect de sa volonté initiale dès lors que sa volonté était le principe d’égalité et que le législateur lui-même a soumis ultérieurement les enseignants du privé a une double protection, tout en la laissant supporter aux OGEC, contrairement au principe de remboursement rappelé en 1960. Ils considèrent que la situation discriminatoire est bien le fait de l’Etat et qu’ils se trouvent dans l’obligation de financer cette discrimination puisqu’ils ne peuvent se soustraire au financement de la prévoyance cadre à concurrence du 1,5 %.

Les requérants considèrent qu’ils ne se trouvaient pas dans la même situation que les requérants dans l’affaire Building Societies, qui avaient engagé leur procédure alors que le Gouvernement avait annoncé la saisine du Parlement (voir cet arrêt § 109). Ils estiment qu’il n’existait pas d’impérieux motifs d’intérêt général, car l’Etat a bénéficié de cette situation pendant 15 ans alors que les OGEC n’ont pu agir en remboursement que sur 4 ans.

Ils estiment également qu’il n’y a pas eu de rapport raisonnable de proportionnalité : le législateur n’était pas tenu d’intervenir rétroactivement et pouvait fixer pour l’avenir le montant limité du remboursement et rembourser la totalité pour le passé. En effet, ils soulignent que la double couverture existe depuis 1977 puisque les OGEC sont tenus de cotiser à l’AGIRC depuis 1972 et les remboursements demandés devant les juridictions administratives ne concernaient que les 4 années non prescrites (soit de 1990 à 1994). Les conséquences étaient donc très limitées.

En ce qui concerne l’absence alléguée de conséquences excessives pour les OGEC, ils considèrent que ce critère ne saurait être retenu. Tout d’abord ils soutiennent qu’ils avaient nécessairement un droit à réclamer le remboursement de la totalité du fait de l’arrêt du Conseil d’Etat interprétant les dispositions légales ; en l’absence de ce droit, le législateur ne serait pas intervenu. Ce n’est pas le Conseil d’Etat qui aurait créé le droit, celui-ci résulte de la loi qui a seulement été interprétée et appliquée par le juge. Ils estiment que l’argument du Gouvernement faisant état de l’arrêt du Conseil d’Etat du 8 avril 1998 n’est pas pertinent puisque cette juridiction n’a fait que s’assurer que le taux de 0,062% correspondait au coût de la couverture du risque décès garanti par l’Etat aux enseignants publics. Cette prestation n’est pas assurée par l’Etat au profit des enseignants du privé depuis le décret du 8 mars 1978. Ils soulignent que la couverture directe de ce risque au profit des ayants droit n’est toujours pas assurée par l’Etat. Conformément au décret du 16 juillet 1996 pris en application de l’article 107 de la loi litigieuse, l’Etat rembourse les 0,062% aux OGEC qui assurent eux-mêmes ladite garantie. En ce qui concerne ensuite les possibilités alléguées par le Gouvernement de présenter un recours indemnitaire en raison du retard pris par l’administration pour fixer la part des cotisations, les requérants font état de trois décisions de la cour administrative d’appel de Nantes (voir, par exemple, Ordonnance du 30 décembre 1999, OGEC de BLAIN p.12), ayant rejeté ces réclamations. De plus, ils font valoir que le Gouvernement, par le biais du ministère de l’Education nationale, soutient devant le Conseil d’Etat qu’une telle demande est irrecevable (voir p. 12).

Enfin, les requérants considèrent que l’intervention du législateur n’était pas proportionnée. Les procédures étaient en cours lorsque le législateur est intervenu et il était certain qu’ils obtiendraient gain de cause du fait de l’arrêt de principe du Conseil d’Etat du 15 mai 1992. La « prévisibilité » de cette intervention ne valait que pour l’avenir et non pour le passé. Or, le législateur en visant les seules décisions ayant l’autorité de la chose jugée a eu nécessairement une démarche visant toutes les procédures individuelles non terminées et concernant chacune individuellement un OGEC. A l’appui de leur argumentation, les requérants citent un arrêt récent de la Cour de cassation (Cass. sociale 24.04.01) dans une affaire similaire et qui a condamné les interventions législatives rétroactives en appliquant la jurisprudence de la Cour. Or, cette jurisprudence n’était pas connue du Conseil d’Etat à l’époque où il rendit son avis ce qui expliquerait la raison pour laquelle les requérants n’ont pas obtenu gain de cause.

La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s’ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.

2.  Les requérants de la requête no 54563/00 estiment avoir été privés de leur droit de créance sur l’Etat au remboursement intégral des cotisations sociales versées sur la base du droit alors en vigueur et tel que consacré par l’arrêt du Conseil d’Etat de 1992. Ils soutiennent que l’adoption de l’article 107 a constitué une ingérence dans leur droit de propriété contraire à l’article 1er du Protocole no 1 de la Convention dont les dispositions pertinentes sont ainsi libellées :

« Toute personne (...) morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

Le Gouvernement expose tout d’abord que les requérants ne justifient pas d’une espérance légitime de bénéficier du remboursement intégral des cotisations sociales versées par eux, qui pourraient être regardées comme un « bien » au sens de l’article 1er du Protocole no1. Ils exposent que les requérants n’ont jamais été titulaires d’un bien puisqu’aucune décision de justice définitive ne constata l’existence d’une créance qu’ils auraient détenue sur l’Etat.

Le Gouvernement fait valoir qu’eu égard à l’article 15 de la loi de 1959, les requérants pouvaient légitimement prétendre, à la date de l’introduction de leurs réclamations, au remboursement de la seule partie des cotisations acquittées nécessaire au respect du principe d’égalisation. Il expose qu’il résulte du rapport de présentation de la loi et du débat général devant chaque assemblée que ce principe était destiné à assurer une identité de contribution de l’Etat aux avantages sociaux bénéficiant aux enseignants. Pour autant, la loi n’a jamais posé le principe d’une prise en charge intégrale par l’Etat desdites cotisations. Dès lors il considère que la prétention des requérants n’était légitime que pour autant qu’elle était limitée à la partie des cotisations versées en méconnaissance du principe d’égalisation. Le Conseil d’Etat l’a d’ailleurs rappelé dans l’arrêt OGEC de la Baugerie et l’arrêt Organisme du groupe scolaire Emilie de Rodat et autres. Il en conclut que l’arrêt OGEC de la Baugerie n’a pas pu créer une quelconque espérance légitime à leur profit. Le Gouvernement considère que le fait pour les requérants de réclamer le remboursement de la totalité des cotisations versées, alors qu’un remboursement partiel suffisait à rétablir l’équilibre, ne pouvait s’analyser en une espérance légitime et par voie de conséquence comme un « bien ». Il estime que cette démarche consistait à tenter d’exploiter une faille juridique et ne pouvait être tenue pour « légitime » au sens de la jurisprudence de la Cour. Le Gouvernement soutient que la loi du 31 décembre 1995 n’a eu ni pour objet ni pour effet de faire disparaître la créance des requérants ou de diminuer les obligations financières de l’Etat mais s’est bornée à permettre un règlement des dettes de l’Etat conforme à la volonté du législateur, provisoirement déformée par la carence du pouvoir réglementaire. Dès lors, il considère que les requérants ne peuvent donc pas se prétendre titulaires d’un bien au sens de l’article 1er du Protocole no 1 de la Convention.

Le Gouvernement expose que si la Cour devait néanmoins considérer que les organismes ont été privés de leurs biens, la dépossession en cause ne pourrait en tout état de cause être tenue pour contraire à l’article 1 du Protocole no 1 de la Convention, eu égard aux considérations d’intérêt général sur lesquelles repose la validation législative exposées plus haut.

Le Gouvernement  prie donc la Cour de bien vouloir rejeter le grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1 de la Convention en raison de son défaut manifeste de fondement.

Les requérants exposent qu’ils n’avaient pas seulement une « espérance » mais un bien consistant en une somme d’argent destinée à rembourser les cotisations versées. Le droit de créance résulte de la loi de 1977 confirmée par le Conseil d’Etat. En vertu de l’arrêt La Baugerie, les requérants exposent qu’ils pouvaient en l’absence de future loi rétroactive demander le remboursement total. Ils font valoir qu’il n’était pas question d’utiliser une faille juridique, mais seulement de se voir appliquer le principe défini par la loi qui était le remboursement total pour le passé à défaut de décret limitant ce remboursement. Ils considèrent que les réponses apportées sur l’article 6 § 1 de la Convention peuvent être transposées au titre de l’article 1er du Protocole no 1.

3. Les requérants de la requête no 54563/00 estiment que les dispositions de l’article 107 ont introduit une inégalité de traitement entre les organismes de gestion en fonction de la date de la saisine de la juridiction administrative, dans la mesure où les représentants de l’Etat interjetèrent appel des jugements de première instance dans le dessein de les empêcher de se prévaloir de jugements définitifs jusqu’à l’intervention du législateur. Ils se plaignent de ne pas avoir eu la possibilité de se prévaloir d’un jugement définitif, et donc de ne pas avoir été placés dans la même situation au regard des règles du procès équitable au sens de l’article 6 § 1 de la Convention en combinaison avec l’article 14 de la Convention.

La Cour a examiné le grief des requérants tel qu’il a été présenté. Compte tenu de l’ensemble des éléments en sa possession, elle considère que ce grief fait partie intégrante de leur grief tiré de l’article 6 § 1 de la Convention. Elle estime donc que l’examen de cet aspect de la requête doit être examiné dans le cadre de son examen du grief tiré de l’article 6 de la Convention.

4. Les requérants de la requête no 54563/00, s’estiment victimes d’une violation de l’article 14 combiné avec l’article 1er du Protocole no 1 de la Convention, dans la mesure où, faute de jugement définitif, ils ont été privés de leur droit de créance identique à celui d’autres OGEC, en n’obtenant pas le remboursement intégral des cotisations versées.

La Cour a examiné le grief des requérants tel qu’il a été présenté. Compte tenu de l’ensemble des éléments en sa possession, elle considère que ce grief fait partie intégrante de leur grief tiré de l’article 1er du Protocole no 1 de la Convention. Elle estime donc que l’examen de cet aspect de la requête doit être examiné dans le cadre de son examen du grief tiré de l’article 1er du Protocole no 1 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare les requêtes recevables, tous moyens de fond réservés.

Søren NielsenChristos Rozakis
Greffier adjointPrésident

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