Ordonnance de la Cour
Causa C-250/03
Giorgio Emanuele Mauri
contro
Ministero della Giustizia e Commissione per gli esami di avvocato presso la Corte d'appello di Milano
(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia)
«Art. 104, n. 3, del regolamento di procedura — Accesso alla professione forense — Normativa attinente all'esame per l'abilitazione all'esercizio della professione forense»
Ordinanza della Corte (Seconda Sezione) 17 febbraio 2005 ?
Massime dell'ordinanza
Libera circolazione delle persone — Libertà di stabilimento — Avvocati — Esame cui è subordinato l'accesso alla professione — Composizione della commissione d'esame — Partecipazione di avvocati — Liceità — Violazione degli artt. 81 CE e 82 CE — Insussistenza
(Artt. 43 CE, 81 CE e 82 CE)
Gli artt. 43 CE, 81 CE et 82 CE non ostano ad una normativa nazionale la quale prevede che, nel contesto degli esami per l’accesso all’esercizio della professione forense, la commissione di esame è composta da cinque membri nominati dal Ministro della Giustizia, dei quali due magistrati, un professore di materie giuridiche e due avvocati, ove questi ultimi sono designati dal Consiglio nazionale forense su proposta congiunta dei consigli dell’Ordine del rispettivo distretto.
Infatti, per quanto concerne l'art. 43 CE, anche se un esame per l'accesso alla professione forense può costituire un ostacolo alla libertà di stabilimento, non vi è alcun indizio che consenta di ritenere che la mera norma relativa alla composizione della commissione d'esame comporterebbe una restrizione alla libertà di stabilimento, indipendentemente dalla restrizione che potrebbe eventualmente risultare dall'esame stesso. In ogni caso, anche ammesso che la partecipazione di avvocati alla commissione per l'esame di Stato costituisca, di per sé, una restrizione alla libertà di stabilimento, tale partecipazione può essere giustificata dall'interesse generale, vale a dire dalla necessità di valutare al meglio le attitudini e le capacità dei soggetti chiamati ad esercitare la professione forense, ed è atta a garantire la realizzazione di tale obiettivo.
Anche se, peraltro, sussiste violazione degli artt. 81 CE e 82 CE quando uno Stato membro imponga o agevoli la conclusione di accordi in contrasto con l'art. 81 CE o rafforzi gli effetti di siffatti accordi, imponga o favorisca abusi di posizione dominante in contrasto con l'art. 82 CE, o rafforzi gli effetti di tali abusi, o infine tolga alla propria normativa il suo carattere pubblico delegando a operatori privati la responsabilità di adottare decisioni di intervento in materia economica, ciò non vale quando lo Stato membro di cui trattasi deleghi a una commissione di esame, di cui fanno parte avvocati, la responsabilità di adottare decisioni in materia di accesso alla professione d'avvocato, qualora esso occupi un posto sostanziale in seno alla commissione stessa con la presenza di due magistrati, qualora il Ministero della Giustizia disponga di rilevanti competenze che gli consentono di controllare, in ogni fase, i lavori della commissione di esame ed anche di intervenire nei lavori medesimi, se necessario, e, infine, qualora una decisione negativa adottata dalla commissione d'esame possa costituire l'oggetto di un ricorso giurisdizionale.
(v. punti 30-33, 35, 37, 42-45, 47 e dispositivo)
ORDINANZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
17 febbraio 2005(1)
«Art. 104, n. 3, del regolamento di procedura – Accesso alla professione forense – Normativa attinente all'esame per l'abilitazione all'esercizio della professione forense»
Nel procedimento C-250/03,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell'art. 234 CE, dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia con decisione 13 novembre 2002, pervenuta in cancelleria l'11 giugno 2003, nella causa tra
Giorgio Emanuele Mauri
e
Ministero della Giustizia,
Commissione per gli esami di avvocato presso la Corte d'appello di Milano,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta dal sig. C.W.A. Timmermans (relatore), presidente di sezione, dai sigg. C. Gulmann, R. Schintgen, J. Makarczyk, J. Klučka, giudici,
avvocato generale: sig. P. Léger
cancelliere: sig. R. Grass
informato il giudice del rinvio dell'intenzione della Corte di statuire con ordinanza motivata in conformità all'art. 104, n. 3, del regolamento di procedura,
invitati gli interessati di cui all'art. 23 dello Statuto della Corte di giustizia a presentare le loro eventuali osservazioni in merito,
sentito l'avvocato generale,
ha emesso la seguente
Ordinanza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione delle «norme del Trattato che sanciscono la tutela dei principi comunitari di concorrenza e di non discriminazione».
2 Tale questione è stata sottoposta alla Corte nell’ambito di una controversia tra il sig. Mauri, da un lato, ed il Ministero della Giustizia e la commissione per gli esami di avvocato presso la Corte d’appello di Milano, dall’altro, con riguardo alla mancata ammissione del primo alle prove orali dell’esame di Stato per l’abilitazione all’esercizio della professione forense (in prosieguo: l’«esame di Stato»).
La normativa nazionale
3 Dall’ordinanza di rinvio emerge che, in Italia, l’accesso all’esercizio della professione di avvocato è subordinato al superamento di un esame di Stato.
4 Ai sensi dell’art. 22 del regio decreto legge 27 novembre 1933, n. 1578 (GURI 5 dicembre 1933, n. 281, pag. 5521; in prosieguo: il «R.D.L. n. 1578/33»), nel testo vigente all’epoca dei fatti oggetto della controversia principale, le commissioni esaminatrici dell’esame di Stato sono nominate dal Ministro della Giustizia e ciascuna di esse è composta di cinque membri titolari, dei quali due avvocati, iscritti da almeno otto anni ad un ordine del distretto della Corte d’appello sede dell’esame, due magistrati dello stesso distretto, con qualifica non inferiore a quella di consigliere di Corte d’appello, ed un professore ordinario o associato di materie giuridiche presso un’università ovvero un istituto superiore.
5 Il Consiglio nazionale forense (in prosieguo: il «CNF») designa i due avvocati componenti le singole commissioni di esame su proposta congiunta dei consigli dell’Ordine dei rispettivi distretti e il Ministro nomina tra questi ultimi il presidente ed il vicepresidente di ogni commissione.
La causa principale e la questione pregiudiziale
6 Nel dicembre 2001, il sig. Mauri sosteneva, presso il distretto della Corte d’appello di Milano, le prove scritte per l’esame di Stato. A seguito della correzione di tali prove da parte della commissione di esame, conseguiva un punteggio insufficiente ai fini dell’ammissione alla prova orale, e veniva, pertanto, escluso.
7 Il sig. Mauri proponeva ricorso dinanzi al giudice del rinvio ai fini dell’annullamento della decisione adottata nei suoi confronti, deducendo, segnatamente, che la composizione della commissione di esame, quale prevista dall’art. 22 del R.D.L. n. 1578/33, non consentirebbe una valutazione imparziale e non garantirebbe un corretto meccanismo di concorrenza per l’accesso alla professione forense, in violazione delle disposizioni di cui agli artt. 3, lett. g), CE, 28 CE, 49 CE e segg., 81 CE nonché 82 CE.
8 Secondo il giudice del rinvio, la censura del sig. Mauri non appare destituita di ogni fondamento con riguardo ai poteri, di cui dispongono i consigli dell’Ordine, organi direttivi degli Ordini degli avvocati che riuniscono obbligatoriamente gli avvocati esercenti la professione forense nei singoli distretti, di designare i membri più influenti della commissione e condizionare in tal modo, più o meno direttamente, le valutazioni di quest’ultima.
9 Infatti, il detto Consiglio designerebbe due dei cinque membri della commissione, i quali rivestirebbero peraltro i ruoli di presidente e vicepresidente, e sarebbe possibile, e perfino usuale, che il terzo componente, docente di diritto, rivesta anch’egli la qualifica di avvocato e sia quindi iscritto al medesimo Ordine.
10 Secondo il giudice del rinvio, tale circostanza appare idonea, quantomeno in astratto, a consentire che l’Ordine possa in qualche modo limitare l’accesso alla professione a tutela degli interessi di coloro che sono già iscritti ad esso, praticando non solo una selezione qualitativa, bensì anche una selezione quantitativa, legata a logiche di mercato.
11 Ritenendo che la soluzione della controversia principale dipendesse dall’interpretazione della normativa comunitaria, il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia decideva, ai sensi dell’art. 234 CE, di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se le norme del Trattato che, nell’interpretazione della Corte di giustizia delle Comunità europee, sanciscono la tutela dei principi comunitari di concorrenza e di non discriminazione debbano esser interpretate nel senso della incompatibilità, e quindi della illegittimità, della normativa nazionale italiana, ed in particolare dell’art. 22 del R.D.L. 27 novembre 1933, n. 1578, che sottopone l’ingresso all’esercizio dell’attività economica professionale forense ad un previo esame di Stato, per la parte in cui attribuisce, ai fini della valutazione delle attitudini e capacità professionali, un penetrante potere agli organi direttivi locali dell’ordine professionale cui aderiscono gli operatori economici già operanti nell’area territoriale interessata».
Sulla questione pregiudiziale
12 Ritenendo che la soluzione del quesito posto possa essere chiaramente dedotta dalla giurisprudenza, la Corte, in conformità all’art. 104, n. 3, del regolamento di procedura, ha informato il giudice del rinvio del proprio intendimento di statuire con ordinanza motivata e ha invitato gli interessati di cui all’art. 23 dello Statuto della Corte di giustizia a presentare le loro eventuali osservazioni in merito.
13 I governi italiano e irlandese, nonché la Commissione delle Comunità europee, hanno risposto a tale invito. I due governi, in sostanza, hanno espresso la propria preferenza per una decisione della Corte con sentenza, in considerazione dell’importanza che la questione, a loro avviso, riveste. La Commissione, per contro, ha indicato di non avere obiezioni a che la Corte decida con ordinanza motivata.
Sulla ricevibilità
Osservazioni sottoposte alla Corte
14 Secondo il governo italiano, la questione pregiudiziale è irricevibile, in quanto non è necessaria ai fini della decisione del ricorso proposto dal candidato escluso dall’esame di Stato e, comunque, in quanto tale necessità non può essere desunta dall’ordinanza di rinvio.
15 Peraltro, nella parte in cui la questione pregiudiziale concerne il principio comunitario di non discriminazione – più precisamente, secondo il governo italiano, il principio del trattamento nazionale in materia di libertà di stabilimento o di libera prestazione di servizi – essa dovrebbe parimenti essere considerata irricevibile, poiché le disposizioni del Trattato in materia di libera circolazione, ivi comprese la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi, non trovano applicazione con riguardo ad attività di cui tutti gli elementi si collochino all’interno di un solo Stato membro.
16 Il governo irlandese ritiene, del pari, la questione pregiudiziale irricevibile.
17 La causa principale, infatti, riguarderebbe il sistema italiano dell’istruzione, laddove l’organizzazione dei detti sistemi rientrerebbe nella competenza degli Stati membri, non già in quella della Comunità La questione pregiudiziale resterebbe peraltro ipotetica, considerato che l’ordinanza di rinvio rileva che la composizione della commissione di esame potrebbe costituire, «quantomeno in astratto», un fattore idoneo ad ostacolare l’accesso alla professione. La domanda di pronuncia pregiudiziale, infine, non fornirebbe alla Corte elementi dettagliati in ordine al funzionamento del sistema in esame in misura sufficiente a consentirle di pronunciarsi.
Giudizio della Corte
18 Occorre ricordare che spetta esclusivamente al giudice nazionale, cui è stata sottoposta la controversia e che deve assumersi la responsabilità della decisione giurisdizionale da emanare, valutare, alla luce delle particolari circostanze del caso, sia la necessità di una decisione pregiudiziale al fine di essere in grado di pronunciare la propria sentenza sia la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte. Di conseguenza, se le questioni sollevate dal giudice nazionale vertono sull’interpretazione del diritto comunitario, la Corte è, in linea di principio, tenuta a statuire. La Corte può rifiutarsi di rispondere a una questione pregiudiziale sollevata da un giudice nazionale solo qualora risulti manifestamente che l’interpretazione o la valutazione della validità di una norma comunitaria, richiesta dal giudice nazionale, non ha alcuna relazione con i fatti o l’oggetto della causa principale, oppure qualora il problema sia di natura ipotetica, o anche nel caso in cui la Corte non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari per fornire una risposta utile alle questioni che le vengono sottoposte (v., segnatamente, sentenza 25 marzo 2004, cause riunite da C‑480/00 a C‑482/00, C‑484/00, da C‑489/00 a C‑491/00 e da C-497/00 a C‑499/00, Azienda Agricola Ettore Ribaldi, Racc. pag. I-2943, punto 72 e giurisprudenza ivi richiamata).
19 Orbene, ciò non si verifica nella specie.
20 Considerato, infatti, che il giudice del rinvio è chiamato a risolvere una controversia nella quale il ricorrente deduce un motivo attinente alla violazione di taluni principi di diritto comunitario con riguardo alla composizione della commissione di esame che ha deciso di non ammetterlo alla fase orale di un esame di Stato, non può ragionevolmente sostenersi che la questione sollevata dal medesimo sia priva di nesso con la realtà ovvero con l’oggetto della controversia principale, o che il problema sia di natura ipotetica.
21 Peraltro, quanto all’obiezione del governo italiano secondo cui le disposizioni del Trattato in materia di libera circolazione non troverebbero applicazione, dal momento che tutti gli elementi dell’attività di cui trattasi si collocano all’interno di un solo Stato membro, deve ritenersi che una soluzione possa tuttavia risultare utile al giudice del rinvio, nell’ipotesi in cui il suo diritto nazionale imponga di agire, in un procedimento come quello in esame, in modo tale che un candidato italiano all’esame di Stato fruisca degli stessi diritti di cui godrebbe, in base al diritto comunitario, un candidato di un altro Stato membro nella medesima situazione (v., in tal senso, sentenze 5 dicembre 2000, causa C‑448/98, Guimont, Racc. pag. I-10663, punto 23, e 5 marzo 2002, cause riunite C‑515/99, da C‑519/99 a C-524/99 e da C-526/99 a C-540/99, Reisch e a., Racc. pag. I‑2157, punto 26).
22 La Corte, infine, ritiene di essere sufficientemente edotta alla luce delle indicazioni contenute nella decisione di rinvio e nelle osservazioni che le sono state sottoposte per poter risolvere utilmente la questione sollevata dal giudice del rinvio.
23 Occorre pertanto procedere alla soluzione della questione pregiudiziale.
Sul merito
24 In limine, deve rilevarsi che la questione pregiudiziale si articola in due capi.
25 Il giudice del rinvio fa, anzitutto, riferimento ai «principi comunitari di [libera] concorrenza» e solleva così la questione relativa all’interpretazione degli artt. 81 CE e 82 CE.
26 Quindi, richiamandosi ai «principi comunitari di non discriminazione», il giudice del rinvio chiede alla Corte, in sostanza, di interpretare l’art. 43 CE, che pone, infatti, a carico degli Stati membri, un obbligo di non discriminazione (sentenza 21 giugno 1974, causa 2/74, Reyners, Racc. pag. 631, punti 15 e 16).
27 Per contro, non occorre procedere all’esame della questione pregiudiziale sotto il profilo dell’art. 49 CE, ancorché tale disposizione comporti parimenti un obbligo di non discriminazione (sentenza 3 dicembre 1974, causa 33/74, Van Binsbergen, Racc. pag. 1299, punto 27). Infatti, come correttamente rilevato dal governo irlandese, nulla consente di ritenere che un avvocato qualificato in un altro Stato membro che intenda prestare servizi in Italia debba sostenere l’esame di Stato.
– Sugli artt. 81 CE e 82 CE
28 Con il primo capo della questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se gli artt. 81 CE e 82 CE ostino ad una norma, come quella di cui all’art. 22 del R.D.L. 27 novembre 1933, n. 1578, ai sensi della quale, nel contesto degli esami per l’accesso all’esercizio della professione forense, la commissione di esame è composta di cinque membri nominati dal Ministro della Giustizia, dei quali due magistrati, un professore di materie giuridiche e due avvocati, ove questi ultimi sono designati dal CNF su proposta congiunta dei consigli dell’Ordine del rispettivo distretto.
29 Secondo costante giurisprudenza, sebbene di per sé gli artt. 81 CE e 82 CE riguardino esclusivamente la condotta delle imprese e non le disposizioni legislative o regolamentari emanate dagli Stati membri, ciò non toglie che tali articoli, in combinato disposto con l’art. 10 CE, che instaura un dovere di collaborazione, obbligano gli Stati membri a non adottare o mantenere in vigore provvedimenti, anche di natura legislativa o regolamentare, idonei a eliminare l’effetto utile delle regole di concorrenza applicabili alle imprese (v., segnatamente, sentenze 19 febbraio 2002, causa C-35/99, Arduino, Racc. pag. I‑1529, punto 34, e 9 settembre 2003, causa C-198/01, CIF, Racc. pag. I-8055, punto 45, e giurisprudenza ivi richiamata).
30 La Corte ha in particolare dichiarato che si è in presenza di una violazione degli artt. 10 CE e 81 CE quando uno Stato membro imponga o agevoli la conclusione di accordi in contrasto con l’art. 81 CE, o rafforzi gli effetti di siffatti accordi, ovvero tolga alla propria normativa il suo carattere pubblico delegando ad operatori privati la responsabilità di adottare decisioni d’intervento in materia economica (citate sentenze Arduino, punto 35, e CIF, punto 46, e giurisprudenza ivi richiamata).
31 Orbene, anche a voler ritenere che gli avvocati, in quanto membri della commissione per gli esami di Stato, possano essere qualificati come imprese ai sensi degli artt. 81 CE e 82 CE, non risulta che, nella specie oggetto della causa principale, lo Stato abbia tolto alla propria normativa attinente all’accesso alla professione forense il suo carattere statale delegando ad avvocati la responsabilità di prendere decisioni in ordine all’accesso alla loro professione.
32 Deve infatti rilevarsi, in primo luogo, che lo Stato occupa un posto sostanziale in seno alla commissione stessa con la presenza, su cinque membri, di due magistrati i quali, ancorché non subordinati al Ministro della Giustizia, devono tuttavia ritenersi emanazione dello Stato.
33 In secondo luogo, deve osservarsi che, come emerge dagli atti di causa, il Ministero della Giustizia dispone di rilevanti competenze che gli consentono di controllare, in ogni fase, i lavori della commissione di esame, ed anche di intervenire nei lavori medesimi, se necessario.
34 Così, il detto Ministero nomina i membri della commissione, sceglie i temi dell’esame, che può annullare in caso di irregolarità, e può intervenire designando il proprio rappresentante per eseguire le istruzioni ricevute al fine di garantire la disciplina ed il corretto svolgimento degli esami.
35 In terzo luogo, una decisione negativa della commissione di esame può essere impugnata con ricorso dinanzi al giudice amministrativo, il quale procederà al suo riesame.
36 Il controllo esercitato dallo Stato in ogni fase dell’esame oggetto della causa principale consente, pertanto, di concludere che esso non ha delegato l’esercizio del proprio potere a operatori privati.
37 Per le stesse ragioni, non può essere nemmeno contestato allo Stato medesimo di imporre o di favorire la conclusione di intese in contrasto con l’art. 81 CE, ovvero di rinforzarne gli effetti (v. anche, in tal senso, sentenza Arduino, cit., punto 43) o, ancora, di imporre o di favorire abusi di posizione dominante in contrasto con l’art. 82 CE ovvero di rafforzarne gli effetti.
38 Deve pertanto concludersi che gli artt. 81 CE e 82 CE non ostano ad una norma come quella di cui all’art. 22 del R.D.L. n. 1578/33.
– Sull’art. 43 CE
39 Con il secondo capo della sua questione pregiudiziale, il giudice del rinvio domanda, in sostanza, se l’art. 43 CE osti ad una norma come quella di cui all’art. 22 del R.D.L. n. 1578/33.
40 Occorre ricordare che l’art. 43 CE impone l’abolizione delle restrizioni alla libertà di stabilimento e che devono essere considerate come tali tutte le misure che vietano, ostacolano o scoraggiano l’esercizio di tale libertà (v., segnatamente, sentenza 17 ottobre 2002, causa C-79/01, Payroll e a., Racc. pag. I-8923, punto 26 e giurisprudenza ivi richiamata).
41 Tuttavia, secondo costante giurisprudenza, quando misure costitutive di una restrizione si applicano a tutte le persone o imprese che esercitano un’attività nel territorio dello Stato membro ospitante, esse sono giustificabili qualora rispondano a motivi imperativi di interesse pubblico, purché siano idonee a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non vadano oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo (v., segnatamente, sentenza Payroll e a., cit., punto 28 e giurisprudenza ivi richiamata).
42 A tal riguardo, se un esame per l’accesso alla professione forense può, certo, costituire un ostacolo alla libertà di stabilimento (v., in tal senso, sentenza 7 maggio 1991, causa C-340/89, Vlassopoulou, Racc. pag. I‑2357, punto 15), deve tuttavia osservarsi che nella controversia oggetto della causa principale viene contestata esclusivamente la norma relativa alla composizione della commissione di esame, e non il fatto che sia organizzato un esame per l’accesso alla professione forense.
43 Orbene, non sussiste alcun indizio che consenta di ritenere che una norma siffatta comporterebbe una restrizione alla libertà di stabilimento, indipendentemente dalla restrizione che potrebbe eventualmente risultare dall’esame stesso.
44 In ogni caso, anche a voler ritenere che la partecipazione di avvocati alla commissione per l’esame di Stato costituisca, di per sé, una restrizione alla libertà di stabilimento, essa può considerarsi giustificata nella specie, come correttamente rilevato dai governi italiano e irlandese, nonché dalla Commissione.
45 Tale partecipazione risponde, infatti, ad un motivo imperativo di interesse generale, vale a dire la necessità di valutare al meglio le attitudini e le capacità dei soggetti chiamati ad esercitare la professione forense. Essa è atta a garantire la realizzazione di tale obiettivo, nel senso che gli avvocati possiedono un’esperienza professionale che li rende particolarmente idonei a valutare i candidati rispetto alle esigenze specifiche della loro professione. Infine, i limiti richiamati ai precedenti punti 32-35 garantiscono, anch’essi, che la misura non vada oltre quanto necessario per conseguire il detto obiettivo.
46 Deve pertanto concludersi che l’art. 43 non osta ad una norma del genere di quella di cui all’art. 22 del R.D.L. n. 1578/33.
47 Ne consegue che la questione pregiudiziale va risolta nel senso che gli artt. 81 CE, 82 CE e 43 CE non ostano ad una norma come quella contenuta nell’art. 22 del R.D.L. n. 1578/33, la quale prevede che, nel contesto degli esami per l’accesso all’esercizio della professione forense, la commissione di esame è composta da cinque membri nominati dal Ministro della Giustizia, dei quali due magistrati, un professore di materie giuridiche e due avvocati, ove questi ultimi sono designati dal CNF su proposta congiunta dei consigli dell’Ordine del rispettivo distretto.
Sulle spese
48 Le spese sostenute dai governi italiano e irlandese, nonché dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:
Gli artt. 81 CE, 82 CE e 43 CE non ostano ad una norma come quella contenuta nell’art. 22 del regio decreto legge 27 novembre 1933, n. 1578, nel testo vigente all’epoca dei fatti oggetto della controversia principale, la quale prevede che, nel contesto degli esami per l’accesso all’esercizio della professione forense, la commissione di esame è composta da cinque membri nominati dal Ministro della Giustizia, dei quali due magistrati, un professore di materie giuridiche e due avvocati, ove questi ultimi sono designati dal Consiglio nazionale forense su proposta congiunta dei consigli dell’Ordine del rispettivo distretto.
Firme
1 – Lingua processuale: l'italiano. Top
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