ORDINANZA DELLA CORTE (Settima Sezione)
29 settembre 2011 (*)
«Art. 104, n. 3, primo comma, del regolamento di procedura – Art. 49 TFUE – Libertà di stabilimento – Sanità pubblica – Farmacie – Prossimità – Approvvigionamento della popolazione in medicinali – Licenza – Ripartizione territoriale delle farmacie – Distanza minima tra le sedi farmaceutiche»
Nel procedimento C‑315/08,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Consiglio di Stato con decisione 10 luglio 2007, pervenuta in cancelleria il 15 luglio 2008, nella causa
Angelo Grisoli
contro
Regione Lombardia,
con l’intervento di:
Comune di Roccafranca,
LA CORTE (Settima Sezione),
composta dal sig. D. Šváby, presidente di sezione, dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta e dal sig. J. Malenovský (relatore), giudici,
avvocato generale: sig. P. Mengozzi
cancelliere: sig. A. Calot Escobar
intendendo statuire con ordinanza motivata in conformità dell’art. 104, n. 3, primo comma, del suo regolamento di procedura,
sentito l’avvocato generale,
ha emesso la seguente
Ordinanza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli artt. 152 CE e 153 CE.
2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di un procedimento tra il sig. Grisoli e la Regione Lombardia in merito all’apertura di una nuova farmacia.
Contesto normativo
3 L’art. 1, nn. 1, 2 e 7, della legge 2 aprile 1968, n. 475, recante norme concernenti il servizio farmaceutico (GURI n. 107 del 27 aprile 1968, pag. 2638), come emendata con legge 8 novembre 1991, n. 362, recante norme di riordino del settore farmaceutico (GURI n. 269 del 16 novembre 1991, pag. 3), prevede quanto segue:
«1. L’autorizzazione ad aprire ed esercitare una farmacia è rilasciata con provvedimento definitivo dall’autorità competente per territorio.
2. Il numero delle autorizzazioni è stabilito in modo che vi sia una farmacia ogni 5 000 abitanti nei comuni con popolazione fino a 12 500 abitanti e una farmacia ogni 4 000 abitanti negli altri comuni.
(...)
7. Ogni nuovo esercizio di farmacia deve essere situato ad una distanza dagli altri non inferiore a 200 metri e comunque in modo da soddisfare le esigenze degli abitanti della zona».
4 L’art. 104 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, recante approvazione del testo unico delle leggi sanitarie (Supplemento ordinario alla GURI n. 186 del 9 agosto 1934), come emendato dalla legge 8 novembre 1991, n. 362, prevede che «[l]e regioni (…), quando particolari esigenze dell’assistenza farmaceutica in rapporto alle condizioni topografiche e di viabilità lo richiedono, possono stabilire, in deroga al criterio della popolazione di cui all’articolo 1 della legge 2 aprile 1968, n. 475, e successive modificazioni, sentiti l’unità sanitaria locale e l’ordine provinciale dei farmacisti, competenti per territorio, un limite di distanza per il quale la farmacia di nuova istituzione disti almeno 3 000 metri dalle farmacie esistenti anche se ubicate in comuni diversi. Tale disposizione si applica ai comuni con popolazione fino a 12 500 abitanti e con il limite di una farmacia per comune».
Causa principale e questioni pregiudiziali
5 La Regione Lombardia si è avvalsa della deroga al criterio della popolazione stabilita dall’art. 104 del decreto 27 luglio 1934, n. 1265.
6 Il Comune di Roccafranca, con delibera n. 39 del 25 ottobre 2001, richiedeva alla Regione Lombardia l’apertura di una seconda sede farmaceutica nella frazione di Ludriano, argomentando che tale frazione dista tre chilometri e mezzo dal capoluogo, che nella frazione operano tre ambulatori medici e che la frazione è collegata al capoluogo da due strade molto trafficate e non servite da trasporti pubblici sufficientemente comodi.
7 La Regione Lombardia accoglieva le richieste del Comune e autorizzava l’apertura della nuova farmacia, motivando tale decisione con l’aumento del traffico nella frazione e la sua recente espansione edilizia.
8 Il sig. Grisoli, titolare dell’unica farmacia del capoluogo del Comune di Roccafranca, ha impugnato tale decisione dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia – Brescia, sostenendo, in particolare, che la farmacia prevista sarebbe stata distante meno di 3 000 metri dal proprio esercizio, che la deroga al criterio della farmacia unica non era giustificata dalla distanza tra il capoluogo e la frazione e che gli elementi posti a base della decisione erano viziati da errori.
9 Essendo stato respinto dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia – Brescia il ricorso del sig. Grisoli, questi ha proposto appello avverso la sentenza dinanzi al Consiglio di Stato.
10 Nel corso della discussione dinanzi a quest’ultimo, si è evocato un potenziale contrasto tra le disposizioni nazionali che impongono una distanza tra le sedi farmaceutiche e quelle del diritto dell’Unione in materia di diritto alla salute e di accesso alle farmacie, nonché di libera concorrenza tra gli operatori del settore in questione.
11 Al riguardo il giudice del rinvio ha affermato, in particolare, che il limite di distanza di 3 000 metri per l’apertura di nuove farmacie rappresenta, per i comuni con popolazione inferiore ai 5 000 abitanti, un vincolo aggiuntivo e più gravoso rispetto ai requisiti generali che impongono una pianta organica delle farmacie e il rispetto di una distanza di almeno 200 metri quanto all’ubicazione degli esercizi farmaceutici nel medesimo Comune.
12 Orbene, nei comuni minori, spesso caratterizzati dall’esistenza di una o più frazioni che orbitano intorno al capoluogo, il vincolo dei 3 000 metri quale requisito per l’apertura di una nuova farmacia sarebbe diretto solo ad evitare che l’unico esercizio esistente non perda la sua clientela oltre determinati livelli ed a preservare la stabilità dei suoi utili di gestione.
13 Secondo il giudice del rinvio, la riduzione del numero delle farmacie sul territorio, che deriva dalle distanze minime da rispettare, provoca inoltre difficoltà della popolazione nell’approvvigionarsi di prodotti farmaceutici in considerazione dei presupposti al quale è ancorato il limite stesso, che prescinde dalle effettive condizioni locali quali i collegamenti, la morfologia del territorio e l’età media della popolazione, senza che ciò corrisponda ad alcun effettiva esigenza.
14 Pertanto, il Consiglio di Stato ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se sia compatibile con gli artt. 152 [CE] e 153 [CE] la presenza di un’unica sede farmaceutica nei comuni con popolazione inferiore a 4 000 abitanti.
2) Se sia compatibile con gli artt. 152 [CE] e 153 [CE] l’assoggettamento dell’apertura della seconda sede farmaceutica, nei comuni con popolazione superiore ai 4 000 abitanti, a condizioni quali l’eccedenza di popolazione di almeno il cinquanta per cento dei parametri, la distanza di almeno 3 000 metri dall’esercizio esistente, e la presenza delle particolari esigenze dell’assistenza farmaceutica in rapporto alle condizioni topografiche e di viabilità, da valutare a cura sia delle unità sanitarie (Aziende Sanitarie Locali) sia dell’ordine professionale locale o comunque delle amministrazioni competenti in tema di organizzazione e controllo del servizio di assistenza farmaceutica».
Osservazioni preliminari
15 Secondo il tenore delle questioni pregiudiziali, il giudice del rinvio chiede alla Corte di pronunciarsi sulle questioni stesse rispetto agli artt. 152 CE e 153 CE.
16 Tuttavia, occorre ricordare che tali articoli non contengono alcun obbligo riferito agli Stati membri che possa essere invocato al fine di far esaminare la conformità di misure nazionali al diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenza 1° luglio 2010, causa C‑393/08, Sbarigia, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 37).
17 Ciò premesso, dalla giurisprudenza risulta che, nella prospettiva di fornire al giudice nazionale una risposta utile che gli consenta di dirimere la controversia sottopostagli, spetta alla Corte, se necessario, riformulare le questioni che le sono sottoposte (sentenze 4 maggio 2006, causa C‑286/05, Haug, Racc. pag. I‑4121, punto 17, e 11 marzo 2008, causa C‑420/06, Jager, Racc. pag. I‑1315, punto 46).
18 Inoltre, per fornire una siffatta soluzione utile al giudice nazionale, la Corte può essere indotta a prendere in considerazione norme di diritto dell’Unione alle quali il giudice nazionale non ha fatto riferimento nelle sue questioni pregiudiziali (sentenza 23 novembre 2010, causa C‑145/09, Tsakouridis, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 36 e giurisprudenza ivi citata).
19 Alla luce di tale giurisprudenza, le questioni sottoposte vanno intese nel senso che il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’art. 49 TFUE osti a una normativa nazionale, come quella su cui verte la causa principale, la quale ponga limiti all’istituzione di nuove farmacie prevedendo che:
– nei comuni con popolazione inferiore ai 4 000 abitanti, possa essere aperta una sola farmacia, e
– nei comuni con popolazione superiore ai 4 000 abitanti, l’apertura di una nuova farmacia sia sottoposta a condizioni quali l’eccedenza di popolazione di almeno il 50% dei parametri richiesti per una farmacia ed il rispetto di una distanza minima di 3 000 metri rispetto alle farmacie già esistenti (in prosieguo: le «norme di base»).
Sulle questioni pregiudiziali
20 Ai sensi dell’art. 104, n. 3, primo comma, del regolamento di procedura della Corte, qualora la soluzione di una questione pregiudiziale possa essere chiaramente desunta dalla giurisprudenza, la Corte può statuire con ordinanza motivata.
21 Al riguardo occorre ricordare che, nella sentenza 1° giugno 2010, cause riunite C‑570/07 e C‑571/07, Blanco Pérez e Chao Gómez (non ancora pubblicata nella Raccolta), la Corte ha già avuto modo di pronunciarsi sulla questione se l’art. 49 TFUE osti a una normativa nazionale la quale ponga limiti all’apertura di nuove farmacie, statuendo che può essere aperta un’unica farmacia per moduli di popolazione corrispondenti a un determinato numero di abitanti (in prosieguo: il «criterio demografico») e che l’istituzione di ogni nuova farmacia deve rispettare una distanza minima rispetto alle farmacie già esistenti (in prosieguo: il «criterio geografico»).
22 Dato che la presente domanda di pronuncia pregiudiziale verte sulla normativa nazionale che impone limiti analoghi nell’ipotesi di istituzione di nuove farmacie, le considerazioni esposte nella menzionata sentenza Blanco Pérez e Chao Gómez sono trasponibili a tale controversia.
23 Al fine di risolvere le questioni sottoposte, occorre pertanto ricordare che, ai punti 60 e 64 della menzionata sentenza Blanco Pérez e Chao Gómez, la Corte ha già avuto modo di affermare che, sebbene una normativa che limita la libertà di istituire nuove farmacie costituisca una restrizione alla libertà di stabilimento ai sensi dell’art. 49 TFUE, tale normativa può essere tuttavia giustificata dall’obiettivo di garantire alla popolazione una fornitura di medicinali sicura e di qualità.
24 Al riguardo la Corte ha rilevato, in primo luogo, che, in assenza di qualsivoglia regolamentazione, le farmacie possono concentrarsi in località reputate attraenti, sicché in alcune località meno attraenti si rischierebbe di trovare un numero di farmacie insufficiente ad assicurare un servizio farmaceutico sicuro e di qualità (sentenza Blanco Pérez e Chao Gómez, cit., punto 73).
25 In un contesto siffatto, uno Stato membro può ritenere che sussista un rischio di penuria di farmacie in talune parti del suo territorio e, di conseguenza, un rischio di inadeguato approvvigionamento di medicinali quanto a sicurezza e a qualità (sentenza Blanco Pérez e Chao Gómez, cit., punto 75).
26 Pertanto, uno Stato membro può adottare, considerato tale rischio, una normativa che preveda l’istituzione di una sola farmacia per un certo numero di abitanti. Invero, una tale condizione può sortire l’effetto di canalizzare l’insediamento di farmacie verso parti del territorio nazionale dove l’accesso al servizio farmaceutico è lacunoso, poiché, impedendo ai farmacisti di impiantarsi in zone già dotate di un numero sufficiente di farmacie, li invita così a stabilirsi in zone nelle quali le farmacie scarseggiano. Conseguentemente, detta condizione è idonea a ripartire in maniera equilibrata le farmacie nel territorio nazionale, ad assicurare così a tutta la popolazione un accesso adeguato al servizio farmaceutico e, conseguentemente, ad aumentare la sicurezza e la qualità dell’approvvigionamento della popolazione in medicinali (sentenza Blanco Pérez e Chao Gómez, cit., punti 76‑78).
27 Ciò premesso, l’obiettivo di garantire alla popolazione una fornitura di medicinali sicura e di qualità è parimenti tale da giustificare, in linea di principio, una normativa come quella oggetto della causa principale, che prevede che, nei comuni minori, possa essere istituita una sola farmacia e che, negli altri comuni, l’apertura di una nuova farmacia sia assoggettata alla condizione che la popolazione sia superiore ad un certo numero di abitanti.
28 In secondo luogo, la Corte ha statuito, ai punti 79 e 80 della menzionata sentenza Blanco Pérez e Chao Gómez, che la sola condizione relativa ai moduli di popolazione rischia di non evitare una concentrazione di farmacie, all’interno di un’area geografica determinata secondo tale condizione, in alcune località attraenti di tale zona e che, pertanto, è lecito che uno Stato membro preveda condizioni supplementari che mirino ad impedire tale concentrazione, adottando, per esempio, una condizione che impone distanze minime tra le farmacie.
29 Tale condizione permette, infatti, per la sua stessa natura di evitare una simile concentrazione e risulta, così, idonea a ripartire le farmacie in maniera più equilibrata all’interno di un comune. La condizione relativa alla distanza minima accresce anche, di conseguenza, la certezza per i pazienti che disporranno di una farmacia nei paraggi e, conseguentemente, di un accesso facile e rapido ad un servizio farmaceutico adeguato (sentenza Blanco Pérez e Chao Gómez, cit., punti 81 e 82).
30 Atteso che siffatte considerazioni sono applicabili alla presente controversia, si deve in tal senso rilevare che lo Stato membro interessato può, in linea di principio, adottare una normativa che preveda che, nei comuni con popolazione superiore ai 4 000 abitanti, l’apertura di una nuova farmacia sia sottoposta alla regola secondo cui essa deve rispettare una distanza minima rispetto alle farmacie già esistenti.
31 Se emerge da quanto precede che una normativa nazionale come quella oggetto della causa principale è, in linea di principio, atta a realizzare l’obiettivo di garantire alla popolazione un approvvigionamento di medicinali sicuro e di qualità, occorre pure che il modo in cui essa persegue il detto obiettivo non sia incoerente. Infatti, secondo costante giurisprudenza, le singole disposizioni, al pari della normativa nazionale nel suo insieme, sono idonee a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito solo qualora rispondano effettivamente all’intento di realizzarlo in modo coerente e sistematico (sentenza Blanco Pérez e Chao Gómez, cit., punto 94 nonché la giurisprudenza ivi citata).
32 Al riguardo, dal punto 96 della menzionata sentenza Blanco Pérez e Chao Gómez risulta che, ove il ricorso al criterio demografico e a quello geografico sia inteso a garantire, rispetto al territorio interessato complessivamente inteso, un approvvigionamento in medicinali sicuro e di qualità alla popolazione, sulla base di indicazioni necessariamente forfettarie che tengono conto, così, degli elementi geografici e demografici ordinari, considerati come medi, l’applicazione rigida e incondizionata delle regole concepite sulla base di tali elementi forfettari rischia di non assicurare un accesso adeguato al servizio farmaceutico in zone che presentano talune particolarità demografiche o geografiche.
33 Tali particolarità possono avere l’effetto che, se le regole summenzionate sono applicate sempre e comunque, parte della popolazione interessata potrebbe trovarsi fuori della ragionevole portata di una farmacia e mancherebbe, così, di un accesso adeguato al servizio farmaceutico (v., in tal senso, sentenza Blanco Pérez e Chao Gómez, cit., punto 97).
34 Conseguentemente, come risulta dal punto 102 della menzionata sentenza Blanco Pérez e Chao Gómez, una normativa che fa ricorso al criterio demografico e a quello geografico può ritenersi realmente rispondente alla preoccupazione di conseguire, in modo coerente e sistematico, l’obiettivo di garantire alla popolazione un approvvigionamento di medicinali sicuro e di qualità solo se le autorità competenti sono abilitate ad autorizzare farmacie supplementari – e fanno uso adeguato di tale facoltà – in ogni zona con particolari caratteristiche demografiche o geografiche, nella quale l’applicazione rigida delle regole fissate in base ad elementi medi e forfettari rischierebbe di impedire l’apertura di un numero di farmacie sufficiente ad assicurare un servizio farmaceutico adeguato.
35 Nella causa principale, si deve rilevare, da una parte, che le norme di base sono applicabili – al pari della controversia sfociata nella menzionata sentenza Blanco Pérez e Chao Gómez – al territorio interessato complessivamente inteso e mirano a garantire alla popolazione un approvvigionamento di medicinali sicuro e di qualità sulla base di indicazioni forfettarie.
36 D’altra parte, il giudice nazionale ha espresso talune riserve, nella decisione di rinvio, quanto all’adeguatezza delle norme di base la cui applicazione comporterebbe, eventualmente, difficoltà di approvvigionamento di medicinali per la popolazione interessata e non risponderebbe ad alcuna esigenza reale (v. punti 11-13 della presente ordinanza).
37 Ciò premesso, spetta al giudice del rinvio verificare se, in forza della normativa oggetto della causa principale, le autorità competenti sono abilitate ad autorizzare l’apertura di farmacie supplementari – e fanno uso adeguato di tale facoltà – in ogni zona con particolari caratteristiche demografiche o geografiche nella quale l’applicazione rigida delle norme di base rischierebbe di impedire l’apertura di un numero di farmacie sufficiente ad assicurare un servizio farmaceutico adeguato.
38 Alla luce delle suesposte considerazioni, le questioni sollevate vanno risolte nel senso che l’art. 49 TFUE non osta a una normativa nazionale, come quella su cui verte la causa principale, la quale pone limiti all’istituzione nuove farmacie prevedendo che:
– nei comuni con popolazione inferiore ai 4 000 abitanti, possa essere aperta una sola farmacia, e
– nei comuni con popolazione superiore ai 4 000 abitanti, l’apertura di una nuova farmacia sia sottoposta a condizioni quali l’eccedenza di popolazione di almeno il 50% dei parametri richiesti per una farmacia ed il rispetto di una distanza minima rispetto alle farmacie già esistenti,
purché tale normativa consenta, in deroga alle norme di base, l’apertura di un numero di farmacie sufficiente ad assicurare un servizio farmaceutico adeguato nelle zone con particolari caratteristiche demografiche o geografiche, ove la relativa verifica spetta al giudice del rinvio.
Sulle spese
39 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Settima Sezione) dichiara:
L’art. 49 TFUE non osta a una normativa nazionale, come quella su cui verte la causa principale, la quale pone limiti all’istituzione di nuove farmacie prevedendo che:
– nei comuni con popolazione inferiore ai 4 000 abitanti, possa essere aperta una sola farmacia, e
– nei comuni con popolazione superiore ai 4 000 abitanti, l’apertura di una nuova farmacia sia sottoposta a condizioni quali l’eccedenza di popolazione di almeno il 50% dei parametri richiesti per una farmacia ed il rispetto di una distanza minima rispetto alle farmacie già esistenti,
purché tale normativa consenta, in deroga alle norme di base, l’apertura di un numero di farmacie sufficiente ad assicurare un servizio farmaceutico adeguato nelle zone con particolari caratteristiche demografiche o geografiche, ove la relativa verifica spetta al giudice del rinvio.
Firme
* Lingua processuale: l’italiano.
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