ORDONNANCE DE LA COUR (neuvième chambre)
7 février 2023 (*)
« Renvoi préjudiciel – Article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour – Article 267 TFUE – Notion de “juridiction” – Organe de recours d’un organisme national de contrôle des procédures de passation des marchés publics – Indépendance – Qualité de tiers par rapport à l’autorité qui a adopté la décision faisant l’objet du recours – Irrecevabilité manifeste de la demande de décision préjudicielle »
Dans l’affaire C‑520/22,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par la Rada Úradu pre verejné obstarávanie (Conseil de l’autorité de régulation des marchés publics, Slovaquie), par décision du 3 août 2022, parvenue à la Cour le 4 août 2022, dans la procédure
HOREZZA, a.s.
contre
Úrad pre verejné obstarávanie,
LA COUR (neuvième chambre),
composée de Mme L. S. Rossi, présidente de chambre, MM. J.‑C. Bonichot (rapporteur) et S. Rodin, juges,
avocat général : M. P. Pikamäe,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 2, paragraphe 1, point 4, de la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant HOREZZA, a.s. à l’Úrad pre verejné obstarávanie (autorité de régulation des marchés publics, Slovaquie) (ci-après l’« autorité de régulation ») au sujet d’une décision par laquelle cette dernière a constaté que cette société n’avait pas respecté des règles en matière de passation des marchés publics.
Le cadre juridique
3 L’article 2, paragraphe 1, points 1 et 4, de la directive 2014/24 prévoit :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
1. “pouvoirs adjudicateurs”, l’État, les autorités régionales ou locales, les organismes de droit public ou les associations formées par une ou plusieurs de ces autorités ou un ou plusieurs de ces organismes de droit public ;
[...]
4. “organisme de droit public”, tout organisme présentant toutes les caractéristiques suivantes :
a) il a été créé pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial ;
b) il est doté de la personnalité juridique ; et
c) soit il est financé majoritairement par l’État, les autorités régionales ou locales ou par d’autres organismes de droit public, soit sa gestion est soumise à un contrôle de ces autorités ou organismes, soit son organe d’administration, de direction ou de surveillance est composé de membres dont plus de la moitié sont désignés par l’État, les autorités régionales ou locales ou d’autres organismes de droit public ».
La procédure au principal et les questions préjudicielles
4 HOREZZA est une société anonyme de droit privé dont l’actionnaire unique est l’État slovaque, représenté par le Ministerstvo obrany Slovenskej republiky (ministère de la Défense de la République slovaque) (ci-après le « ministère »). D’après les statuts de cette société, les principales activités de celle-ci sont la fourniture de services de soins de santé pour le ministère. Depuis le mois d’octobre 2017, la prestation de ces services n’est plus exclusivement destinée au ministère.
5 À partir de l’année 2013, le Vojenský úrad sociálneho zabezpečenia (Office de sécurité sociale des forces armées, Slovaquie) (ci-après l’« Office »), un organisme budgétaire du ministère réalisant des activités de sécurité sociale pour les militaires de carrière, a attribué plusieurs marchés à HOREZZA sur le fondement de l’exception in house prévue par le zákon č. 343/2015 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov (loi no 343/2015 sur les marchés publics, modifiant et complétant certaines lois). Pendant l’année 2017 à l’année 2019, la majorité des services fournis par HOREZZA était destinée à l’Office.
6 Le 10 octobre 2019, HOREZZA a conclu avec une autre société de droit privé un contrat portant sur la construction d’un bâtiment, à savoir un institut spécialisé dans les maladies pulmonaires. Estimant qu’elle ne devait pas être qualifiée de pouvoir adjudicateur, HOREZZA n’a pas appliqué les règles en matière de passation des marchés publics lors de la passation de ce contrat.
7 L’autorité de régulation, qui est l’institution centrale de la République slovaque chargée de veiller au respect des obligations légales des pouvoirs adjudicateurs et des entités adjudicatrices dans le cadre de la passation des marchés publics, a contrôlé la procédure menée par HOREZZA pour la conclusion dudit contrat. Par une décision du 22 juillet 2021, elle a constaté que cette société avait violé la loi no 343/2015, sans toutefois en tirer d’autre conséquence. Plus précisément, elle a estimé que ladite société devait être considérée comme étant un pouvoir adjudicateur et qu’elle était, dès lors, tenue de respecter les procédures de passation des marchés publics.
8 HOREZZA a introduit un recours contre cette décision devant la Rada Úradu pre verejné obstarávanie (Conseil de l’autorité de régulation des marchés publics, Slovaquie) (ci-après le « Conseil »). À l’appui de ce recours, elle fait valoir, en substance, qu’elle n’est pas un pouvoir adjudicateur, dès lors que son activité a un caractère industriel et commercial.
9 Le Conseil constate que HOREZZA fournit des services non seulement au ministère et à l’Office, mais également sur le marché concurrentiel en cause. Il relève également que cette société a été créée afin de satisfaire des besoins d’intérêt général et qu’elle continue à satisfaire de tels intérêts. À cet égard, le Conseil souligne que, selon la réglementation slovaque, les services de soins de santé destinés au ministère peuvent être fournis exclusivement dans les établissements gérés ou désignés par le ministère. Toutefois, cette réglementation n’exclurait pas que ces services puissent être fournis au ministère par un opérateur autre que HOREZZA. Dans ce contexte, le Conseil se demande si, s’agissant des services de soins de santé que HOREZZA fournit au ministère et à l’Office, cette société opère dans un environnement concurrentiel et exerce une activité ayant un caractère industriel ou commercial, de sorte qu’elle ne saurait être considérée comme étant un organisme de droit public ni, dès lors, comme étant un pouvoir adjudicateur.
10 Dans ces conditions, le Conseil a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) La notion d’“organisme de droit public”, au sens de l’article 2, paragraphe 1, point 4, de la directive [2014/24,] peut-elle être interprétée en ce sens que la société à laquelle le pouvoir adjudicateur attribue des marchés in house en vue de fournir des services de soins de santé, pour la fourniture desquels elle a été créée, lorsque la réglementation nationale prévoit que ces services ne peuvent être fournis que dans les établissements gérés par le pouvoir adjudicateur ou désignés par celui-ci, mais n’indique pas qu’ils peuvent être fournis exclusivement par la société, et que, sur le marché en cause, plusieurs opérateurs économiques proposent de tels services, est exposée à la concurrence sur le marché en cause pour l’attribution des marchés in house et que ses activités ont un caractère industriel ou commercial ?
2) L’article 2, paragraphe 1, point 4, de la directive [2014/24] doit-il être interprété en ce sens que la société détenue entièrement par le pouvoir adjudicateur et dont l’activité consiste, d’une part, à fournir des services de rééducation et des cures thermales pour le pouvoir adjudicateur – pour la fourniture desquels elle a été créée – sur le fondement de marchés qui lui sont attribués in house par le pouvoir adjudicateur, lorsque la réglementation nationale prévoit que ces services ne peuvent être fournis que dans les établissements gérés par le pouvoir adjudicateur ou désignés par celui-ci, mais n’indique pas qu’ils peuvent être fournis exclusivement par la société, et dont l’activité consiste, d’autre part, à fournir des services de rééducation et des cures thermales sur un marché concurrentiel, peut être qualifiée d’“organisme de droit public”, au sens de cette disposition ? »
Sur la recevabilité de la demande de décision préjudicielle
11 En vertu de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsqu’une demande de décision préjudicielle est manifestement irrecevable, la Cour, l’avocat général entendu, peut à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
12 Il y a lieu de faire application de cette disposition dans la présente affaire.
Observations du Conseil
13 Dans sa demande de décision préjudicielle, le Conseil expose les raisons pour lesquelles il considère pouvoir être qualifié de « juridiction », au sens de l’article 267 TFUE.
14 Concrètement, il affirme être un organe collégial permanent de l’autorité de régulation, établi par la loi et compétent pour examiner les recours contre les décisions non définitives de cette autorité. À ce dernier égard, cet organe souligne que sa compétence est obligatoire.
15 S’agissant des recours visant, comme en l’occurrence, une décision de l’autorité de régulation adoptée après la conclusion d’un marché et n’imposant aucune obligation au pouvoir adjudicateur, la décision du Conseil aurait un caractère contraignant et définitif dès lors qu’elle n’est pas soumise à un contrôle juridictionnel.
16 Dans le cadre d’une procédure de recours, le Conseil aurait le statut de « tiers au litige ». Il agirait en tant que partie tierce par rapport à l’autorité de régulation ayant adopté la décision faisant l’objet de cette procédure.
17 Les procédures devant le Conseil auraient un caractère contradictoire. Le cadre légal applicable à ces procédures permettrait aux parties d’être dûment entendues et de s’exprimer sur les faits et sur leur qualification juridique.
18 En outre, dans le cadre de la procédure de recours devant le Conseil, celui-ci se prononcerait toujours sur le fond. Il pourrait soit modifier la décision contestée, soit rejeter le recours et confirmer cette décision. Si cela s’avère nécessaire, le Conseil compléterait et régulariserait la procédure menée jusqu’alors. En particulier, s’agissant de l’administration de la preuve, il pourrait s’appuyer sur tous les moyens légaux permettant de constater et de clarifier les faits de l’affaire.
19 Par ailleurs, le Conseil est composé de neuf membres, à savoir le président et deux vice-présidents de l’autorité de régulation ainsi que six autres personnes ne pouvant simultanément être des employés de cette autorité. Ces membres exercent un mandat fixé et garanti par la loi et seraient soumis à des conditions d’indépendance. À ce dernier égard, le Conseil relève qu’il existe une obligation légale d’exclure tout membre le composant de la prise d’une décision dans une affaire si, en raison de son lien avec cette affaire, avec les parties à la procédure ou avec leurs représentants, il est possible de douter de son impartialité ou s’il a pris part à ladite affaire à un autre stade de la procédure.
Appréciation de la Cour
20 Selon la jurisprudence constante de la Cour, la procédure instituée à l’article 267 TFUE constitue un instrument de coopération entre la Cour et les juridictions nationales, grâce auquel la première fournit aux secondes les éléments d’interprétation du droit de l’Union qui leur sont nécessaires pour la solution du litige qu’elles sont appelées à trancher (arrêt du 26 mars 2020, Miasto Łowicz et Prokurator Generalny, C‑558/18 et C‑563/18, EU:C:2020:234, point 44 ainsi que jurisprudence citée).
21 À cet égard, il convient de rappeler que les exigences cumulatives concernant le contenu d’une décision de renvoi figurent de manière explicite à l’article 94 du règlement de procédure, dont la juridiction de renvoi est censée, dans le cadre de la coopération instaurée à l’article 267 TFUE, avoir connaissance et qu’elle est tenue de respecter scrupuleusement (ordonnance du 3 juillet 2014, Talasca, C‑19/14, EU:C:2014:2049, point 21, et arrêt du 9 septembre 2021, Toplofikatsia Sofia e.a., C‑208/20 et C‑256/20, EU:C:2021:719, point 20 ainsi que jurisprudence citée). Elles sont, en outre, rappelées aux points 13, 15 et 16 des recommandations de la Cour de justice de l’Union européenne à l’attention des juridictions nationales, relatives à l’introduction de procédures préjudicielles (JO 2019, C 380, p. 1).
22 Les informations qui doivent figurer dans la décision de renvoi ont notamment vocation à permettre à la Cour de vérifier la recevabilité d’une telle demande (voir, en ce sens, ordonnance du 25 avril 2018, Secretaria Regional de Saúde dos Açores, C‑102/17, EU:C:2018:294, point 27).
23 Ainsi, c’est sur la base des éléments fournis par l’organisme de renvoi dans cette décision qu’il appartient à la Cour de vérifier si celui-ci peut être qualifié de « juridiction », au sens de l’article 267 TFUE (voir, en ce sens, ordonnance du 25 avril 2018, Secretaria Regional de Saúde dos Açores, C‑102/17, EU:C:2018:294, point 24).
24 Dans ce contexte, l’obligation, incombant à cet organisme, d’expliciter, en particulier, le cadre factuel et réglementaire du litige au principal doit tout particulièrement être observée lorsqu’il existe des doutes quant à la question de savoir si ledit organisme possède le caractère d’une « juridiction », au sens de l’article 267 TFUE (voir, en ce sens, ordonnance du 25 avril 2018, Secretaria Regional de Saúde dos Açores, C‑102/17, EU:C:2018:294, points 28 à 30).
25 Afin d’apprécier si l’organisme de renvoi en cause possède ce caractère, question qui relève uniquement du droit de l’Union, la Cour tient compte d’un ensemble d’éléments, tels l’origine légale de cet organisme, sa permanence, le caractère obligatoire de sa juridiction, la nature contradictoire de sa procédure, l’application, par ledit organisme, des règles de droit ainsi que son indépendance (arrêt du 3 mai 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, point 41).
26 En ce qui concerne plus spécifiquement le critère d’indépendance, la Cour a itérativement rappelé que la notion de « juridiction », au sens de l’article 267 TFUE, ne peut, par essence même, désigner qu’une autorité qui a la qualité de tiers par rapport à celle qui a adopté la décision faisant l’objet du recours (arrêt du 3 mai 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, point 52 et jurisprudence citée).
27 Il ressort également de la jurisprudence de la Cour que l’autorité devant laquelle est introduit un recours contre une décision prise par les services d’une administration ne peut être considérée comme étant un tiers par rapport à ces services et, partant, comme étant une « juridiction », au sens de l’article 267 TFUE, lorsqu’elle présente un lien organique avec cette administration, à moins que le contexte juridique national soit de nature à garantir la séparation fonctionnelle entre, d’une part, les services de l’administration dont les décisions sont contestées et, d’autre part, l’autorité qui statue sur les réclamations introduites contre les décisions de ces services sans recevoir aucune instruction de l’administration dont lesdits services relèvent (arrêt du 30 mai 2002, Schmid, C‑516/99, EU:C:2002:313, point 37).
28 À cet égard, il y a lieu de relever que, en l’occurrence, le Conseil est saisi d’un recours introduit contre une décision de l’autorité de régulation, prise dans le cadre d’une « procédure de contrôle » des actes adoptés par des pouvoirs adjudicateurs. La Cour a déjà constaté que, dans ce cadre, cette autorité exerce des fonctions de nature non pas juridictionnelle, mais purement administrative, de sorte qu’elle ne saurait être regardée comme étant une « juridiction », au sens de l’article 267 TFUE (ordonnance du 22 décembre 2022, Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou e.a., C‑204/22, non publiée, EU:C:2022:1034, points 75 et 76).
29 Par ailleurs, il ressort de la décision de renvoi que l’autorité de régulation présente un lien organique évident avec le Conseil. En effet, ce dernier est un organe collégial permanent de cette autorité qui est composé de neuf membres, dont le président et deux vice-présidents de ladite autorité.
30 Certes, le Conseil fait valoir qu’il existe une obligation légale d’exclure tout membre le composant de la prise d’une décision dans une affaire si, en raison de son lien avec cette affaire, avec les parties à la procédure ou avec leurs représentants, il est possible de douter de son impartialité, ou s’il a pris part à ladite affaire à un autre stade de la procédure.
31 Toutefois, il convient de relever que le texte des dispositions nationales pertinentes ne figure pas dans la décision de renvoi et que cette dernière ne comporte aucune information permettant d’établir l’existence de règles et de mécanismes destinés à garantir une séparation fonctionnelle suffisante entre l’autorité de régulation et le Conseil. En particulier, cette décision ne contient aucune description des fonctions concrètes du président et des vice-présidents de l’autorité de régulation. En outre, à première vue, il apparaît que le seul objet de l’obligation légale mentionnée au point précédent est d’assurer l’absence de conflits d’intérêts d’un membre du Conseil dans une affaire donnée et non de garantir, de manière générale, l’impartialité du Conseil à l’égard de l’autorité de régulation dont les décisions sont contestées.
32 Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que le Conseil n’a pas la qualité de tiers par rapport à l’autorité de régulation ayant adopté la décision faisant l’objet de la procédure au principal, laquelle s’apparente, selon les éléments dont dispose la Cour, à un recours administratif interne. Dès lors, il ne saurait être regardé comme étant une « juridiction », au sens de l’article 267 TFUE.
33 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, la présente demande de décision préjudicielle est, en application de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure, manifestement irrecevable.
Sur les dépens
34 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant l’organisme de renvoi, il appartient à celui-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs, la Cour (neuvième chambre) ordonne :
La demande de décision préjudicielle introduite par la Rada Úradu pre verejné obstarávanie (Conseil de l’autorité de régulation des marchés publics, Slovaquie), par décision du 3 août 2022, est manifestement irrecevable.
Signatures
* Langue de procédure : le slovaque.
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