ORDONNANCE DE LA COUR (septième chambre)
29 septembre 2011 (*)
«Article 104, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement de procédure – Article 49 TFUE – Liberté d’établissement – Santé publique – Pharmacies – Proximité – Approvisionnement de la population en médicaments – Autorisation d’exploitation – Répartition territoriale des pharmacies – Distance minimale entre les officines»
Dans l’affaire C‑315/08,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Consiglio di Stato (Italie), par décision du 10 juillet 2007, parvenue à la Cour le 15 juillet 2008, dans la procédure
Angelo Grisoli
contre
Regione Lombardia,
en présence de:
Comune di Roccafranca,
LA COUR (septième chambre),
composée de M. D. Šváby, président de chambre, Mme R. Silva de Lapuerta et M. J. Malenovský (rapporteur), juges,
avocat général: M. P. Mengozzi,
greffier: M. A. Calot Escobar,
la Cour se proposant de statuer par voie d’ordonnance motivée conformément à l’article 104, paragraphe 3, premier alinéa, de son règlement de procédure,
l’avocat général entendu,
rend la présente
Ordonnance
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 152 CE et 153 CE.
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Grisoli à la Regione Lombardia au sujet de l’ouverture d’une nouvelle officine de pharmacie.
Le cadre juridique
3 Aux termes de l’article 1er, paragraphes 1, 2 et 7, de la loi n° 475, portant les règles concernant le service pharmaceutique (Norme concernenti il servizio farmaceutico), du 2 avril 1968 (GURI n° 107, du 27 avril 1968, p. 2638), telle que modifiée par la loi n° 362, portant les règles de restructuration du secteur pharmaceutique (Norme di riordino del settore farmaceutico), du 8 novembre 1991 (GURI n° 269, du 16 novembre 1991, p. 3):
«1. L’autorisation d’ouvrir et d’exploiter une officine de pharmacie est délivrée par l’autorité compétente pour le territoire concerné.
2. Le nombre des autorisations pouvant être délivrées pour chaque commune est déterminé de sorte qu’il y ait une pharmacie pour 5 000 habitants dans les communes ayant jusqu’à 12 500 habitants, et une pharmacie pour 4 000 habitants dans les autres communes.
[…]
7. Toute nouvelle officine de pharmacie doit être située à une distance non inférieure à 200 mètres des autres, de manière à répondre en toute hypothèse aux besoins des habitants de la zone.»
4 L’article 104 du décret n° 1265, portant le texte unique des lois relatives à la santé publique (Testo unico delle leggi sanitarie), du 27 juillet 1934 (supplément ordinaire à la GURI n° 186, du 9 août 1934), tel que modifié par la loi n° 362, du 8 novembre 1991, prévoit que «les régions […] peuvent décider, lorsque les besoins en services pharmaceutiques l’exigent, eu égard aux conditions topographiques et d’accès au territoire, par dérogation au critère du nombre d’habitants visé à l’article 1er de la loi n° 475, du 2 avril 1968, après avis de l’autorité sanitaire locale et de l’ordre régional des pharmaciens territorialement compétent, que la pharmacie nouvellement ouverte devra être située à une distance d’au moins 3 000 mètres des pharmacies existantes, même si elles se trouvent implantées dans des communes différentes. Cette disposition s’applique aux communes ayant jusqu’à 12 500 habitants et dans la limite d’une pharmacie par commune».
Le litige au principal et les questions préjudicielles
5 La Regione Lombardia a fait usage de la dérogation au critère du nombre d’habitants qui est prévue à l’article 104 du décret n° 1265, du 27 juillet 1934.
6 La Comune di Roccafranca, par délibération n° 39 du 25 octobre 2001, a demandé à la Regione Lombardia la création d’une seconde pharmacie dans le hameau de Ludriano, au motif que ce hameau est éloigné de 3 500 mètres du chef-lieu, que trois médecins y ont leur cabinet et qu’il est relié au chef-lieu par deux routes très fréquentées et non desservies par des transports en commun suffisamment commodes.
7 La Regione Lombardia a accueilli la demande de cette commune et a autorisé l’ouverture de la nouvelle pharmacie, justifiant cette décision par l’augmentation de la circulation dans le hameau et la récente expansion de son parc résidentiel.
8 M. Grisoli, exploitant de l’unique pharmacie du chef-lieu de la commune de Roccafranca, a attaqué cette décision devant le Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia – Brescia, soutenant, notamment, que la pharmacie envisagée serait éloignée de moins de 3 000 mètres de sa propre officine, que la dérogation au principe de la pharmacie unique n’était pas justifiée par la distance séparant le chef-lieu du hameau et que les éléments sur la base desquels il a été statué étaient erronés.
9 Après que le Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia – Brescia eut rejeté le recours de M. Grisoli, celui-ci a interjeté appel contre son jugement devant le Consiglio di Stato.
10 Lors des débats devant ce dernier, une contradiction potentielle a été évoquée entre les dispositions du droit national imposant une distance entre les pharmacies et celles du droit de l’Union en matière de droit à la santé et d’accès aux pharmacies, ainsi que de libre concurrence entre les opérateurs du secteur en question.
11 À cet égard, la juridiction de renvoi a notamment estimé que la distance limite de 3 000 mètres pour l’établissement de nouvelles pharmacies constitue, pour les communes ayant moins de 5 000 habitants, une obligation supplémentaire et plus restrictive que les conditions générales imposant un tableau des pharmacies et le respect d’une distance d’au moins 200 mètres en ce qui concerne la situation des officines de pharmacie dans la même commune.
12 Or, dans les petites communes, qui sont souvent caractérisées par l’existence d’un ou de plusieurs hameaux dépendant d’un chef-lieu, le respect d’une distance de 3 000 mètres comme condition pour ouvrir une nouvelle pharmacie viserait uniquement à éviter que la seule officine existante ne perde sa clientèle au-delà de certains niveaux déterminés et à préserver la stabilité de son revenu d’exploitation.
13 Selon la juridiction de renvoi, la réduction du nombre de pharmacies sur le territoire, qui découle des distances minimales à respecter, entraîne en outre pour la population des difficultés d’approvisionnement en produits pharmaceutiques eu égard aux conditions auxquelles est liée cette restriction, qui fait abstraction des conditions locales réelles, telles que les communications, la morphologie du territoire et l’âge moyen de la population, et ne correspond à aucune nécessité réelle.
14 Dans ces conditions, le Consiglio di Stato a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) La présence d’une seule officine de pharmacie dans les communes ayant une population inférieure à 4 000 habitants est-elle compatible avec les articles 152 CE et 153 CE?
2) L’assujettissement de l’ouverture d’une seconde officine de pharmacie dans les communes ayant plus de 4 000 habitants, à des conditions telles qu’un dépassement d’au moins cinquante pour cent du nombre d’habitants requis pour une pharmacie, le respect d’une distance d’au moins 3 000 mètres par rapport à l’officine existante et l’existence de besoins particuliers en services pharmaceutiques eu égard aux conditions topographiques et aux difficultés d’accès, appréciés par l’autorité sanitaire locale (Aziende Sanitarie Locali, établissements publics de santé locaux), par l’ordre des pharmaciens territorialement compétent ou par les administrations chargées de l’organisation et du contrôle des services d’assistance pharmaceutique, est-il compatible avec les articles 152 CE et 153 CE?»
Observations liminaires
15 Selon le libellé des questions préjudicielles, la juridiction de renvoi demande à la Cour de se prononcer sur ces questions sous l’angle des articles 152 CE et 153 CE.
16 Cependant, il convient de rappeler que ces articles ne contiennent aucune obligation dans le chef des États membres qui pourrait être invoquée pour faire examiner la conformité de mesures nationales avec le droit de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 1er juillet 2010, Sbarigia, C‑393/08, non encore publié au Recueil, point 37).
17 Cela étant, il ressort de la jurisprudence que, dans l’optique de donner au juge national une réponse utile qui lui permette de trancher le litige dont il est saisi, il incombe à la Cour, le cas échéant, de reformuler les questions qui lui sont soumises (arrêts du 4 mai 2006, Haug, C‑286/05, Rec. p. I‑4121, point 17, et du 11 mars 2008, Jager, C‑420/06, Rec. p. I‑1315, point 46).
18 En outre, afin d’apporter au juge national une telle réponse utile, la Cour peut être amenée à prendre en considération des normes de droit de l’Union auxquelles le juge national n’a pas fait référence dans ses questions préjudicielles (arrêt du 23 novembre 2010, Tsakouridis, C‑145/09, non encore publié au Recueil, point 36 et jurisprudence citée).
19 Eu égard à cette jurisprudence, il convient de comprendre les questions posées en ce sens que la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 49 TFUE s’oppose à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui impose des limites à l’implantation de nouvelles pharmacies, en prévoyant que:
– dans les communes ayant une population inférieure à 4 000 habitants, une seule pharmacie peut être créée, et
– dans les communes ayant plus de 4 000 habitants, la création d’une nouvelle pharmacie est soumise à des conditions telles qu’un dépassement d’au moins 50 % du nombre d’habitants requis pour une pharmacie et le respect d’une distance minimale de 3 000 mètres par rapport aux pharmacies déjà existantes (ci-après les «règles de base»).
Sur les questions préjudicielles
20 En vertu de l’article 104, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement de procédure de la Cour, lorsque la réponse à une question posée à titre préjudiciel peut être clairement déduite de la jurisprudence, la Cour peut statuer par voie d’ordonnance motivée.
21 À cet égard, il convient de rappeler que, dans l’arrêt du 1er juin 2010, Blanco Pérez et Chao Gómez (C‑570/07 et C‑571/07, non encore publié au Recueil), la Cour s’est déjà prononcée sur la question de savoir si l’article 49 TFUE s’oppose à une réglementation nationale qui impose des limitations à l’établissement de nouvelles pharmacies, en prévoyant qu’une seule pharmacie peut être créée par tranche de population correspondant à un nombre d’habitants déterminé (ci-après le «critère démographique») et que l’implantation de chaque nouvelle pharmacie doit respecter une distance minimale par rapport aux pharmacies déjà existantes (ci-après le «critère géographique»).
22 La présente demande de décision préjudicielle portant sur une réglementation nationale qui impose des limitations analogues en cas d’implantation de nouvelles pharmacies, les considérations énoncées dans l’arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, sont transposables à cette affaire.
23 Afin de répondre aux questions posées, il importe donc de rappeler que, aux points 60 et 64 de l’arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, la Cour a déjà jugé que, bien qu’une réglementation limitant la liberté d’établissement de nouvelles pharmacies constitue une restriction à la liberté d’établissement au sens de l’article 49 TFUE, cette réglementation peut toutefois être justifiée par l’objectif visant à assurer un approvisionnement en médicaments de la population sûr et de qualité.
24 À cet égard, la Cour a relevé, premièrement, que, en l’absence de toute régulation, les pharmaciens peuvent se concentrer dans les localités jugées attractives, de sorte que certaines autres localités moins attractives risquent de souffrir d’un nombre insuffisant de pharmaciens susceptibles d’assurer un service pharmaceutique sûr et de qualité (arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, point 73).
25 Dans ces conditions, un État membre peut estimer qu’il existe un risque de pénurie de pharmacies dans certaines parties de son territoire et, par conséquent, de défaut d’approvisionnement en médicaments sûr et de qualité (arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, point 75).
26 Par suite, un État membre peut adopter, eu égard à ce risque, une réglementation qui prévoit qu’une seule pharmacie peut être créée par rapport à un certain nombre d’habitants. En effet, une telle condition peut avoir pour effet de canaliser l’implantation de pharmacies vers des parties du territoire national où l’accès au service pharmaceutique est lacunaire puisque, en empêchant les pharmaciens de s’implanter dans des zones déjà pourvues d’un nombre suffisant de pharmacies, elle les invite ainsi à s’installer dans des zones dans lesquelles il existe une pénurie de pharmacies. Il s’ensuit que ladite condition est susceptible de répartir les pharmacies d’une manière équilibrée sur le territoire national, d’assurer ainsi à l’ensemble de la population un accès approprié au service pharmaceutique et, par conséquent, d’augmenter la sûreté et la qualité de l’approvisionnement de la population en médicaments (arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, points 76 à 78).
27 Dans ces conditions, l’objectif visant à assurer un approvisionnement en médicaments de la population sûr et de qualité est également susceptible de justifier, en principe, une réglementation telle que celle en cause au principal qui prévoit que, dans des communes de petite taille, une seule pharmacie peut être créée et que, dans les autres communes, la création d’une nouvelle pharmacie est soumise à la condition que la population dépasse un certain nombre d’habitants.
28 Deuxièmement, la Cour a jugé, aux points 79 et 80 de l’arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, que la seule condition liée aux tranches de population risque de ne pas permettre d’éviter une concentration des pharmacies, au sein d’une zone géographique déterminée selon cette condition, dans certaines localités attractives de cette zone et, par conséquent, qu’il est loisible à un État membre de prévoir des conditions supplémentaires qui viseraient à empêcher cette concentration, en adoptant, par exemple, une condition qui impose des distances minimales entre les pharmacies.
29 En effet, cette condition permet d’éviter une telle concentration par sa nature même, et elle est ainsi susceptible de répartir les pharmacies d’une manière plus équilibrée au sein d’une commune. La condition liée à la distance minimale accroît aussi, par voie de conséquence, la certitude des patients qu’ils disposeront d’une pharmacie à proximité et, par conséquent, qu’ils disposeront d’un accès facile et rapide au service pharmaceutique approprié (arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, points 81 et 82).
30 De telles considérations étant transposables à la présente affaire, il convient ainsi de constater que l’État membre concerné peut, en principe, adopter une réglementation qui prévoit que, dans les communes ayant plus de 4 000 habitants, la création d’une nouvelle pharmacie est soumise à la règle selon laquelle elle doit respecter une distance minimale par rapport aux pharmacies déjà existantes.
31 S’il ressort de ce qui précède qu’une réglementation telle que celle en cause au principal est en principe propre à atteindre l’objectif visant à assurer un approvisionnement en médicaments de la population sûr et de qualité, encore faut-il que la manière dont cette réglementation poursuit ledit objectif ne soit pas incohérente. En effet, selon une jurisprudence constante, les différentes règles, ainsi que la législation nationale dans son ensemble, ne sont propres à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi que si elles répondent véritablement au souci d’atteindre celui-ci d’une manière cohérente et systématique (arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, point 94 ainsi que jurisprudence citée).
32 À cet égard, il ressort du point 96 de l’arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, que, lorsque le recours aux critères démographique et géographique vise à assurer, au regard du territoire concerné dans son ensemble, un approvisionnement en médicaments de la population sûr et de qualité, cela sur la base des indications qui sont nécessairement de nature forfaitaire et tiennent ainsi compte des éléments géographiques et démographiques ordinaires, considérés comme moyens, l’application inflexible et inconditionnelle des règles établies à partir de ces éléments forfaitaires risque de ne pas assurer un accès approprié au service pharmaceutique dans des zones qui présentent certaines particularités démographiques ou géographiques.
33 Ces particularités peuvent avoir pour effet que, si les règles susmentionnées sont invariablement appliquées, certains habitants intéressés peuvent se trouver hors de portée raisonnable d’une pharmacie et être ainsi privés d’un accès approprié au service pharmaceutique (voir, en ce sens, arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, point 97).
34 Par conséquent, ainsi qu’il ressort du point 102 de l’arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, une réglementation recourant aux critères démographique et géographique ne peut être considérée comme répondant véritablement au souci d’atteindre, d’une manière cohérente et systématique, l’objectif visant à assurer un approvisionnement en médicaments de la population sûr et de qualité que si les autorités compétentes sont habilitées à autoriser des pharmacies supplémentaires – et font un usage approprié de cette habilitation – dans toute zone possédant des caractéristiques démographiques ou géographiques particulières dans laquelle l’application stricte des règles établies à partir d’éléments moyens et forfaitaires risquerait d’empêcher la création d’un nombre suffisant de pharmacies susceptibles d’assurer un service pharmaceutique approprié.
35 Dans l’affaire au principal, il convient de relever, d’une part, que les règles de base sont applicables – tout comme dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité – à l’ensemble du territoire concerné et visent à assurer un approvisionnement en médicaments de la population sûr et de qualité sur la base des indications de nature forfaitaire.
36 D’autre part, la juridiction nationale a émis des réserves, dans sa décision de renvoi, quant à l’adéquation des règles de base dont l’application entraînerait, en l’occurrence, pour la population concernée, des difficultés d’approvisionnement en produits médicaux et ne correspondrait à aucune nécessité réelle (voir points 11 à 13 de la présente ordonnance).
37 Dans ces conditions, il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si, en vertu de la réglementation en cause dans l’affaire au principal, les autorités compétentes sont habilitées à autoriser l’établissement de pharmacies supplémentaires – et font un usage approprié de cette habilitation – dans toute zone possédant des caractéristiques démographiques ou géographiques particulières dans laquelle l’application stricte des règles de base risquerait d’empêcher la création d’un nombre suffisant de pharmacies susceptibles d’assurer un service pharmaceutique approprié.
38 Eu égard à ce qui précède, il convient de répondre aux questions posées que l’article 49 TFUE ne s’oppose pas à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui impose des limites à l’implantation de nouvelles pharmacies, en prévoyant que
– dans les communes ayant une population inférieure à 4 000 habitants, une seule pharmacie peut être créée, et
– dans les communes ayant plus de 4 000 habitants, la création d’une nouvelle pharmacie est soumise à des conditions telles qu’un dépassement d’au moins 50 % du nombre d’habitants requis pour une pharmacie et le respect d’une distance minimale par rapport aux pharmacies déjà existantes,
à condition qu’une telle réglementation permette, en dérogation des règles de base, la création d’un nombre suffisant de pharmacies susceptibles d’assurer un service pharmaceutique approprié dans des zones possédant des caractéristiques démographiques ou géographiques particulières, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
Sur les dépens
39 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) dit pour droit:
L’article 49 TFUE ne s’oppose pas à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui impose des limites à l’implantation de nouvelles pharmacies, en prévoyant que
– dans les communes ayant une population inférieure à 4 000 habitants, une seule pharmacie peut être créée, et
– dans les communes ayant plus de 4 000 habitants, la création d’une nouvelle pharmacie est soumise à des conditions telles qu’un dépassement d’au moins 50 % du nombre d’habitants requis pour une pharmacie et le respect d’une distance minimale par rapport aux pharmacies déjà existantes,
à condition qu’une telle réglementation permette, en dérogation des règles de base, la création d’un nombre suffisant de pharmacies susceptibles d’assurer un service pharmaceutique approprié dans des zones possédant des caractéristiques démographiques ou géographiques particulières, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
Signatures
* Langue de procédure: l’italien.
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