ORDONNANCE DU TRIBUNAL (deuxième chambre)
9 novembre 2016 ( 1 )
«Recours en annulation — Produits phytopharmaceutiques — Règlement d’exécution (UE) 2015/2069 — Approbation de la substance de base hydrogénocarbonate de sodium — Défaut d’affectation directe — Irrecevabilité»
Dans l’affaire T‑746/15,
Biofa AG, établie à Münsingen (Allemagne), représentée initialement par Mes C. Stallberg et S. Knoblich, puis par Me Stallberg, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. P. Ondrůšek, G. von Rintelen et Mme F. Moro, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation du règlement d’exécution (UE) 2015/2069 de la Commission, du 17 novembre 2015, portant approbation de la substance de base hydrogénocarbonate de sodium, conformément au règlement (CE) no 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, et modifiant l’annexe du règlement d’exécution (UE) no 540/2011 de la Commission (JO 2015, L 301, p. 42),
LE TRIBUNAL (deuxième chambre),
composé, lors des délibérations, de MM. S. Gervasoni, faisant fonction de président, L. Madise et Z. Csehi (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1
La requérante, Biofa AG, est une société qui produit et commercialise des produits phytopharmaceutiques, et qui est titulaire d’une autorisation de commercialisation d’un produit fongicide à base d’hydrogénocarbonate de potassium, le VitiSan.
2
L’hydrogénocarbonate de potassium est une « substance active » listée à l’annexe du règlement d’exécution (UE) no 540/2011 de la Commission, du 25 mai 2011, portant application du règlement (CE) no 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil, en ce qui concerne la liste des substances actives approuvées (JO 2011, L 153, p. 1).
3
Sur demande de l’agence danoise pour la protection de l’environnement, la Commission européenne a adopté, le 17 novembre 2015, le règlement d’exécution (UE) 2015/2069, portant approbation de la substance de base hydrogénocarbonate de sodium, conformément au règlement (CE) no 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, et modifiant l’annexe du règlement d’exécution (UE) no 540/2011 de la Commission (JO 2015, L 301, p. 42, ci-après le « règlement attaqué »).
4
Après avoir reçu le rapport technique de l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) sur la substance en question, la Commission a approuvé, par le règlement attaqué, l’hydrogénocarbonate de sodium en tant que « substance de base » au sens du règlement (CE) no 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 21 octobre 2009, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil (JO 2009, L 309, p. 1).
5
L’hydrogénocarbonate de sodium est présent sur le marché en tant qu’additif alimentaire au sens du règlement (UE) no 1130/2011 de la Commission, du 11 novembre 2011, modifiant l’annexe III du règlement (CE) no 1333/2008 du Parlement européen et du Conseil sur les additifs alimentaires en vue d’y inclure une liste de l’Union des additifs alimentaires autorisés dans les additifs alimentaires, les enzymes alimentaires, les arômes alimentaires et les nutriments (JO 2011, L 295, p. 178). L’approbation de cette substance en tant que « substance de base » permet ainsi que ce produit, qui est couramment utilisé aux fins les plus variées, puisse être également utilisé à des fins phytopharmaceutiques.
Procédure et conclusions des parties
6
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 22 décembre 2015, la requérante a introduit le présent recours.
7
Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le même jour, la requérante a introduit une demande en référé. Cette demande a été rejetée par ordonnance du président du Tribunal du 18 janvier 2016 et les dépens ont été réservés.
8
Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 5 février 2016, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130 du règlement de procédure du Tribunal. La requérante a déposé ses observations sur cette exception le 31 mars 2016.
9
Par acte déposé au greffe du Tribunal le 7 avril 2016, le Royaume de Danemark a demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions de la Commission.
10
La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
—
annuler le règlement attaqué ;
—
condamner la Commission aux dépens.
11
La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
—
déclarer le recours irrecevable ;
—
condamner la requérante aux dépens.
12
Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
—
déclarer le recours recevable ;
—
à titre subsidiaire, joindre l’exception d’irrecevabilité au fond.
En droit
Sur la recevabilité du recours
13
Aux termes de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide de statuer sans poursuivre la procédure et sans qu’il soit nécessaire de joindre l’exception d’irrecevabilité au fond.
14
La Commission soulève deux fins de non-recevoir, tirées, la première, d’un défaut d’affectation directe de la requérante et, la seconde, d’un défaut d’intérêt à agir de celle-ci.
15
Il convient d’examiner, tout d’abord, la première fin de non-recevoir invoquée par la Commission.
16
Aux termes de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, toute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas de cet article, un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution.
17
En l’espèce, il est constant que le règlement attaqué n’a pas été adressé à la requérante, qui n’est donc pas destinataire de cet acte. Dès lors, la requérante peut former un recours en annulation contre ledit règlement seulement à la condition, d’une part, qu’elle soit directement affectée par celui-ci et, d’autre part, qu’elle soit individuellement concernée au sens du deuxième cas de figure de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE ou que l’acte attaqué constitue un acte réglementaire qui ne comporte pas de mesures d’exécution au sens du troisième cas de figure de cette disposition.
18
La requérante fait valoir qu’elle est directement affectée par le règlement attaqué, sur la base de deux arguments, tirés, le premier, de l’article 59, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009 et, le second, des répercussions économiques du règlement attaqué sur sa situation sur le marché.
19
Par le premier argument, la requérante fait valoir que, dans le rapport technique que l’EFSA a fourni à la Commission dans le cadre de l’approbation de l’hydrogénocarbonate de sodium en tant que substance de base, ladite autorité a utilisé, sans son accord, les résultats des études qu’elle avait présentés pour l’approbation de l’hydrogénocarbonate de potassium en tant que substance active. Plus précisément, dans le rapport technique en question, l’EFSA aurait exclu que l’hydrogénocarbonate de sodium puisse avoir des effets négatifs sur les abeilles mellifères, au vu du fait que ces effets avaient été exclus pour l’hydrogénocarbonate de potassium, dans le contexte de l’autorisation concernant le VitiSan ainsi qu’un autre produit.
20
À cet égard, la requérante fait valoir que l’article 59, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009 prévoit notamment que les rapports d’essais et d’études, portant sur une substance active enregistrée conformément audit règlement, bénéficient de la protection des données à certaines conditions qui seraient satisfaites en l’espèce. Plus particulièrement, elle rappelle que cette disposition précise que, lorsqu’un rapport est protégé, l’État membre qui l’a reçu ne peut pas l’utiliser dans l’intérêt d’autres demandeurs d’autorisations de produits phytopharmaceutiques, sauf dans certaines situations énoncées par le règlement en question et qui ne seraient pas pertinentes en l’espèce.
21
Premièrement, selon la requérante, cette disposition lui donnerait un droit subjectif qui a été lésé par la Commission, dans la mesure où, dans le contexte de l’approbation de l’hydrogénocarbonate de sodium en tant que substance de base, la Commission a utilisé des données de la requérante afférentes à l’approbation de l’hydrogénocarbonate de potassium en tant que substance active, sans son accord et avant l’expiration du délai de protection de dix ans dont bénéficient ces données.
22
Deuxièmement, selon la requérante, le fait que le libellé de l’article 59, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009 ne prévoit pas la protection des données dans le cadre de la procédure simplifiée pour l’approbation d’une substance de base ne s’oppose pas à ces conclusions, puisque, à l’instar d’une décision d’autorisation d’une substance active, une décision d’approbation d’une substance en tant que substance de base permet à un tiers de commercialiser un produit phytopharmaceutique concurrent de celui de la requérante. Cela serait d’autant plus évident que l’approbation d’une substance de base entraînerait des conséquences plus importantes pour la concurrence, permettant à un nombre non limité de personnes de commercialiser cette substance de base sur le territoire de l’Union européenne en tant que produit phytopharmaceutique, de manière illimitée dans le temps.
23
Troisièmement, la conclusion de la requérante serait confirmée par le fait que l’article 23, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, qui prévoit des dérogations à certains articles dudit règlement, ne mentionne pas l’article 59, paragraphe 1, de ce règlement.
24
Quatrièmement, la requérante invoque la violation du principe de subsidiarité. Selon l’article 23 du règlement no 1107/2009, le régime particulier appliqué pour les substances de base ne saurait l’être que lorsque le besoin d’utiliser les substances en question n’est pas couvert par les produits phytopharmaceutiques déjà existants, afin d’éviter que d’autres opérateurs de marché ne s’arrogent un avantage concurrentiel par rapport aux titulaires d’autorisations, en mettant sur le marché des produits phytopharmaceutiques qui ne nécessitent pas d’autorisation.
25
À cet égard, l’hydrogénocarbonate de sodium serait considéré par la Commission comme une substance active des produits phytopharmaceutiques et il n’y aurait pas d’intérêt commercial à obtenir l’autorisation de cette substance active, étant donné qu’il est déjà permis de l’utiliser à des fins phytosanitaires dans certains États membres sur la base de dispositions nationales.
26
En outre, l’approbation de l’hydrogénocarbonate de sodium en tant que substance de base ne serait pas utile à des fins phytosanitaires au vu de l’existence d’une substance active chimiquement comparable ou identique, en particulier en ce qui concerne les règles de classification et d’étiquetage, leurs procédés de fabrication, leurs utilisation et leur mode d’action fongicide, ainsi qu’il serait confirmé par le rapport technique de l’EFSA et par des documents et publications internationaux.
27
Cinquièmement, selon la requérante, en vertu du « principe de priorité », l’approbation d’une substance active bloquerait toute demande pendante d’approbation de la même substance comme substance de base. Partant, puisqu’elle aurait demandé l’approbation de l’hydrogénocarbonate de sodium en tant que substance active, l’approbation de cette dernière comme substance de base devrait être révoquée.
28
Par le second argument, la requérante fait valoir que l’adoption du règlement attaqué a des répercussions économiques directes sur sa situation sur le marché, car l’hydrogénocarbonate de sodium, approuvé par la Commission en tant que substance de base, est un substitut des produits phytopharmaceutiques à base d’hydrogénocarbonate de potassium et entre donc en concurrence avec son produit VitiSan.
29
À titre liminaire, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l’affectation directe d’un particulier se fonde sur deux conditions cumulatives. Elle exige, premièrement, que l’acte de l’Union attaqué produise directement des effets sur la situation juridique de ce particulier et, deuxièmement, qu’il n’existe aucun pouvoir d’appréciation laissé aux destinataires de cet acte qui sont chargés de sa mise en œuvre, cette dernière ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation de l’Union, sans application d’autres règles intermédiaires [ordonnance du 6 septembre 2011, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, T‑18/10, EU:T:2011:419, point 71, et arrêt du 25 octobre 2011, Microban International et Microban (Europe)/Commission, T‑262/10, EU:T:2011:623, point 27].
30
En l’espèce, il y a lieu de relever que le premier argument avancé par la requérante, tiré de l’article 59, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, n’est pas de nature à établir que la requérante est directement affectée par le règlement attaqué.
31
En effet, dans le rapport technique qu’elle a fourni à la Commission dans le cadre de l’approbation de l’hydrogénocarbonate de sodium en tant que substance de base, l’EFSA a mentionné, de façon très générique, les résultats des études présentés par la requérante pour l’approbation de l’hydrogénocarbonate de potassium en tant que substance active. Dans ledit rapport technique, l’EFSA a exclu que l’hydrogénocarbonate de sodium puisse avoir des effets négatifs sur les abeilles mellifères, au vu du fait que ces effets avaient été exclus pour l’hydrogénocarbonate de potassium dans le contexte de l’autorisation concernant le VitiSan ainsi qu’un autre produit.
32
Or, l’article 59, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009 prévoit que la protection des données dont bénéficie un demandeur d’autorisation de mise sur le marché ou d’utilisation d’un produit phytopharmaceutique contenant une substance active qui a communiqué un rapport d’essais ou d’études portant sur cette substance interdit à l’État membre qui a reçu ce rapport de l’utiliser dans l’intérêt d’autres demandeurs d’autorisation, sauf dans les cas prévus par ledit règlement.
33
Cette disposition vise, ainsi qu’il résulte du considérant 39 du règlement no 1107/2009, à protéger les investissements importants qu’a pu réaliser le demandeur d’autorisation qui a communiqué le rapport en cause contre l’utilisation que pourrait en faire un autre demandeur concurrent.
34
Elle ne saurait donc être interprétée comme protégeant ce demandeur d’autorisation à l’égard de références au rapport en cause effectuées par l’EFSA dans le cadre de l’approbation, par la Commission, d’une substance de base. En effet, ainsi qu’il ressort du considérant 18 du règlement no 1107/2009, « [de] substances « qui ne sont pas principalement utilisées comme produits phytopharmaceutiques peuvent être utiles sur le plan phytosanitaire, [même s’]il peut se révéler peu intéressant, d’un point de vue économique, de demander leur approbation ». Ainsi, l’approbation d’une substance en tant que substance de base ne se fait pas dans l’intérêt de demandeurs particuliers, mais dans l’intérêt de l’ensemble des utilisateurs, et ne relève donc pas du champ d’application de la protection prévue à l’article 59, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009. D’ailleurs, il convient également de relever, ainsi qu’il ressort de l’article 28, paragraphe 2, sous a), dudit règlement, que l’approbation d’une substance en tant que substance de base ne permet que l’« utilisation » de cette substance à des fins phytosanitaires, et non la mise sur le marché de cette substance en tant que produit phytopharmaceutique, ce qui confirme l’absence d’intérêt économique d’une telle approbation pour un demandeur particulier.
35
En tout état de cause, la requérante n’établit pas en quoi le règlement attaqué, alors même qu’il a seulement pour objet de permettre l’utilisation – et non la mise sur le marché – de l’hydrogénocarbonate de sodium à des fins phytopharmaceutiques, pourrait affecter directement sa situation en portant atteinte à un éventuel droit à la protection commerciale des données contenues dans des rapports d’essais ou d’études communiqués par la requérante que celle-ci tirerait des dispositions de l’article 59, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009.
36
S’agissant du second argument avancé par la requérante, tiré des répercussions économiques du règlement attaqué sur la situation de celle-ci sur le marché, il y a lieu de relever que, dans ses observations, la requérante se borne à évoquer, d’une façon très générique, la possibilité d’une perte due à l’utilisation de l’hydrogénocarbonate de sodium à la place de son produit, le VitiSan, sans fournir d’éléments susceptibles de démontrer que sa situation juridique serait directement affectée par le règlement attaqué.
37
En effet, s’il ne saurait être exclu que le règlement attaqué puisse avoir des répercussions sur les possibilités de commercialisation du produit de la requérante, ainsi que la Commission le reconnaît elle-même dans ses écritures, de telles conséquences économiques découlant de ce règlement ne concernent pas la situation juridique de la requérante, mais uniquement sa situation de fait (voir, en ce sens, arrêt du 28 avril 2015, T & L Sugars et Sidul Açúcares/Commission, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, point 37, et ordonnance du 6 septembre 2011, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, T‑18/10, EU:T:2011:419, point 75).
38
À cet égard, le seul fait qu’un acte soit susceptible d’avoir une influence sur la situation matérielle d’une partie requérante ne suffit pas pour qu’il puisse être considéré qu’il la concerne directement (ordonnances du 18 février 1998, Comité d’entreprise de la Société française de production e.a./Commission,T‑189/97, EU:T:1998:38, point 48, et du 21 septembre 2011, Etimine et Etiproducts/ECHA, T‑343/10, EU:T:2011:509, point 41 ; voir, en ce sens, arrêt du 10 décembre 1969, Eridania e.a./Commission,10/68 et 18/68, EU:C:1969:66, point 7).
39
Au vu de ce qui précède, il convient de constater que le règlement attaqué ne produit pas d’effets directs sur la situation juridique de la requérante, en ce que ledit règlement se limite à permettre l’utilisation, à des fins phytopharmaceutiques, d’un produit différent de celui qui est commercialisé par la requérante. La première condition de l’affectation directe n’étant pas remplie, il y a lieu de conclure que la requérante n’est pas directement concernée par le règlement attaqué et n’a donc pas qualité pour agir contre celui-ci, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur l’éventuelle affectation individuelle de la requérante au sens du deuxième cas de figure de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE et sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur la question de savoir si le règlement attaqué constitue un acte règlementaire qui ne comporte pas de mesures d’exécution au sens du troisième cas de figure de cette disposition.
40
Par conséquent, la première fin de non-recevoir soulevée par la Commission doit être accueillie et le recours doit être rejeté comme irrecevable, sans qu’il soit besoin d’examiner la seconde fin de non-recevoir.
Sur la demande d’intervention
41
Conformément à l’article 144, paragraphe 3, du règlement de procédure, lorsque la partie défenderesse dépose une exception d’irrecevabilité ou d’incompétence, visée à l’article 130, paragraphe 1, dudit règlement, il n’est statué sur la demande d’intervention qu’après le rejet ou la jonction de l’exception au fond.
42
En l’espèce, le recours étant rejeté dans son ensemble, il n’y a pas lieu de statuer sur la demande d’intervention.
Sur les dépens
43
Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, y compris à ceux afférents à la procédure de référé, conformément aux conclusions de la Commission.
44
Par ailleurs, en application de l’article 144, paragraphe 10, du règlement de procédure, le Royaume de Danemark supportera ses propres dépens afférents à la demande d’intervention.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
ordonne :
1)
Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)
Il n’y a pas lieu de statuer sur la demande d’intervention du Royaume de Danemark.
3)
Biofa AG est condamnée aux dépens, y compris à ceux afférents à la procédure de référé.
4)
Le Royaume de Danemark supportera ses propres dépens afférents à la demande d’intervention.
Fait à Luxembourg, le 9 novembre 2016.
Le greffier
E. Coulon
Le président faisant fonction
S. Gervasoni
( 1 ) Langue de procédure: l’allemand.
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