SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 35681/97
présentée par Hachem OUEDERNI
contre la France
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Deuxième
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 22 octobre 1997 en présence
de
Mme G.H. THUNE, Présidente
MM. J.-C. GEUS
G. JÖRUNDSSON
A. GÖZÜBÜYÜK
J.-C. SOYER
H. DANELIUS
F. MARTINEZ
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
J. MUCHA
D. SVÁBY
P. LORENZEN
E. BIELIUNAS
E.A. ALKEMA
A. ARABADJIEV
Mme M.-T. SCHOEPFER, Secrétaire de la Chambre ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 3 juillet 1996 par Hachem OUEDERNI
contre la France et enregistrée le 21 avril 1997 sous le N° de dossier
35681/97 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, ressortissant français né en 1954, réside à
Noisy-le-Grand.
Les faits, tels qu'ils ont été exposés par le requérant, peuvent
se résumer comme suit.
A. Circonstances particulières de l'affaire
Le requérant est titulaire d'un diplôme de docteur en médecine
délivré par l'Université de Damas (Syrie).
Le 23 avril 1989, il déposa auprès du ministre de la Santé, au
titre de l'année 1989, une demande d'autorisation d'exercer la
profession de médecin en France, conformément à l'article L. 356-2 du
Code de la santé publique, qui permet au ministre d'autoriser
l'exercice de leur profession à des médecins ne remplissant pas les
conditions légales pour exercer en France. Dans les formulaires de
demande d'autorisation, les demandeurs doivent fournir des
renseignements portant sur la nationalité du conjoint, sa profession,
ses ressources, leur mode d'acquisition de la nationalité, etc...
Le ministre de la Santé lui opposa une décision de refus, compte
tenu de l'avis défavorable émis par la commission prévue par l'article
L. 356 précité pour l'examen des demandes présentées en vue d'exercer
la profession de médecin en France (ci-après la commission).
Le 23 novembre 1990, le requérant renouvela, au titre de l'année
1990, sa demande d'autorisation d'exercice.
Le 5 mars 1991, la commission émit un avis défavorable. Le
13 septembre 1991, le ministre de la Santé rejeta la demande.
Le 3 avril 1992, le requérant fit un recours gracieux auprès du
ministre, qui resta sans réponse. Le 30 juillet 1992, il saisit le
tribunal administratif de Paris d'un recours en annulation de la
décision du ministre.
L'audience eut lieu le 23 mars 1993. Par jugement avant dire
droit du 4 mai 1993, le tribunal administratif ordonna un supplément
d'instruction, afin que le ministre produise le procès-verbal de la
réunion au cours de laquelle la commission avait émis un avis sur la
demande du requérant. Ce jugement fut notifié le 1er octobre 1993 et,
le 29 octobre 1993, le ministre transmit le procès-verbal. Une nouvelle
audience fut fixée au 11 janvier 1994.
Par jugement du 8 février 1994, le tribunal administratif annula
la décision du ministre du 13 septembre 1991, au motif qu'elle n'était
pas suffisamment motivée au regard des exigences de l'article 3 de la
loi du 11 juillet 1979, qui prévoit que les décisions individuelles
défavorables doivent "comporter l'énoncé des considérations de droit
et de fait" qui en constituent le fondement. Ce jugement fut notifié
le 9 novembre 1994 et le ministère en accusa réception le
15 novembre 1994.
Par requête du 30 décembre 1994, enregistrée au greffe le
16 janvier 1995, le ministre fit appel devant le Conseil d'Etat.
Dans son mémoire en réponse du 21 avril 1995, le requérant
contesta la recevabilité de cet appel pour dépassement du délai. Le
ministre répliqua par mémoire enregistré au greffe le 12 juin 1995. Le
requérant produisit un nouveau mémoire le 1er juillet 1995.
Dans ses observations, le ministre justifia notamment les
renseignements requis dans le formulaire de demande d'autorisation par
le fait, d'une part, que ces renseignements étaient prévus par arrêté
et, d'autre part, que certaines informations étaient demandées dans le
but de permettre à la commission chargée de donner un avis sur les
candidatures et au ministre de prendre en considération "des situations
personnelles difficiles".
Par lettre du 7 février 1996, reçue le 9 février suivant, le
Conseil d'Etat informa le requérant que l'audience aurait lieu le
14 février 1996 et qu'en vertu des dispositions applicables du décret
du 30 juillet 1963, seuls les avocats au Conseil d'Etat pouvaient
présenter des observations orales.
Par courrier du 13 février 1996, adressé à une ancienne adresse
du requérant, le secrétaire de la quatrième sous-section du Conseil
d'Etat l'informa que l'arrêt à rendre était susceptible d'être fondé
sur un moyen d'office, tiré de ce que ses arguments portant sur la
légalité externe de la décision du ministre n'auraient pas été soulevés
dans le délai du recours contentieux, et lui impartit un délai de
quinze jours pour présenter ses observations. Le requérant indique
qu'il ne reçut la lettre qu'un jour avant l'échéance du délai. Il
produisit le jour même un mémoire.
L'audience eut lieu le 4 juillet 1996, en l'absence des parties.
Le Conseil d'Etat rendit son arrêt le 11 septembre 1996. S'agissant de
la recevabilité de l'appel du ministre, il répondit comme suit :
"Il ressort des pièces du dossier que la notification du
jugement attaqué a été reçue dans les services du ministre
(...) le 15 novembre 1994 ; que le recours dont le droit de
timbre a été acquitté le 30 janvier 1995 a été enregistré
au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le
16 janvier 1995 ; qu'à cette date les délais d'appel
n'étaient pas expirés (...)"
Par ailleurs, le Conseil d'Etat annula le jugement du tribunal
administratif, au motif que, contrairement à ce que soutenait le
requérant, les moyens relatifs à la légalité externe de la décision
attaquée avaient été présentés après l'expiration du délai de recours
contentieux et n'étaient donc pas recevables. Il évoqua ensuite
l'affaire et statua sur le fond, en examinant les moyens soulevés par
le requérant devant le tribunal administratif. Il considéra que, ni
l'arrêté du ministre fixant le nombre des médecins autorisés en vertu
de l'article L. 356 précité, ni l'appréciation faite par le ministre
de la situation du requérant n'étaient entachés d'erreur manifeste
d'appréciation ni ne méconnaissaient le principe d'égalité.
Le requérant indique qu'il n'a été avisé ni de la date de
l'audience, ni de celle de la lecture de l'arrêt.
Entre-temps, le requérant déposa une nouvelle demande
d'autorisation d'exercice au titre de l'année 1991, dont le rejet fut
annulé par le tribunal administratif de Paris le 26 avril 1994.
B. Eléments de droit interne
Code de la santé publique
Article L. 356
"Nul ne peut exercer la profession de médecin (...) en
France s'il n'est :
1° titulaire d'un diplôme, certificat ou autre titre
mentionné à l'article L. 356-2 (...),
2° de nationalité française ou ressortissant d'un des Etats
membres de la communauté européenne(...). En outre, le
ministre chargé de la santé publique peut, après avis d'une
commission comprenant notamment des délégués des conseils
nationaux des ordres et des organisations syndicales
nationales des professions intéressées, choisis par ces
organismes, autoriser individuellement à exercer : des
personnes étrangères titulaires d'un diplôme, titre ou
certificat de valeur scientifique reconnue équivalente par
le ministre chargé des universités à celle d'un diplôme
français permettant l'exercice de la profession et qui ont
subi avec succès des épreuves définies par voie
réglementaire. Le nombre maximum de ces autorisations est
fixé chaque année par arrêté du ministre chargé de la santé
en accord avec la commission prévue ci-dessus et compte
tenu du mode d'exercice de la profession."
GRIEFS
1. Le requérant se plaint de ce que la durée de la procédure ne
répond pas à l'exigence du "délai raisonnable" prévue par l'article 6
par. 1 de la Convention.
2. Il estime qu'il y a eu violation de l'exigence d'un procès
équitable devant un tribunal impartial en ce que le Conseil d'Etat a
déclaré recevable l'appel du ministre sans effectuer une "enquête" à
ce sujet et a soulevé un moyen d'office. D'autre part, les deux jours
ouvrables accordés par la lettre du 7 février 1996 ne lui auraient pas
permis de constituer avocat pour présenter des observations orales ;
par ailleurs, il n'aurait pu en un jour préparer normalement sa réponse
au courrier du 13 février 1996. Il indique enfin que, n'ayant pas été
averti de l'audience du 4 juillet 1996, il n'aurait pu préparer
normalement sa défense et constituer avocat.
3. Selon lui, il n'a pas eu droit à un recours effectif, au sens
de l'article 13 de la Convention, en ce que le Conseil d'Etat a soulevé
d'office un moyen en faveur de l'administration.
4. Sans citer d'articles de la Convention, mais en invoquant en
substance l'article 6 précité, il critique les attendus de l'arrêt du
Conseil d'Etat.
5. Il considère qu'il y a eu violation des articles 8 et 14 de la
Convention, du fait de la nature des informations qui doivent être
fournies dans les demandes d'autorisation d'exercice. Il estime en
effet que le refus de sa demande est due à l'application de critères
discriminatoires.
EN DROIT
1. Le requérant se plaint de la durée de la procédure litigieuse et
invoque l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, qui est ainsi
rédigé en ses dispositions pertinentes :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement (...) dans un délai raisonnable par un
tribunal indépendant et impartial (...), qui décidera (...)
des contestations sur ses droits et obligations de
caractère civil (...)"
Liminairement, la Commission relève que la procédure en cause
portait sur la demande d'autorisation faite par le requérant en vue
d'exercer la médecine en France et considère qu'elle était déterminante
pour ses droits et obligations de caractère civil. L'article 6
(art. 6) cité est donc applicable en l'espèce.
Cette procédure a débuté le 30 juillet 1992 par le dépôt de la
requête introductive d'instance auprès du tribunal administratif de
Paris et s'est terminée le 11 septembre 1996 par l'arrêt du Conseil
d'Etat. Elle a donc duré quatre ans et plus d'un mois.
La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée
d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances
particulières de l'affaire et à l'aide des critères suivants : la
complexité de l'affaire, le comportement des parties et le comportement
des autoritées saisies de l'affaire (cf. Cour eur. D.H., arrêt Vernillo
c. France du 21 février 1991, série A n° 198, p. 12, par. 30).
Compte tenu de ce que, pendant le laps de temps en cause,
l'affaire a fait l'objet de trois décisions, a été examinée par deux
degrés de juridiction et que la Commission ne décèle pas de période
significative d'inactivité imputable aux autorités, elle arrive à la
conclusion que le délai raisonnable n'a pas, en l'espèce, été dépassé.
Il en résulte que ce grief est manifestement mal fondé, au sens
de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
2. Le requérant estime que sa cause n'a pas été entendue
équitablement par un tribunal impartial, au sens de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) précité.
a) Il se plaint de ce que le Conseil d'Etat a déclaré l'appel du
ministre recevable et a soulevé un moyen d'office.
La Commission rappelle que c'est aux juridictions internes qu'il
appartient au premier chef d'apprécier les faits et les éléments de
preuve et d'appliquer le droit interne. Pour sa part, la Commission
doit s'assurer que la procédure, dans son ensemble, s'est déroulée
équitablement.
En l'espèce, le Conseil d'Etat a considéré que, la notification
du jugement ayant été reçue le 15 novembre 1994 dans les services du
ministre, le délai de recours n'était pas écoulé lorsque l'appel du
ministre a été enregistré à son greffe. De même, il a fait usage de la
possibilité que lui reconnaît le droit administratif français de
soulever un moyen d'office, en demandant au requérant de présenter des
observations. Par ailleurs, la Commission observe qu'après avoir annulé
le jugement du tribunal administratif, le Conseil d'Etat a évoqué
l'affaire et examiné les arguments soulevés par le requérant en
première instance, en y répondant au fond. Enfin, la Commission ne
relève aucun élément de nature à faire conclure à un défaut
d'impartialité du Conseil d'Etat.
Dès lors, la Commission ne décèle en l'espèce aucun arbitraire
et, partant, aucune apparence de violation de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) précité.
Il s'ensuit que cette partie de la requête est manifestement mal
fondée, au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
b) Le requérant estime qu'il n'aurait pas eu le temps de préparer
sa défense ni de constituer avocat.
La Commission observe qu'en droit administratif français, le
recours en annulation est dispensé du ministère d'avocat et que la
procédure est essentiellement écrite. Toutefois, le décret du
30 juillet 1963 prévoit que seuls les avocats au Conseil d'Etat peuvent
présenter des observations orales.
L'article 6 par. 1 (art. 6-1) précité n'empêche pas les Etats de
réglementer l'accès aux juridictions de recours, pourvu que cette
réglementation ait pour but d'assurer une bonne administration de la
justice (cf. N° 17070/90, déc. 1.10.90, D.R. 66, p. 268). La Commission
estime que tel est le cas en l'espèce, d'autant plus que la seule
restriction concerne la présentation d'observations orales, les
observations écrites étant dispensées du ministère d'avocat. En outre,
rien n'empêchait le requérant, à tout moment, de constituer avocat s'il
le souhaitait.
Par ailleurs, s'il est regrettable qu'une erreur d'adresse ait
restreint le délai dont il disposait pour présenter ses arguments sur
le moyen d'office, la Commission observe néanmoins qu'il a pu déposer
des observations, dont le Conseil d'Etat a tenu compte.
Enfin, si le requérant ne semble pas avoir été informé de
l'audience, il n'apparaît pas que le ministre y ait été non plus
représenté et le requérant n'a, en conséquence, pas été placé de ce
fait dans une situation désavantageuse, le Conseil d'Etat ayant statué
uniquement au vu des observations écrites des parties.
Dès lors, la Commission n'aperçoit aucune apparence de violation
de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention de ce fait.
Il s'ensuit que ces griefs sont dénués de fondement, au sens de
l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
3. Le requérant se plaint de ce que la procédure administrative ne
constitue pas un recours effectif, dans la mesure où le Conseil d'Etat
a soulevé un moyen d'office en faveur de l'administration.
Il invoque l'article 13 (art. 13) de la Convention, qui
dispose :
"Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans
la présente Convention ont été violés a droit à l'octroi
d'un recours effectif devant une instance nationale."
La Commission rappelle sa jurisprudence constante selon
laquelle, lorsque le droit revendiqué est un droit de caractère civil,
les garanties de l'article 13 (art. 13) s'effacent devant celles, plus
strictes, de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention (cf. N°
11949/86, déc. 1.12.86, D.R. 51, p. 195 ; N° 24142/94, déc. 6.4.95,
D.R. 81, p. 123).
Or, en l'espèce, la Commission a déjà examiné ce grief sous
l'angle de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) précité.
Il en résulte que cette partie de la requête est manifestement
mal fondée, au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la
Convention.
4. Pour autant que le requérant critique l'arrêt du Conseil d'Etat,
sans citer d'article de la Convention mais en invoquant en substance
l'article 6 (art. 6) de la Convention, la Commission rappelle qu'elle
a pour seule tâche, conformément à l'article 19 (art. 19) de la
Convention, d'assurer le respect des engagements résultant de la
Convention pour les Parties contractantes.
En particulier, elle n'est pas compétente pour examiner une
requête relative à des erreurs de fait ou de droit prétendument
commises par une juridiction interne, sauf si et dans la mesure où ces
erreurs lui semblent susceptibles d'avoir entraîné une atteinte aux
droits et libertés garantis par la Convention (cf. en dernier lieu
N° 25062/94, déc. 18.10.95, D.R. 83, p. 77). Or, tel n'est pas le cas
en l'espèce.
Il s'ensuit que ce grief est manifestement mal fondé, au sens de
l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
5. Visant les renseignements demandés dans le formulaire de demande
d'autorisation, le requérant estime qu'il y a violation de l'article
8 (art. 8) de la Convention consacrant son droit au respect de sa vie
privée, ainsi que de l'article 14 (art. 14) de la Convention, qui
garantit la jouissance des droits et libertés sans distinction aucune.
La Commission observe toutefois que, dans ses observations, le
ministre a précisé, d'une part, que les renseignements demandés aux
candidats étaient prévus par arrêté et, d'autre part, que certaines
informations étaient demandées dans le but de permettre à la commission
chargée de donner un avis sur les candidatures et au ministre de
prendre en considération "des situations personnelles difficiles".
La Commission ne voit aucune raison de remettre en cause cette
affirmation et ne trouve dans le dossier aucun élément de nature à lui
faire conclure, en l'espèce, à une pratique discriminatoire.
Il s'ensuit que cette partie de la requête est également
manifestement mal fondée, au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2)
de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
M.-T. SCHOEPFER G.H. THUNE
Secrétaire Présidente
de la Deuxième Chambre de la Deuxième Chambre
Full & Egal Universal Law Academy