Résumé juridique
Janvier 2023
Pagerie c. France - 24203/16
Arrêt 19.1.2023 [Section V]
Article 2 du Protocole n° 4
Article 2 al. 1 du Protocole n° 4
Liberté de circulation
Assignation à résidence préventive d’un islamiste radicalisé durant treize mois lors de l’état d’urgence à la suite des attentats terroristes, entourée de garanties procédurales suffisantes : non-violation
En fait – L’état d’urgence fut déclaré suite aux attentats coordonnés, revendiqués par Daech, perpétrés dans la région parisienne dans la nuit du 13 au 14 novembre 2015 ayant entrainé la mort de 130 personnes. Il fut prorogé par six lois successives et s’acheva le 1er novembre 2017. Dix-huit attentats furent commis ou tentés sur le territoire français au cours de cette période, et cinq d’entre eux eurent des conséquences fatales.
Le requérant, un islamiste radicalisé, fut assigné à résidence, entre le 22 novembre 2015 et le 11 juin 2017, à l’exception de la période entre le 5 août 2016 et le 18 janvier, où il fut incarcéré. Son assignation à résidence fut ordonnée par cinq arrêtés successifs du ministre de l’Intérieur pour prévenir son éventuel passage à l’acte de terrorisme. L’intéressé exerça de multiples recours à l’encontre des différents arrêtés. Tous furent rejetés par les juridictions administratives. Déféré le 11 juin 2017, il fut poursuivi en comparution immédiate pour non-respect de son assignation à résidence et consultation habituelle d’un service en ligne faisant l’apologie ou provoquant à des actes de terrorisme. Il fut placé en détention provisoire.
En droit – Article 2 du Protocole no 4 :
a) Applicabilité – L’article 2 du Protocole no 4 ne s’applique qu’aux seules restrictions à la liberté de circulation. Il y a lieu d’appréhender les arrêtés d’assignation à résidence successivement ordonnés à l’encontre du requérant dans leur ensemble, et d’examiner leurs effets combinés.
En premier lieu, ces mesures ont eu pour effet d’interdire au requérant de quitter le territoire de sa commune de résidence, de l’astreindre à domicile entre 20 h et 6 h, de l’obliger à se présenter trois fois par jour dans un commissariat de police à des horaires déterminés, de lui interdire d’entrer en contact avec un tiers entre le 22 juillet 2016 et le 5 août 2016, et de le contraindre à remettre son passeport et tout justificatif d’identité à compter du 18 janvier 2017. La violation de ces obligations était passible d’emprisonnement, le requérant ayant été incarcéré à deux reprises pour ce motif.
En deuxième lieu, cette assignation à résidence a eu une durée cumulée de près de treize mois. En pratique, peu de mesures prises sur ce fondement ont eu une telle durée. En outre, elle s’est accompagnée d’une surveillance durable et étroite des forces de l’ordre.
En troisième lieu, le requérant a conservé sa liberté de sortir pendant la journée et il n’a pas été empêché de mener une vie sociale et d’entretenir des relations avec l’extérieur. En outre, il pouvait solliciter l’autorisation de s’éloigner de son lieu d’assignation à résidence, ce qu’il s’est abstenu de faire.
La Cour a précédemment examiné sous l’angle de l’article 2 du Protocole no 4 des mesures comparables dont la durée était supérieure ou égale à celle en litige (Labita c. Italie [GC], Vito Sante Santoro c. Italie, M.S. c. Belgique, et Timofeyev et Postupkin c. Russie). Compte tenu de l’ensemble des éléments, l’assignation à résidence litigieuse doit être regardée comme une mesure restrictive à la liberté de circulation.
Conclusion : article 2 du Protocole no 4 applicable.
b) Sur le respect de l’article 2 du Protocole no 4 – Dans la mesure où la restriction à la liberté de circulation du requérant n’est pas propre à « certaines zones déterminées », il convient de l’examiner au regard du troisième paragraphe de l’article 2 du Protocole no 4.
i) Sur la qualité de la loi – L’ingérence était prévue par une loi accessible : l’article 6 de la loi du 3 avril 1955, tel qu’interprété par le Conseil d’État et par le Conseil constitutionnel. Les principes relatifs à la prévisibilité de la loi ont été présentés dans les arrêts De Tommaso c. Italie [GC] et Rotaru c. République de Moldova.
- Sur la précision des notions employées – L’article 6 de la loi du 3 avril 1955 autorise le ministre de l’Intérieur à ordonner, dans le cadre des pouvoirs de police administrative dont il dispose, l’assignation à résidence de toute personne « à l’égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics ».
Le niveau de précision de la législation interne exigé dépend dans une large mesure du contenu de la loi en question, du domaine qu’elle est censée couvrir et du nombre et du statut de ceux à qui elle est adressée.
Les dispositions litigieuses ne peuvent être appliquées que dans le cadre de l’état d’urgence, et dans les zones où celui-ci reçoit application. Or, l’état d’urgence ne peut être déclaré que dans des situations exceptionnelles, qui sont strictement définies par la loi. La législation en cause, qui déroge au droit commun, a donc vocation à ne s’appliquer qu’à titre exceptionnel, dans un espace et un temps limités. En outre, pour édicter une mesure d’assignation à résidence, la loi requiert l’existence d’un risque caractérisé d’une menace pour la sécurité et l’ordre publics Et lorsque la durée de la mesure excède douze mois, la menace requise doit avoir « une particulière gravité ».
La préservation de la « sécurité nationale » et de « la sûreté publique » ainsi que le maintien de « l’ordre public » figurent expressément parmi les buts légitimes susceptibles de justifier une ingérence dans les droits garantis par l’article 2 du Protocole no 4. À cet égard, il apparaît irréaliste d’exiger du législateur national qu’il dresse une liste exhaustive des comportements susceptibles de justifier la mise en œuvre de pouvoirs de police. Pour autant, une telle législation d’exception ne saurait, en aucun cas, s’avérer contraire au principe de prééminence du droit.
- Sur l’existence de garanties contre le risque d’arbitraire – La mise en œuvre de l’état d’urgence et le régime de la mesure d’assignation à résidence sont strictement encadrés par le droit interne. La Cour accorde une importance particulière au fait que les juridictions internes aient interprété la législation d’exception en cause avec le souci de fournir à l’individu une protection adéquate contre l’arbitraire.
Les mesures d’assignations à résidence prises dans le cadre de l’état d’urgence sont soumises à un contrôle juridictionnel efficace, offrant des garanties procédurales à la hauteur de l’importance du droit en jeu. Elles peuvent être contestées devant le juge des référés par la voie du référé-liberté, que la Cour a jugé effective, et parallèlement dans le cadre de recours pour excès de pouvoir.
Les dispositions en cause, telles qu’interprétées par les juridictions internes, fixent avec une clarté suffisante l’étendue et les modalités du pouvoir d’appréciation conféré au ministre de l’Intérieur et prévoient des garanties adaptées contre les risques d’abus et d’arbitraire. Cette base légale était donc prévisible.
ii) Sur la légitimité des buts poursuivis – Les objectifs poursuivis par l’ingérence litigieuse, qui tendent à la préservation de la sécurité nationale et de la sûreté publique ainsi qu’au maintien de l’ordre public, étaient légitimes.
iii) Sur la nécessité de l’ingérence litigieuse – L’ingérence a été d’une particulière intensité pendant une durée cumulée de plus de treize mois : elle comprenait à la fois une interdiction de quitter le territoire de la commune, un couvre-feu nocturne, et une obligation de se présenter trois fois par jour auprès des forces de l’ordre, sous peine d’emprisonnement.
L’assignation à résidence a initialement été fondée sur la « radicalisation religieuse » du requérant, son tempérament violent et ses antécédents pénaux, ainsi que sur le fait qu’il ait tenté d’entrer en contact avec le responsable d’une organisation islamiste favorable au jihad armé, prônant l’instauration du califat et l’application de la charia en France.
À cet égard, une telle restriction à la liberté de circulation ne saurait se fonder exclusivement sur les convictions ou sur la pratique religieuse d’un individu. En l’espèce, le ministre de l’Intérieur s’est fondé sur un ensemble d’éléments permettant de caractériser un « comportement » de nature à susciter des raisons sérieuses de penser qu’il constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics, dans une perspective de prévention du passage à l’acte terroriste, comme le Conseil d’État s’en est assuré. Cette mesure a été ordonnée quelques jours après les attentats du 13 novembre 2015, à une date à laquelle la protection de la population et la prévention d’un nouvel acte terroriste constituaient, sans nul doute, un besoin impérieux. À cet égard, l’efficacité d’une mesure de nature préventive dépend souvent de la rapidité de sa mise en œuvre. En outre, les modalités de la mesure, quoique rigoureuses, étaient adaptées à sa finalité.
Dans ces conditions, la mesure litigieuse reposait sur des motifs pertinents et suffisants dans ce contexte, caractérisé par l’existence d’une menace pour la sécurité nationale, la sûreté publique et l’ordre public d’une gravité et d’une durée exceptionnelles.
Par la suite, l’assignation à résidence du requérant et ses modalités ont fait l’objet de réexamens réguliers à huit reprises par le ministre de l’Intérieur. Pour décider sa prolongation, il s’est fondé sur un faisceau d’indices étoffé révélant la persistance du risque que la mesure visait à prévenir, à savoir un éventuel passage à l’acte (notamment des propos publics du requérant, son comportement, ses fréquentations du milieu jihadiste, ainsi que des vidéos de propagande jihadiste incitant au recours à la force meurtrière, retrouvés sur ses appareils).
En outre, ni l’assignation à résidence du requérant ni ses obligations complémentaires ne l’ont empêché de mener une vie sociale et nouer des contacts avec l’extérieur. De plus, l’autorité administrative a pris en compte sa situation individuelle, sans emploi ni charges familiales, et ses difficultés de santé alléguées en examinant sérieusement son certificat médical. Le requérant n’a jamais sollicité devant elle l’autorisation de quitter sa zone d’assignation à résidence ou un aménagement de la mesure pour un motif familial ou professionnel.
Ainsi, la durée de la mesure et le maintien des restrictions reposaient sur des motifs pertinents et suffisants.
Par ailleurs, l’ensemble des décisions administratives prises à l’encontre du requérant a fait l’objet d’un contrôle juridictionnel. L’intéressé a effectivement été en mesure de faire valoir ses arguments devant les juridictions internes, qui ont réexaminé avec sérieux la justification de son assignation à résidence lors de chacune de ses prolongations.
La Cour a ensuite vérifié si la production des notes blanches devant les tribunaux a été accompagnée de garanties procédurales suffisantes. Les notes blanches sont des documents rédigés et utilisés par les services de renseignement afin de transmettre des informations à d’autres autorités. Ni datées ni signées, elles sont expurgées des indications qui permettraient d’identifier leur auteur et ses sources. Le versement de notes blanches au débat contradictoire a permis au requérant d’avoir connaissance des éléments fondant son assignation à résidence et de demander des éclaircissements à cet égard. Or, ces éléments n’ont, pour une large partie, pas été contestés par l’intéressé, absent à plusieurs audiences et n’ayant jamais invité les juridictions internes à faire usage de leurs pouvoirs d’instruction. Ces dernières ont estimé que les faits relatés étaient suffisamment précis et circonstanciés. Une telle conclusion ne saurait passer pour arbitraire.
Dans ces conditions, le requérant a bénéficié de garanties procédurales appropriées.
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent et, compte tenu du besoin impérieux que constitue la prévention d’actes terroristes, du comportement du requérant, des garanties procédurales dont il a effectivement bénéficié, et du réexamen périodique de la nécessité de la mesure d’assignation à résidence, celle-ci n’était pas disproportionnée.
Conclusion : non-violation (unanimité).
(Voir aussi Labita c. Italie [GC], 26772/95, 6 avril 2000, Résumé juridique ; Vito Sante Santoro c. Italie, 36681/97, 1er juillet 2004, Résumé juridique ; M.S. c. Belgique, 50012/08, 31 janvier 2012 ; De Tommaso c. Italie [GC], 43395/09, 23 février 2017, Résumé juridique ; Rotaru c. République de Moldova, 26764/12, 8 décembre 2020 ; Timofeyev et Postupkin c. Russie, 45431/14 et 22769/15, 19 janvier 2021, Résumé juridique)
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Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.
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