16. 3. 87 Jornal Oficial das Comunidades Europeias N? C 68/17
2.7.5. A Comunidade deveria incentivar a criação de
serviços profissionais de aconselhamento para o desenvolvi-
mento das ILEs e alargar e incrementar o papel de ELISE em
matéria de criação de redes de informação. Seria desejável
uma melhor utilização da orientação e do material escrito
disponível.
2.7.6. Todos os que trabalham por conta de outrem ou
por conta própria nas ILEs deveriam ter direto ao subsídio de
desemprego e às prestações sociais, quer em caso de insucesso
quer de interrupção temporária de actividade.
2.7.7. O controlo por parte dos trabalhadores de empre-
sas insolventes ou falidas poderia ser facilitado se estes
fossem oficialmente associados ao processo de liquidação e se
se evitasse o encerramento (não rentável) de uma empresa
por meio de um contrato de conservação e de manutenção
celebrado de comum acordo, ou por via judicial, tomando
em consideração os interesses de todas as partes envolvidas
mas principalmente a preservação de empregos estáveis.
2.7.8. O papel dos parceiros sociais no incentivo das ILEs
e na garantia de condições de trabalho apropriadas poderia
ser organizado através da criação, a nível europeu, de
comités tripartidos locais e regionais compostos por:
— empregadores, trabalhadores e representantes de outras
categorias sócio-profissionais,
— representantes das colectividades locais,
— grupos promotores locais e presentantes de projectos de
ILEs.
Estes comités poderiam, em conjunto, apoiar, aconselhar e
controlar de forma construtiva a evolução das ILEs lançadas
nas suas próprias colectividades, tendo sobretudo em conta
qualquer emprego derivado que pudesse resultar da realiza-
ção das grandes obras infra-estruturais previstas pelo Con-
selho em apoio às actividades de produção e de emprego.
Feito em Bruxelas, em 17 de Dezembro de 1986.
O Presidente
do Comité Económico e Social
Alfons MARGOT
Parecer sobre os critérios e o funcionamento das operações integradas
;87/C 68/10)
1. Introdução
1.1. O Comité Económico e Social tem-se interessado há
já vários anos pelos problemas relativos às operações
integradas de desenvolvimento, visto estar consciente da
oportunidade de intervir em zonas subdesenvolvidas ou
especialmente degradadas coordenando e integrando os
diversos instrumentos comunitários entre si, bem assim com
as acções de desenvolvimento empreendidas pelos diferentes
Estados-membros.
1.2. Nesta óptica, o Comité aprovou por unanimidade,
em 30 de Abril de 1980, um estudo sobre a Lorena com base
no relatório do Sr. Bornard.
1.3. Em 1982, o Sr. Bornard, ainda relator, empreendeu
um estudo sobre todo o problema das operações integradas.
O relatório principal tratava dos problemas gerais referentes
às operações integradas de desenvolvimento, ao passo que os
documentos anexos, elaborados pelos co-relatores, Srs.
MasproneO), Hall (2), Ognibene (3) e Kolbenschlag (4),
analisavam as características das operações já realizadas por
Nápoles e Belfast e estudavam alguns projectos para outras
zonas.
1.4. Posteriormente, o Comité Económico e Social, sob
proposta de alguns membros da Secção do Desenvolvimento
Regional, debruçou-se novamente sobre as operações inte-
(*) Sobre Nápoles.
(2) Sobre Belfast.
(3) Sobre as zonas rurais desfavorecidas.
(4) Sobre a floresta da Baviera.
N? C 68/18 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 16. 3. 87
gradas de desenvolvimento num relatório de informação
sobre a operação destinada ao condado de Clwyd no Norte
do País de Gales, cujo relator era o Sr. Regaldo.
1.5. Em Abril de 1985, o Comité, por força do n? 4 do
artigo 20? do Regulamento Interno, autorizou a Secção do
Desenvolvimento Regional a elaborar, a partir dos estudos e
das experiências supramencionadas, um parecer de iniciativa
sobre «os critérios e o funcionamento das operações integra-
das».
1.6. O parecer foi adoptado, em 12 de Setembro de 19 8 6,
segundo o relatório do Sr. Delia Croce.
O Comité Económico e Social, no decurso de sua 242a Sessão
Plenária, na reunião de 17 de Dezembro de 1986, adoptou
por grande maioria (dois votos contra e 2 abstenções) o
parecer seguinte.
2. As operações integradas em curso
2.1. Actualmente, estão em curso apenas duas operações
integradas, a saber, as de Nápoles e de Belfast, iniciadas há
vários anos a título experimental. Paralelamente a esta
experiência-piloto realizada através do FEDER, é oportuno
assinalar também os «programas de desenvolvimento inte-
grado» implementados nas zonas rurais, e essencialmente a
cargo do FEOGA," mas que não entram no âmbito deste
parecer.
2.2. A Comissão afirmou, em várias ocasiões, a sua
intenção de progredir no domínio das intervenções integra-
das, mas ainda não seleccionou outras zonas para novas
intervenções.
2.3. Tendo em conta os resultados obtidos em Belfast e
Nápoles, o Comité Económico e Social considera que as
operações integradas constituem um instrumento eficaz para
promover o desenvolvimento de determinadas zonas. Para
que as operações integradas sejam bem sucedidas deverão,
como condição essencial, ser caracterizadas por um conjunto
de intervenções que associem as diferentes autoridades locais
e nacionais, recorrendo a todas as dotações previstas pelas
legislações nacionais e às de todos os fundos comunitários. A
finalidade das O.I. deve ser a execução de um projecto
programado, concebido com o apoio decisivo das categorias
sociais e tendo em conta as exigências reais das zonas
consideradas, bem como dos interesses comunitários.
2.4. É pois necessário ultrapassar a fase das experiên-
cias-piloto para passar a uma fase em que as intervenções
integradas se tornem um instrumento normal no âmbito das
intervenções de desenvolvimento regional. O recurso a este
instrumento deveria ocorrer em casos seleccionados segundo
critérios previamente estabelecidos.
3. A base jurídica das O.I.
3.1. O novo regulamento do FEDER, adoptado em
1984, consagra o seu artigo 34? às operações integradas de
desenvolvimento, dando-lhes especial relevo na medida em
que confere uma posição prioritária aos investimentos e às
intervenções financiados pelo FEDER que se inserem no
âmbito de uma operação integrada de desenvolvimento.
3.2. Nos termos do artigo 34?, a O.I.D. é constituída por
um conjunto coerente de acções de investimentos públicos e
privados numa zona geográfica limitada afectada por graves
problemas de atraso no desenvolvimento ou por declínio
industrial ou urbano. Uma das características essenciais da
operação integrada consiste na utilização conjunta de dife-
rentes instrumentos financeiros com finalidade estrutural,
utilização concertada e coordenada pela Comunidade e as
autoridades nacionais e locais.
3.3. No estádio actual, as disposições do artigo 34?
constituem apenas uma indicação de programa de carácter
geral, pelo que este artigo deve ser clarificado e desenvol-
vido.
3.4. Dado que a Comissão já manifestou por várias vezes
a sua vontade de apresentar uma proposta de regulamento
das operações integradas, embora pareça ter mudado entre-
tanto de orientação pois se prefere falar agora de abordagem
integrada em geral, o Comité solicita-lhe que assuma o seu
compromisso.
3.5. Para além de uma definição mais precisa da base
jurídica, é necessária uma melhor regulamentação processual
e administrativa.
Neste sentido, seria útil que o regulamento relativo às
operações integradas previsse um verdadeiro código proces-
sual a seguir tanto na fase da concepção como na do
lançamento e da gestão das O.I.
3.6. No documento de 2 de Setembro de 1986, a
Comissão apresentou ao Conselho e ao Parlamento Europeu
uma nota informativa sobre «Conteúdo e modalidades de
aplicação da actuação integrada».
Trata-se de um documento particularmente interessante e na
linha de algumas orientações expressas no passado pelo
Comité Económico e Social. No entanto, faz-se aí constan-
temente alusão à «actuação integrada» e não a operações
integradas de desenvolvimento. Mas, como por outro lado o
documento reproduz a definição dada pelo artigo 34?,
pode-se deduzir que se refere sobretudo às O.I.
De qualquer modo, seria útil que este aspecto ficasse bem
claro na terminologia.
16. 3. 87 Jornal Oficial das Comunidades Europeias N? C 68/19
Por fim, o Comité Económico o Social pede para ser
formalmente consultado sobre todas as medidas tomadas ou
previstas para implementar a abordagem integrada.
4. Financiamento das O.I.
4 .1 . As operações integradas devem ser concretizadas
com a intervenção económica e financeira dos Estados-mem-
bros e, em determinados casos, das entidades regionais e
locais dos fundos estruturais comunitários e do BEI.
4.2. A intervenção financeira da Comunidade deve vir em
aditamento às intervenções nacionais e locais e não em
substituição destas.
4.3. O contributo financeiro da Comunidade pode ser
fornecido através dos fundos existentes, desde que estes
intervenham de um modo coordenado, uniformizando as
normas dos créditos e dos controlos e assumindo compro-
missos por períodos mais longos que os previstos actualmen-
te, de acordo com as exigências de calendário e com a
necessária continuidade das operações integradas.
4.4. Importa alterar os regulamentos relativos aos fundos
estruturais aditando-lhes disposições que permitam uma
coordenação racional, uma maior flexibilidade e que preve-
jam possibilidades de intervenção actualmente não contem-
pladas.
4.5. Sem prejuízo do disposto no Acto Único, há que
prever para as O.I. uma dotação orçamental suplementar, a
exemplo dos PIM (actualmente, a dotação existente serve
unicamente para financiar estudos de viabilidade).
4.6. O contributo fornecido pela Comunidade às O.I. de
Belfast e de Nápoles, ainda que não desprezível e de
importância considerável para o impulso que imprimiu à
programação e à coordenação das intervenções, foi, no
entanto, modesta tanto em valor absoluto como em percen-
tagem do total dos recursos mobilizados.
4.7. O Comité deseja que nas operações integradas a
implementar no futuro, a contribuição financeira da Comu-
nidade seja comparativamente superior às intervenções
nacionais. Este maior apoio financeiro exerceria um impacto
muito positivo nos recursos locais arrecadando benefícios
superiores aos que lhe são proporcionalmente imputáveis.
4.8. Ao mesmo tempo que importa reafirmar a necessi-
dade de garantir às O.I. uma percentagem crescente a cargo
dos fundos comunitários, há que reiterar a declaração já feita
noutras ocasiões pelo Comité no que respeita à dotação
insuficiente dos fundos estruturais.
4.9. Especialmente preocupante é também a situação
actual do orçamento comunitário pelas repercussões negati-
vas que tem sobre o FEDER, como deixa transparecer o
relatório sobre a execução de Intervenções Estruturais em
1986.
5. Intervenção integrada dos fundos estruturais
5.1. Até ao momento, as O.I. beneficiaram da inter-
venção do FEDER e, em menor grau, do Fundo Social. O
recurso ao FEOGA «secção orientação» foi, por assim dizer,
insignificante e, de qualquer modo não se concretizou numa
operação integrada, com excepção dos «programas de
desenvolvimento integrado».
5.2. Seria, contudo, pouco realista minimizar os obstá-
culos que se opõem, na prática, à integração do FEOGA
«secção orientação» com os outros fundos estruturais. E
necessário, por conseguinte, sublinhar energicamente que a
própria Comissão reconheceu, no Livro Verde, a necessidade
de coordenar as intervenções a favor da agricultura e as
relativas às regiões.
5.3. Dado que a Comissão reconhece a necessidade de
concentrar todos os meios disponíveis sobre objectivos gerais
referentes tanto à agricultura como à economia regional no
seu todo e que se declara consciente da utilidade de uma
perspectiva integrada, a intervenção do FEOGA deveria ser
um instrumento normal das O.I., nos casos em que a
agricultura ocupa um lugar de relevo nas regiões em
causa.
5.4. Neste sentido, um maior contributo dos recursos do
FEOGA «secção orientação» proporcionaria uma capacida-
de de intervenção mais eficaz.
6. A programação das O.I.
6.1. Subjacente a qualquer operação integrada, deveria
existir um programa que preveja um número crescente de
acções e de investimentos públicos e privados susceptíveis de
modificar sensivelmente o estado de subdesenvolvimento ou
de degradação que afecta a zona em causa.
6.2. O projecto global deveria ter em conta o facto de a
operação integrada constituir um acontecimento importante
e de consequências incalculáveis e não apenas um conjunto
de projectos. Assim, deveria incluir estimativas e cálculos
precisos quanto aos benefícios directamente decorrentes da
integração e, por isso, nitidamente superiores aos que teriam
sido conseguidos se os diferentes instrumentos tivessem sido
utilizados separadamente.
6.3. É pois necessário que o programa preveja a utiliza-
ção conjunta dos diferentes instrumentos financeiros previs-
tos pelas legislações nacionais e pelos regulamentos dos
fundos comunitários.
6.4. A utilização destes instrumentos financeiros poderia
também ser concebida de modo a suscitar um efeito multi-
plicador dos investimentos privados.
6.5. Desde o estádio da concepção, há que deixar bem
clara a necessidade de prosseguir estes resultados através da
N? C 68/20 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 16. 3. 87
estreita colaboração entre o esforço comum das instituições,
das entidades, das organizações e dos agentes que estão
interessados no projecto em questão.
7. O papel das forças sociais e a presença das instituições
comunitárias
7.1. Tanto em Nápoles como em Belfast, a participação
de todas as forças sociais mostrou-se insuficiente, o que
constitui um limite das O.I.
7.2. É de notar, pelo contrário, que a presença e a
participação dos representantes da Comunidade se revela-
ram preciosas. Com efeito, não só deram um testemunho do
interesse comunitário pelos resultados das O.I., mas tam-
bém, e sobretudo, conferiram aos programas um carácter de
política europeia para o desenvolvimento regional.
7.3. Do atrás exposto, conclui-se que as O.I. exigem,
desde a fase de elaboração do projecto, a presença activa das
instituições comunitárias e das organizações socioeconómi-
cas.
7.4. Na fase de preparação dos programas, deveriam ser
consultadas todas as organizações representativas dos diver-
sos interesses económicos.
Estes pareceres, ainda que não vinculativos, deveriam
influenciar a escolha dos projectos.
8. A gestão das O.I.
8.1. Todos os aspectos relativos à programação, ao
controlo e à gestão das O.I. revestem-se de importância
vital.
8.2. Em especial, parece oportuno que a gestão de cada
O.I. seja permanentemente controlada por um Comité
consultivo do qual deveriam fazer parte representantes de
todas as organizações e entidades envolvidas neste processo.
Este comité teria como missão verificar a conformidade das
diferentes intervenções com o projecto inicial e a oportuni-
dade de adaptações e de variantes eventuais. Deveria também
controlar periodicamente os resultados concretos obtidos.
8.3. A gestão das operações integradas deveria ser con-
fiada a organismos ou a agências estruturalmente capazes de
gerirem um instrumento desta complexidade.
Estes organismos e agências, juridicamente de natureza
pública ou inseridos no âmbito do direito público, deveriam
caracterizar-se por estruturas administrativas e organizativas
eficazes e dotadas de capacidades funcionais e de gestão
análogas às das empresas privadas modernas.
8.4. O êxito das O.I. depende, em grande medida, das
boas relações existentes entre as diferentes autoridades locais
e nacionais e da ligação correcta entre elas e as instituições
comunitárias. É por isso que toda a gestão das O.I. e a
actividade dos organismos encarregados desta gestão e dos
comités consultivos de controlo deveriam responder à exi-
gência fundamental de relações harmoniosas entre as dife-
rentes autoridades e às necessidades de integração das
intervenções. A este propósito, é fundamental dispor do
empenhamento total dos Estados-membros.
9. Essência e conteúdo das O.I.
9.1. As O.I. devem ter por objecto o desenvolvimento
económico e social das zonas contempladas, consistindo este
desenvolvimento essencialmente no incremento do emprego,
no aumento do PIB, na melhoria do nível e das condições de
vida.
9.2. Em especial, o objectivo mais importante deveria
consistir na melhoria da situação do emprego, isto é, no
aumento do número de empregos estáveis. Para reforçar este
objectivo, os projectos deveriam prever que os benefícios dos
capitais investidos no âmbito das O.I. sejam reinvestidos na
mesma região a fim de relançar o emprego de forma
contínua.
9.3. É extremamente importante que as operações inte-
gradas prevejam intervenções multissectoriais de modo a
permitir uma pluralidade de intervenções e a prever uma
decomposição dos resultados do desenvolvimento.
9.4. As intervenções deveriam ser criteriosamente repar-
tidas entre as infra-estruturas, o sector secundário da
produção, os serviços, as actividades terciárias e a agricul-
tura, devendo a protecção do ambiente, da paisagem e do
património artístico merecer igualmente atenção especial.
Enfim, é necessário consagrar recursos apropriados à forma-
ção dos trabalhadores de modo a proporcionar-lhes qualifi-
cações e competência profissional adaptadas às grandes
orientações de desenvolvimento previstas.
9.5. Há que dar especial atenção à construção de habita-
ções cuja necessidade é incontestável em zonas subdesenvol-
vidas ou degradadas como as seleccionadas para as O.I.
No entanto, os programas de construção de habitações não
deveriam absorver a maior parte das intervenções sob pena
de subestimar os investimentos produtivos, o que, em última
análise, poderia comprometer os objectivos da O.I.
9.6. O objectivo prioritário da criação de empregos
estáveis implica também a necessidade de assegurar a
reinserção, nos sectores de produção ou nos serviços, dos
trabalhadores ocupados temporariamente na realização dos
infra-estruturas, na construção das instalações e no âmbito
dos programas especiais de construção.
16. 3. 87 Jornal Oficial das Comunidades Europeias N? C 68/21
10. Extensão geográfica e programação das O.I.
10.1. Na concepção dos programas relativos às O.I.
deveriam prever-se metas a médio e a longo prazo para a sua
realização, mas, para isso, é necessário dispor de certezas
nesta matéria.
Tal como se referiu nalguns pontos precedentes, estas
certezas dizem respeito às normas e aos processos das O.I.
mas também à intervenção dos fundos estruturais, à coorde-
nação das diferentes direcções-gerais da Comissão e à
estruturação burocrática e administrativa dos serviços da
Comissão responsáveis pela execução das O.I.
Uma vez decidida uma O.I., todos quantos nela estão
implicados devem poder contar com um processamento
regular sem receio de entraves burocráticos ou excesso de
formalidades, nem atrasos na concessão dos fundos.
10.2. A própria delimitação geográfica das zonas a
seleccionar também levanta um problema delicado e con>
plexo, visto que o projecto deve contemplar uma zona
homogénea e conduzir a uma participação apropriada de
todo o território.
As O.I. devem ser realizadas de modo a que a população da
zona em questão veja resultados palpáveis.
11. Observações finais
11.1. O Comité emite o seu parecer circunstanciado
sobre as O.I. de Belfast e de Nápoles no relatório da Secção
(doe. CES 706/86 fin) e confirma que a sua opinião sobre o
assunto é globalmente positiva. Considera contudo que seja
ainda muito longo o caminho a percorrer para obter
resultados optimais.
11.2. As experiências realizadas graças a estas duas
operações-piloto levam a Comunidade a proceder a novas
aplicações do artigo 34? do Regulamento do FEDER,
mesmo para além das zonas de expansão urbana. Com
efeito, merecem especial atenção as regiões insulares, as
zonas de montanha e as zonas rurais subdesenvolvidas.
Particular interesse revestem, por outro lado, algumas zonas
fronteiriças que apresentam problemas estruturais e ofere-
cem reais possibilidades de promoção dos investimentos. As
O.I. deveriam contribuir, nestas regiões, para melhor orga-
nizar as medidas tomadas a nível nacional de ambos os lados
da fronteira prevendo, se possível, uma coordenação das
instâncias supranacionais.
11.3. A base jurídica das operações integradas deve ser
alargada e definida com precisão, tendo nomeadamente em
vista dar um seguimento apropriado à nota informativa da
Comissão de 2 de Setembro. Por outro lado, o Comité
sublinha que a Comissão já se apercebeu das carências
organizadoras ao criar a nova Direcção-Geral XXII, especi-
ficamente encarregada de coordenar os instrumentos estru-
turais. É de esperar que a nova estrutura tenha a autoridade
necessária para levar eficazmente avante tal tarefa.
O Comité forneceu à Comissão, há cerca de cinco anos,
algumas sugestões para uma base jurídica mais adequada das
operações integradas. O artigo 34? da nova regulamentação
do FEDER recebeu uma boa parte destas sugestões e torna
mais claro o recurso às intervenções.
11.4. Há que insistir, no imediato, na necessidade de uma
intervenção apropriada e complementar de todos os fundos
estruturais cuja regulamentação deve ser adaptada ao instru-
mento integrado.
De facto é evidente que para cada programa coordenado
destinado ao desenvolvimento de uma determinada área os
vários fundos disponíveis devem intervir de forma concerta-
da, porque só assim se poderá obter um resultado significa-
tivo. Será não só necessário especificar as condições de base
para que se possa aprovar uma operação integrada, mas
também os requisitos indispensáveis à realização de uma
proposta.
11.5. É essencial para o desenrolar das operações inte-
gradas a plena participação e empenhamento das autorida-
des locais, nacionais e comunitárias, bem como das organi-
zações socioeconómicas representativas de todos os interes-
ses.
11.6. Dado que, seja em Nápoles seja em Belfast, os
resultados obtidos não evidenciam uma melhoria significati-
va da situação do emprego, é necessário acentuar que o
objectivo principal da operação integrada deve consistir um
aumento significativo, a longo prazo, de postos de trabalho
adicionais.
11.7. Por último, o Comité sublinha que o presente
parecer está confinado em limites estreitos em razão das
exigências de calendário e da necessidade de proceder e uma
análise aprofundada das experiência de Nápoles e de Bel-
fast.
O Comité espera, no entanto, poder prosseguir a sua
actividade sobre as O.I. através de uma análise específica da
situação de algumas zonas para as quais já foram efectuados
estudos de viabilidade ou estão em curso de realização, como
por exemplo, a zona da floresta da Baviera ou a ilha da
Reunião.
Feito em Bruxelas, em 17 de Dezembro de 1986.
O presidente
do Comité Económico e Social
Alfons MARGOT
Full & Egal Universal Law Academy