Parere d'iniziativa del Comitato economico e sociale in merito alla politica di concorrenza della Comunità alla luce dell'attuale situazione economica e sociale

10. 12.81 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 322/3
II
(Atti preparatori)
COMITATO ECONOMICO E SOCIALE
Parere in merito alla politica di concorrenza della Comunità alla luce dell'attuale situa-
zione economica e sociale
Il parere del Comitato non si basa su alcun testo.
A. FONDAMENTO GIURIDICO DEL PARERE
Nel corso della 170a sessione plenaria, svoltasi il 17 e 18 luglio 1979, il Comitato ha
deciso, su proposta del suo ufficio di presidenza, di emettere di propria iniziativa un
parere in materia.
B. PARERE DEL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE
Il Comitato economico e sociale ha emesso il parere sull'argomento summenzionato nel
corso della 187a sessione plenaria svoltasi a Bruxelles il 29 e'30 aprile 1981.
Il testo del parere viene riportato in appresso:
IL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE,
visto l'articolo 20, quarto comma, del regolamento in-
terno del Comitato economico e sociale,
vista la propria decisione, in data 16 luglio 1979, su
proposta dell'ufficio di presidenza, di formulare un
parere di iniziativa su «la politica di concorrenza della
Comunità alla luce della situazione economica e so-
ciale», e di incaricare la sezione «industria, commer-
cio, artigianato e servizi» di predisporre i lavori in
materia,
visto il parere adottato dalla sezione «industria, com-
mercio, artigianato e servizi» nel corso della sua riu-
nione dell'8 aprile 1981,
vista la relazione presentata dai sigg. Bagliano e Neu-
mann, relatore e correlatore,
visto quanto deliberato nel corso della 187a sessione
plenaria, del 29 e 30 aprile 1981, seduta del 30 aprile,
HA ADOTTATO
con 95 voti favorevoli e 16 astensioni
IL SEGUENTE PARERE:
1. La politica di concorrenza in un mercato in via di
integrazione e «aperto»
1.1. Le motivazioni di questo «parere»
La grave situazione economica e sociale della fine-de-
gli anni '70, e all'inizio degli anni '80, impone al Co-
mitato economico e sociale di valutare — in una vi-
sione di insieme e soprattutto in prospettiva — la po-
litica comunitaria della concorrenza.
N. C 322/4 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 10.12.81
L'iniziativa di questo parere nasce dal convincimento
profondo, maturato dall'esperienza fin qui acquisita,
che in un periodo di così gravi e persistenti difficoltà
in campo sociale ed economico, tutte le politiche co-
munitarie devono essere realizzate con la massima ef-
ficacia, il migliore coordinamento e la più ragionevole
rapidità.
A questo fine, la riflessione sul passato, sempre neces-
saria, deve essere accompagnata oltre che da una
obiettiva conoscenza e attenta analisi della situazione
presente — sociale ed economica — anche e soprat-
tutto da un rinnovato sforzo di immaginazione del fu-
turo e da un più coerente impegno nelle decisioni e
nelle azioni.
È tempo ormai che tutte le «politiche» della Comu-
nità europea acquisiscano senza indugio una nuova
spinta, e fra esse anche la politica di concorrenza, che
ha un suo specifico ruolo, fondamentale e attivo, in
un contesto caratterizzato da un cambiamento dei
rapporti economici e delle strutture industriali, da una
concentrazione e multinazionalizzazione del capitale
in alcuni settori, nonché da una trasformazione dei
rapporti fra lo Stato e l'economia.
In questo contesto si registra da una parte la cre-
scente importanza delle imprese a partecipazione sta-
tale, più forti tentazioni di intervento statale diretto e
più numerose richieste alla Comunità per interventi di
aiuto o difesa, e dall'altra una altrettanto crescente
concorrenza dell'importazione extra-comunitaria;
tutto ciò nel quadro di un sempre più accelerato dina-
mismo dei rapporti con i paesi in via di sviluppo.
Questo «parere» — che non intende ripercorrere le
puntuali analisi che annualmente il Parlamento euro-
peo propone alla riflessione critica della Commissione
— affronta il problema della politica della concor-
renza in un'ottica globale, con particolare riferimento
alle mutevoli condizioni interne ed esterne della
Comunità.
1.2. Mezzi e finalità del trattato: le regole di concor-
renza
Fra le numerose azioni volte a raggiungere i fini
enunciati all'articolo 2 del trattato, l'articolo 3 pre-
vede «la creazione di un regime inteso a garantire che
la concorrenza non sia falsata nel mercato comune».
Quindi, le regole di concorrenza (articoli 85 e se-
guenti) sono uno degli «strumenti» per realizzare il
«mercato comune».
Del resto, la stessa instaurazione di un «mercato co-
mune» fra gli Stati membri è anch'essa un «mezzo»
(articolo 2) per «promuovere» i fini del trattato che,
come noto, sono:
a) lo «sviluppo armonioso»,
b) «una stabilità accresciuta»,
e) «un miglioramento sempre più rapido del tenore di
vita» (articolo 2).
Si tratta, chiaramente, di fini economici e sociali, ed è
pertanto legittimo e utile che le norme sulla concor-
renza vengano sempre più considerate anche alla luce
della situazione economica e sociale, come si propone
appunto in questo «parere».
1.3. La «politica» della concorrenza
Nell'attuale contesto della situazione economica e so-
ciale, dentro e fuori la Comunità, è necessario che
l'applicazione delle «regole di concorrenza» sia go-
vernata da principi e strategie atte a costruire una
vera e propria «politica della concorrenza». (Del resto
tutto il capitolo delle «regole di concorrenza» — da
quelle applicabili alle imprese agli «aiuti» degli Stati
— è collocato nella parte terza del trattato intitolata
«Politica della Comunità»).
Ciò è tanto più necessario se si considera che il qua-
dro di riferimento originario, costituito dalla situa-
zione economica e sociale degli anni '60, ha subito —
in particolare negli anni '70 — profondi mutamenti e
che il processo di «integrazione» in un mercato
«unico» è fra gli obiettivi primari della Comunità,
permanendo ancora ostacoli, differenze e squilibri, di
varia natura, fra gli Stati membri.
Un esame storico, anche sommario, degli anni '60
evidenzia che l'applicazione delle regole di concor-
renza tendeva ad essere governata da criteri prevalen-
temente giuridici (').
Superato il periodo delle prime notificazioni, e del
conseguente problema di «massa» (qualche decina di
migliaia di contratti notificati, prevalentemente nel
settore della distribuzione esclusiva), la Commissione
ha successivamente chiarito i limiti della cooperazione
tra imprese, e infine ha anche deciso alcuni casi di
abuso di posizione dominante.
(') Risoluzione del Parlamento europeo sulla settima rela-
zione della Commissione sulla politica di concorrenza
(GU n. C 261 del 6. 11. 1978, pag. 49, punto 4).
10. 12.81 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 322/5
L'accresciuta complessità dei fenomeni considerati,
così come la notevole e anch'essa crescente interdi-
pendenza con numerosi altri problemi, nel corso di
questi ultimi anni, hanno indotto la Commissione ad
entrare nel vivo di situazioni che richiedevano giudizi
di valore e una visione più globale dei fatti, delle con-
seguenze e dei condizionamenti.
Si può quindi affermare che — anche sulla base del-
l'esperienza di alcuni casi concreti — l'applicazione
delle «regole di concorrenza» — di cui agli articoli 85
e 86, e 92 e seguenti, nonché all'articolo 42 del trat-
tato di Roma — deve trovare più efficace realizza-
zione attraverso un insieme di azioni, norme, racco-
mandazioni, che si inseriscano in modo compatibile
nel quadro complessivo della vita comunitaria (') : ciò
in altre parole identifica una vera e propria «politica»
della concorrenza, complessa e articolata, che tenga
conto delle interdipendenze e interazioni fra iniziative
e situazioni diverse, generali e settoriali, a livello co-
munitario ed extracomunitario. Questa tendenza va
incoraggiata.
1.4. Mercato comune «aperto»
Già il trattato fece una scelta precisa:
«Con l'instaurare un'unione doganale fra loro, gli
Stati membri intendono contribuire, secondo l'in-
teresse comune, allo sviluppo armonico del com-
mercio mondiale, alla graduale soppressione delle
restrizioni agli scambi internazionali ed alla ridu-
zione delle barriere doganali.
La politica commerciale comune tiene conto del-
l'incidenza favorevole che la soppressione dei dazi
fra gli Stati membri può esercitare sullo sviluppo
delle capacità di concorrenza delle imprese di tali
Stati» (articolo 110).
La realtà attuale conferma la validità della scelta e
l'esigenza di proseguire negli sforzi verso questi obiet-
tivi.
Analogo principio si trova nel preambolo al trattato,
dove si dichiara di creare la Comunità nell'intento di
«contribuire, grazie ad una politica commerciale co-
mune, alla soppressione progressiva delle restrizioni
agli scambi internazionali».
(') Risoluzione del Parlamento europeo sulla quinta rela-
zione della Commissione sulla politica di concorrenza
(GU n. C 238 dell'I 1. 10. 1976, pag. 35, punti 2, 3 e 4).
Ne consegue che, al di fuori di ogni approccio dog-
matico, siamo di fronte al riconoscimento ^li una
realtà, cioè che il mercato comune è «aperto», in quanto
inserito nel più vasto spazio dell'economica e degli
scambi internazionali.
A questo proposito il Comitato concorda pienamente
con l'affermazione con la quale la Commissione apre
l'introduzione all'«ottava relazione sulla politica di
concorrenza» :
«Il buon funzionamento del mercato comune si
fonda per una parte essenziale sull'attuazione di
un grande mercato interno in una comunità larga-
mente aperta sul mondo. Un grande spazio in cui
si incontrano senza inutili vincoli le prestazioni
economiche è una condizione primordiale per lo
sviluppo dell'economia. L'espansione dell'attività
economica non può più concepirsi all'interno di
frontiere».
Analoghi concetti sono espressi nell'introduzione alla
nona relazione, dove si riconosce «la necessità a cui è
sottomessa qualsiasi politica comunitaria, di inserirsi
nell'ottica di un mercato comune unificato e aperto
sul mondo nello stesso tempo».
Pertanto, una politica della concorrenza deve essere
orientata alle finalità del trattato, nell'ottica di un
mercato comune non isolato ma aperto al commercio
e alla competizione internazionali, intesi in senso glo-
bale (2).
2. Interdipendenza e conseguenze — Competitività
comunitaria — «Relevant market»
2.1. Interdipendenza mondiale e competitività comuni-
taria
La crescente interdipendenza dei mercati porta neces-
sariamente ad una diversa divisione internazionale del
lavoro.
La Comunità europea è, più di ogni altra area, espo-
sta a questa interdipendenza e la prima risposta con-
creta a questa sfida può consistere soltanto in una
concorrenzialità accresciuta ed allargata, favorita da
una politica di concorrenza, finalizzata e compatibile
(2) Risoluzione del Parlamento europeo sulla situazione
dell'industria automobilistica europea (GU n. C 28 del
9.2. 1981, pag. 20, punto 13).
N. C 322/6 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 10.12.81
con gli obiettivi del trattato ma anche sensibile agli
aggiustamenti che via via si rivelano necessari (').
Le linee di una coerente politica della concorrenza, in
un mercato «aperto», si devono maggiormente svilup-
pare nella visione realistica di una interdipendenza glo-
bale, a livello mondiale. Questa interdipendenza eco-
nomica comprende tutte le istanze per relazioni più
equilibrate tra Nord e Sud, tra l'Occidente ed i paesi
dell'Est: dal flusso delle materie prime a quello com-
merciale e tecnologico.
Scartata decisamente la via dei protezionismi, l'unica
strategia possibile deve favorire le ristrutturazioni
produttive e le politiche degli aggiustamenti strutturali
positivi, con il concorso di tutte le forze produttive e
sociali, fermo restando il ruolo attivo, di salvaguardia
e di stimolo nello stesso tempo, di una politica di con-
correnza intesa nel senso più ampio e dinamico, una
politica cioè che prenda in sempre più crescente con-
siderazione gli obiettivi globali della politica comuni-
taria.
Occorre tuttavia tenere presente che le condizioni di
concorrenza, in molti mercati mondiali di esporta-
zione, differiscono — anche sensibilmente — da
quelle esistenti all'interno della Comunità: pertanto
una particolare attenzione, misure adeguate anche
temporanee, e criteri di gradualità in alcuni casi, sa-
ranno necessari per evitare ripercussioni sfavorevoli
alle imprese comunitarie.
2.2. Concorrenza e cooperazione
La Comunità europea — in quanto più dipendente,
fra i paesi avanzati, dalle relazioni esterne — deve es-
sere anche capace di impostare un sistema «concor-
renza-cooperazione» fra la Comunità e le grandi aree
extra-comunitarie allo scopo di promuovere una cor-
rente durevole di prosperità Nord-Sud, ma anche
Ovest-Est, sulla base di equilibrati progressi in ogni
settore e nel rispetto del principio di una ragionevole
reciprocità.
Una avveduta politica della concorrenza deve tenere
conto della esigenza di conciliare «concorrenza» e «co-
operazione» sia nel settore produttivo sia nell'inter-
scambio commerciale, evitando effetti distorsivi all'in-
terno del mercato comune, impedendo comporta-
menti sleali e favorendo collaborazioni utili e compa-
tibili nel quadro globale di progresso della Comunità.
2.3. Relevant market
Questa evoluzione dell'economia comunitaria e inter-
nazionale comporta — fermo restando il criterio del
«pregiudizio del commercio tra Stati mèmbri» (arti-
colo 85, paragrafo 1) — anche un criterio più ampio,
che prenda in attenta e concreta considerazione i rap-
porti fra il «mercato comunitario» nel suo insieme e
paesi terzi.
È quindi da approvare e incoraggiare la tendenza —
sia della Commissione sia della Corte di giustizia — a
considerare applicabile l'articolo 85 anche ad accordi
ai quali partecipano imprese che hanno sede fuori
della Comunità ma che hanno effetto al suo interno.
Se è quindi ormai indispensabile, e sotto ogni punto
di vista corretto, valutare gli effetti anticoncorrenziali
di intese stipulate fra imprese comunitarie e imprese
appartenenti anche a paesi terzi, è del pari necessario
e corretto, nel valutare la situazione di un mercato
specifico, non isolare l'analisi (produzione, vendite,
prodotti succedanei o similari, ecc.) soltanto all'area
del «mercato comune».
È nota infatti l'importanza — ai fini dell'applicazione
degli articoli 85 e 86 — della valutazione del cosid-
detto «relevant market» (2).
Nell'ambito di questa valutazione si deve analizzare,
con sempre maggior attenzione, la posizione della
singola impresa non solo rispetto a concorrenti nell'a-
rea comunitaria, bensì anche rispetto ai flussi di im-
portazione dall'area extracomunitaria. La valutazione
della posizione concorrenziale, e del «relevant mar-
ket», non può infatti essere artificialmente confinata
all'area comunitaria.
Soltanto in questo modo diventa effettiva, completa,
coerente, la concezione di un mercato comune
«aperto».
E la politica di concorrenza, che già si muove su que-
sta linea, va incoraggiata in tal senso.
(') GU n. C 283 del 3. 11. 1980, pag. 7 e 8 (interrogazione
scritta n. 562/80).
(2) Raccolta della giurisprudenza della Corte di giustizia
1973, pag. 216.
10. 12.81 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 322/7
3. Rilevanza del quadro economico-sociale — Coordi-
namento delle politiche comunitarie
3.1. Incidenza degli aspetti economici e sociali
Le finalità stesse del trattato pongono in primo piano
gli aspetti economici e sociali (vedi 1.2).
La congiuntura negativa e la spinta inflazionistica che
affliggono oggi i paesi membri della Comunità, la sal-
vaguardia della occupazione, le esigenze del pro-
gresso tecnologico e dell'innovazione, la persistente
crisi petrolifera, la difformità che tuttora si riscontra
nelle legislazioni nazionali in molti settori chiave:
tutti questi fattori, per non citare che i principali, non
possono essere ignorati in sede di valutazione del
comportamento delle imprese e degli Stati ai fini di
una possibile applicazione degli articoli 85, 86, 92 e
seguenti.
Una politica di concorrenza non può riferirsi a criteri
astratti o teorici, ma deve tenere conto delle reali
condizioni ed esigenze dei vari paesi e regioni. Oggi,
infatti, è mutato il quadro originario di riferimento
(avvio di un processo di integrazione, in un'economia
ad elevato tasso di crescita) che aveva caratterizzato il
periodo iniziale di applicazione delle regole di con-
correnza.
Il forte mutamento dell'evoluzione dell'economia
comunitaria e internazionale, in questi ultimi anni, ha
prodotto una svolta, con ripercussioni a livello sociale
e produttivo molto profonde, all'interno di una Co-
munità non ancora integrata.
In questa situazione, l'applicazione delle regole di
concorrenza non può costituire un settore impermea-
bile ad istanze o fatti di natura sia economica sia so-
ciale (vedi 3.3) e pertanto deve tener conto delle
nuove «condizioni quadro» in cui la dinamica comu-
nitaria, nel suo complesso, evolve.
Sarebbe dunque auspicabile che la Comissione infor-
masse e consultasse in particolare le organizzazioni
dei datori di lavoro e sindacali circa la sua politica di
concorrenza. A tale riguardo, il Comitato economico
e sociale costituisce un terreno privilegiato per l'infor-
mazione e la consultazione delle diverse categorie so-
cio-professionali.
3.2. Inflazione, problemi sociali e crisi energetica
L'attuale situazione economica e sociale è caratteriz-
zata — fra l'altro, ma soprattutto — dal persistere
dell'inflazione e dall'aumento della disoccupazione,
nonché dalle molteplici conseguenze della crisi ener-
getica. Una politica della concorrenza deve tenere
particolarmente conto di questi tre aspetti critici del-
l'attuale congiuntura.
Circa l'inflazione, anche un'attiva politica della con-
correnza può contribuire a contenerla: tra l'altro, fa-
vorendo per esempio le razionalizzazioni produttive e
la mobilità sia del fattore «lavoro» sia del fattore «ca-
pitale», con conseguenti positive ripercussioni sui costi
e sui prezzi, e intensificando inoltre i controlli per
evitare abusi e abbattere tutti gli ostacoli artificiali che
creano distorsioni e falsano la concorrenza (').
Circa i problemi sociali: indirizzare all'interno della
Comunità la riallocazione del lavoro verso i settori in
espansione. Dovrebbe inoltre essere proseguita con
maggior vigore l'armonizzazione (2) dei sistemi di si-
curezza sociale (5), non trascurando, nello stesso
tempo, di valutare la rilevanza dei differenti sistemi di
relazioni industriali, con particolare riguardo ai pro-
blemi dell'«allargamento» della Comunità.
Una politica della concorrenza deve inoltre essere at-
tenta alle profonde disparità tra i prezzi dell' energia
nei vari paesi membri (4). Anche a tale riguardo è in-
dispensabile promuovere un'armonizzazione della
fiscalità in questo campo, nonché attivare una mag-
giore cooperazione internazionale, allo scopo di rag-
giungere più precise valutazioni dei fabbisogni ed un
più soddisfacente equilibrio fra domanda e offerta.
3.3. Orientamenti della Corte di giustizia
La Commissione e la Corte di giustizia si sono già
dimostrate sensibili alle esigenze economico-so-
ciali (s). È questa la politica realistica e lungimirante
da perseguire.
È stato per esempio riconosciuto che, nella defini-
zione di «miglioramento delle condizioni generali di
produzione» di cui all'articolo 85, paragrafo 3, oc-
corre fra l'altro considerare:
a) la possibilità delle parti di programmare a lungo
termine, con maggiore precisione, la produzione e
(') Quarto programma di politica economica a medio ter-
mine (1976-1980), parte III, punto b) (GU n. L 101 del
25. 4. 1977, pag. 22).
O GU n. C 205 del 14. 8. 1979, pag. 4 (interrogazione
scritta n. 15/79, punto 5 della risposta).
f ) GU n. C 301 del 3. 12. 1979, pag. 29 (interrogazione
scritta n. 649/79, alinea 4 e 5 della risposta).
(4) GU n. C 131 del 2. 6. 1980, pag. 35 (interrogazione
scritta n. 1708/79).
(*) Raccolta della giurisprudenza della Corte di giustizia
1980, pag. 2691. '
N. C 322/8 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 10.12.81
la vendita, nonché di limitare i rischi di fluttua-
zione del mercato, e di abbassare i costi di produ-
zione, stoccaggio e commercializzazione;
b) il mantenimento dell'occupazione, quale compo-
nente di un più generale quadro di stabilizzazione,
specie in presenza di una congiuntura economica
sfavorevole (').
La Corte — ferma restando l'esigenza primaria di
una concorrenza efficace (Workable competition) (2)
ha anche espressamente riconosciuto che «la natura e
l'intensità della concorrenza possono variare in fun-
zione dei prodotti, o servizi, di cui trattasi, e in fun-
zione della struttura economica dei mercati settoriali
interessati». Circa i prezzi, la Corte ha anche osser-
vato che non in tutte le circostanze alla concorrenza
dei prezzi deve concedersi priorità assoluta (3).
Queste prese di posizione dimostrano una acquisita
coscienza che le regole di concorrenza non possono
applicarsi «in vitro», ma devono collocarsi realistica-
mente nel contesto della realtà economica e sociale in
un determinato momento storico.
In particolare, è indubbio che «di fatto» le imprese
comunitarie non godono, nei vari paesi, delle stesse
condizioni per quanto riguarda: l'accesso (al mercato
finanziario, interno e internazionale; al mercato del
lavoro; alla ricerca e sviluppo); la dimensione
(produttiva e commerciale), il sistema fiscale e previ-
denziale, le infrastrutture, i trasporti, le risorse ener-
getiche.
Una politica della concorrenza può essere maggior-
mente efficace quanto più conosce e tiene conto delle
differenti realtà, senza per questo rinunciare a creare
le condizioni più favorevoli per i cambiamenti
necessari.
3.4. Coordinamento delle politiche
Se si concorda sulla visione di globalità e interdipen-
denza, e sull'esigenza di tener conto dei vincoli deri-
vanti dalle differenziate situazioni economiche e so-
ciali nell'area comunitaria, si deve anche concordare
sulla necessità — ai fini della realizzazione degli scopi
del trattato — che una situazione di «concorrenza
(') Raccolta della giurisprudenza della Corte di giustizia
1977, pag. 1914.
(2) Idem, pag. 1901-1903.
O Idem, pag. 1903.
non falsata» all'interno della Comunità venga consi-
derata una condizione indispensabile per l'adegua-
mento delle strutture industriali, che in via crescente
si confrontano in un mercato aperto.
Una politica della concorrenza, così orientata, stimola
la competitività delle imprese comunitarie e agevola
una coraggiosa e lungimirante strategia di ristruttura-
zione industriale tesa in primo luogo a rafforzare le
strutture industriali della Comunità.
Quello che è assolutamente necessario è uno stretto
coordinamento in particolare con la politica indu-
striale, globale e settoriale, nonché con la politica so-
ciale, la politica regionale (") e la politica commerciale
della Comunità, nonché la politica agricola comune.
La Commissione ha in alcuni casi dimostrato di te-
nere conto di questa esigenza (5).
Nei programmi per gli anni 1978 e 1979 si è accen-
tuata la politica di interventi di struttura su settori in
crisi (siderurgia, cantieristica, tessili, calzature, carta)
nonché la predisposizione di rapporti ed iniziative sui
«settori di crescita» destinati a promuovere l'espan-
sione aumentando la possibilità di impiego nell'indu-
stria e nel settore terziario (fonti alternative di ener-
gia, aeronautica, telecomunicazioni, informatica, elet-
tronica).
Una politica di concorrenza dovrebbe favorire una
coordinata e finalizzata impostazione e gestione di
questi problemi.
3.5. Squilibri regionali e ristrutturazione
Bisogna inoltre assolutamente evitare che si accre-
scano quelle rigidità istituzionali che ostacolano la ri-
strutturazione produttiva.
Tra i fattori di rigidità, quelli derivanti dagli squilibri
regionali all'interno della Comunità sono i più gravi e
condizionanti.
A livello regionale, la politica della concorrenza deve
rispettare da un lato le esigenze di determinate prio-
rità, ma, dall'altro, deve anche concorrere a far sì che
queste esigenze regionali di riequilibrio e sviluppo
C) Risoluzione del Parlamento europeo sull'ottava relazione
della Commissione sulla politica di concorrenza (GU n.
C 85 dell' 8. 4. 1980, pag. 43, punto 21).
O GU n. C 316 del 17. 12. 1979, pag. 45 e 46 (interroga-
zione scritta n. 710/79, punti 1 e 2 della risposta).
10. 12.81 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 322/9
siano chiaramente inquadrate nel contesto di una po-
litica globale, alla quale deve concorrere anche la po-
litica sociale allo scopo di evitare contrasti o ritardi.
Per tenere realisticamente conto della situazione eco-
nomico-sociale la politica di concorrenza deve ispi-
rarsi a criteri di gradualità e coerenza a fini sia gene-
rali sia di medio periodo. Questo sforzo di coordina-
mento e armonizzazione deve essere garantito a un
nuovo livello di autorità congiunta fra le direzioni ge-
nerali direttamente interessate, che consentirebbe una
riflessione e verifica globali prima del momento finale
della decisione da parte della Commissione (1).
4. Economia mista — Trasparenza — Aiuti
4.1. Economia mista
È ormai una realtà riconosciuta che l 'economia di
molti paesi è carat ter izzata dalla presenza del potere
pubblico, in varia misura ed estensione.
In taluni paesi membri tale caratteristica ha radici sto-
riche e socio-politiche non recenti e condiziona in va-
rio m o d o le scelte economiche e le politiche nazio-
nali.
In part icolare, costituisce ormai una realtà storica il
fatto che da tempo numerosi Stati, mediante imprese
controllate in tu t to od in parte, par tecipano attiva-
mente, se pure in misura diversa, alla vita economica.
Il dirit to degli Stati membri di perseguire — anche
mediante imprese a partecipazione, totale o parziale,
di capitale pubblico — obiettivi di progresso econo-
mico e sociale, non può essere posto in discussione.
È tuttavia da riconoscere che, anche in questi casi, le
regole di concorrenza devono trovare applicazione,
fatte salve ovviamente le situazioni in cui si applica la
nozione di «servizio pubblico» avente una specifica
missione di interesse generale (articolo 90, para-
grafo 2, del t rat tato) .
A questo r iguardo appare peraltro comprensibile che
sia stato posto il problema — fondamentale per il
(') Parere del Comitato economico e sociale in merito alla
proposta di regolamento del Consiglio sul controllo delle
concentrazioni (GU n. C 88 del 26. 7. 1974, pag. 21,
capitolo VI).
corret to funzionamento dell ' intero sistema — della
parità di t ra t tamento fra imprese private e. imprese
pubbliche quando si confrontano sul medesimo mer-
cato (2) ; questa parità può essere garanti ta soltanto
el iminando, ove esistono, discriminazioni fiscali o fi-
nanziarie, condizioni preferenziali o misure di effetto
equivalente.
La politica della concorrenza gioca un ruolo fonda-
mentale anche in questo campo.
4.2. Trasparenza
In particolare, le relazioni finanziarie tra i poteri pub-
blici e le imprese a capitale pubblico devono essere
trasparenti sia per quanto riguarda le assegnazioni di-
rette o indirette di risorse pubbliche, sia per quanto
riguarda l'impiego effettivo di tali risorse. Una re-
cente direttiva della Commissione in questo senso già
raggiunge in parte questi obiettivi (3).
L'obbligo di trasparenza non deve però essere inter-
pretato, né applicato, come un criterio discriminatorio
tra impresa pubblica e impresa privata. Questo ob-
bligo riflette soltanto il principio che anche le imprese
a capitale pubblico devono dare un certo numero di
informazioni sulle relazioni finanziarie con lo Stato,
anche se non vi sono azionisti esigenti che lo richie-
dono.
La parità di condizioni, rispetto al mercato, tra l'im-
presa pubblica e privata andrà a beneficio di una con-
correnza non falsata e accresciuta. Peraltro, là dove
istanze di carattere sociale — a livello di impresa o di
regione e di settore — fossero prioritarie, si dovrà es-
sere in grado di ottenere una chiara giustificazione
nonché un programma che, in tempo ragionevole,
preveda il graduale riassorbimento delle eventuali
agevolazioni.
L'iniziale esclusione di alcuni settori — prevista nella
recente direttiva — deve essere chiaramente conside-
rata a titolo transitorio; l'obbligo della «trasparenza»
dovrà essere esteso al più presto, per esempio, al set-
tore del credito, dell'assicurazione, della distribuzione
dell'energia.
(2) Risoluzione del Parlamento europeo sull'ottava relazione
della Commissione sulla politica di concorrenza (GU
n. C 85 dell'8. 4. 1980, pag. 42, punto 16).
(3) Direttiva della Commissione del 25 giugno 1980 relativa
alla trasparenza tra le relazioni finanziarie fra gli Stati
membri e le loro imprese pubbliche (GU n. L 195 del
29. 7. 1980, pag. 35).
N. C 322/10 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 10.12.81
4.3. Politica di concorrenza e aiuti 5. Il comportamento delle imprese
Fermi restando i divieti di principio stabiliti dall'arti-
colo 92, paragrafo 1 in tema di «aiuti», l'attuale situa-
zione economica e sociale della Comunità esige tutta-
via una rinnovata attenzione interpretativa e applica-
tiva a questo riguardo. In particolare, deve poter tro-
vare coerente e sempre più rigorosa applicazione il
paragrafo 3 dell'articolo 92, tenendo conto delle fina-
lità dell'aiuto e della situazione specifica nazionale o
regionale.
5.1. Il frazionamento e il decentramento territo-
riale degli investimenti produttivi, già in corso e in al-
cuni settori auspicabile, nonché la crescente rigidità di
vincoli e di strutture che condizionano il comporta-
mento delle imprese di grandi dimensioni, suggeri-
scono una politica di concorrenza che salvaguardi
maggiormente il libero accesso al mercato, eviti gli
abusi e favorisca la collaborazione non soltanto fra la
piccola e la media impresa ma anche fra queste e la
grande dimensione (2).
Poiché numerosi sono i fattori che entrano in gioco,
sarebbe tuttavia utile agli Stati e alle imprese poter
conoscere in dettaglio, e periodicamente, i criteri di
compatibilità che la Commissione ritiene via via di
adottare in relazione al mutare delle situazioni, gene-
rali e di settore, dell'economia comunitaria. Una
maggiore «trasparenza», anche a questo riguardo,
lungi dall'incoraggiare la richiesta di aiuti statali, po-
trebbe invece evitare anzitutto regimi dissimulati e per
contro favorire la coerenza degli interventi con le fi-
nalità del trattato. E ciò a tutti i livelli, nazionali e
locali (l).
Inoltre, a parte la forma e modalità degli «aiuti» veri
e propri, diretti e dichiarati, esistono anche parziali o
totali rimborsi di somme investite da imprese — giuri-
dicamente private — a vario titolo: ricerca e innova-
zione, per esempio.
Nell'attuale situazione di crisi — che soltanto una mi-
giorata capacità competitiva può avviare a soluzione
— una politica di concorrenza deve ammettere ade-
guati supporti alla politica di concorrenza deve am-
mettere adeguati supporti alla ricerca e all'innova-
zione, e ciò soprattutto per garantire alle imprese pa-
rità di condizioni con imprese di paesi terzi, in alcuni
dei quali sono previsti concreti incoraggiamenti in
questa direzione.
In questo modo si promuovono anche le condizioni
per migliorare la competitività delle imprese.
In tutti questi casi la trasparenza deve ugualmente es-
sere assicurata; analoga trasparenza deve essere ri-
chiesta nel caso di rapporti preferenziali tra imprese
private e banche, o consorzi finanziari, a prevalente
capitale pubblico.
In questo senso la Commissione ha già dimostrato di
muoversi, non soltanto eliminando alcuni ostacoli, di
carattere tecnico, amministrativo e legislativo, ma an-
che favorendo la cooperazione soprattutto fra piccole
e medie imprese. Le medie e piccole imprese costitui-
scono infatti la categoria più mobile e articolata, e più
flessibile alle esigenze del mercato nonché alle molte-
plici valenze del rischio e dell'innovazione.
Il numero elevato e la diffusione geografica delle pic-
cole imprese, nonché lo spirito d'iniziativa dei loro
dirigenti, sono tutti fattori che stimolano la concor-
renza e offrono possibilità di scelta e di facile approv-
vigionamento soprattutto ad alcune categorie di con-
sumatori.
Tuttavia, la valorizzazione del ruolo della media e
piccola impresa, pur potendo prevedere adeguati stru-
menti di sostegno e di stimolo, deve realizzarsi nel
pieno rispetto delle regole della concorrenza.
Se, da un lato, le dimensioni delle PMI facilitano un
adeguamento rapido e relativamente poco costoso alle
mutevoli esigenze del mercato, d'altro lato, esse le
rendono più vulnerabili per quanto riguarda l'accesso
al mercato finanziario e di approvvigionamento come
pure rispetto ad eventuali abusi di comportamento
economico e commerciale. È quindi nell'interesse del
mantenimento di un regime di concorrenza non fal-
sata ed effettiva proteggere le PMI contro tali proce-
dure adottando provvedimenti legislativi e ammini-
strativi adeguati e ricorrendo a provvedimenti giudi-
ziari facendo intervenire maggiormente a loro favore
la nozione dei «mercati settoriali interessati» al mo-
mento della valutazione della posizione competitiva di
imprese più importanti.
(') GU n. C 160 del 30. 6. 1980, pag. 20 e 21 (interroga-
zione scritta n. 1695/79, terzo capoverso della risposta).
(2) Parere del Comitato economico e sociale in merito al
rapporto su taluni aspetti strutturali dell'espansione (GU
n. C 146 del 16. 6. 1980, punto 2.4.3.3).
10. 12.81 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N . C 322/11
Le crescenti difficoltà di adattamento alle mutevoli
condizioni del mercato concorrenziale, interno ed
esterno alla Comunità, imporranno alle imprese di
grandi dimensioni notevoli sforzi di ristrutturazione
organizzativa e produttiva, e una nuova strategia
nelle collaborazioni sia verticali sia orizzontali, al fine
di realizzare economie e massima efficienza, ferma
restando l'opportunità di efficaci controlli circa i peri-
coli che possono derivare da processi di concentra-
zione produttiva o finanziaria.
5.2. Tuttavia, molti ostacoli di carattere legislativo,
ed anche fiscali, ancor oggi esistenti, frenano le più
efficaci forme di collaborazione fra imprese, nel
campo della ricerca e dell'innovazione così come nel
settore dei servizi.
5.3. La regolamentazione, ancora in corso di ela-
borazione, riguardante «l'esenzione per categoria»
degli accordi di licenza di brevetto, dovrà contribuire
ad una razionalizzazione dei problemi relativi all'ap-
plicazione dell'articolo 85, paragrafo 3. Questo pro-
getto di regolamento dovrà anche assicurare una
chiarezza e sicurezza giuridiche maggiori e soprat-
tutto creare un clima più favorevole alla R & S e al
trasferimento delle tecnologie (').
È pertanto auspicabile che la regolamentazione at-
tualmente allo studio — lungi dallo scoraggiare le im-
prese a concludere accordi di licenza — riconosca ai
«brevetti» e alla «proprietà industriale» la funzione di
strumenti di concorrenza e di progresso tecnico ed
economico.
Tutte le imprese, senza discriminazioni circa la di-
mensione, dovranno poter partecipare allo scambio di
tecnologie e di conoscenze. Un più attivo mercato
delle «licenze» — in un regime di corretta tutela dei
diritti di proprietà — è anche il presupposto di una
auspicabile accelerazione del processo di innovazione,
alimentato altresì da adeguati stimoli alla ricerca.
5.4. Nel settore della distribuzione la politica della
concorrenza dovrà tenere particolamente conto del-
l'esigenza primaria della razionalizzazione dei canali
e dei metodi, evitando abusi che possano riflettersi sul
livello dei prezzi al minuto.
L'esclusività e la selettività dovranno essere valutate
nella loro funzione positiva per quei settori dove ra-
gioni oggettive giustificano una struttura distributiva
particolarmente organizzata e qualificata, in rapporto
(') Progetto di regolamento della Commissione relativo
all'applicazione dell'articolo 85, paragrafo 3, del trattato
a categorie di accordi di licenza di brevetto (GU n. C 58
del 3. 3. 1979, pag. 12).
anche alle caratteristiche del prodotto (2) ed alle re-
sponsabilità del produttore.
Il pluralismo delle forme di commercio e l'esistenza
delle piccole e medie imprese vanno salvaguardate.
5.5. Per quanto riguarda gli accordi, l'attuale situa-
zione economica della Comunità suggerisce una poli-
tica della concorrenza che, nel quadro delle ristruttu-
razioni di settore o di impresa, applichi le deroghe
all'articolo 85, paragrafo 3 — fino alla ricostituzione
di un soddisfacente equilibrio — ad eventuali parziali
accordi anche fra concorrenti, aventi la finalità di ac-
crescere la competitività dei prodotti soprattutto ri-
spetto alla concorrenza extracomunitaria (J).
Una particolare vigilanza per evitare gli abusi di posi-
zione dominante dovrà sempre essere mantenuta.
5.6. Per quanto riguarda il fenomeno delle concen-
trazioni fra imprese, si deve tenere presente il diverso
impatto di una eventuale normativa che non abbia la
necessaria, realistica, flessibilità e gradualità sia nella
sua concezione sia nella sua applicazione.
In particolare va tenuta presente la diversa situazione
esistente nei paesi membri, dovuta a ragioni storiche e
socio-economiche, che hanno portato a livelli struttu-
rali — di mercato e di capacità produttive — diffe-
renti nei vari settori e conseguentemente a differenti
gradi di concentrazione.
Sebbene quindi molti fattori, non soltanto congiuntu-
rali ma anche strutturali — vincolati peraltro attual-
mente a situazioni occupazionali difficili — inducano
concordemente a privilegiare politiche prive di rigidità
formali o giuridiche, si può tuttavia convenire che un
certo controllo è necessario (4) (5).
Il progetto di regolamento, ancora all'esame del Con-
siglio, può costituire un soddisfacente quadro di rife-
(2) Raccolta della giurisprudenza della Corte di giustizia
1977, pag. 1903.
(J) Risoluzione del Parlamento europeo sulla situazione del-
l'industria automobilistica europea punto 24 (GU n. C 28
del 9. 2. 1981, pag. 21, punto 24).
(4) GU n. C 192 del 10. 8. 1978, pag. 21 (interrogazione
scritta n. 210/78, punti 1 e 2 della risposta).
(') Parere del CES in merito alla proposta di regolamento
del Consiglio sul controllo delle concentrazioni. Punto I
«Principi fondamentali» (GU n. C 88 del 26. 7. 1974,
pag. 20).
N . C 322/12 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 10. 12.81
rimento nella misura in cui terrà realisticamente conto
dei molteplici aspetti del problema (1).
5.7. Le direttive in campo societario, non ancora
adottate, devono essere più rapidamente coltivate
nelle procedure di consultazione ed approvazione,
cercando peraltro di non pretendere di risolvere tutti i
problemi contemporaneamente (2) (3).
La Commissione dovrebbe fra l'altro insistere sulla
proposta di regolamento per la creazione della figura
giuridica del Gruppo europeo di cooperazione, del
tutto idonea in molti casi.
5.8. L'applicazione delle regole di concorrenza alle
imprese ha anche un riflesso economico diretto sui
costi, attraverso le procedure e i tempi che esse com-
portano, protraendo l'incertezza giuridica e danneg-
giando gli interessi delle parti.
L'auspicata accelerazione delle procedure porterebbe
a ridurre l'incertezza, senza peraltro rinunciare alle
accurate analisi dei fatti e alla migliore qualità delle
decisioni.
Il quadro giuridico, nel suo insieme, dovrebbe essere
migliorato attraverso più adeguato accesso al dossier
e maggiori informazioni, rispetto del carattere confi-
denziale di certi documenti, congrui termini di rispo-
sta, audizione orale, più precisa identificazione degli
addebiti e più ampia esposizione dei fatti e delle moti-
vazioni (4) (s).
Anche per i casi non conclusi con decisioni formali
dovrebbero essere studiati metodi e procedure per au-
mentare l'oggettività delle decisioni e l'informazione.
5.9. Un valido strumento di politica della concor-
renza è inoltre la vigilanza sul leale comportamento
delle imprese in materia di pubblicità (6).
5.10. Conclusivamente, circa il quadro normativo,
la Cor te di giustizia, in varie sentenze, ha affermato
(') GU n. C 282 del 12. 11. 1979, pag. 5 e 6 interrogazione
scritta n. 225/79).
(2) Proposta di quinta direttiva relativa, alle strutture ed agli
organi sociali delle società per azioni (GU n. C 131 del
13. 12. 1972, pag. 49).
(J) Proposta modificata di settima direttiva concernente il bi-
lancio del gruppo (GU n. C 14 del 17. 1. 1979, pag. 2).
(4) Raccolta della giurisprudenza della Corte di giustizia
1979, pag. 462.
(5) Risoluzione del Parlamento europeo sull'ottava relazione
della Commissione sulla politica di concorrenza (GU n.
C 85 dell'8. 4. 1980, punto 20, pag. 43).
(') Proposta di direttiva del Consiglio relativa al ravvicina-
mento delle disposizioni legislative, regolamentari e am-
ministrative degli Stati membri in materia di pubblicità
ingannevole e sleale (GU n. C 70 del 21. 3. 1978, pag. 4).
l'efficacia diretta dei divieti di cui agli articoli 85 e 86
negli ordinamenti nazionali ed in linea di massima
può anche essere ormai concordemente acquisito il
principio del primato del diritto comunitario su quello
nazionale.
Se la crescente armonizzazione fra i diritti nazionali e
il diritto comunitario tende a far diminuire comunque
il rischio teorico di conflitto, è auspicabile tuttavia
che l'evoluzione dei diritti nazionali (peraltro non
ugualmente presenti in tutti i Paesi membri) realizzi il
necessario completamento per una decentrata ed effi-
cace politica della concorrenza, che non può prescin-
dere da una stretta collaborazione dei paesi membri.
6. La protezione del consumatore
Una politica della concorrenza si completa e si rac-
corda strettamente con una politica comunitaria di
protezione del consumatore (7).
L'informazione e in generale la trasparenza del mer-
cato sono garanzie fondamentali affinché anche il
consumatore — come le imprese — operi liberamente
la propria scelta. L'informazione tuttavia non deve
provenire unicamente dalla parte dell'offerta: è neces-
sario che il consumatore stesso sia messo in grado di
poter valutare le alternative nel quadro di un sistema
più razionale ed equilibrato.
A questo riguardo, l'informazione circa i prezzi rive-
ste una particolare importanza, in quanto l'attuale si-
tuazione economica vede proprio i prezzi come il se-
gnale più significativo, per il consumatore, della dina-
mica dell'inflazione.
Non si deve d'altra parte pretendere che la politica
della concorrenza riesca comunque da sola a realiz-
zare all'interno del mercato le condizioni per una uni-
formità o equivalenza dei prezzi per prodotto omoge-
nei e concorrenti (8).
Le situazioni tecnico-produttive delle imprese, l'orga-
nizzazione distributiva, le connesse politiche di ven-
dita sono e permangono ancora assai differenziate nel
quadro di una imposizione fiscale certamente non
uniforme (').
È tuttavia auspicabile che la politica della concor-
renza segua con attenzione la dinamica dei prezzi
O GU n. C 198 del 4. 8. 1980, pag. 75 (interrogazione
scritta n. 434/80, prima fase della risposta).
(•) GU n. C 214 del 27. 8. 1979 (interrogazione scritta
n. 194/79, punto 1 della risposta).
(') GU n. C 214 del 27. 8. 1979 (interrogazione scritta
n. 194/79, punto 2 della risposta).
10. 12.81 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N . C 322/13
specie nei casi in cui si osservano divari di prezzo ri-
levanti e inspiegabili, intervenendo con efficacia e
tempestività nei casi di effettivo abuso o di discrimi-
nazione, tenendo peraltro presente che il divario fra i
prezzi non costituisce di per sé prova di abuso o di
discriminazione, e ciò anche per la non ancora rag-
giunta integrazione dei mercati e la persistenza di al-
cuni ostacoli agli scambi.
7. Condizioni di sviluppo di una politica di concor-
renza
In una situazione, dunque, di concorrenza «aperta»
— della Comunità — occorre una politica del pari
«aperta» della concorrenza, cioè una politica flessi-
bile, globale, realistica e dinamica, che tenga conto
delle mutevoli situazioni socio-economiche all'interno
della Comunità stessa e dell'evoluzione degli scambi
internazionali e delle situazioni economico-produttive
delle aree extracomunitarie che influenzano le sue re-
lazioni esterne.
Ma è difficile pretendere di beneficiare dei vantaggi
del libero scambio, e quindi di una sana ed efficace
concorrenza, senza accettare e rispettare le regole del
gioco, che vanno dalla correttezza dei prezzi e della
pubblicità alla rinuncia ad ogni intesa o abuso in vio-
lazione ai principi di una concorrenza «non falsata» o
a norme specifiche antitrust, comunitarie, nazionali, o
di altre aree regionali (').
Una vigilanza, dunque, benché non fine a sé stessa, è
pregiudiziale.
Fatto a Bruxelles, il 30 aprile 1981.
Una politica comunitaria della concorrenza, inoltre,
deve sì garantire condizioni di concorrenza effettiva
tra prodotti e servizi, all'interno del mercato comune,
ma deve altresì evitare — più particolarmente nei rap-
porti con l'esterno — la concorrenza anormale e pra-
tiche di dumping o abusive, ritorsioni protezionistiche
dissimulate, e ogni situazione di alterazione o artifi-
ciosità delle condizioni di concorrenza.
A livello internazionale sarebbe auspicabile una inizia-
tiva che tenda a far sì che le norme antitrust, nei vari
paesi extracomunitari, non diventino esse stesse occa-
sione di distorsione concorrenziale; una collabora-
zione fra gli Stati è auspicabile.
In una visione globale, una accorta «politica comuni-
taria» — nel quadro di un'attenta e costante valuta-
zione del progressivo modificarsi della ripartizione in-
ternazionale delle risorse e del lavoro — può contri-
buire efficacemente a controllare sia le spinte inflat-
tive sia le crisi occupazionali, lasciando il giusto spa-
zio sia alla concorrenza sia alla collaborazione fra
imprese, all'interno e all'esterno della Comunità.
A tal fine, occorre dare priorità alla realizzazione di
un effettivo coordinamento delle singole politiche co-
munitarie, che devono essere convergenti alle finalità
del trattato e fra loro compatibili; analoga conver-
genza e compatibilità deve sussistere fra le politiche
nazionali, nei vari settori (2).
Occorre, infine, potenziare adeguatamente le risorse
stesse della Commissione, in modo da accrescere l'ef-
ficienza dei servizi, e consentire alla Commissione,
nella sua responsabilità collegiale, di svolgere il suo
ruolo, fondamentale e insostituibile, per la costru-
zione di una Comunità nel progresso. '
// Presidente
del Comitato economico e sociale
Tomas ROSEINGRAVE
(') Parere del CES, in merito al rapporto su taluni aspetti
strutturali dell'espansione, punto 2.2.2.1 (GU n. C 146
del 16. 6. 1980, pag. 11).
(2) Risoluzione del Parlamento europeo sulla settima rela-
zione della Commissione sulla politica di concorrenza
(GU n. C 261 del 6. 11. 1978, pag. 50, punto 20).


Full & Egal Universal Law Academy