DEUXIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 46626/99
par PARTIDUL COMUNISTILOR (NEPECERISTI) et
Gheorghe UNGUREANU
contre la Roumanie
La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant le 16 décembre 2003 en une chambre composée de :
MM.J.-P. Costa, président,
L. Loucaides,
C. Bîrsan,
K. Jungwiert,
V. Butkevych,
MmesW. Thomassen,
A. Mularoni, juges,
et de Mme S. Dollé, Greffière.
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérants sont une formation politique, le « Partidul Comunistilor (Nepeceristi) » (Parti des communistes n’ayant pas été membres du Parti Communiste Roumain ; ci-après le PCN), et son président, M. G. Ungureanu. Le Gouvernement est représenté par M. B. Aurescu, du ministère des Affaires étrangères, agent du gouvernement roumain auprès de la Cour.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Le 23 mars 1996 eut lieu, sous la présidence du requérant, la conférence nationale de la constitution du PCN. Y furent adoptés les statuts et le programme politique du PCN. Les passages pertinents des statuts se lisent comme suit :
« Le PCN respecte la souveraineté nationale, l’intégrité territoriale de l’Etat, son ordre juridique et les principes de la démocratie. Il interdit à tous ses membres de diffamer le pays et la nation, de promouvoir la guerre et la haine nationale, raciale, de classe ou religieuse, d’inciter à la discrimination, au séparatisme territorial ou à la violence publique, ainsi que d’agir par des actes obscènes, contraires aux bonnes mœurs.
Le PCN matérialise la libre association de citoyens qui militent pour le pluralisme politique, soutiennent les principes de l’Etat de droit démocratique et sont partisans d’affirmer leurs propres intérêts sans pour autant nier ceux des autres.
But (du PCN)
Article 1 : Le PCN exprime, représente et défend les intérêts politiques des travailleurs, sans distinction d’origine ethnique, de sexe, d’âge, de profession, de conviction et de sentiments. Sont des travailleurs tous ceux qui gagnent leur vie en travaillant, quelle que soit l’activité exercée (...)
Pour assurer la croissance constante du niveau de vie des travailleurs, le PCN agit, dans le cadre de la loi, en utilisant les moyens auxquels tous les partis politiques peuvent légalement recourir, pour conquérir le pouvoir politique afin de garantir l’instauration d’une société humaine et démocratique. (...)
Article 20 : Le PCN n’est pas la continuation de l’ancien parti communiste roumain, avec lequel il n’a aucun lien ; il représente le prolongement de la résistance contre le parti communiste d’avant 1989. Lancé et formé par des personnes n’ayant pas été membres de l’ancien parti communiste, le PCN précise qu’il ne faut pas lui attribuer les mérites reconnus à l’ancien parti communiste, ni lui adresser les critiques méritées par ce dernier. »
Le programme politique du PCN adopté le 23 mars 1996 affirmait que le parti avait pour objectif de défendre les intérêts des travailleurs et qu’il allait respecter l’essence de la doctrine communiste, dont il dégageait les principes fondamentaux suivants : non-exploitation de certaines personnes par d’autres ou par l’Etat, justice sociale fondée sur le travail et sur une réelle concurrence qualitative, et démocratie authentique propre à garantir les droits de la majorité par l’intermédiaire d’élections libres, auxquelles tous les courants politiques devaient être admis. Le programme politique déplorait l’évolution de la société roumaine d’après le renversement de 1989, qu’il jugeait antisociale et antipopulaire, ainsi que la transformation du pays en une « colonie des empires néocolonialistes européens et mondiaux ».
Le 4 avril 1996, les représentants du PCN déposèrent auprès du tribunal départemental de Bucarest une demande d’inscription au registre spécial des partis politiques.
Par un jugement du 19 avril 1996, le tribunal rejeta la demande d’enregistrement du PCN comme mal fondée. Les passages pertinents des motifs de sa décision se lisent comme suit :
« A l’appui de la demande d’enregistrement du parti ont été déposés au dossier de l’affaire la liste nominative des dirigeants du parti, la liste nominative de ses membres fondateurs, les statuts régissant son organisation et son fonctionnement, son programme politique, le contrat de bail pour son siège, la preuve de ses moyens financiers et l’acte de sa constitution, à savoir le procès-verbal de la conférence nationale de constitution du 23 mars 1996.
L’examen des actes déposés au dossier fait apparaître que dans les statuts du parti, au chapitre exposant le but poursuivi par le parti, (...) il est précisé que celui-ci agit pour conquérir le pouvoir politique afin d’instaurer une société humaine et démocratique.
Il résulte ainsi tant de ses statuts que de son programme politique, que le parti poursuit l’objectif d’instaurer un Etat humain fondé sur une doctrine communiste, ce qui signifie que l’ordre constitutionnel et juridique en place depuis 1989 est inhumain et ne repose pas sur une réelle démocratie.
Dès lors, le parti méconnaît les dispositions de l’article 2 §§ 3 et 4 du décret-loi nº 8/1989, qui prévoit que « les buts des partis politiques doivent se baser sur le respect de la souveraineté, et les moyens employés pour les mettre en œuvre doivent être en conformité avec l’ordre constitutionnel et juridique de la Roumanie »
Au nom du PCN, le requérant attaqua le jugement devant la cour d’appel de Bucarest. Par une décision définitive du 28 août 1996, celle-ci rejeta le recours au motif que l’analyse faite dans le jugement était correcte. Elle rédigea sa décision le 21 octobre 1996 et l’envoya ensuite au tribunal départemental de Bucarest pour archivage. Le requérant affirme avoir pris connaissance des motifs de la décision le 13 novembre 1996.
Le 28 mai 1997, le procureur général de Roumanie informa le requérant qu’il n’aperçoive aucun motif d’introduire un recours en annulation (recurs în anulare) de la décision du 28 août 1996.
Le requérant forma une contestation en annulation (contestatie în anulare), rejetée comme tardive par le tribunal départemental de Bucarest le 5 décembre 1997.
Après 1997, le requérant continua d’exprimer ses opinions politiques à travers le journal « Pour le socialisme », dont il était le rédacteur en chef. Le 13 août 1998 il y fit publier, en vue de la constitution d’un nouveau mouvement politique, « La résistance communiste », un article intitulé « Le manifeste communiste », qui proclamait l’attachement de ce mouvement à la doctrine communiste et critiquait à la fois la dérive des dirigeants du parti communiste d’avant 1989 et la politique menée par les gouvernements d’après 1989. Bon nombre d’articles publiés en 1998 et 1999 dans le journal « Pour le socialisme » par le requérant ou par « La résistance communiste » utilisaient des slogans de type communiste, tels « Ouvriers de tout le pays, unissez-vous ! », « La lutte continue ! » ou « Vive le socialisme ! ». Dans l’un d’entre eux, le requérant notait qu’une fois arrivé au pouvoir son mouvement « n’acceptera[it] que ceux qui l’accept[aient] ». Dans d’autres articles publiés en 1999, le requérant s’exprimait ouvertement, en matière de politique extérieure, contre l’intervention de l’OTAN en Yougoslavie et la position de la Roumanie dans ce conflit et contre la politique de la Turquie envers les Kurdes.
B. Le droit interne pertinent
1. Le décret-loi nº 8/1989 relatif à l’enregistrement et au fonctionnement des partis politiques
Article 1er
« La constitution des partis politiques, à l’exception des partis fascistes ou qui propagent des conception contraires à l’ordre constitutionnel et juridique, est libre en Roumanie. Aucune autre exception, qu’elle soit basée sur la race, la religion, la nationalité, le degré de culture, le sexe ou les conceptions politiques, ne peut empêcher la constitution et le fonctionnement des partis politiques (...) »
Article 2
« (...) Les buts des partis politiques et des organisations d’intérêt général doivent se baser sur le respect de la souveraineté, de l’indépendance, de l’intégrité nationale et de la démocratie, afin d’assurer l’exercice des libertés et des droits des citoyens et l’affirmation de la dignité de la nation roumaine.
Les moyens utilisés pour mettre en œuvre les buts des partis politiques et des organisations d’intérêt général doivent être conformes à l’ordre constitutionnel et juridique de la Roumanie. »
2. L’article 37 de la Constitution de Roumanie
« (...) (2) Les partis et les organisations qui, par leurs objectifs ou leurs activités, militent contre le pluralisme politique, les principes de l’Etat de droit ou la souveraineté, l’intégrité ou l’indépendance de la Roumanie sont inconstitutionnels (...) »
3. La loi nº 51/1991 relative à la sécurité nationale
Article 3
« Constituent une menace pour la sécurité nationale de la Roumanie : (...) (h) le fait de susciter, d’organiser, de commettre ou de soutenir, par quelques moyens que ce soit, des actions totalitaristes ou extrémistes, d’inspiration communiste, fasciste (...) raciste, antisémite, révisionniste ou séparatiste, qui peuvent mettre en péril d’une manière quelconque l’unité et l’intégralité territoriale de la Roumanie, ainsi que le fait d’inciter aux agissements qui peuvent mettre en péril l’ordre de l’Etat de droit. »
L’article 13 de la loi nº 51/1991 prévoit que le procureur peut, dans les cas mentionnés à l’article 3 précité, autoriser certaines mesures, telles des écoutes téléphoniques, pour recueillir plus d’informations sur les faits concernés. L’article 19 de la même loi prévoit que la création et l’organisation de structures informatives qui peuvent porter atteinte à la sécurité nationale, constitue une infraction qui est susceptible d’une peine de deux à sept ans d’emprisonnement.
4. Le code de procédure civile roumain
Article 258 § 4
« Le dispositif du jugement est transcrit dans un registre spécial, tenu par chaque juridiction. »
Article 266 § 3
« La décision est communiquée aux parties lorsque cela leur est nécessaire aux fins du respect du délai dans lequel elles peuvent former un appel ou un autre recours ordinaire. »
GRIEFS
1. Les requérants voient dans le refus par les autorités d’enregistrer le PCN une atteinte à leur droit à la liberté d’association, au sens de l’article 11 de la Convention.
2. Compte tenu des motifs avancés par les tribunaux pour refuser cet enregistrement, ils s’estiment également victimes d’une discrimination fondée sur leurs opinions politiques. Ils invoquent à cet égard l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 11 précité.
EN DROIT
1. Les requérants allèguent que le refus par les autorités d’enregistrer le PCN porte atteinte à leur droit à la liberté d’association, au sens de l’article 11 de la Convention, qui se lit ainsi dans ses parties pertinentes :
« 1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d’association (...)
2. L’exercice de ces droits ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. (...) »
2. Invoquant l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 11 précité, ils s’estiment en outre victimes d’une discrimination fondée sur leurs opinions politiques. L’article 14 se lit comme suit :
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »
A. Sur l’exception préliminaire concernant le non-respect du délai de six mois
Le Gouvernement soutient que la requête a été introduite devant la Cour plus de six mois après la date de la décision interne définitive, à savoir la décision prononcée par la cour d’appel de Bucarest le 28 août 1996. Il souligne que l’article 266 du code de procédure civile prévoit que seules les décisions susceptibles d’une voie de recours sont signifiées aux parties, mais que le dispositif de toute décision est transcrit dans un registre spécial, accessible aux parties, conformément à l’article 258 § 4 du même code. Le Gouvernement allègue que, dès lors que le requérant était présent au prononcé de la décision précitée et que c’était lui qui avait saisi la juridiction, il a eu connaissance du raisonnement de la cour d’appel, qui, en rejetant son recours, entérinait de fait la décision antérieure.
Les requérants contestent la thèse du Gouvernement, en précisent que M. Ungureanu n’était pas présent lors du prononcé de la décision de la cour d’appel de Bucarest. Ils soutiennent que la connaissance des motifs de cette décision, possible uniquement après l’établissement de celle-ci, leur était nécessaire pour introduire leur requête à la Cour, compte tenu de la nécessité d’exposer en quoi la décision leur paraissait critiquable.
La Cour rappelle sa jurisprudence selon laquelle, lorsque le requérant est en droit de se voir signifier d’office une copie de la décision interne définitive, il est plus conforme à l’objet et au but de l’article 35 § 1 de la Convention de considérer que le délai de six mois commence à courir à compter de la date de la signification de la copie de la décision (voir Worm c. Autriche, arrêt du 29 août 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-V, p. 1547, § 33). Lorsque, comme en l’espèce, la signification n’est pas prévue en droit interne, la Cour estime qu’il convient de prendre en considération la date à partir de laquelle les parties peuvent réellement prendre connaissance de son contenu, par exemple la date de la mise au net de la décision (voir Papachelas c. Grèce [GC], no 31423/96, §§ 30 et 31, CEDH 1999-II, et Paulescu c. Roumanie, nº 34644/97, § 27, 10 juin 2003).
La Cour observe qu’en l’espèce la décision interne définitive, à savoir celle prononcée par la cour d’appel de Bucarest le 28 août 1996, n’a été rédigée et envoyée pour archivage au greffe du tribunal départemental de Bucarest que le 21 octobre 1996, et que ce n’est qu’à partir de cette date que M. Ungureanu fut réellement en mesure de prendre connaissance de la motivation de la décision, ce qu’il allègue avoir fait le 13 novembre 1996. En ce qui concerne la présence de l’intéressé au prononcé de la décision, la Cour observe que du texte de celle-ci apparaît seulement que M. Ungureanu a assisté aux débats tenus le jour du prononcé de la décision. Elle considère au demeurant que la simple présence du requérant aux débats, voire au prononcé de la décision en question, ne pouvait constituer une raison suffisante pour lui dénier la nécessité de prendre connaissance du contenu des motifs de la décision avant d’introduire sa requête à la Cour. La Cour note que la présente requête a été introduite le 14 avril 1997, soit dans les six mois à compter non seulement de la date de la prise de connaissance par le requérant de la décision interne définitive, mais aussi de la date à laquelle celle-ci lui est devenue réellement accessible. Par conséquent, l’exception tirée par le Gouvernement d’une méconnaissance de l’article 35 § 1 de la Convention ne peut être retenue.
B. Sur le bien-fondé des griefs
a) Sur l’article 11 de la Convention
Le Gouvernement allègue que les objectifs précisés par le PCN dans ses statuts et dans son programme politique du 23 mars 1996 dissimulaient ses vraies intentions, à savoir la restauration d’un régime communiste autoritaire et de la dictature du prolétariat. Il estime que ces intentions transparaissent de plusieurs articles publiés par M. Ungureanu en 1998 et 1999, notamment de celui intitulé « Le manifeste communiste ». Mettant en avant la menace qui résulterait de l’avènement de la société prônée par la formation politique requérante, il considère que la requête doit être rejetée en application de l’article 17 de la Convention.
Quant au refus d’enregistrer la formation politique requérante, le Gouvernement soutient d’abord que la mesure était prévue par la loi. D’une part, la demande d’enregistrement en tant que parti politique déposée par le PCN au tribunal départemental de Bucarest le 4 avril 1996 aurait comporté des vices de forme justifiant son rejet. D’autre part, les statuts et le programme politique du PCN méconnaîtraient l’article 37 de la Constitution, l’article 2 du décret-loi nº 8/1989 relatif à l’enregistrement et au fonctionnement des partis politiques et l’article 3 (h) de la loi nº 51/1991 relative à la sécurité nationale. Dès lors, le refus d’enregistrement aurait été conforme aux dispositions de l’article 1er du décret-loi nº 8/1989.
Le Gouvernement plaide ensuite la légitimité des buts poursuivis par la mesure litigieuse, à savoir la protection de la sécurité nationale, la protection de la morale et la protection des droits d’autrui. Il renvoie à cet effet au programme politique et aux statuts du PCN, dont il ressortirait que cette formation politique agit en réalité contre la démocratie pluraliste et les principes protégés par la Convention. Il estime du reste que l’idée de promouvoir le communisme est contraire aux conceptions morales de la majorité de la population en Roumanie.
Le Gouvernement considère enfin que, pour analyser la nécessité de la mesure incriminée et sa proportionnalité aux buts poursuivis, il faut tenir compte de la spécificité historique de la Roumanie par rapport au communisme. Il soutient que les conditions de nécessité et de proportionnalité se trouvent remplies en l’espèce, compte tenu du fait que la formation politique requérante ne se désolidarise pas de la doctrine communiste et des symboles de l’ancien parti communiste, mais seulement des dirigeants de ce dernier.
Dans leurs observations en réponse à celles du Gouvernement, les requérants allèguent que le rejet par les tribunaux de leur demande d’enregistrement du PCN n’a pas une base réelle mais se fonde sur un raisonnement hypothétique. Ils estiment que tant le programme politique que les statuts du PCN démontrent que celui-ci agissait dans le respect des lois, de la Constitution et du régime démocratique pluraliste.
Ils affirment qu’il n’y avait aucune intention cachée, ni derrière les documents constitutifs du PCN ni derrière les articles de presse publiés ultérieurement dans le journal « Pour le socialisme ». Ils voient au contraire dans les documents en question, et dans le nom même du PCN, la démonstration de leur opposition envers l’ancien parti communiste et sa politique, avec laquelle le PCN aurait pris ses distances.
Les requérants soulignent qu’il existe dans plusieurs Etats de l’Europe occidentale des partis politiques ayant des opinions politiques de type marxiste. Ils ajoutent que le PCN souhaiterait pouvoir représenter les ouvriers et les paysans au parlement, où ces catégories ne sont pas représentées aujourd’hui, d’après eux. Contredisant la thèse du Gouvernement, ils soutiennent que la majorité de la population en Roumanie ne s’oppose pas au socialisme et concluent qu’en tout état de cause le climat politique et social qui règne dans le pays ne saurait justifier une méconnaissance du droit à la liberté d’association.
A la lumière d’un examen préliminaire de l’argumentation des parties, la Cour estime que ce grief pose des questions de fait et de droit suffisamment complexes pour qu’elle ne puisse les résoudre sans un examen du fond de l’affaire et que, partant, il ne saurait être déclaré manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Par ailleurs, le grief ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité.
b) Sur l’article 14 combiné avec l’article 11 de la Convention
Le Gouvernement soutient que le rejet d’enregistrement du PCN ne peut s’analyser en une discrimination fondée sur des opinions politiques car la raison de la mesure n’était pas la doctrine du PCN, mais le fait que son objectif d’instaurer une société communiste était contraire à la législation roumaine. Il conclut qu’il n’y a aucune différence de traitement entre le PCN et d’autres formations politiques qui se trouveraient dans une situation similaire.
Les requérants maintiennent qu’ils sont victimes d’une discrimination fondée sur leurs opinions politiques.
La Cour estime, à la lumière d’un examen préliminaire de l’argumentation des parties, que ce grief pose des problèmes de fait et de droit suffisamment complexes pour qu’elle ne puisse les résoudre sans un examen du fond de l’affaire et que, partant, il ne saurait être déclaré manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Par ailleurs, le grief ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête recevable, tous moyens de fond réservés.
S. DolléJ.-P. Costa
GreffièrePrésident
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