Parti républicain de Russie c. Russie

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour No 140

Avril 2011

Parti républicain de Russie c. Russie - 12976/07

Arrêt 12.4.2011 [Section I]

Article 11

Article 11-1

Liberté d'association

Dissolution d’un parti politique pour non-respect des prescriptions légales relatives au nombre minimal d’adhérents et aux sections régionales : violations

En fait – Le parti requérant fut créé en 1990 par la fusion de l’aile démocratique du Parti communiste soviétique, suivi de sa sécession d’avec ce parti. Il fut enregistré en tant que parti politique en 2002. En 2006, le ministère de la Justice refusa d’enregistrer des modifications concernant l’adresse et la direction du parti qui avaient été décidées lors d’un congrès général extraordinaire, au motif que le parti requérant n’avait pas prouvé que le congrès en question s’était tenu en conformité avec la loi et ses statuts. Le parti requérant contesta en vain ce refus devant les juridictions internes. Dans le cadre d’une procédure distincte, la Cour suprême ordonna la dissolution du parti au motif qu’un contrôle effectué par le ministère de la Justice avait montré qu’il comptait moins du minimum légal de 50 000 membres et qu’il n’avait pas suffisamment d’antennes régionales ayant plus de 500 membres.

En droit – Article 11

a) Refus de modifier le registre national – Le refus des autorités publiques d’enregistrer les représentants nouvellement élus du parti requérant a sérieusement entravé son fonctionnement quotidien, ce qui a porté atteinte à sa liberté d’association. Le droit interne n’indique pas précisément la procédure à suivre pour l’enregistrement d’amendements. Il ne précise pas quels sont les documents, à part une simple notification, qu’un parti politique doit soumettre pour faire enregistrer de tels amendements, ni n’évoquent expressément un quelconque pouvoir de vérification de l’autorité d’enregistrement. Pour justifier l’obligation faite au parti requérant de soumettre certains documents demandés par le ministère, les tribunaux internes se sont appuyés sur une disposition légale qui n’est entrée en vigueur que postérieurement au refus du ministère d’amender le registre. Les mesures prises par l’autorité d’enregistrement n’étaient donc pas fondées sur une base légale suffisamment claire.

Pareil constat suffirait en soi pour conclure à la violation de l’article 11, mais la Cour a malgré tout examiné l’argument du Gouvernement selon lequel l’atteinte au droit du requérant à la liberté de réunion était « nécessaire dans une société démocratique » pour protéger les droits des membres du parti requérant. Elle admet que, dans certains cas, la marge d’appréciation des Etats peut impliquer le droit d’intervenir dans l’organisation et le fonctionnement internes d’une association en cas de non-respect de prescriptions légales raisonnables ou de conflit interne grave et prolongé. Toutefois, les autorités ne devraient pas intervenir systématiquement pour assurer le respect par une association de la moindre formalité exigée par ses propres statuts. C’est à l’association elle-même, et non aux autorités, de définir les modalités d’organisation de ses congrès et d’assurer le respect de ses procédures. En l’absence de toute plainte des membres du parti requérant concernant l’organisation du congrès général tenu en décembre 2005, la Cour n’est pas convaincue que l’ingérence des autorités publiques dans les affaires internes du parti requérant était nécessaire pour protéger les droits de ses membres.

Conclusion : violation (six voix contre une).

b) Dissolution – La Cour rejette l’argument du Gouvernement selon lequel, après sa dissolution, le parti requérant aurait pu se réorganiser pour devenir une association publique ; elle souligne qu’une telle transformation aurait privé le parti requérant de la possibilité de participer aux élections, ce qui constituait un de ses buts principaux. Tout en admettant que les exigences légales litigieuses visaient la protection de la sécurité nationale, la défense de l’ordre et la préservation des droits d’autrui, la Cour relève que le parti requérant était l’un des plus anciens partis politiques russes et que rien n’indiquait qu’il n’était pas démocratique. Sa dissolution a été uniquement motivée par le non-respect des prescriptions légales relatives au nombre minimal d’adhérents et aux sections régionales.

i. Nombre minimum de membres : si l’exigence d’avoir un nombre minimum de membres n’est pas une notion inconnue dans les Etats membres du Conseil de l’Europe, le seuil minimal posé par le droit russe, qui est passé en 2001 de 10 000 à 50 000 membres, est le plus élevé d’Europe. Les autorités internes ont fait valoir qu’un seuil aussi élevé était nécessaire à la fois pour éviter des dépenses inconsidérées prises sur le budget de l’Etat pendant les campagnes électorales et pour favoriser la stabilité du système politique en évitant une fragmentation excessive du Parlement. Quant à la question des dépenses publiques, la Cour relève que l’existence d’un certain nombre de petits partis politiques n’aurait pas représenté une charge financière considérable pour l’Administration des impôts puisque, d’après le droit interne, seuls les partis qui ont obtenu plus de 3 % des suffrages exprimés aux élections ont droit à un financement public. Quant à l’objectif d’éviter une fragmentation excessive du Parlement, il est atteint grâce au seuil électoral de 7 % exigé en Russie et par la règle selon laquelle seuls les partis ayant des sièges à la Douma ou ayant recueilli un certain nombre de signatures peuvent présenter des candidats aux élections. En conséquence, la Cour n’est pas convaincue que des restrictions supplémentaires, telles qu’un nombre minimum d’adhérents abusivement élevé, étaient nécessaires. Pareille exigence ne serait justifiée que si cela permettait l’établissement et le fonctionnement sans entrave d’une pluralité de partis politiques représentant les intérêts de groupes de population variés, même mineurs, et leur assurant l’accès à l’arène politique. Le parti requérant, qui existait et participait aux élections depuis 1990, a été dissous en 2007 à la suite d’une multiplication par cinq du nombre minimal d’adhérents prescrit par la loi. Une mesure aussi radicale appliquée à un parti politique établi et respectueux des lois ne saurait passer pour « nécessaire dans une société démocratique ».

ii. Représentation régionale : le Gouvernement a soutenu que la justification de l’obligation pour un parti politique de disposer d’un nombre suffisant d’antennes régionales comptant plus de 500 membres était d’empêcher la création et la participation aux élections de partis régionaux, qui constituent une menace pour l’intégrité territoriale du pays. La Cour rappelle cependant qu’il ne peut y avoir de justification à entraver l’activité de partis politiques uniquement parce qu’ils cherchent à débattre en public de la situation d’une partie de la population de l’Etat ou même à défendre des idées séparatistes. Si, eu égard à l’histoire spéciale et au contexte politique de la Russie, l’interdiction de créer des partis régionaux peut avoir été justifiée après la chute de l’Union soviétique, cette interdiction n’a été mise en place qu’en 2001, soit une dizaine d’années après que la Russie eut amorcé sa réforme démocratique. Pareille mesure ne pouvait donc se justifier que par des raisons particulièrement impérieuses, que le Gouvernement n’a pas fait valoir. Le parti requérant, un parti russe qui n’avait jamais défendu d’intérêts régionaux ni d’opinions séparatistes, ni n’avait cherché de quelque façon que ce soit à saper l’intégrité territoriale de la Russie, a été dissous uniquement pour le motif formel qu’il ne disposait pas d’un nombre suffisant de sections régionales. Dans ces conditions, la Cour ne voit pas comment cette mesure pouvait viser les buts légitimes cités par le Gouvernement, à savoir la défense de l’ordre et la protection de la sécurité nationale ou des droits d’autrui.

En somme, les tribunaux internes n’ont pas donné des motifs « pertinents et suffisants » pour justifier l’ingérence dans le droit à la liberté d’association du parti requérant, et la dissolution de celui-ci pour non-respect des prescriptions légales relatives au nombre minimal d’adhérents aux sections régionales était disproportionnée par rapport aux buts légitimes indiqués par le Gouvernement.

Conclusion : violation (unanimité).

(Voir également Tebieti Mühafize Cemiyyeti et Israfilov c. Azerbaïdjan, no 37083/03, 8 octobre 2009, Note d’information no 123)

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Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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