SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 26984/95
présentée par Christian PICARD
contre la France
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Deuxième
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 2 juillet 1997 en présence
de
Mme G.H. THUNE, Présidente
MM. J.-C. GEUS
G. JÖRUNDSSON
A. GÖZÜBÜYÜK
J.-C. SOYER
H. DANELIUS
F. MARTINEZ
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
J. MUCHA
D. SVÁBY
P. LORENZEN
E. BIELIUNAS
E.A. ALKEMA
A. ARABADJIEV
Mme M.-T. SCHOEPFER, Secrétaire de la Chambre ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 24 mars 1995 par Christian PICARD
contre la France et enregistrée le 5 avril 1995 sous le N° de dossier
26984/95 ;
Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur les
24 avril 1996 et 24 février 1997 et les observations en réponse
présentées par le requérant les 12 septembre 1996 et
12 février 1997 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, de nationalité française, est né en 1946 et exerce
la profession de chirurgien-dentiste. Devant la Commission, il est
représenté par Maître Jean-Louis Meunier, avocat au barreau de
Poitiers.
Les faits, tels qu'ils ont été présentés par les parties, peuvent
se résumer comme suit.
A. Circonstances particulières de l'affaire
A la suite d'un contrôle sur les actes effectués par le
requérant, pendant le quatrième trimestre 1990 et le premier trimestre
1991, la C.P.A.M. (caisse primaire d'assurance maladie) de la Vienne
déposa contre lui, le 31 mars 1992, une plainte auprès de la section
des assurances sociales du conseil régional de l'Ordre des
chirurgiens-dentistes de la région Poitou-Charentes (ci-après le
conseil régional). Cette plainte visait le non respect de la
nomenclature générale des actes professionnels par surcotation et
cotation d'actes hors nomenclature, la méconnaissance du Code de
déontologie par la pratique d'actes non conformes aux données actuelles
de la science et la facturation d'actes fictifs.
Dans le même temps, la C.P.A.M. de la Vienne déposa une plainte
pénale contre le requérant auprès du procureur de la République du
tribunal de grande instance de Poitiers.
Le 12 juin 1992, le requérant présenta devant le conseil régional
un mémoire en défense dans lequel il répondait aux griefs de la
C.P.A.M. et faisait état d'une grande disproportion entre les soins
réalisés et les erreurs prétendument constatées lors des contrôles.
Le 19 octobre 1992, jour de l'audience non publique devant le
conseil régional, le requérant produisit un mémoire dans lequel il
faisait valoir qu'à la suite d'une mesure de saisie de son fichier
médical et ses carnets de rendez-vous, ordonnée par le juge judiciaire
dans le cadre de la plainte pénale, il n'avait pu disposer de tous les
éléments utiles à sa défense.
Par décision du 19 octobre 1992, le conseil régional considéra
qu'en vue de sauvegarder le caractère contradictoire de la procédure
et d'assurer le respect des droits de la défense, il était nécessaire
de rouvrir l'information afin de permettre, d'une part, au requérant
de produire les justifications nécessaires à sa défense dès qu'il
aurait repris possession des documents saisis et, d'autre part, à la
C.P.A.M. de faire connaître ses observations en réplique.
Le 17 mars 1993, la C.P.A.M. adressa au conseil régional un
mémoire en réplique, dans lequel elle lui demandait de rendre une
décision au fond, auquel le requérant répondit en faisant valoir que
le conseil régional ne pouvait statuer tant que lui-même n'aurait pas
repris possession des documents saisis.
Le 11 juin 1993, la C.P.A.M. fit appel de la décision du conseil
régional du 19 octobre 1992 auprès de la section des assurances
sociales du conseil national de l'Ordre (ci-après le conseil national).
La C.P.A.M. demandait l'annulation de la décision du 19 octobre 1992
et, au cas où son appel serait déclaré irrecevable, que le conseil
national se prononce sur les griefs invoqués, selon les prescriptions
de l'article R. 145-23 du Code de la sécurité sociale.
Par mémoire du 20 septembre 1993, le requérant soutint que la
demande n'était pas recevable au regard de l'article R. 145-23 précité,
dès lors que le conseil régional avait rendu une décision au sens de
cette disposition. Par ailleurs, il demanda, dans l'hypothèse où le
conseil national estimerait la requête recevable, qu'il lui accorde un
délai afin de répondre au fond.
Dans un mémoire complémentaire du 21 décembre 1993, il fit
valoir, en citant l'article 6 de la Convention, qu'il ne pouvait être
jugé sur le fond sans avoir au préalable été mis à même de s'expliquer
sur les reproches qui lui étaient faits. Il sollicita à nouveau un
délai pour pouvoir produire un mémoire sur le fond.
Par décision du 16 juin 1994, le conseil national, statuant en
audience publique, se prononça ainsi :
"Considérant qu'en statuant ainsi [décision du 19 octobre
1992], la section des assurances sociales du conseil
régional a pris une décision au sens de l'article R. 145-21
du Code de la sécurité sociale ; que, dès lors, les
requérants étaient en droit d'interjeter appel de cette
décision ; qu'il résulte des termes mêmes de leur requête
que celle-ci constitue une requête en appel dirigée contre
la décision susanalysée de la section des assurances du
conseil régional ;
Qu'il résulte des pièces du dossier que M. PICARD avait
présenté sa défense par un mémoire circonstancié,
enregistré le 12 juin 1992, auquel étaient annexées des
fiches comportant des indications détaillées, relatives à
chacun des dossiers produits à l'appui de la plainte ;
qu'il est constant qu'à la date à laquelle ce mémoire a été
établi, M. PICARD disposait de tous les éléments
nécessaires à sa défense, dès lors qu'il résulte de
l'instruction que la saisie alléguée n'a été effectuée que
le 1er juillet 1992 ; qu'il résulte de l'examen du mémoire
produit postérieurement à cette dernière date par les
auteurs de la plainte, et enregistré le 8 septembre 1992,
que ce mémoire ne contenait aucune allégation nouvelle
appelant, pour que M. PICARD puisse y répondre utilement,
que le praticien ait à sa disposition les documents
saisis ; que dans ces conditions, les requérants sont
fondés à soutenir que c'est à tort que, par la décision
attaquée, la section des assurances sociales du conseil
régional a ordonné un supplément d'instruction invitant
notamment M. PICARD à produire des justifications 'dès
qu'il aura été remis en possession des documents saisis'
Considérant qu'il suit de là que la décision attaquée doit
être annulée ; qu'il y a lieu, dès lors qu'il résulte des
pièces du dossier que l'affaire est en état d'être jugée,
d'évoquer et de statuer immédiatement sur la plainte formée
à l'encontre de M. PICARD (...)"
Sur le fond, le conseil national considéra que le requérant avait
attesté l'exécution de plusieurs actes alors que ces actes n'avaient
pas été réellement exécutés et procédé à des surcotations, ainsi qu' à
la cotation d'actes qui n'étaient pas retenus dans la nomenclature
générale des actes professionnels. Le requérant se vit en conséquence
interdire de donner des soins aux assurés sociaux pendant une période
de six mois à compter du 1er septembre 1994.
Le 11 août 1994, il forma devant le Conseil d'Etat un pourvoi en
cassation contre cette décision et l'assortit d'une demande de sursis
à exécution.
Le 8 septembre 1994, le président de la commission d'admission
des pourvois en cassation du Conseil d'Etat rejeta les conclusions à
fin de sursis à exécution, au motif qu'aucun des moyens du requérant
ne paraissait de nature à justifier l'annulation de la décision.
Le 4 novembre 1994, la commission d'admission des pourvois en
cassation du Conseil d'Etat décida de ne pas admettre le pourvoi du
requérant, dans les termes suivants :
"Considérant que pour demander l'annulation de la décision
qu'il attaque, le requérant soutient que cette décision a
été rendue au terme d'une procédure irrégulière ; qu'en
statuant au fond, la section des assurances sociales a
violé les dispositions de l'article R. 145-23 ; qu'elle ne
pouvait évoquer l'affaire après avoir annulé une décision
avant dire droit ; qu'elle a méconnu le principe du double
degré de juridiction ; que les droits de la défense ont été
violés ; que la décision attaquée n'est pas suffisamment
motivée ; qu'elle ne justifie pas de l'exactitude des faits
litigieux ; qu'en raison de l'inadaptation de la
nomenclature générale des actes professionnels aux
techniques moderne de soins, le requérant pouvait pratiquer
les cotations qui lui sont reprochées sans commettre
d'irrégularités ; que la sanction est disproportionnée aux
faits reprochés ; qu'aucun de ces moyens ne présente un
caractère sérieux."
B. Eléments de droit interne
Code de la sécurité sociale
Article R. 145-21
"L'appel contre les décisions rendues par les sections des
assurances sociales des conseils régionaux (...) est formé
dans le délai de trente jours qui suivent la notification
de la décision attaquée."
Article R. 145-23
"Si la section des assurances sociales du conseil régional
de discipline des chirurgiens-dentistes n'a pas rendu sa
sentence dans un délai de huit mois à compter de la
réception de la plainte, la section des assurances sociales
du conseil national compétent peut, à l'expiration de ce
délai, être saisie par les requérants ou par le directeur
régional des affaires sanitaires et sociales (...). La
juridiction de première instance se trouve de ce fait
déssaisie."
Pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat :
A la suite de la loi du 31 décembre 1987, qui a institué les
cours administratives d'appel, le décret du 2 septembre 1988 a créé au
sein du Conseil d'Etat une commission dite d'admission des pourvois en
cassation.
L'article 11 de la loi du 31 décembre 1987 prévoit que
l'admission des pourvois en cassation est "refusée par décision
juridictionnelle si le pourvoi est irrecevable ou n'est fondé sur aucun
moyen sérieux."
GRIEFS
Le requérant se plaint de ce que sa cause n'a pas été entendue
équitablement par un tribunal indépendant et impartial, au sens de
l'article 6 par. 1 de la Convention.
1. Il fait valoir tout d'abord que le fond du litige n'a pas été
abordé en première instance et que c'est en l'absence d'éléments de
défense, et au mépris du principe du contradictoire, que le conseil
national de l'Ordre a évoqué et tranché le litige. Selon lui, cette
décision constitue tant une violation des droits de la défense qu'une
violation du principe du double degré de juridiction.
2. Il se plaint de l'absence de motivation de la décision du Conseil
d'Etat.
3. Dans ses observations complémentaires du 12 février 1997, il
soutient que sa cause n'a pas été entendue publiquement et fait en
outre valoir que la section des assurances sociales du conseil
nationale de l'Ordre des médecins ne constituerait pas un "tribunal
indépendant et impartial", au sens de l'article 6 par. 1 précité.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 24 mars 1995 et enregistrée le
5 avril 1995.
Le 16 janvier 1996, la Commission a décidé de porter la requête
à la connaissance du gouvernement mis en cause, en l'invitant à
présenter par écrit ses observations sur sa recevabilité et son
bien-fondé.
Le Gouvernement a présenté des observations le 24 avril 1996,
après prorogation du délai imparti, et des observations complémentaires
le 24 février 1997. Le requérant a présenté des observations en réponse
le 12 septembre 1996, également après prorogation du délai imparti, et
des observations complémentaires le 12 février 1997.
EN DROIT
Le requérant allègue la violation de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention, dont les dispositions pertinentes sont
ainsi rédigées :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
(...) dans un délai raisonnable, par un tribunal
indépendant et impartial (...) qui décidera (...) des
contestations sur ses droits et obligations de caractère
civil (...)"
1. Le requérant se plaint en premier lieu de ce que sa cause n'a pas
été entendue équitablement, au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1)
précité.
Le Gouvernement considère que ce grief est manifestement mal
fondé. Il expose tout d'abord que la décision du conseil régional de
l'Ordre était inutile, dès lors que le requérant, dans un mémoire
enregistré le 12 juin 1992, soit avant la saisie des pièces, avait
très abondamment répondu aux griefs formulés par la C.P.A.M. Par
ailleurs, le mémoire en réplique de cette dernière, du
8 septembre 1992, ne contenait aucun élément nouveau par rapport à la
plainte initiale, auquel le requérant aurait été empêché de répondre.
Le Gouvernement soutient en outre que le requérant, qui a soulevé le
non respect du contradictoire dans des conclusions datées du jour même
de l'audience, soit le 19 octobre 1992, faisait preuve d'une intention
dilatoire.
Le Gouvernement estime dès lors que c'est à bon droit que la
section des assurances sociales du conseil national a annulé la
décision de sursis à statuer du conseil régional, a évoqué l'affaire
et l'a jugée contradictoirement, puisque le dossier contenait le
mémoire du requérant du 12 juin 1992, présentant sa défense au fond.
Le requérant considère, tout d'abord, qu'il n'a pas bénéficié
d'un procès équitable, en ce que l'égalité des armes n'a pas été
respectée. Il expose que, faute de lui avoir permis d'accéder à son
dossier saisi et de réunir les éléments nécessaires à sa défense, il
n'a pu faire valoir son point de vue sur les griefs de la C.P.A.M.
formulés dans des écritures postérieures à la saisie
(9 septembre 1992, 11 juin et 15 octobre 1993). En outre, dans la
mesure où le dossier au fond a été évoqué par le conseil national, et
où il n'était toujours pas en possession des documents saisis, il n'a
pu disposer en appel du temps et des facilités nécessaires à la
préparation de sa défense.
En conséquence, le requérant estime n'avoir pas bénéficié d'un
procès équitable, au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention.
Après avoir procédé à un examen préliminaire des faits et des
arguments des parties, la Commission considère que ce grief pose des
questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade
de la procédure et nécessitent un examen au fond de l'affaire.
Dès lors, il ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au
sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. En outre, il
ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.
2. Le requérant se plaint de l'absence de motivation de la décision
de la commission d'admission des pourvois en cassation du Conseil
d'Etat.
Le Gouvernement, se réfèrant à la jurisprudence de la Commission
en la matière, estime que ce grief est manifestement mal fondé.
Le requérant considère, pour sa part, que l'absence de motivation
de la décision de la commission d'admission atteste du défaut d'examen
de ses moyens, puisque le principe du contradictoire est reconnu par
la jurisprudence du Conseil d'Etat comme un principe fondamental dont
le non-respect vicie l'ensemble de la procédure (cf. Conseil d'Etat,
arrêt du 5 mai 1944, Dame Trompier-Gravier, Rec. Lebon p. 133).
La Commission rappelle que le droit d'accès aux tribunaux
consacré par l'article 6 (art. 6) de la Convention peut être soumis à
des limitations prenant la forme d'une réglementation par l'Etat.
Celui-ci jouit d'une certaine marge d'appréciation, mais les
limitations appliquées doivent poursuivre un but légitime, et ne
doivent pas restreindre ni réduire l'accès ouvert à un individu d'une
manière ou à un point tel que le droit s'en trouve atteint dans sa
substance même (voir Cour eur. D.H., arrêt Tolstoy Miloslavsky c.
Royaume-Uni du 13 juillet 1995, série A n° 316-B, p. 78-79, par. 59).
La Commission constate qu'en l'espèce la commission d'admission
des pourvois en cassation, saisie du pourvoi du requérant, a motivé sa
non-admission par la considération qu'aucun des moyens soulevés ne
présentait de caractère sérieux.
Elle relève que la loi du 31 décembre 1987 dispose, en son
article 11, que l'admission des pourvois en cassation "est refusée par
décision juridictionnelle si le pourvoi est irrecevable ou n'est fondé
sur aucun moyen sérieux".
La Commission rappelle sa jurisprudence selon laquelle aucun
droit de faire appel d'un jugement ne figure au nombre des droits et
libertés reconnus par la Convention. Lorsque la loi nationale
subordonne la recevabilité d'un recours à une décision par laquelle la
juridiction compétente déclare que le recours soulève une question de
droit très importante et présente des chances de succès, il peut
suffire que cette juridiction se borne à citer la disposition légale
prévoyant cette procédure (cf. notamment N° 8769/79, X c. R.F.A.,
déc. 16.7.81, D.R. 25, p. 242 ; N° 18441/91, Ouendeno c. France,
déc. 2.3.94, non publiée ; N° 20087/92, E. M. c. Norvège,
déc. 26.10.95, D.R. 83-B, p. 5 ; N° 26561/95, Rebai et autres
c. France, déc. 25.2.97, non publiée).
La Commission relève en l'espèce que la décision de rejet de la
commission d'admission était fondée sur l'absence de moyens sérieux,
soit l'un des deux motifs prévus par l'article 11 de la loi du
31 décembre 1987. Dans ces conditions, la Commission ne relève aucune
apparence de violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention.
Il s'ensuit que cet aspect de la requête est manifestement mal
fondé, au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
3. Dans ses observations complémentaires, le requérant soutient que
sa cause n'a pas été entendue publiquement et que la section des
assurances sociales du conseil national de l'Ordre des médecins ne
constituerait pas un "tribunal indépendant et impartial", au sens de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) précité.
La Commission constate que ces griefs ont été soulevés pour la
première fois par le requérant dans ses observations complémentaires
du 12 février 1997, alors que la décision de la commission d'admission
des pourvois en cassation a été rendue le 4 novembre 1994.
Il s'ensuit que ce grief, invoqué en dehors du délai de six mois
prévu à l'article 26 (art. 26) de la Convention, est irrecevable en
application de l'article 27 par. 3 (art. 27-3) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés, le grief du
requérant tenant à ce que sa cause n'aurait pas été entendue
équitablement ;
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE pour le surplus.
M.-T. SCHOEPFER G.H. THUNE
Secrétaire Présidente
de la Deuxième Chambre de la Deuxième Chambre
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