COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
Requête No 13136/87
P. D. P.
contre
Italie
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 18 février 1993)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1-17) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
A. La requête
(par. 2-5) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
B. La procédure
(par. 6-12). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
C. Le présent rapport
(par. 13-17) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 18-35). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
IV. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 36 - 47). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
A. Grief déclaré recevable
(par. 36). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
B. Point en litige
(par. 37). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
C. Quant à la violation de l'article 6 par. 1 de
la Convention
(par. 38 - 47) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
CONCLUSION
(par. 48) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
ANNEXE I : HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION. . 8
ANNEXE II : DECISION SUR LA RECEVABILITE DE LA REQUETE . . . . 9
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils
ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits
de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Le requérant est un ressortissant italien, né en 1929, résidant
à Rome. Pour la procédure devant la Commission, il a été représenté
par Me Maurizio De Stefano.
3. Le Gouvernement italien a été représenté par son Agent,
M. Luigi Ferrari Bravo, chef du service du Contentieux diplomatique au
ministère des Affaires étrangères.
4. Le requérant s'est plaint d'une violation de l'article 6 par. 1
de la Convention en ce que suite à la décision du ministre de la
Justice du 28 septembre 1988 de ne pas statuer sur sa demande
d'autorisation d'engager des poursuites contre le juge des tutelles de
Caserte, il a été privé de toute possibilité d'accès à un tribunal pour
mettre en jeu la responsabilité du magistrat concerné. Le ministre a
fondé sa décision sur le fait que les articles du Code de procédure
civile relatifs à la responsabilité civile du juge avaient été abrogés,
suite à un référendum, par décret n° 497 du 9 décembre 1987, qui avait
pris effet au 8 avril 1988.
5. Le requérant a également soulevé d'autres griefs concernant la
violation de l'article 6 par. 1 de la Convention du fait du rejet, le
12 mai 1987, d'une précédente demande d'autorisation ainsi que la
violation de l'article 1 du Protocole N° 1 en ce que lui-même et sa
soeur, qui se trouvait sous tutelle, auraient subi une atteinte à leur
droit au respect des biens en raison des délais relatifs à l'examen des
deux demandes d'autorisation. Ces griefs ont été déclarés
irrecevables.
B. La procédure
6. La requête a été introduite le 10 avril 1987 et enregistrée le
6 août 1987.
Le 11 septembre 1990, la Commission a procédé à un premier examen
de la requête. Elle a décidé de la porter à la connaissance du
Gouvernement italien en l'invitant à présenter ses observations sur la
recevabilité et le bien-fondé du grief tiré par le requérant d'une
violation de l'article 6 par. 1 de la Convention.
7. Le Gouvernement italien a présenté ses observations le
6 décembre 1990.
Les observations du requérant ont été présentées le
25 février 1991.
8. Le 31 mars 1992, la Commission a déclaré la requête recevable
quant au grief tiré d'une violation du droit d'accès à un tribunal du
fait de la décision du 28 septembre 1988 du ministre de la Justice sur
la demande du requérant d'être autorisé à intenter une action en
responsabilité civile contre le magistrat de Caserte. Elle a déclaré
la requête irrecevable pour le surplus.
Les parties ont également été invitées à présenter leurs
observations complémentaires sur le bien-fondé de la requête.
9. Le Gouvernement a fait parvenir ses observations par lettre du
16 juin 1992.
10. Le requérant n'a pas présenté d'observations.
11. Le Gouvernement a demandé à la Commission de revenir sur la
décision de recevabilité, le requérant n'ayant pas épuisé les voies de
recours internes. Après en avoir délibéré, la Commission n'a pas fait
application de l'article 29 de la Convention qui exige "la majorité des
deux tiers des membres de la Commission".
12. Après avoir déclaré la requête partiellement recevable, la
Commission, conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention,
s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un
règlement amiable de l'affaire. Des consultations ont eu lieu avec les
parties entre le 31 mars 1992 et le 8 février 1993. Vu la position
adoptée par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune
base permettant d'obtenir un tel règlement.
C. Le présent rapport
13. Le présent rapport a été établi par la Commission conformément
à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes, en
présence des membres suivants :
MM. C.A. NØRGAARD, Président
J.A. FROWEIN
S. TRECHSEL
E. BUSUTTIL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. J.C. GEUS
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
G.B. REFFI
14. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
18 février 1993 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.
15. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 par. 1 de
la Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part de l'Etat intéressé une
violation des obligations qui lui incombent aux termes
de la Convention.
16. Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique
de la procédure devant la Commission (ANNEXE I) et le texte de la
décision de la Commission sur la recevabilité de la requête
(ANNEXE II).
17. Le texte de l'argumentation écrite des parties ainsi que les
pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la
Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
18. La soeur du requérant, incapable majeure, a été sous la tutelle
de C. du 22 juin 1981 à janvier 1986, après que son frère, P. D. P.,
ait été relevé de cette charge.
19. Par lettre du 23 mars 1983, C. informa le juge des tutelles de
Caserte qu'il était dans l'impossibilité de présenter le compte rendu
annuel de gestion du patrimoine de l'incapable. En effet, il n'avait
pas été mis en possession des biens de cette dernière et
l'administration de ces biens ne lui avait pas encore été attribuée.
20. Le 10 avril 1986, C. présenta une reddition des comptes relative
à la gestion des biens de l'incapable, pour l'année 1985.
21. Le 9 juin 1986, le requérant demanda au juge des tutelles
("pretore") de Caserte de destituer C. de sa qualité de tuteur pour
cause de négligence (art. 384 du Code civil italien). Il faisait
valoir en particulier que ce dernier avait omis de rendre compte de sa
gestion de 1981 à 1985. Il sollicita également un nouvel inventaire
des biens de l'incapable, la transmission des actes à l'autorité
judiciaire compétente en vue du contrôle du décompte présenté par le
tuteur précédent et le transfert de la compétence pour l'examen des
questions relatives à la tutelle au juge des tutelles de Rome.
22. Le requérant précisa que sa demande valait également mise en jeu
de la responsabilité du juge, au cas où celui-ci tarderait à rendre sa
décision, en vertu des dispositions de l'article 55 du Code de
procédure civile italien (Cpc) en vigueur à l'époque des faits.
Conformément à cet article, une action en responsabilité contre un
magistrat ne pouvait être engagée que si le juge défaillant avait été
mis en demeure de statuer et ne l'avait pas fait dans un délai de
dix jours.
23. Le 5 juillet 1986, toutes les parties en présence furent
convoquées par le juge des tutelles de Caserte afin d'être entendues
sur les différentes questions concernant la tutelle.
24. En juillet 1986, C. démissionna de ses fonctions de tuteur.
25. Dans une lettre du 15 juillet 1986, tout en prenant acte de cette
démission, le requérant demanda au juge des tutelles de statuer sur les
autres demandes formulées le 9 juin 1986.
26. Le 23 septembre 1986, le requérant demanda au ministre de la
Justice l'autorisation d'engager une action en dommages et intérêts
contre le juge des tutelles de Caserte qui n'avait pas encore statué
sur les demandes présentées le 9 juin 1986. Aux termes de l'article 56
du Cpc, cette autorisation constituait le préalable nécessaire à
l'action en responsabilité contre ce juge.
27. Le 1er octobre 1986, le juge des tutelles de Caserte rejeta
toutes les demandes formulées par le requérant.
28. Par décret du 12 mai 1987, notifié au requérant entre le
17 juillet et le 20 août 1987, le ministre de la Justice refusa
l'autorisation demandée au motif que la demande présentée le
9 juin 1986 ne pouvait constituer en même temps une mise en demeure au
sens du dernier alinéa de l'article 55 du Cpc. Il souligna par
ailleurs que le juge des tutelles s'était prononcé sur les demandes du
requérant le 1er octobre 1986 et que le délai qui s'était écoulé avant
qu'il ne statue n'était pas déraisonnable, compte tenu des vacances
judiciaires et du fait que le juge n'était pas resté inactif puisqu'il
avait convoqué toutes les parties devant lui et les avait entendues le
5 juillet 1986.
29. Entre-temps, en janvier 1987, le juge des tutelles de Caserte
avait nommé un nouveau tuteur en la personne de l'avocat X.
30. En septembre et octobre 1987, le requérant réitéra devant le juge
des tutelles, certaines demandes formulées le 9 juin 1986. Par
ailleurs, il demanda que le nouveau tuteur fût autorisé à se constituer
partie civile dans un procès pénal en cours devant le tribunal de
Santa Maria Capua Vetere et sollicita les démarches nécessaires en
vue d'obtenir une mesure d'apurement immobilier (condono edilizio).
31. Le 1er décembre 1987, le requérant mit le juge des tutelles en
demeure de statuer. Le 23 décembre 1987, n'ayant pas obtenu de
réponse, il demanda à nouveau au ministre de la Justice l'autorisation
d'engager une action en dommages et intérêts contre ce juge.
32. Une enquête fut ouverte par le ministre de la Justice. Dans un
rapport du 31 mars 1988, le président du tribunal de Caserte fournit
des explications détaillées concernant les mesures adoptées dans cette
affaire par le juge des tutelles et conclut qu'aucune omission ne
pouvait être reprochée à ce dernier.
33. Par décret du 28 septembre 1988 notifié au requérant le
28 novembre 1988, le ministre décida de ne pas donner suite à la
demande d'autorisation au motif que les articles du Cpc relatifs à la
responsabilité civile du juge avaient été abrogés, suite à un
référendum, par décret du Président de la République n° 497 du
9 décembre 1987. Ce décret avait pris effet au 8 avril 1988.
34. Les nouvelles dispositions concernant la responsabilité civile
des magistrats pour les dommages causés dans l'exercice des fonctions
judiciaires, contenues dans la loi du 13 avril 1988, n° 117 - loi
n° 117 - sont entrées en vigueur le 16 avril 1988.
35. Il ressort d'un arrêt (n° 468) du 9-22 octobre 1990 rendu par la
Cour constitutionnelle que la loi n° 117 de 1988 "du fait de la non-
rétroactivité sanctionnée par son article 19, deuxième alinéa, ne
s'applique en aucune de ses parties, substantielle ou procédurale à des
faits survenus antérieurement à la date de son entrée en vigueur
(16 avril 1988)".
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
36. La Commission a déclaré recevable le grief du requérant se
rapportant à la décision prise par le ministre de la Justice le
28 septembre 1988 de ne pas statuer sur sa demande d'autorisation
d'engager une action en responsabilité civile contre le juge des
tutelles de Caserte.
B. Point en litige
37. Le point sur lequel la Commission est appelée à se prononcer est
le suivant : la décision du ministre de la Justice constatant que,
compte tenu de l'entrée en vigueur de la loi n° 117, abrogeant le
système d'autorisation du ministre en ce qui concerne les actions en
responsabilité civile intentées contre un magistrat, il n'y avait pas
lieu de statuer sur la demande d'autorisation présentée par le
requérant le 23 décembre 1987, a-t-elle porté atteinte au droit du
requérant à ce qu'un tribunal statue sur ses droits de caractère civil,
tel qu'il est garanti par l'article 6 (art. 6) de la Convention ?
C. Quant à la violation de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention
Aux termes de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention :
"1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
... par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi,
qui décidera ... des contestations sur ses droits et obligations
de caractère civil ...".
38. La Commission a tout d'abord examiné la question de savoir si
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention était applicable en
l'espèce.
39. Elle observe que les demandes adressées au juge des tutelles de
Caserte avaient trait à l'organisation de la tutelle de la soeur du
requérant, incapable majeure. Elles tombaient dans la sphère des
droits privés de cette dernière. Elles étaient de surcroît
susceptibles d'avoir des répercussions sur les droits de caractère
privé du requérant en particulier sur les droits patrimoniaux qu'il
pouvait avoir en commun avec sa soeur. C'est d'ailleurs à ce titre que
le requérant a été autorisé à agir devant les juridictions italiennes.
40. La Commission constate, par ailleurs, que l'action, pour laquelle
le requérant avait demandé l'autorisation du ministre de la Justice,
visait la mise en jeu de la responsabilité civile du juge des tutelles
de Caserte à raison du retard injustifié qu'il aurait mis à statuer sur
ses demandes. Elle note qu'une telle procédure avait un contenu
patrimonial.
41. Compte tenu de cet ensemble d'éléments caractérisant l'action
litigieuse, la Commission admet que celle-ci visait à faire décider
d'une "contestation sur des droits et obligations de caractère civil"
du requérant.
42. La Commission constate, par ailleurs, qu'aucune décision n'a été
prise sur la demande effectuée par le requérant. En effet, compte tenu
de l'abrogation des articles 55, 56 et 74 du Cpc, qui régissaient la
matière de la responsabilité civile des magistrats pour les actes de
leur fonction, le ministre de la Justice a estimé qu'il n'y avait pas
lieu à statuer sur la demande d'autorisation que lui avait soumise le
requérant.
43. A cet égard, la Commission note, qu'au moment où elle a été
adoptée, la décision du ministre était conforme aux changements
législatifs survenus depuis l'introduction de la demande.
44. Il est établi enfin que, compte tenu de l'abrogation des articles
précités du Cpc et de la non-rétroactivité de la loi n° 117/88 qui
établit de nouvelles règles en la matière, le requérant ne disposait
pas de la possibilité d'agir en justice pour mettre en jeu la
responsabilité du juge des tutelles de Caserte. La question se pose
donc de savoir s'il s'en est suivi une violation du droit du requérant
à avoir accès à un tribunal qui statue sur ses droits et obligations
de caractère civil.
45. Le Gouvernement a soutenu que c'est à tort que le requérant s'en
prend au retard mis par le ministre à adopter la décision demandée.
Il a souligné, à cet égard, dans ses observations sur le bien-fondé de
la requête que le requérant a déposé sa demande le 23 décembre 1987,
soit après que les articles pertinents du Cpc sur la responsabilité des
magistrats eurent été abrogés par référendum populaire et pendant la
période de 120 jours, fixée par le décret du 9 décembre 1987, expirant
le 7 avril 1988 au cours de laquelle les effets desdits articles
avaient été prorogés. Or, le requérant, bien qu'il fût au courant des
changements législatifs en cours, n'a jamais sollicité auprès du
ministre la conclusion de la procédure d'autorisation avant
l'expiration du délai de 120 jours précité.
46. La Commission est d'avis que les arguments du Gouvernement, loin
d'affaiblir la position du requérant, la renforcent. La Commission
considère en effet que compte tenu des échéances résultant des
changements législatifs en cours, il appartenait au ministre de statuer
sur la demande dans les délais utiles.
47. A la lumière des considérations qui précèdent, la Commission est
d'avis qu'en omettant de statuer sur la demande d'autorisation
présentée par le requérant le 23 décembre 1987, le ministre de la
Justice a ôté à la procédure prévue par la législation abrogée tout
effet utile et a concrètement porté atteinte au droit du requérant à
l'accès à un tribunal.
CONCLUSION
48. La Commission, conclut par, à l'unanimité, qu'il y a eu, en
l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Le Secrétaire de la Commission Le Président de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
ANNEXE I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
Date Acte
10 avril 1987 Introduction de la requête
6 août 1988 Enregistrement de la requête
Examen de la recevabilité
11 septembre 1990 Décision de la Commission de porter la
requête à la connaissance du Gouvernement
défendeur conformément à l'article article 48
par. 2 b) du Règlement intérieur ancien
6 décembre 1990 Observations du Gouvernement
25 février 1991 Observations en réponse du requérant
31 mars 1992 Décision de la Commission sur la recevabilité de
la requête
Examen du bien-fondé
31 mars 1992 Délibérations sur le bien-fondé
9 et 17 février 1993 Délibérations de la Commission sur le bien-fondé
18 février 1993 Vote selon l'article 59 par. 2 du Règlement
intérieur de la Commission et adoption du rapport
prévu à l'article 31 de la Convention
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