SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 14200/88
présentée par Adolfo PELLEGRINI
contre l'Italie
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 5 avril 1993 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
S. TRECHSEL
F. ERMACORA
G. SPERDUTI
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
G.B. REFFI
M. NOWICKI
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 2 juillet 1988 par Adolfo PELLEGRINI
contre l'Italie et enregistrée le 8 septembre 1988 sous le No de
dossier 14200/88 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, Adolfo PELLEGRINI, est un ressortissant américain
né en 1923 à Ancône (Italie). Il réside actuellement aux Etats-Unis.
Pour la procédure devant la Commission, il est représenté par sa
soeur, Maria Gabriella Pellegrini, ressortissante italienne, résidant
à Rome.
Les faits de la cause tels qu'ils ont été exposés par les parties
peuvent se résumer comme suit.
a) le cas d'espèce
Le requérant est propriétaire d'un immeuble sis à Rome, qu'il
loua à partir du 15 août 1971 à la société M., avec échéance au
14 août 1976.
Le 11 novembre 1977, ladite société céda le bail à M. W., et ce
malgré le congé qui lui avait été signifié par le requérant le
19 janvier 1976.
A une date qui n'est pas précisée, le requérant somma M. W., le
nouvel occupant, de quitter les lieux le 11 novembre 1983 et l'assigna,
en même temps, devant le juge d'instance ("pretore") de Rome afin qu'il
homologue la sommation.
Dans sa décision du 15 février 1983, ce juge constata que, par
effet des dispositions pertinentes des lois n° 349 du 22 mai 1976,
n° 392 du 27 juillet 1978 et n° 94 du 25 mars 1982, l'échéance du
contrat de bail entre le requérant et M. W. avait été prorogée jusqu'au
14 août 1985. Le juge ordonna donc à M. W. de quitter l'appartement
pour cette date. La décision fut notifiée à M. W. en sa forme
exécutoire le 24 janvier 1984. Ce dernier ne s'exécuta pas.
En raison d'un mauvais fonctionnement du bureau des exécutions
judiciaires forcées, l'expulsion ne put être exécutée avant l'entrée
en vigueur d'une législation d'urgence en matière de baux d'immeubles
à usage professionnel (immobiliti adibiti ad uso diverso da quello di
abitazione), à savoir les décrets-lois n° 312 du 1er juillet 1986,
n° 579 du 24 septembre 1986 et n° 832 du 9 décembre 1986, convertis en
la loi n° 15 du 6 février 1987, qui suspendit l'exécution des mesures
d'expulsion jusqu'au 28 février 1987.
Entre-temps, par acte notifié le 5 janvier 1987, le requérant
avait engagé la procédure d'exécution forcée de l'expulsion et sommé
M. W. de libérer l'immeuble, mais sans résultat.
En vertu du décret-loi n° 393 du 25 septembre 1987 concernant les
baux d'immeubles à usage d'habitation, converti en la loi n° 47 du
25 novembre 1987, l'exécution des mesures d'expulsion fut reportée au
31 octobre 1987.
Par un nouvel acte, notifié le 19 janvier 1988, le requérant
somma M. W. de quitter les lieux dans un délai de dix jours,
l'informant qu'après l'expiration de ce délai, il serait procédé à
l'exécution forcée de l'expulsion.
M. W. n'ayant pas quitté les lieux, le requérant s'adressa à un
huissier de justice près la cour d'appel de Rome. Celui-ci, par acte
notifié le 3 mars 1988, informa le locataire que l'exécution de
l'expulsion aurait lieu le 7 avril 1988.
Mais ce ne fut pas le cas et, par effet d'une nouvelle
législation d'urgence (à savoir la loi n° 108 du 8 avril 1988 ajoutant
un article 1bis au décret-loi n° 26 du 8 février 1988 et le décret-loi
n° 551 du 30 décembre 1988, converti en la loi n° 61 du 21 février
1989), l'exécution des mesures d'expulsion fut reportée jusqu'au
31 décembre 1988, puis jusqu'au 31 décembre 1989.
L'exécution de l'expulsion fut à nouveau fixée au
19 février 1990.
Le 15 février 1990, le locataire M. W. s'opposa à l'exécution de
l'expulsion et prétendit avoir droit à une indemnité d'éviction.
Le juge d'instance ne donna pas de suite à ce recours.
Le 13 juillet 1990, l'huissier de justice se rendit sur les lieux
et expulsa M. W. Avec le consentement du représentant du requérant,
un délai échéant le 30 octobre 1990 lui fut accordé pour vider les
lieux du mobilier restant, ce qu'il fit.
b) la législation
Depuis 1947, la législation en matière de baux a été marquée en
Italie par différentes interventions des pouvoirs publics, qui ont eu
pour objet, successivement :
- le contrôle des loyers au moyen du blocage de ceux-ci mitigé
par les augmentations légales décrétées de façon ponctuelle par
le Gouvernement ;
- la prorogation légale de tous les baux en cours sauf dans
certains cas limitativement prévus par la loi. La prorogation
légale établie par la loi du 27 juillet 1978, n° 392 - ci-après
loi de 1978 - jusqu'aux 31 décembre 1982, 30 juin 1983 ou
31 décembre 1983 selon les dates de stipulation des contrats de
bail aurait dû constituer la dernière intervention du législateur
en matière de prorogation légale des contrats.
Une prorogation légale de baux en cours fut néanmoins édictée
pour les immeubles autres que les immeubles à usage d'habitation, par
les décrets-lois des 1er décembre 1984 n° 785 et 5 février 1985 n° 12,
convertis en la loi du 5 avril 1985 n° 118. Elle devait s'appliquer
jusqu'à l'entrée en vigueur de la législation spéciale en matière de
baux d'immeubles à usage autre que celui d'habitation et au plus tard
jusqu'au 30 juin 1985. Toutefois, l'article 1 par. 9bis de la loi
n° 118 qui la prévoyait a été déclaré inconstitutionnel par arrêt du
23 avril 1986 n° 108 de la Cour constitutionnelle qui a estimé que "les
limites légales au droit de propriété, prévues par l'article 42 de la
Constitution afin d'assurer les finalités sociales de celle-ci
permettent de considérer légitime la réglementation imposant des
restrictions, à condition qu'elle ait un caractère extraordinaire et
temporaire" et que "le fait de perpétuer de telles limitations était
incompatible avec la protection du droit de propriété consacrée à
l'article 42 de la Constitution".
Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a rappelé également que
la prorogation légale des baux, en ce qui concerne les immeubles autres
que ceux à usage d'habitation, pour une durée de six mois, établie par
la loi n° 118 de 1985, ne pouvait être considérée isolément mais dans
le contexte de la réglementation d'ensemble des baux. La Cour s'est
référée notamment à la circonstance que cette prorogation constituait
la suite d'autres prorogations légales. De surcroît elle perpétuait
des contrats pour lesquels le loyer, nonobstant les augmentations
applicables conformément à l'indice des prix à la consommation,
"n'était pas indicatif de la nouvelle réalité socio-économique, pas
même de manière approximative", enfin à la circonstance que cette
législation ne prévoyait la possibilité pour le bailleur de rentrer en
possession de l'immeuble, qu'en cas d'extrême nécessité.
- la prorogation, la suspension ou l'échelonnement de l'exécution
des mesures d'expulsion.
Pour les immeubles autres que ceux destinés à usage d'habitation,
le recours à la suspension de l'exécution des mesures d'expulsion a été
décrété par plusieurs textes législatifs.
La première mesure de suspension découle du décret-loi n° 312 du
1er juillet 1986 qui, à son article 2, prévoyait que l'exécution des
mesures d'expulsion devenues exécutoires avant son entrée en vigueur
était prorogée de neuf mois (douze pour les immeubles affectés à
l'hôtellerie).
Les délais ci-dessus furent repoussés au 31 décembre 1986 par le
décret-loi du 24 septembre 1986 n° 579 puis au 28 février 1987 par la
loi de conversion des décrets-lois ci-dessus, soit la loi du
6 février 1987 n° 15.
La loi introduisait également pour les baux relatifs aux
immeubles à usage autre que celui d'habitation un droit préférentiel
du locataire au renouvellement du bail, en fixait les modalités
d'exercice et réglementait le droit à l'indemnité d'éviction.
L'article 1, deuxième alinéa de la loi prévoyait que la
suspension de l'exécution des expulsions ne s'appliquait pas au cas où
la libération avait été ordonnée pour non paiement des loyers ou si
entre-temps le locataire ne versait pas ses loyers.
Enfin, elle prévoyait que le propriétaire avait le droit à une
augmentation de loyer pouvant aller jusqu'à 25 % du loyer perçu
jusqu'alors.
Une seconde mesure de suspension de l'exécution fut adoptée par
décret-loi du 25 septembre 1987 n° 393 jusqu'au 31 décembre 1987.
Une troisième mesure de ce type était contenue dans le décret-loi
du 30 décembre 1988 n° 551, converti en la loi du 21 février 1989,
n° 61, qui prévoyait à son article 7 une nouvelle suspension de
l'exécution des expulsions jusqu'au 31 décembre 1989, sauf dans le cas
de non-paiement des loyers.
En outre, elle prévoyait pour les immeubles à usages autres que
l'habitation, une augmentation du loyer pouvant aller jusqu'à 100 %.
Cette loi prévoyait l'échelonnement de l'octroi de la force
publique pour l'exécution des expulsions sur une période de
quarante-huit mois, à compter du 1er janvier 1990 et créait une
commission préfectorale chargée de fixer les priorités dans l'octroi
de l'assistance de la force publique.
GRIEFS
Le requérant se plaint que malgré la décision du juge d'instance
de Rome du 15 février 1983 fixant la date de l'expulsion au
14 août 1985, il n'a pu entrer en possession de son immeuble dans un
délai raisonnable.
Il se plaint à cet égard d'une atteinte injustifiée à son droit
de propriété et met en cause le mauvais fonctionnement chronique du
bureau des exécutions forcées, les suspensions légales de l'exécution
des mesures d'expulsion ainsi que la législation contraignante issue
de la loi n° 392 du 27 juillet 1978.
Il invoque les dispositions de l'article 1 du Protocole N° 1.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 2 juillet 1988 et enregistrée le
8 septembre 1988.
Le 10 janvier 1992, la Commission a porté la requête à la
connaissance du Gouvernement italien et l'a invité à se prononcer sur
la question de savoir si l'impossibilité pour le requérant d'obtenir
l'exécution des décisions d'expulsion a porté atteinte au droit reconnu
au requérant par l'article 1 du Protocole N° 1.
Le Gouvernement italien a présenté ses observations le
16 avril 1992.
Le requérant y a répondu le 22 juin 1992 pour ce qui a trait aux
griefs relevant de l'article 1 du Protocole N° 1 à la Convention.
EN DROIT
Le requérant qui, compte tenu de diverses circonstances
imputables à l'Etat, n'a obtenu la libération de son appartement, fixée
par décision judiciaire exécutoire dès le 14 août 1985, que le
13 juillet 1990, se plaint d'une atteinte au droit au respect de ses
biens et invoque les dispositions de l'article 1 du Protocole N° 1
(P1-1).
Aux termes de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) :
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et
les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que
possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent
nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à
l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou
d'autres contributions ou des amendes".
Le Gouvernement estime que la situation litigieuse doit être
examinée à la lumière de l'alinéa 2 de l'article 1 du Protocole N° 1
(P1-1-2) qui reconnaît que "les dispositions précédentes ne portent pas
atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois
qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens,
conformément à l'intérêt général...".
Il a indiqué à cet égard que les mesures litigieuses ont été
adoptées pour faire face à une situation de crise des logements qui
touchait les centres urbains les plus importants ainsi que les régions
qui avaient été frappées par des tremblements de terre.
Il a souligné que le droit au respect des biens, qui est garanti
également par la Constitution italienne, peut subir des limitations
lorsque celles-ci sont dictées par la nécessité d'assurer le respect
d'autres droits fondamentaux comme par exemple le droit de chaque
citoyen à un logement, droit qui selon la jurisprudence de la Cour
constitutionnelle italienne est susceptible d'une protection
constitutionnelle.
C'est pourquoi il considère que les dispositions législatives
attaquées, visant la prorogation légale des baux, se concilient avec
le droit au respect des biens tel qu'il est garanti par l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1).
Quant aux dispositions régissant l'exécution des mesures
d'expulsion, le Gouvernement s'est limité à expliquer quelle était la
portée de la dernière loi édictée en la matière, la loi 61/89. Il a
souligné que cette loi ne prévoyait pas une période de suspension de
l'exécution des expulsions, mais réglementait les modalités applicables
à l'exécution forcée des expulsions décrétées à l'échéance du contrat
et déterminait les modalités d'octroi de la force publique.
Le Gouvernement a soutenu ensuite que l'article 6 (art. 6) de la
Convention n'était pas applicable à la procédure relative à l'exécution
des expulsions. Il fait valoir à cet égard que cette partie de la
procédure est caractérisée par l'intervention d'organes administratifs.
De ce fait, le grief tiré par le requérant de la durée excessive de la
procédure est incompatible avec les dispositions de la Convention. De
plus, on ne saurait voir un problème de durée de la procédure là où les
mesures législatives spécifiques empêchent le déroulement ou la
poursuite de toute une catégorie de procédures.
Dans un tel cas, on se trouve devant le problème de la garantie
de satisfaction des droits reconnus par une décision judiciaire. Pour
le Gouvernement, l'examen de cette question relève de l'examen du grief
tiré de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1).
Le requérant relève d'emblée que le Gouvernement italien justifie
l'adoption des mesures litigieuses par une longue série de
considérations relatives au droit au logement et à la situation de
crise des logements existante.
De l'avis du requérant, de tels arguments ne sont pas pertinents
en l'espèce puisque ses griefs se réfèrent à un immeuble à usage autre
que celui d'habitation.
Il estime que le Gouvernement ne saurait prétendre qu'en
remplaçant les mesures de prorogation légale des contrats, déclarées
inconstitutionnelles par la Cour constitutionnelle, par des mesures de
suspension de l'exécution des expulsions qui produisent en substance
le même effet, c'est-à-dire empêchent le propriétaire de rentrer en
possession de son appartement, il a satisfait à l'obligation de
protection des droits garantis par l'article 1 du Protocole N° 1
(P1-1).
Contrairement à ce qui a été affirmé par le Gouvernement, le
requérant estime que la suspension de l'exécution des expulsions entre
juillet 1986 et décembre 1988, constitue une violation du devoir de
l'Etat d'assurer l'exécution des décisions judiciaires et donc du droit
des citoyens à l'administration équitable de la justice.
La Commission estime que la question de savoir si l'impossibilité
pour le requérant d'entrer en possession de son appartement du fait des
mesures législatives mises en place à partir du mois de juillet 1986
a porté atteinte aux droits qui lui sont garantis par l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention, soulève des problèmes sérieux
de fait et de droit qui relèvent d'un examen au fond.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité,
DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Commission Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
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