COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
PREMIERE CHAMBRE
Requête N° 14200/88
Adolfo Pellegrini
contre
Italie
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 15 mai 1996)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 19) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
A. La requête
(par. 2 - 4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
B. La procédure
(par. 5 - 14). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
C. Le présent rapport
(par. 15 - 19) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 20 - 42). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
A. Circonstances particulières de l'affaire
(par. 20 - 33) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
B. Eléments de droit interne pertinent
(par. 34 - 42) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 43 - 76). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
A. Grief déclaré recevable
(par. 43). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
B. Points en litige
(par. 44). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
C. Sur la violation de l'article 1 du Protocole N° 1
à la Convention
(par. 45 - 47) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
(i) Sur les mesures législatives suspendant
l'exécution des expulsions des locataires
(par. 48 - 49) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
a) But de l'ingérence
(par. 50 - 57). . . . . . . . . . . . . . . . 7
b) Proportionnalité de l'ingérence
(par. 58 - 66). . . . . . . . . . . . . . . . 8
CONCLUSION
(par. 67). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
TABLE DES MATIERES
Page
(ii) Sur l'impossibilité pour le requérant
d'obtenir le concours de la force publique
lorsqu'aucune suspension de l'exécution forcée
des expulsions n'était en vigueur
(par. 68 - 73) . . . . . . . . . . . . . . . . . .10
CONCLUSION
(par. 74). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10
D. Récapitulation
(par. 75 - 76) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10
ANNEXE I : HISTORIQUE DE LA PROCEDURE . . . . . . . . . . . .12
ANNEXE II : DECISION DE LA COMMISSION SUR LA
RECEVABILITE DE LA REQUETE . . . . . . . . . . . .13
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils
ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits
de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Le requérant, ressortissant des Etats Unis, est né en 1923 et est
domicilié aux Etats Unis. Dans la procédure devant la Commission il est
représenté par sa soeur, Maria Gabriella Pellegrini.
3. La requête est dirigée contre l'Italie. Le Gouvernement défendeur
a été représenté, en qualité d'Agent, d'abord par
M. Luigi Ferrari Bravo puis par M. Umberto Leanza, successivement Chefs
du service du Contentieux diplomatique au Ministère des Affaires
étrangères.
4. La requête concerne l'impossibilité prolongée pour le requérant
d'exécuter une décision judiciaire ordonnant l'expulsion de son
locataire. Le requérant invoque l'article 1 du Protocole N° 1 à la
Convention.
B. La procédure
5. La présente requête a été introduite le 2 juillet 1988 et
enregistrée le 8 septembre 1988.
6. Le 10 janvier 1992, la Commission a décidé de donner connaissance
de la requête au Gouvernement italien, en application de l'article 48
par. 2 b) de son Règlement intérieur, et d'inviter les parties à
présenter des observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.
7. Le Gouvernement a présenté ses observations le 16 avril 1992. Le
requérant y a répondu le 22 juin 1992.
8. Le 5 avril 1993, la Commission a déclaré la requête recevable.
9. Le 29 avril 1993, la Commission a adressé aux parties le texte
de sa décision sur la recevabilité de la requête et les a invitées à
lui soumettre des observations complémentaires sur le bien-fondé de la
requête dans un délai échéant le 7 juin 1993. Ni le Gouvernement, ni
le requérant n'ont présenté leurs observations complémentaires.
10. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,
conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à
la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable
de l'affaire. Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission
constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel
règlement.
11. Le 10 mai 1994, la Commission a renvoyé la requête à la Première
Chambre, qui a par la suite décidé de suspendre l'examen de la présente
requête jusqu'au prononcé de la Cour dans les affaires Scollo et
Spadea-Scalabrino.
12. Le 28 septembre 1995, la Cour a prononcé ses arrêts dans les
affaires précitées (arrêts Scollo ainsi que Spadea et Scalabrino
c/Italie, série A n° 315-B et C).
13. Le 4 décembre 1995, la Commission a invité les parties à lui
faire parvenir d'éventuels commentaires à la lumière de ces arrêts.
14. Le Gouvernement et le requérant ont présenté leurs commentaires
les 22 janvier et 2 février 1996 respectivement.
C. Le présent rapport
15. Le présent rapport a été établi par la Commission (Première
Chambre), conformément à l'article 31 de la Convention, après
délibérations et votes en présence des membres suivants :
M. C.L. ROZAKIS, Président
Mme J. LIDDY
MM. E. BUSUTTIL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
E. KONSTANTINOV
G. RESS
A. PERENIC
C. BÎRSAN
K. HERNDL
16. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
15 mai 1996 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.
17. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la
Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur une
violation des obligations qui lui incombent aux termes de la
Convention.
18. La décision de la Commission sur la recevabilité de la requête
est jointe au présent rapport.
19. Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les
pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la
Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Circonstances particulières de l'affaire
20. Le requérant est propriétaire d'un local au sous-sol sis à Rome,
qu'il loua à partir du 15 août 1971 à la société M., avec échéance au
14 août 1976. Le bail concernait un immeuble à usage autre que celui
d'habitation ("contratto di locazione di immobili adibiti ad uso
diverso dall'abitazione").
21. Le 19 janvier 1976, le requérant résilia le bail. Cependant, le
11 novembre 1977, la société M. céda le bail à M. W., agent de commerce
qui destina le local à entrepôt de mobilier.
22. A une date non précisée, le requérant intima à M. W., le nouvel
occupant, l'ordre de quitter les lieux le 11 novembre 1983 et
l'assigna, en même temps, à comparaître le 20 janvier 1983 devant le
juge d'instance ("pretore") de Rome afin que ce dernier homologue
l'injonction.
23. Dans sa décision du 15 février 1983, ce juge constata que, par
effet des dispositions pertinentes des lois n° 349 du 22 mai 1976,
n° 392 du 27 juillet 1978 et n° 94 du 25 mars 1982, l'échéance du
contrat de bail entre le requérant et M. W. avait été prorogée jusqu'au
14 août 1985. Le juge ordonna donc à M. W. de quitter les locaux pour
cette date et fixa la date de l'expulsion au 30 janvier 1986. La
décision fut notifiée à M. W. en sa forme exécutoire le
24 janvier 1984. Ce dernier ne s'exécuta pas.
24. En raison d'un mauvais fonctionnement du bureau des exécutions
judiciaires forcées, l'expulsion ne put être exécutée avant l'entrée
en vigueur d'une législation d'urgence en matière de baux d'immeubles
à usage autre que celui d'habitation, à savoir les décrets-lois n° 312
du 1er juillet 1986, n° 579 du 24 septembre 1986 et n° 832 du
9 décembre 1986, convertis en la loi n° 15 du 6 février 1987, qui
suspendit l'exécution des mesures d'expulsion jusqu'au 28 février 1987.
25. Par acte notifié le 5 janvier 1987, le requérant engagea la
procédure d'exécution forcée de l'expulsion et somma M. W. de libérer
l'immeuble, mais sans résultat.
26. En vertu du décret-loi n° 393 du 25 septembre 1987, converti en
la loi n° 47 du 25 novembre 1987, l'exécution des mesures d'expulsion
fut reportée au 31 octobre 1987.
27. Par un nouvel acte, notifié le 19 janvier 1988, le requérant
somma M. W. de quitter les lieux dans un délai de dix jours,
l'informant qu'après l'expiration de ce délai, il serait procédé à
l'exécution forcée de l'expulsion.
28. M. W. n'ayant pas quitté les lieux, le requérant s'adressa à un
huissier de justice près la cour d'appel de Rome. Celui-ci, par acte
notifié le 3 mars 1988, informa le locataire que l'exécution de
l'expulsion aurait lieu le 7 avril 1988.
29. Mais ce ne fut pas le cas et, par effet d'une nouvelle
législation d'urgence (à savoir la loi n° 108 du 8 avril 1988 ajoutant
un article 1bis au décret-loi n° 26 du 8 février 1988 et le décret-loi
n° 551 du 30 décembre 1988, converti en la loi n° 61 du
21 février 1989), l'exécution des mesures d'expulsion fut reportée
jusqu'au 31 décembre 1988, puis jusqu'au 31 décembre 1989.
30. L'exécution de l'expulsion fut à nouveau fixée au
19 février 1990.
31. Le 15 février 1990, le locataire M. W. s'opposa à l'exécution de
l'expulsion et prétendit avoir droit à une indemnité correspondant aux
investissements initiaux dans ce local ("indennità d'avviamento").
32. Le juge d'instance ne donna pas de suite à ce recours.
33. Le 13 juillet 1990, l'huissier de justice se rendit sur les lieux
et expulsa M. W. Avec le consentement du représentant du requérant, un
délai échéant le 30 octobre 1990 lui fut accordé pour vider les lieux
du mobilier restant, ce qu'il fit.
B. Eléments de droit interne pertinent
34. Depuis 1947, la législation en matière de baux - d'habitation et
commerciaux - a été marquée en Italie par différentes interventions des
pouvoirs publics, qui ont eu pour objet le contrôle des loyers au moyen
du blocage de ceux-ci mitigé par les augmentations légales décrétées
de façon ponctuelle par le Gouvernement, ainsi que la prorogation
légale de tous les baux en cours sauf dans certains cas limitativement
prévus par la loi. La prorogation légale établie par la loi du
27 juillet 1978, n° 392 - ci-après loi de 1978 - jusqu'au
31 décembre 1982, 30 juin 1983 au 31 décembre 1983 selon les dates de
stipulation des contrats de bail aurait dû constituer la dernière
intervention du législateur en matière de prorogation légale des
contrats.
35. Une prorogation légale de baux en cours fut néanmoins édictée
pour les immeubles autres que les immeubles à usage d'habitation, par
les décrets-lois des 1er décembre 1984 n° 785 et du 5 février 1985
n° 12, convertis en la loi du 5 avril 1985 n° 118. Elle devait
s'appliquer jusqu'à l'entrée en vigueur de la législation spéciale en
matière de baux d'immeubles à usage autre que celui d'habitation et au
plus tard jusqu'au 30 juin 1985. Toutefois, l'article 1 par. 9bis de
la loi n° 118 qui la prévoyait a été déclaré inconstitutionnel par
arrêt du 23 avril 1986 n° 108 de la Cour constitutionnelle qui a estimé
que "les limites légales au droit de propriété, prévues par
l'article 42 de la Constitution afin d'assurer les finalités sociales
de celle-ci permettent de considérer légitime la réglementation
imposant des restrictions, à condition qu'elle ait un caractère
extraordinaire et temporaire" et que "le fait de perpétuer de telles
limitations était incompatible avec la protection du droit de propriété
consacrée à l'article 42 de la Constitution".
36. Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a rappelé également que
la prorogation légale des baux, en ce qui concerne les immeubles à
usage autre que celui d'habitation, pour une durée de six mois, établie
par la loi n° 118 de 1985, ne pouvait être considérée isolément mais
dans le contexte de la réglementation d'ensemble des baux. La Cour
s'est référée notamment à la circonstance que cette prorogation
constituait la suite d'autres prorogations légales. De surcroît elle
perpétuait des contrats pour lesquels le loyer, nonobstant les
augmentations applicables conformément à l'indice des prix à la
consommation, "n'était pas indicatif de la nouvelle réalité socio-
économique, pas même de manière approximative", enfin à la circonstance
que cette législation ne prévoyait la possibilité pour le bailleur de
rentrer en possession de l'immeuble, qu'en cas d'extrême nécessité.
37. L'exécution des mesures d'expulsion de locataires est régie par
les articles 605 et suivants du code de procédure civile ("esecuzione
per rilascio") ; aux termes de ces dispositions, après avoir notifié
au locataire d'abord l'injonction de quitter les lieux dans un délai
de dix jours et ensuite un acte l'informant de la date de l'expulsion,
l'huissier de justice se rend sur les lieux, assisté quand cela s'avère
nécessaire ("quando occorre"), de la force publique.
38. A partir du mois de juillet 1986, les immeubles à usage autre que
celui d'habitation ont fait l'objet de mesures législatives visant la
suspension de l'exécution des mesures d'expulsion.
39. La première de ces mesures de suspension découle des décrets-loi
du 1er juillet 1986 n° 312 et du 24 septembre 1986 n° 579 - et par la
loi du 6 février 1987 n° 15 de conversion de ces décrets-lois - qui
prévoyaient que les mesures d'expulsion devenues exécutoires avant leur
entrée en vigueur auraient été exécutées neuf mois (douze pour les
immeubles affectés à l'hôtellerie) après la date à laquelle elles
étaient devenues exécutoires, mais en tout cas pas avant le
31 décembre 1986, puis le 28 février 1987, sauf en cas de non paiement
des loyers avant ou après l'émission de la mesure d'expulsion. Un droit
du propriétaire à une augmentation de loyer, pouvant aller jusqu'à 25 %
du loyer perçu jusqu'alors, était aussi prévu.
40. Une seconde mesure de suspension de l'exécution fut adoptée par
décret-loi du 25 septembre 1987 n° 393, converti en loi du
25 novembre 1987 n° 478, jusqu'au 31 octobre 1987.
41. Une troisième mesure de ce type était contenue dans le décret-loi
du 8 février 1988 n° 26, converti en la loi du 8 avril 1988 n° 108,
jusqu'au 31 décembre 1988.
42. Une quatrième mesure de suspension de l'exécution était contenue
dans le décret-loi du 30 décembre 1988 n° 551, converti en la loi du
21 février 1989, n° 61, qui prévoyait à son article 7 une nouvelle
suspension de l'exécution des expulsions jusqu'au 31 décembre 1989,
sauf dans le cas de non-paiement des loyers. En outre, elle prévoyait
pour les immeubles à usages autres que l'habitation, une augmentation
du loyer pouvant aller jusqu'à 100 %.
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
43. La Commission a déclaré recevable le grief du requérant selon
lequel d'une part l'impossibilité d'obtenir l'exécution de la décision
d'expulsion, par effet des mesures législatives mises en place à partir
du mois de juillet 1986 et concernant la suspension de l'exécution
forcée des expulsions, et d'autre part l'impossibilité d'obtenir le
concours de la force publique lorsqu'aucune suspension n'était en
vigueur, et cela en raison du mauvais fonctionnement du bureau des
exécutions judiciaires forcées, constitueraient une violation de
l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention.
B. Points en litige
44. Les points en litige sont les suivants :
(i) la suspension législative de l'exécution de la décision
d'expulsion adoptée par le juge d'instance de Rome, a-t-elle enfreint
l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention ?
(ii) l'impossibilité pour le requérant d'obtenir le concours de la
force publique pendant les périodes au cours desquelles l'expulsion
forcée était en fait autorisée, et cela en raison du mauvais
fonctionnement du bureau des exécutions judiciaires forcées de Rome,
a-t-elle enfreint l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention
?
C. Sur la violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la
Convention
45. L'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention est ainsi
rédigé :
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et
les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que
possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent
nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à
l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou
d'autres contributions ou des amendes."
46. Selon la jurisprudence de la Cour, l'article 1 (art. 1) garantit
en substance le droit de propriété. Il contient trois normes
distinctes : la première, qui s'exprime dans la première phrase du
premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du
respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase
du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines
conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa,
elle reconnaît aux Etats contractants le pouvoir, entre autres, de
réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général en
mettant en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires à cette fin. Il
ne s'agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles ;
la deuxième et la troisième ont trait à des exemples
particuliers d'atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles
doivent s'interpréter à la lumière du principe consacré par la première
(cf. Cour eur. D.H., arrêt Mellacher et autres du 19 décembre 1989,
série A n° 169, pp. 24-25, par. 42 ; arrêt Spadea-Scalabrino et Scollo
du 28 septembre 1995, à paraître dans la série A n° 315 B et C
respectivement).
47. La Commission note qu'il n'y a eu, en l'espèce, ni expropriation
de fait ni transfert de propriété. La requérante gardait toujours la
possibilité d'aliéner son bien et percevait régulièrement le loyer.
L'application des mesures litigieuses ayant entraîné le maintien du
locataire dans l'appartement s'analyse en une réglementation de l'usage
des biens. Dès lors, le second alinéa de l'article 1 du Protocole N° 1
(P1-1) trouve à s'appliquer en l'occurrence (Cour eur. D.H., arrêt
Spadea-Scalabrino précité, par. 28 ; arrêt Scollo précité, par. 27).
(i) Sur les mesures législatives suspendant l'exécution des
expulsions des locataires
48. La Commission rappelle que le second alinéa de l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1) laisse aux Etats le droit d'adopter les lois
qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens
conformément à l'intérêt général.
Pareilles lois sont particulièrement fréquentes dans le domaine
du logement, qui occupe une place centrale dans les politiques sociales
et économiques.
49. D'après la jurisprudence de la Cour, dans la mise en oeuvre de
telles politiques, le législateur doit jouir d'une grande latitude pour
se prononcer tant sur l'existence d'un problème d'intérêt public
appelant une réglementation que sur le choix des modalités
d'application de cette dernière. La Cour respecte la manière dont le
législateur conçoit les impératifs de l'intérêt général, sauf si son
jugement est manifestement dépourvu de base raisonnable (Cour eur.
D.H., arrêt Scollo précité, par. 28 ; arrêt Spadea-Scalabrino précité,
par. 29).
a) But de l'ingérence
50. La Commission doit d'abord déterminer si la législation mise en
cause poursuivait un but légitime conforme à l'intérêt général comme
le veut le second alinéa de l'article 1 (art. 1).
51. Dans ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la
requête, le Gouvernement a fait observer que les mesures législatives
en cause poursuivaient une finalité d'intérêt général dans la
protection des locataires, compte tenu de la situation de crise de
logements touchant les centres urbains les plus importants et de la
difficulté de reloger de manière adéquate les locataires aux ressources
modestes tombant sous le coup d'une mesure d'expulsion. Le Gouvernement
fait ensuite observer que de nombreux contrats de bail venaient à
échéance dans les années 1982-1983 ; l'exécution forcée simultanée de
tous ces baux aurait provoqué de fortes tensions sociales. Les mesures
en cause tendaient donc à protéger l'ordre public. Le Gouvernement fait
enfin observer que l'échelonnement de l'octroi du concours de la force
publique s'est avéré nécessaire vu l'impossibilité de garantir en même
temps et à chacun un tel concours.
52. Dans ses observations en réponse à celles du Gouvernement, le
requérant a relevé que de telles considérations ne sont pas pertinentes
en ce qui concerne la présente affaire, puisque le bail ne concernait
pas un local d'habitation mais un local commercial. Il estime que le
Gouvernement ne saurait prétendre qu'en remplaçant les mesures de
prorogation légale des contrats, déclarées inconstitutionnelles par la
Cour constitutionnelle, par des mesures de suspension de l'exécution
des expulsions qui produisent en substance le même effet, c'est-à-dire
empêchent le propriétaire de rentrer en possession de son appartement,
il a satisfait à l'obligation de protection des droits garantis par
l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1). Contrairement à ce qui a été
affirmé par le Gouvernement, le requérant estime que la suspension de
l'exécution des expulsions entre juillet 1986 et décembre 1989,
constitue une violation du devoir de l'Etat d'assurer l'exécution des
décisions judiciaires et donc du droit des citoyens à l'administration
équitable de la justice.
53. Dans ses observations complémentaires, le Gouvernement a souligné
que la situation concernant les baux commerciaux est tout à fait
différente de celle des baux à usage d'habitation. En effet, aucune
suspension de l'exécution forcée n'a été édictée pour ce type de baux
après le 31 décembre 1989 ; de plus, les normes concernant
l'échelonnement de l'exécution des mesures d'expulsion ne s'appliquent
pas aux baux commerciaux : en conséquence, à partir de janvier 1990,
la force publique est toujours accordée dans un bref délai aux
expulsions concernant les immeubles à usage autre que celui
d'habitation.
54. Tout en admettant que la situation des baux commerciaux ne
saurait être examinée isolément et qu'elle doit tenir compte de la
situation de l'ensemble du marché locatif, la Commission admet avec le
requérant que les explications fournies par le Gouvernement et
concernant la pénurie de logements sociaux et les difficultés pratiques
de prêter le concours de la force publique vu la masse d'expulsion à
exécuter ne sont pas entièrement pertinentes dans le cas d'espèce.
55. En effet, la Commission considère que la suspension législative
pendant la période 1986 - 1990 de l'exécution des mesures d'expulsion
en matière de baux commerciaux obéissait uniquement à la nécessité de
faire face au nombre élevé de baux - à usages soit d'habitation soit
commercial - venus à échéance dans la période immédiatement précédente.
56. La Commission considère que procéder simultanément à toutes les
expulsions aurait sans doute entraîné d'importantes tensions sociales
et mis en danger l'ordre public (voir arrêt Spadea et Scalabrino
précité, par. 31).
57. Elle estime dès lors que la législation concernée poursuivait un
but légitime, conforme à l'intérêt général comme le veut le second
alinéa de l'article 1 (art. 1).
b) Proportionnalité de l'ingérence
58. La Commission rappelle que, comme la Cour l'a souligné dans
l'affaire Mellacher et autres précité (p. 27, par. 48), une mesure
d'ingérence doit ménager un juste équilibre entre les exigences de
l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde
des droits fondamentaux de l'individu (voir inter alia Cour eur. D.H,
arrêt Sporrong et Lönnroth du 23 septembre 1992, série A n° 52, p. 26,
par. 69). Par conséquent, il doit exister un rapport raisonnable de
proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (voir Cour
eur. D.H., arrêt James et autres du 21 février 1986, série A n° 98,
p. 34, par. 50, et plus récemment arrêt Scollo précité, par. 32 et
arrêt Spadea-Scalabrino précité, par. 33).
59. La Commission estime que, pour déterminer si "in concreto",
l'ingérence litigieuse, notamment le maintien dans les lieux du
locataire était proportionnée au but poursuivi - éviter tout risque de
trouble de l'ordre public - il y a lieu de rechercher si en l'espèce
le traitement réservé au locataire de la requérante a permis le
maintien de l'équilibre entre les intérêts en jeu.
60. Le requérant trouve disproportionnée l'ingérence en question. Il
souligne, à cet égard, que la Cour constitutionnelle avait déclaré
inconstitutionnelles les dispositions de la loi n° 118 prorogeant les
baux d'immeubles à usage autre que celui d'habitation estimant qu'une
telle prorogation était incompatible avec la protection du droit de
propriété consacré à l'article 42 de la Constitution italienne. Il
estime que les mesures adoptées par le Gouvernement pour faire obstacle
à l'exécution des jugements constatant la fin du bail et ordonnant
l'expulsion d'un locataire, ont le même effet concret que les
prorogations légales des baux, et sont elles aussi incompatibles avec
la protection du droit de propriété.
61. Le Gouvernement estime que l'ingérence en cause ne saurait passer
pour disproportionnée.
62. La Commission constate d'abord que, dans le cas d'espèce,
l'ingérence a eu une durée de quatre ans, cinq mois et treize jours,
à savoir du 30 janvier 1986 - date fixée par le juge d'instance pour
l'expulsion - au 13 juillet 1990 - date à laquelle l'huissier de
justice se rendit sur les lieux et expulsa le locataire.
63. La Commission convient avec le requérant que la suspension des
mesures d'expulsion ne fait, en pratique, que prolonger dans le temps
les effets du contrat de bail, de sorte que l'impossibilité pour le
requérant de disposer librement de son bien correspond à son droit de
percevoir le loyer (voir n° 11381/85, déc. 3.3.86, D.R. 46, p. 206).
64. Elle est d'avis cependant que l'ingérence résultant de la
législation mise en cause ne cesse pas du seul fait que le propriétaire
continue de percevoir un loyer. La Commission note à cet égard que la
Cour constitutionnelle italienne, dans son arrêt n° 108 du
23 avril 1986 précité, avait relevé que la plupart des loyers payés par
les locataires, compte tenu de l'application successive de lois
imposant le blocage des loyers puis la prorogation légale des baux en
cours, n'était pas en rapport avec la nouvelle réalité
socio-économique. La Commission relève que les mesures législatives
concernant la suspension de l'exécution forcée des expulsions
prévoyaient une augmentation du loyer pouvant aller jusqu'à 100% du
loyer perçu jusqu'alors ; toutefois, elle constate que le Gouvernement
défendeur n'a pas démontré qu'une telle augmentation serait
proportionnelle aux valeurs du marché locatif.
65. La Commission note que le locataire du requérant était un agent
de commerce qui utilisait le bien du requérant comme entrepôt de
mobilier. Il s'ensuit qu'aucun intérêt de caractère "social" n'était
en jeu en l'espèce : la Commission estime dès lors que le locataire ne
se trouvait pas dans une situation susceptible d'une protection sociale
renforcée (voir n° 19133/91, Scollo c.Italie, rapp. Comm. 9.5.94,
par. 44).
66. A la lumière de ces faits, la Commission considère que dans les
circonstances particulières de l'espèce, la durée de l'ingérence subie
par le requérant constitue un élément suffisant pour l'amener à
conclure que le sacrifice imposé à ce dernier était disproportionné par
rapport au but légitime poursuivi par loi.
CONCLUSION
67. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu en l'espèce
violation de l'article 1 par. 1 du Protocole N° 1 (P1-1-1) à la
Convention en ce qui concerne la suspension législative de l'exécution
de la mesure d'expulsion.
(ii) Sur l'impossibilité pour le requérant d'obtenir le concours de
la force publique lorsqu'aucune suspension de l'exécution forcée
des expulsions n'était en vigueur
68. La Commission constate que pendant trois périodes - notamment du
30 janvier 1986 au 1er juillet 1986 (cinq mois) ; du 28 février 1987
au 25 septembre 1987 (sept mois) et du 31 octobre 1987 au 8 avril 1988
(cinq mois) - aucune suspension des exécutions forcées des expulsions
n'était en vigueur en matière de baux commerciaux.
69. La Commission rappelle qu'en l'absence de suspensions
législatives de l'exécution forcée, dans toute expulsion, aussi en
matière de baux commerciaux, l'huissier de justice doit être assisté
par la force publique "quand cela s'avère nécessaire".
70. Cependant, malgré le fait que le requérant s'est adressé, à
chaque fois que l'exécution de l'expulsion de son locataire était
autorisée, à l'huissier de justice, il n'a pu obtenir que ce dernier
se rend sur les lieux et expulse le locataire avec le concours de la
force publique, et cela en raison du mauvais fonctionnement du bureau
des exécutions judiciaires forcées de Rome.
71. La Commission estime que les périodes en question sont
suffisamment longues pour que l'on puisse considérer que, si la
procédure d'exécution forcée de l'expulsion s'était déroulée
normalement, le requérant aurait pu récupérer son bien ; en effet, la
Commission constate qu'en 1990, quand aucune suspension de l'exécution
forcée n'était plus en vigueur, la procédure d'expulsion eut une durée
globale, y comprise l'opposition du locataire, de cinq mois.
72. La Commission rappelle qu'il appartient aux Etats membres
d'organiser leur système judiciaire et de doter leurs juridictions de
moyens appropriés de manière à leur permettre de satisfaire aux
exigences de la Convention (voir mutatis mutandis Cour eur. D.H., arrêt
Vocaturo du 24 mai 1991, série A n° 206-C, p. 32, par. 16).
73. Compte tenu des circonstances de l'espèce, la Commission
considère que l'impossibilité pour le requérant d'obtenir le concours
de la force publique en raison du mauvais fonctionnement du bureau des
exécutions judiciaires forcées de Rome a porté atteinte à son droit au
respect de ses biens.
CONCLUSION
74. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu en l'espèce
violation de l'article 1 par. 1 du Protocole N° 1 (P1-1-1) à la
Convention en ce qui concerne l'impossibilité pour le requérant
d'obtenir le concours de la force publique en raison du mauvais
fonctionnement du bureau des exécutions forcées de Rome.
D. Récapitulation
75. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu en l'espèce
violation de l'article 1 par. 1 du Protocole N° 1 (P1-1-1) à la
Convention en ce qui concerne la suspension législative de l'exécution
de la mesure d'expulsion.
76. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu en l'espèce
violation de l'article 1 par. 1 du Protocole N° 1 (P1-1-1) à la
Convention en ce qui concerne l'impossibilité pour le requérant
d'obtenir le concours de la force publique en raison du mauvais
fonctionnement du bureau des exécutions forcées de Rome.
Le Secrétaire Le Président
de la Première Chambre de la Première Chambre
(M.F. BUQUICCHIO) (C.L. ROZAKIS)
ANNEXE I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE
Date Acte
____________________________________________________________________
2 juillet 1988 Introduction de la requête
8 septembre 1988 Enregistrement de la requête
Examen de la recevabilité
10 janvier 1992 Décision de la Commission (Première
Chambre) de porter la requête à la
connaissance du Gouvernement défendeur et
d'inviter les parties à présenter des
observations sur sa recevabilité et son
bien-fondé
16 avril 1992 Observations du Gouvernement
22 juin 1992 Observations en réponse du requérant
5 avril 1993 Décision de la Commission sur la
recevabilité de la requête
5 avril 1993 Adoption du texte de la décision sur la
recevabilité
Examen du bien-fondé
29 avril 1993 Transmission aux parties du texte de la
décision sur la recevabilité. Invitation
aux parties de soumettre des observations
complémentaires sur le bien-fondé de la
requête
10 mai 1994 Renvoi de la requête à la Première Chambre
et décision de suspendre l'examen de la
requête
18 octobre 1994 Considération par la Commission de l'état
de la procédure
24 octobre 1995 Considération par la Commission de l'état
de la procédure
5 mars 1996 Considération par la Commission de l'état
de la procédure
15 mai 1996 Délibérations de la Commission sur le
bien-fondé et vote final. Considération du
texte du Rapport
15 mai 1996 Adoption du rapport
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