Publiée le 12 avril 2021
QUATRIÈME SECTION
Requête no 66292/14
Veselin Slavov PENGEZOV
contre la Bulgarie
introduite le 15 septembre 2014
communiquée le 24 mars 2021
EXPOSÉ DES FAITS
Le requérant, M. Veselin Slavov Pengezov, est un ressortissant bulgare né en 1959 et résidant à Sofia. Il est représenté devant la Cour par Me M. Ekimdzhiev et Me K. Boncheva, avocats à Plovdiv.Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par le requérant, peuvent se résumer comme suit.
Le requérant est juge. Entre 2004 et 2009, il occupait le poste de président (dirigeant administratif) de la cour d’appel militaire puis, entre 2009 et 2014, celui de président de la cour d’appel de Sofia.
En 2011, l’Agence de l’inspection publique financière imposa au requérant une amende administrative d’un montant de 5 000 levs (BGN), soit environ 2 500 euros (EUR) pour manquement à la législation sur les marchés publics. Il lui était reproché d’avoir conclu des contrats de gré à gré pour le compte de la cour d’appel militaire dans le cadre du programme opérationnel « Capacité administrative » financé par l’Union européenne, dans une situation qui exigeait le recours à une procédure d’appel d’offres. La cour d’appel militaire, en tant que personne morale, se vit également infliger une amende administrative, d’un montant de 15 000 BGN (environ 7 500 EUR). En 2012, à la suite des recours exercés, la décision concernant le requérant fut annulée au motif de prescription et celle concernant la cour d’appel militaire au motif qu’il n’y avait pas eu de méconnaissance des règles applicables sur les marchés publics.
Le mandat de président de la cour d’appel de Sofia arrivant à expiration, le poste fut déclaré vacant le 18 avril 2014. Le requérant se porta candidat.
Par un acte daté du 22 avril 2014 qui lui fut notifié le 28 avril 2014, il fut mis en examen des chefs d’accusation suivants : méconnaissance de ses obligations professionnelles ayant causé un préjudice (en relation avec la procédure de marché public mentionnée ci-dessus), complicité de détournements de fonds, de présentation de fausses informations en vue de recevoir des fonds européens et de présentation de fausses informations dans le cadre d’une inspection de l’administration, qu’il aurait commis en 2008-2010 en tant que président de la cour d’appel militaire, puis en complicité avec le nouveau président de la juridiction, P.P. D’autres personnes furent également mises en examen par la suite. L’enquête pénale concernant ces faits était pendante depuis 2010.
Le 28 avril 2014, le procureur général demanda au Conseil Supérieur de la Magistrature (« le CSM ») de suspendre le requérant de ses fonctions pour la durée de la procédure pénale contre lui. Le CSM examina la demande lors sa réunion du 15 mai 2014. À l’issue des débats, par seize voix contre une, avec trois abstentions, le CSM ordonna la suspension temporaire du requérant sur le fondement de l’article 230, alinéa 2 de la loi sur le pouvoir judiciaire, selon lequel le CSM pouvait suspendre un magistrat en cas de procédure pénale pendante contre lui pour des infractions sans lien avec ses fonctions judiciaires.
Le requérant introduisit un recours en annulation, soutenant que la décision du CSM avait été prise en méconnaissance de son droit à la défense, était insuffisamment motivée et disproportionnée. Il fit plus particulièrement valoir que sa suspension n’était pas justifiée par les besoins de l’enquête pénale alors qu’elle lui imposait des contraintes importantes en le privant de son travail pour une durée indéterminée et en l’empêchant de présenter sa candidature au poste de président de la cour d’appel. Il estimait qu’elle portait atteinte à la présomption d’innocence, à l’indépendance des juges et argua que le CSM aurait dû examiner le bien-fondé des accusations pénales portées contre lui avant de statuer.
Il demanda également à la Cour administrative suprême de sursoir à l’exécution provisoire de la mesure de suspension, faisant valoir que cette exécution causerait un dommage difficilement réparable à sa santé, à sa réputation, eu égard à la médiatisation de l’affaire, et à sa capacité de travailler et de percevoir un revenu.
La Cour administrative suprême rejeta la demande de sursis à l’exécution par une ordonnance du 24 juin 2014. Elle considéra que la suspension de fonctions et les conséquences de cette mesure sur la vie du requérant étaient justifiées par l’impératif de préserver la confiance du public dans le système judiciaire en écartant temporairement les magistrats mis en examen. Elle considéra qu’une telle suspension était d’autant plus nécessaire lorsque le magistrat en cause occupait, à l’instar du requérant, un poste élevé. Elle observa que dans l’hypothèse où la procédure pénale se terminerait par une relaxe ou un non-lieu, l’intéressé serait réintégré dans son poste et recevrait la totalité de sa rémunération.
Sur recours du requérant, cette ordonnance fut confirmée par une formation de cinq juges de la Cour administrative suprême le 1er août 2014. La formation de cinq juges considéra que les préjudices allégués par le requérant n’étaient pas « difficilement réparables » dans la mesure où ils étaient de nature à être indemnisés, dans l’hypothèse où la décision du CSM serait annulée, par l’octroi de dommages et intérêts en application de la loi sur la responsabilité de l’État.
Le 26 juin 2014, le CSM examina l’unique candidature pour le poste de président de la cour d’appel de Sofia, qui était celle du requérant, et décida, par douze voix contre quatre, avec cinq abstentions, de la rejeter.
Dans la procédure judiciaire concernant la suspension de fonctions du requérant, la Cour administrative suprême, statuant en formation de trois juges, rendit un arrêt le 16 janvier 2015. Elle y considéra que la décision du CSM était suffisamment motivée par les arguments développés dans la demande du procureur général et dans les avis exprimés par les membres du CSM au cours des débats ; que la possibilité de comparaitre devant le CSM et de présenter ses arguments n’était pas exigée par la loi, la procédure en cause n’étant pas une procédure disciplinaire ; que la condition de l’existence d’une procédure pénale contre le requérant était remplie et que ni le CSM ni la Cour administrative suprême n’avaient à examiner le bien-fondé des accusations portées contre le requérant. La formation de trois juges confirma par ailleurs que le CSM s’était correctement fondé sur le deuxième alinéa de l’article 230 de la loi sur le pouvoir judiciaire, qui concernait des poursuites pour des infractions non liées aux fonctions judiciaires des magistrats. La Cour administrative suprême rejeta également les moyens que le requérant tirait de la méconnaissance de la Constitution bulgare ou de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Elle jugea enfin que la mesure de suspension n’était pas disproportionnée au regard de la nature des infractions reprochées au requérant.
Le requérant se pourvut en cassation, en arguant notamment qu’en refusant d’examiner le bien-fondé des accusations pénales portées contre lui et en rejetant ses demandes de preuves à cet égard, la formation de trois juges avait indûment limité l’étendue de son contrôle juridictionnel et avait omis de répondre aux arguments de l’intéressé.
Par un arrêt du 25 février 2016, une formation de cinq juges de la Cour administrative suprême rejeta le pourvoi du requérant et confirma le premier arrêt, reprenant pour l’essentiel la motivation de celui-ci. Dans une opinion dissidente jointe à l’arrêt, un des juges de la formation exprima l’avis que la décision du CSM aurait dû être annulée car elle n’était pas suffisamment motivée sur la question de la nécessité et de la proportionnalité de la mesure de suspension temporaire.
Le requérant n’a pas informé la Cour des développements concernant sa suspension de fonctions. Il ressort d’articles de presse disponibles sur Internet que, à la suite de la modification de l’article 230 de la loi sur le pouvoir judiciaire en août 2016, le requérant demanda sa réintégration. En novembre 2016, le CSM ordonna sa réintégration au motif que la suspension temporaire n’avait plus de base légale compte tenu de la modification de ladite disposition. Le parquet demanda alors la suspension de fonctions de l’intéressé en application des dispositions du code de procédure pénale, au motif qu’il pouvait influencer un témoin. Le 22 décembre 2016, le tribunal compétent pour examiner l’affaire pénale rejeta cette demande, jugeant que la suspension du requérant n’était pas justifiée par les besoins de la procédure pénale et que le parquet aurait pu interroger le témoin en question plus tôt.
Par un jugement du 21 juin 2019, le tribunal de la ville de Sofia reconnut le requérant coupable de méconnaissance de ses obligations professionnelles ayant provoqué un préjudice pour avoir omis d’engager une procédure de marché public, au préjudice de la cour d’appel militaire qui n’avait pas reçu le financement prévu en application du programme opérationnel « Capacité administrative », et de présentation de fausses informations en vue de recevoir des fonds européens, et le condamna à un an d’emprisonnement avec sursis.
Par un arrêt du 4 décembre 2021, la cour d’appel de Sofia relaxa le requérant, ainsi que les autres prévenus, de tous les chefs d’accusation.
Dans l’intervalle, en 2017, la cour d’appel militaire avait obtenu un jugement condamnant le ministère compétent à lui verser les financements dus en application du programme en question.Le cadre juridique et la pratique internes pertinentsLa loi sur le pouvoir judiciaire
Aux termes de l’article 230 de la loi sur le pouvoir judiciaire, dans sa version applicable en 2014, un juge, un procureur ou un enquêteur mis en examen pour une infraction commise dans le cadre de ses fonctions judiciaires était automatiquement suspendu de ses fonctions jusqu’à la fin de la procédure pénale sur décision du CSM. Dans l’hypothèse d’une mise en examen pour des infractions sans lien avec les fonctions de magistrat, le CSM pouvait suspendre le magistrat à la demande du procureur général ou d’un cinquième de ses membres.
Par une modification de l’article 230 de la loi, entrée en vigueur le 9 août 2016, la possibilité de suspendre un magistrat de ses fonctions pour des infractions sans liens avec ses fonctions judiciaires fut omise.
Cette possibilité fut de nouveau introduite en août 2017, mais le législateur limita la durée de la suspension à dix-huit mois et disposa que le magistrat en cause percevrait une rémunération à hauteur du salaire minimum pendant la suspension.
Selon l’article 231 de la loi sur le pouvoir judiciaire, lorsque le magistrat bénéficie d’un non-lieu ou d’une relaxe, il est réintégré dans ses fonctions et perçoit la totalité des salaires non versés.La loi sur la responsabilité de l’État et des communes pour préjudice
L’article 1 de cette loi dispose que l’État et les communes sont responsables du préjudice matériel et moral causé par les actes, actions ou inactions illégaux de leurs organes ou agents à l’occasion de l’accomplissement de leurs fonctions en matière administrative.
L’article 2 de la loi dispose par ailleurs :
« (1) L’État est responsable du dommage causé aux particuliers par les organes d’enquête pénale, le parquet et les tribunaux du fait :
(...)
3. d’une accusation en matière pénale, lorsque l’intéressé est ensuite relaxé ou que les poursuites sont clôturées au motif qu’il n’est pas l’auteur des faits, que les faits ne sont pas constitutifs d’une infraction (...) »
GRIEFS
1. Invoquant l’article 6 de la Convention, le requérant se plaint, d’une part, de la procédure devant le CSM – il critique le défaut d’indépendance et d’impartialité de cet organe, le fait qu’il n’a pas pu comparaître devant lui, ainsi que la motivation insuffisante de la décision rendue. Il se plaint, d’autre part, de la procédure devant la Cour administrative suprême – il dénonce le manque d’indépendance de cette juridiction vis-à-vis du CSM compte tenu des pouvoirs dont cet organe dispose en matière de discipline des juges, d’organisation et de budget des juridictions ; il soutient que la Cour administrative suprême a procédé à un contrôle juridictionnel d’une étendue insuffisante et n’a pas répondu à tous ses arguments.
2. Invoquant les 8 et 13 de la Convention, le requérant soutient que la suspension de ses fonctions et la couverture médiatique de cet événement ont porté atteinte à son droit au respect de la vie privée de manière excessive et disproportionnée et qu’il ne disposait pas de voies de recours internes efficaces pour remédier à ce grief.
3. Sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 1, seul et combiné avec l’article 13 de la Convention, le requérant soutient que la suspension de ses fonctions a eu pour effet de le priver de sa rémunération et qu’une telle atteinte à son droit au respect des biens n’était pas prévue par une loi d’une qualité suffisante, dans la mesure où la législation ne prévoyait pas de garanties contre des atteintes arbitraires et, en particulier, pas de limite temporelle de la mesure ni de garanties procédurales adéquates.
QUESTIONS AUX PARTIES
1. La contestation sur les droits et obligations de caractère civil du requérant a-t-elle été entendue équitablement, comme l’exige l’article 6 § 1 de la Convention ? En particulier, les juges de la Cour administrative suprême étaient-ils suffisamment indépendants et impartiaux eu égard aux compétences du Conseil supérieur de la magistrature en matière de nomination et de discipline des magistrats (voir Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal, nos 55391/13, 57728/13, et 74041/13, §§ 157-165, 6 novembre 2018, et Denisov c. Ukraine [GC], no 76639/11, §§ 79-80, 25 septembre 2018) ?
Par ailleurs, la Cour administrative suprême s’est-elle livrée à un contrôle d’étendue suffisante sur la décision du CSM et a-t-elle suffisamment motivé ses décisions au regard des exigences de l’article 6 de la Convention ?
2. Y a-t-il eu atteinte au droit du requérant au respect de sa vie privée, au sens de l’article 8 § 1 de la Convention (voir Denisov, précité, §§ 100-117 et Camelia Bogdan c. Roumanie, no 36889/18, §§ 83-91, 20 octobre 2020) ?
Le requérant a-t-il épuisé les voies de recours dont il disposait en droit interne ?
Le cas échéant, l’ingérence dans l’exercice de ce droit était-elle prévue par la loi et nécessaire, au sens de l’article 8 § 2 ?
3. Y a-t-il eu atteinte au droit du requérant au respect de ses biens, au sens de l’article 1 du Protocole no 1 ?
Dans l’affirmative, cette ingérence était-elle prévue par la loi et proportionnée ?
4. Le requérant avait-il à sa disposition, comme l’exige l’article 13 de la Convention, un recours interne effectif au travers duquel il aurait pu formuler son grief de méconnaissance de l’article 8 de la Convention et de l’article 1 du Protocole no 1 ?
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