SUR LA RECEVABILITE
des requêtes Nos 15773/89 et 15774/89
présentée par Dorothée PIERMONT
contre la France
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 3 décembre 1992 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
J.A. FROWEIN
S. TRECHSEL
G. SPERDUTI
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
M. C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.C. GEUS
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
M. M. de SALVIA, Secrétaire adjoint de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu les requêtes introduites respectivement les 6 et 8 novembre
1989 par Dorothée PIERMONT contre la France et enregistrées le 15
novembre 1989 sous les Nos de dossiers 15773/89 et 15774/89 ;
Vu la décision de la Commission en date du 2 septembre 1991 de
joindre les deux requêtes en application de l'article 35 de son
Règlement intérieur ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur en
date du 14 février 1992 et les observations en réponse présentées par
la requérante le 5 mai 1992 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Vu les conclusions développées par les parties à l'audience
contradictoire du 3 décembre 1992 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :EN FAIT
La requérante, de nationalité allemande, née en 1943 à
Strasbourg, est député au Parlement Européen et a son domicile à
Remagen en République Fédérale d'Allemagne.
Dans la procédure devant la Commission, elle a été représentée
par Maître Alain Ottan puis par Maître François Roux, avocats au
barreau de Montpellier.
Les faits, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent
se résumer comme suit :
1. A l'invitation de personnalités politiques indépendantistes
locales élues, la requérante a séjourné à Tahiti (Polynésie française)
où elle est arrivée le 24 février 1986. Elle a participé le 1er mars
1986 à une manifestation organisée par le maire de la commune de Faaa,
l'une des plus importantes agglomérations de Polynésie française, en
signe de protestation contre les essais nucléaires français. Au cours
de cette manifestation la requérante a pris la parole pour soutenir les
revendications anti-nucléaires et indépendantistes exprimées ou
soutenues par plusieurs organisations politiques légalement reconnues
en Polynésie française.
Alors que la requérante s'apprêtait à quitter spontanément ce
territoire pour se rendre en Nouvelle-Calédonie où elle se rendait
également à l'invitation d'élus politiques indépendantistes, elle s'est
vu notifier un arrêté pris le 2 mars 1986 par le Haut-Commissaire de
la République en Polynésie française, prononçant son expulsion et
l'interdiction de toute nouvelle entrée sur le territoire, aux
motifs que :
- tout étranger se doit de respecter une certaine neutralité
vis-à-vis du territoire de la République française qui l'accueille,
- malgré la mise en garde verbale du Haut-Commissaire de la
République sur l'obligation de réserve à respecter, tout
particulièrement en période de campagne électorale, faite à son arrivée
le 24 février 1986, la requérante a, lors d'une manifestation publique
sur le thème de l'indépendance du territoire et de l'opposition aux
essais nucléaires, déclaré que la France commettait en outre des actes
d'ingérence dans les affaires polynésiennes, déclaration portant
atteinte, selon le Haut-commissaire de la République, à la politique
de la France.
Cette décision ayant été mise à exécution, la requérante a saisi
le tribunal administratif de Papeete d'un recours en annulation. Par
jugement rendu le 23 décembre 1986, le tribunal a accueilli sa requête
sur la base de motifs tirés du seul droit interne français.
Le tribunal s'exprima comme suit :
"Considérant que si le représentant de l'Etat dans le
territoire tient non seulement de (ces) dispositions (...)
un large pouvoir discrétionnaire en vue de lui permettre
d'assurer efficacement le maintien de l'ordre, il doit, en
tout état de cause, concilier le pouvoir qui lui est ainsi
conféré avec le respect des libertés de circulation et
d'expression qui sont garanties non seulement par les
textes de la Communauté européenne mais d'abord par la
constitution et les principes généraux du droit que la
République reconnaît tant à ses propres nationaux qu'aux
étrangers dont la présence et l'attitude sur le territoire
ne constituent pas une menace pour l'ordre public ; que la
conciliation dont il s'agit implique l'obligation d'adapter
rigoureusement la mesure de police à intervenir aux
strictes nécessités du maintien ou du rétablissement de
l'ordre public ;
Considérant d'une part que les propos tenus par la requérante
(...) ne présentaient aucun caractère séditieux et ne pouvaient
en eux-mêmes constituer un risque sérieux de troubles de l'ordre
public ; (...)
Considérant d'autre part, et au surplus, qu'il ressort des
pièces du dossier que cette mesure a été décidée au moment
où l'intéressée s'apprêtait à quitter spontanément le
territoire ; qu'elle ne pouvait plus, dans ces conditions,
être regardée comme indispensable au maintien de l'ordre
sur le territoire ;
Considérant qu'il suit de là, et sans qu'il soit besoin de
faire appel à l'ordre juridique international ou
communautaire, que les principes généraux du droit interne
suffisent à établir que la décision litigieuse est entachée
d'excès de pouvoir ; qu'elle encourt de ce fait
l'annulation ;".
Saisi d'un recours du ministre des départements et territoires
d'outre-mer, le Conseil d'Etat, par un arrêt du 12 mai 1989, a annulé
le jugement du tribunal administratif sur la base de motifs relevant
à la fois du droit interne français et du droit communautaire et
international. Le Conseil d'Etat s'exprima comme suit :
"Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que Mme
Piermont a, lors de son séjour en Polynésie française, tenu au
cours de manifestations publiques organisées pendant la
campagne pour les élections législatives et pour les élections
à l'assemblée territoriale, des propos violemment hostiles à
la politique de défense de la France et à l'intégrité de son
territoire ; qu'en estimant, dans les circonstances de
l'affaire, que les agissements de Mme Piermont constituaient
une menace pour l'ordre public, et en décidant pour ces motifs
d'enjoindre à l'intéressée de quitter le territoire, le
Haut-Commissaire de la République n'a pas commis d'erreur
manifeste d'appréciation ; que, dès lors, le ministre des
départements et territoires d'outre-mer est fondé à soutenir
que c'est à tort que le tribunal administratif de Papeete,
pour annuler l'arrêté du 2 mars 1986, s'est fondé sur
l'absence de motifs de nature à justifier l'expulsion de
Mme Piermont ;
....
Considérant qu'en l'absence de dispositions la rendant
applicable au territoire de la Polynésie et Dépendances, la
loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes
administratifs et à l'amélioration des relations entre le
public et l'administration, est sans application dans ce
territoire ; qu'aucune autre disposition législative ou
réglementaire n'impose la motivation d'une mesure de police ;
Considérant que si Mme Piermont invoque les stipulations du
Traité de Rome sur la libre circulation sur le territoire des
Etats membres, les articles 135 et 227 du Traité renvoient la
mise en oeuvre de cette liberté dans les pays associés, dont
font partie les territoires d'outre-mer français, à des
conventions ultérieures qui requièrent l'unanimité des Etats
membres ; qu'en l'absence de telles conventions, le moyen ne
saurait en tout état de cause être accueilli ;
Considérant que les privilèges et immunités reconnus aux
membres du Parlement Européen par les articles 6 à 11 du
Protocole du 8 avril 1965, assurent à ceux-ci le libre
déplacement pour se rendre au Parlement et les protège contre
toute mesure de poursuite ou de détention durant ses réunions
mais ne sauraient faire obstacle à l'édiction d'une mesure de
police de la nature de celle qui a été prise à l'encontre de
Mme Piermont ;
Considérant enfin, que la mesure attaquée ne porte pas
atteinte à la liberté d'expression définie aux articles 10 et
14 de la Convention européenne de Sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales et relève de l'article
2 alinéa 3 du Protocole N° 4 annexé à ladite Convention qui
autorise les restrictions à la libre circulation fondées sur
les impératifs de sécurité nationale, de sûreté publique et
d'ordre public ; ...".
2. A son arrivée sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie, la
requérante s'est vu notifier dans l'enceinte même de l'aéroport de
Nouméa - La Tontouta où elle venait de débarquer et après avoir passé
sans problème le contrôle des autorités de police -, un arrêté pris le
4 mars 1986 par le Haut-Commissaire de la République en
Nouvelle-Calédonie prononçant l'interdiction d'entrée sur ce territoire
aux motifs que :
- un arrêté d'expulsion et d'interdiction d'entrée concernant la
requérante avait été pris le 2 mars 1986 par le Haut-commissaire de la
République en Polynésie française,
- sa présence sur le territoire de Nouvelle-Calédonie, notamment
en période de campagne électorale, suscitait et était de nature à
susciter des troubles à l'ordre public.
Cette décision ayant été mise à exécution, la requérante a saisi
le tribunal administratif de Nouméa d'un recours en annulation. Par
jugement rendu le 24 décembre 1986, le tribunal a accueilli sa requête
sur la base de motifs tirés du seul droit interne français.
Le tribunal s'exprima comme suit :
"Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi du
11 juillet 1979 relative à la motivation des actes
administratifs' ... doivent être motivées les décisions
qui ... restreignent l'exercice des libertés publiques
ou de manière générale constituent une mesure de police' ;
qu'aux termes de l'article 3 de la même loi 'la
motivation exigée par la présente loi doit être écrite et
comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait
qui constituent le fondement de la décision' ;
Considérant que si l'arrêté attaqué vise l'arrêté du
2 mars 1986 du Haut-commissaire de la République en
Polynésie française, prononçant l'expulsion et
l'interdiction d'entrée de Mme Piermont sur ce dernier
territoire, le Haut-commissaire de la République en
Nouvelle-Calédonie et Dépendances ne déclare pas
s'approprier les termes de cet arrêté dont le texte
n'est ni incorporé ni joint à sa décision ; que ce
visa n'a pu, dès lors, tenir lieu de la motivation
exigée par la loi ;
Considérant, par ailleurs, qu'en se bornant à indiquer que
'la présence sur le territoire de Nouvelle-Calédonie et
Dépendances notamment en période de campagne électorale
de Mme Dorothée Piermont, de nationalité allemande (R.F.A.)
suscite et est de nature à susciter des troubles à l'ordre
public' sans préciser les éléments de fait à la base de
cette mesure de police, le Haut-commissaire de la
République en Nouvelle-Calédonie et Dépendances n'a pas
satisfait aux exigences de l'article 3 de la loi précitée ;
que, dès lors, et sans qu'il soit besoin d'examiner les
autres moyens de la requête, Mme Piermont est fondée à
demander l'annulation de cet arrêté ;".
Saisi d'un recours du ministre des départements et territoires
d'outre-mer, le Conseil d'Etat, par un arrêt du 12 mai 1989, a annulé
le jugement du tribunal administratif sur la base de motifs relevant
à la fois du droit interne français et du droit communautaire et
international. Le Conseil d'Etat s'exprima comme suit :
"Considérant qu'aux termes de l'article 7 de la loi du 3
décembre 1849 sur la naturalisation et le séjour des
étrangers en France, maintenu en vigueur dans les
territoires d'outre-mer et applicable dans le territoire
de la Nouvelle-Calédonie et Dépendances : 'le ministre de
l'intérieur pourra par mesure de police enjoindre à un
étranger voyageant ou résidant en France de sortir
immédiatement du territoire français et le faire
reconduire à la frontière' ; qu'en vertu de l'article 2
de la loi du 29 mai 1874, les droits conférés au
ministre de l'intérieur par l'article 7 de la loi du
3 décembre 1849 précitée, sont exercés par le représentant
du Gouvernement dans le territoire ; que compte tenu tant
des agissements de Mme Piermont au cours des jours précédents
que des troubles provoqués par l'annonce de son arrivée sur le
territoire, le Haut-commissaire, en estimant que la présence
de Mme Piermont constituerait une menace pour l'ordre public
et en interdisant par ce motif l'accès du territoire de la
Nouvelle-Calédonie à l'intéressée, n'a entaché sa décision
d'aucune erreur manifeste d'appréciation ;
Considérant que si Mme Piermont invoque les stipulations du
Traité de Rome sur la libre circulation sur le territoire des
Etats membres, les articles 135 et 227 du Traité renvoient la
mise en oeuvre de cette liberté dans les pays associés, dont
font partie les territoires d'outre-mer français, à des
conventions ultérieures qui requièrent l'unanimité des Etats
membres ; qu'en l'absence de telles conventions, le moyen ne
saurait en tout état de cause être accueilli ;
Considérant que les privilèges et immunités reconnus aux
membres du Parlement Européen par les articles 6 à 11 du
Protocole du 8 avril 1965, assurent à ceux-ci le libre
déplacement pour se rendre au Parlement et les protège contre
toute mesure de poursuite ou de détention durant ses réunions
mais ne sauraient faire obstacle à l'édiction d'une mesure de
police de la nature de celle qui a été prise à l'encontre de
Mme Piermont ;
Considérant enfin, que la mesure attaquée ne porte pas
atteinte à la liberté d'expression définie aux articles 10 et
14 de la Convention européenne de Sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales et relève de l'article
2 alinéa 3 du Protocole N° 4 annexé à ladite Convention qui
autorise les restrictions à la libre circulation fondées sur
les impératifs de sécurité nationale, de sûreté publique et
d'ordre public ; ...".
GRIEFS
Dans le cadre de ces requêtes, la requérante allègue la
violation de l'article 2 du Protocole N° 4, ainsi que des articles 10
et 14 de la Convention.
1. Elle estime qu'étant entrée et se trouvant sur le territoire
de la Polynésie française dans des conditions régulières, elle aurait
dû pouvoir continuer à y circuler librement.
D'autre part, étant entrée sur le territoire de la
Nouvelle-Calédonie dans des conditions régulières, son passeport ayant
été visé à son arrivée par les autorités de police, elle aurait dû
pouvoir y circuler librement.
Elle soutient en particulier que le droit énoncé à l'article 2
du Protocole N° 4, qui dispose en substance que quiconque se trouve
régulièrement sur le territoire d'un Etat a le droit d'y circuler
librement, sauf restrictions prévues par la loi et nécessaires, dans
une société démocratique, à la sécurité nationale, la sûreté publique
et au maintien de l'ordre public, ne saurait justifier un traitement
différent du seul fait de son extranéité, puisque la France a convenu
de reconnaître dans le cadre de l'article 1 de la Convention à toute
personne l'ensemble des droits et libertés définis dans la Convention.
En l'occurrence, la seule limitation admise à ce droit de libre
circulation résulte des dispositions du paragraphe 3 de l'article 2
dudit Protocole. A cet effet, il échet de tenir compte du caractère
dérogatoire de la législation appliquée en Polynésie française, qui
n'assure pas une protection équivalente à celle existant en France
métropolitaine au regard des libertés publiques et du Traité de Rome,
ainsi que l'admet implicitement le Conseil d'Etat dans son arrêt du 12
mai 1989.
Quoi qu'il en soit, la requérante considère que les propos
qu'elle a tenus en Polynésie française ne présentaient, comme l'a
d'ailleurs relevé le tribunal administratif de Papeete, aucun caractère
séditieux et ne pouvaient eux-mêmes constituer un risque sérieux de
trouble à l'ordre public. L'analyse faite par le Conseil d'Etat lui
paraît dès lors inacceptable au regard des exigences du Protocole
N° 4. Elle cite à ce propos une jurisprudence de la Cour de Justice
des Communautés européennes qui a jugé que, pour justifier certaines
restrictions à la libre circulation des personnes, le recours par un
Etat à la notion d'ordre public suppose l'existence "d'une menace
réelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la
société" (CJCE Aff. 30-77 Régina C.P. BOUCHEREAU 27/10/77), ce qui ne
serait pas le cas en l'espèce.
La requérante estime en outre que son expulsion ne pouvait
constituer une mesure nécessaire car elle s'apprêtait à quitter le
territoire de la Polynésie française "à l'issue d'un séjour paisible".
D'autre part, la requérante n'aperçoit pas en quoi sa
participation à une manifestation anti-nucléaire en Polynésie française
a pu motiver son expulsion de la Nouvelle-Calédonie, territoire où
aucun essai nucléaire n'est poursuivi par la France. Quant aux
convictions indépendantistes affirmées par elle en Polynésie française
relativement à ce seul territoire d'outre-mer, elles ne pouvaient en
aucune manière être retenues par le Haut-commissaire de la République
en Nouvelle-Calédonie. D'ailleurs celui-ci s'est borné à faire
référence, dans son arrêté du 4 mars 1986, à l'arrêté pris à l'encontre
de la requérante le 2 mars 1986.
Comme l'a relevé le tribunal administratif de Nouméa, le
Haut-Commissaire n'a pas déclaré s'approprier les termes de cet arrêté,
dont le texte n'a été ni incorporé ni joint à sa propre décision.
C'est bien parce que les motifs retenus dans l'arrêté d'expulsion du
territoire de la Polynésie française étaient inopérants en
Nouvelle-Calédonie que le Haut-commissaire n'a pas motivé en fait son
arrêté du 4 mars 1986 et s'est borné à évoquer l'arrêté du 2 mars 1986.
D'autre part, il a été fait état par le Haut-Commissaire des
troubles à l'ordre public suscités par la simple présence de la
requérante sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie. Sur ce point,
il s'avère qu'un groupe de personnes menaçantes et déterminées à
empêcher sa visite sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie avait
fait publiquement connaître qu'il manifesterait devant l'aéroport à
l'arrivée de l'avion, et ce rassemblement a effectivement eu lieu. Dans
ces circonstances et selon la requérante, le respect de l'ordre public
imposait aux autorités françaises d'assurer la liberté de circulation
d'une personne investie d'un mandat d'élu européen et titulaire d'un
laissez-passer. En affirmant au contraire que l'ordre public était
menacé ou risquait d'être menacé par sa simple présence sur le
territoire, le Haut-commissaire a, selon la requérante, fait une
appréciation inexacte des mesures nécessaires, au sens de la
Convention, à la sécurité et à la sûreté dans une société démocratique
où le respect des droits fondamentaux devrait l'emporter sur la crainte
d'agissements séditieux.
Enfin, la requérante précise qu'elle a aussi fait l'objet d'une
mesure d'expulsion improprement qualifiée d'interdiction d'entrée. Les
oblitérations de son passeport diplomatique laissent apparaître qu'elle
est entrée sur le territoire puis en est ressortie. Dans les faits,
elle a donc bel et bien été expulsée, en violation caractérisée de
l'article 13 du Pacte International relatif aux droits civils et
politiques de 1966 ratifié par la France, ainsi que des dispositions
de l'article 2 du Protocole N° 4 de la Convention.
2. La requérante soutient encore que les mesures prises à son
encontre contreviennent également aux dispositions des articles 10 et
14 de la Convention.
Selon elle, on a voulu, par le biais de la mesure d'expulsion et
d'interdiction de toute nouvelle entrée sur le territoire de la
Polynésie française, à la fois censurer ses opinions politiques et leur
expression sur le sol polynésien et l'empêcher de s'exprimer sur le sol
de la Nouvelle-Calédonie et Dépendances. Or, ces territoires sont
intégrés à la Communauté européenne, ce qui, selon elle, autorise un
député européen à s'intéresser à leur situation, sauf à considérer que
lesdits députés n'auraient droit à la liberté d'opinion et d'expression
qu'à l'intérieur de leur propre pays.
En résumé, la requérante soutient que ses déclarations n'ont
menacé en rien l'ordre public et les libertés d'autrui. Dès lors, les
restrictions posées au paragraphe 2 de l'article 10 de la Convention
sont, selon elle, inapplicables en l'occurrence. Au surplus, force est
de constater que les convictions anti-nucléaires, qui sont les siennes,
s'expriment depuis longtemps sur le territoire de la Polynésie
française où plusieurs partis politiques font campagne sur ce point.
Il y a donc discrimination dans la mesure où la jouissance des
droits et libertés, reconnus par l'article 10 de la Convention aux
citoyens français résidant sur le territoire de la Polynésie française
et de la Nouvelle-Calédonie et Dépendances, n'est pas assurée aux
étrangers nonobstant l'article 14 de la Convention qui interdit de
prendre en compte l'origine nationale.
Enfin la requérante soutient que la limitation de l'article 16
de la Convention ne lui est pas applicable en ce qu'elle ne peut être
considérée comme étrangère au sens de ce texte, en sa double qualité
de citoyenne européenne et de député européen.
La requérante demande que soit reconnu le caractère illégal, au
regard de la Convention, des mesures prises à son encontre et elle
demande une compensation financière en réparation du préjudice subi.
PROCEDURE
Les présentes requêtes ont été introduites respectivement les 6
et 8 novembre 1989 et enregistrées le 15 novembre 1989.
Le 2 septembre 1991, la Commission a décidé de porter les
requêtes à la connaissance du Gouvernement défendeur et de l'inviter
à présenter par écrit ses observations sur leur recevabilité et leur
bien-fondé. En outre, elle a ordonné la jonction des deux requêtes,
en application de l'article 35 de son Règlement intérieur.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 14 février 1992
après que deux prorogations de délai lui eurent été accordées, et la
requérante y a répondu le 5 mai 1992.
Le 30 juin 1992, la Commission a décidé d'entendre les parties
en leurs observations orales. L'audience contradictoire a eu lieu le
3 décembre 1992.
Les parties ont comparu comme suit :
Pour le Gouvernement :
M. Bruno GAIN, Sous-Directeur des Droits de
l'Homme, Direction des Affaires
juridiques, Ministère des
Affaires étrangères, en qualité
d'Agent,
Mme Elise FLORENT, Conseiller de tribunal
administratif, Sous-Direction
des Droits de l'Homme, Direction
des Affaires juridiques,
Ministère des Affaires
étrangères,
Mme Anne BERRIAT, Magistrat, Chef de la mission
juridique du Ministère des
DOM-TOM,
en qualité de conseils.
Pour la requérante :
Maître François ROUX, Avocat de la requérante,
Maître Guylaine LANG-CHEYMOL et
Maître Marie-Paule CANIZARES, Conseils,
de la S.C.P.A. à la cour d'appel de Montpellier.
La requérante était présente à l'audience ainsi que son époux.
EN DROIT
1. La requérante se plaint que les mesures administratives dont elle
a fait l'objet sur les territoires de la Polynésie française et de la
Nouvelle-Calédonie et Dépendances, en raison des propos qu'elle a tenus
en Polynésie française, ont porté atteinte à son droit à la liberté
d'expression protégé par l'article 10 (art. 10) de la Convention, ont
constitué un traitement discriminatoire en violation de l'article 14
de la Convention combiné avec l'article 10 (art. 14+10), et affecté son
droit à la libre circulation garanti par l'article 2 du Protocole
N° 4 (P4-2).
2. Quant à la prétendue violation de l'article 10 (art. 10) de la
Convention, ainsi libellé :
1."Toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce droit
comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de
communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y
avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de
frontière. Le présent article n'empêche pas les Etats de
soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de
télévision à un régime d'autorisations.
2. L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des
responsabilités peut être soumis à certaines formalités,
conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui
constituent des mesures nécessaires, dans une société
démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale
ou à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la
prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale,
à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour
empêcher la divulgation d'informations confidentielles ou pour
garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire."
la requérante soutient que par le biais des mesures d'expulsion et
d'interdiction d'entrer sur les territoires de la Polynésie française
et de la Nouvelle-Calédonie et Dépendances, on a voulu à la fois
censurer ses opinions politiques et leur expression sur le sol
polynésien et l'empêcher de s'exprimer sur le sol de la Nouvelle-
Calédonie et Dépendances, ce qui, selon elle, constitue une ingérence
dans son droit à la liberté d'expression que les restrictions prévues
au paragraphe 2 de cette disposition de la Convention ne sauraient
justifier.
La requérante considère que ces mesures ont en outre engendré une
discrimination dans la mesure où la jouissance des droits et libertés
reconnus par l'article 10 (art. 10) de la Convention aux citoyens
français résidant sur le territoire de la Polynésie française et de la
Nouvelle-Calédonie et Dépendances n'est pas assurée aux étrangers
nonobstant l'article 14 (art. 14) de la Convention qui interdit de
prendre en considération l'origine nationale.
Enfin, la requérante soutient que la limitation de l'article 16
(art. 16) de la Convention qui dispose qu'"aucune des dispositions des
articles 10, 11 et 14 (art. 10, 11, 14) ne peut être considérée comme
interdisant aux Hautes Parties Contractantes d'imposer des restrictions
à l'activité politique des étrangers", ne lui est pas applicable en
raison de ce qu'elle ne peut être considérée comme étrangère au sens
de ce texte en sa double qualité de citoyenne européenne et député
européen.
Le Gouvernement défendeur considère pour sa part que le grief
tiré de l'article 10 de la Convention, lu en combinaison avec l'article
14 (art. 10+14), est dépourvu de pertinence compte tenu de la
distinction opérée par la Convention entre nationaux et étrangers.
Il rappelle à cet égard que le droit à la liberté d'expression
garanti à l'article 10 (art. 10) de la Convention est limité d'abord
par le second paragraphe de cette disposition de la Convention, aux
termes de laquelle l'exercice de la liberté d'expression peut être
soumis à des "conditions, restrictions ou sanctions prévues par la
loi", notamment pour des motifs tirés de la défense de la "sécurité
nationale", de l'"intégrité territoriale" ou de la "sûreté publique".
Le Gouvernement note à cet égard que dans les circonstances de l'espèce
la requérante, député européen, était soumise à des "devoirs" et
"responsabilités" d'une nature particulière vis-à-vis des autorités
françaises. Or, l'attitude qu'elle a adoptée, tant en Polynésie
française qu'en Nouvelle-Calédonie et Dépendances, pouvait être à bon
droit considérée comme constitutive d'une menace pour la sécurité
publique et l'intégrité nationale, ce qui pouvait justifier le recours
à des mesures prévues par l'article 10 par. 2 (art. 10-2) de la
Convention. Il en va d'autant plus ainsi que l'article 63 (art. 63)
de la Convention l'autorise à prendre en compte la situation propre de
ces territoires en matière d'ordre public et c'est en cela que les
"nécessités locales" ont eu une incidence sur les faits de la cause.
D'autre part, le Gouvernement considère que le droit reconnu au
paragraphe premier de l'article 10 (art. 10) de la Convention est
limité dans le cas particulier des étrangers par l'article 16 (art. 16)
de la Convention dont les dispositions explicites auraient permis au
Gouvernement français, sans manquer à ses obligations au regard de la
Convention, d'imposer des restrictions à l'activité politique de la
requérante, même si cela n'a pas été le cas en l'espèce. En effet et
pour le Gouvernement, les mesures d'expulsion (de Polynésie française)
ou de non-admission (en Nouvelle-Calédonie et Dépendances) n'ont
nullement été prises dans le but de restreindre la liberté d'expression
de la requérante, mais pour sanctionner un comportement qui constituait
une menace, voire une atteinte à l'ordre public.
Pour le Gouvernement, la même remarque vaut pour l'article 14
(art. 14) de la Convention. S'il est vrai que cet article pose la règle
selon laquelle la jouissance des droits et libertés reconnues dans la
Convention doit être assurée pour tous sans discrimination, cette
disposition doit cependant être interprétée à la lumière de l'article
16 (art. 16) précité qui opère une distinction entre nationaux et
étrangers pour ce qui est de l'activité politique de ces derniers.
Après avoir considéré les thèses formulées par les parties sur
la question de savoir si les mesures administratives prises à
l'encontre de la requérante, tant en Polynésie française qu'en
Nouvelle- Calédonie et Dépendances, ont porté atteinte à son droit à
la liberté d'expression tel que prévu à l'article 10 (art. 10) de la
Convention, considéré isolément ou lu en combinaison avec les articles
14 et 16 (art. 14, 16) de la Convention, la Commission estime, à la
lumière de sa propre jurisprudence et de celle de la Cour européenne
des Droits de l'Homme, que cet aspect de la requête pose de sérieuses
questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade
de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond.
3. Quant à la prétendue violation de l'article 2 du Protocole N° 4
(P4-2), qui se lit ainsi :
"1. Quiconque se trouve régulièrement sur le territoire d'un Etat
a le droit d'y circuler librement et d'y choisir librement sa
résidence.
2. Toute personne est libre de quitter n'importe quel pays, y
compris le sien.
3. L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'aucune
restriction que celles qui, prévues par la loi, constituent des
mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité
nationale, à la sûreté publique, au maintien de l'ordre public,
à la prévention des infractions pénales, à la protection de la
santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés
d'autrui.
4. Les droits reconnus au paragraphe 1 peuvent également, dans
certaines zones déterminées, faire l'objet de restrictions qui,
prévues par la loi, sont justifiées par l'intérêt public dans une
société démocratique."
la requérante estime qu'étant entrée et se trouvant sur le territoire
de la Polynésie française dans des conditions régulières, elle aurait
dû pouvoir continuer à y circuler librement. D'autre part, étant
entrée sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie et Dépendances dans
des conditions régulières, ayant passé les formalités de police sans
problème, elle aurait dû pouvoir y circuler librement.
Elle soutient en particulier que le droit énoncé à l'article 2
du Protocole N° 4 (P4-2) ne saurait justifier un traitement différent
du seul fait de son extranéité, puisque la France a convenu de
reconnaître dans le cadre de l'article 1 (art. 1) de la Convention à
toute personne l'ensemble des droits et libertés définis dans la
Convention.
En l'occurrence, la seule limitation admise à ce droit de libre
circulation résulte des dispositions du paragraphe 3 de l'article 2
(P4-2-3) dudit Protocole. A cet effet, la requérante estime qu'il faut
tenir compte du caractère dérogatoire de la législation appliquée en
Polynésie française qui n'assure pas une protection équivalente à celle
existant en France métropolitaine au regard des libertés publiques et
du Traité de Rome, ainsi que l'admet implicitement le Conseil d'Etat
dans son arrêt du 12 mai 1989.
Quoi qu'il en soit, la requérante considère que les propos
qu'elle a tenus en Polynésie française ne présentaient aucun caractère
séditieux et ne pouvaient eux-mêmes constituer un risque sérieux de
trouble à l'ordre public. L'analyse faite par le Conseil d'Etat lui
paraît dès lors inacceptable au regard des exigences du Protocole
N° 4.
La requérante estime en outre que son expulsion ne pouvait
constituer une mesure nécessaire car elle s'apprêtait à quitter le
territoire de la Polynésie française. D'autre part, elle ne voit pas
en quoi sa participation à une manifestation anti-nucléaire en
Polynésie française aurait pu motiver son expulsion de la Nouvelle-
Calédonie et Dépendances. Enfin elle souligne qu'elle a fait l'objet
de la part des autorités néo-calédoniennes d'une mesure d'expulsion
improprement qualifiée d'interdiction d'entrer. Elle en veut pour
preuve les oblitérations de son passeport diplomatique qui laissent
apparaître qu'elle est entrée sur le territoire de la Nouvelle-
Calédonie et Dépendances, puis en est ressortie. Dans les faits elle
a donc bien été expulsée, en violation de l'article 13 du Pacte
international relatif aux droits civils et politiques de 1966 ratifié
par la France, ainsi que des dispositions de l'article 2 du Protocole
N° 4 (P4-2).
S'agissant en particulier du séjour de la requérante sur le
territoire de la Polynésie française, le Gouvernement défendeur observe
qu'aucune disposition de portée législative n'astreint en France les
étrangers à une obligation de réserve et que la requérante jouissait
donc du droit d'exprimer ses opinions, dans les conditions définies par
les lois et règlements relatifs à la liberté de réunion ou au droit de
manifester sur la voie publique. Mais en l'espèce, la requérante dont
l'attitude ne pouvait pas manquer d'avoir une résonnance particulière
sur le climat politique, compte tenu de son statut et de sa qualité de
parlementaire européen, a adopté une attitude et tenu des propos qui
constituaient une menace, voire une atteinte à l'ordre public, et
justifiaient une légitime restriction à la liberté d'aller et venir au
sens de l'article 2 du Protocole N° 4 (P4-2).
S'agissant de l'escale de la requérante en Nouvelle-Calédonie,
le Gouvernement défendeur souligne d'emblée que l'article 2 du
Protocole N° 4 (P4-2) n'est susceptible d'aucune application en
l'espèce, la requérante n'ayant pas été autorisée à entrer en Nouvelle-
Calédonie en raison de ses agissements en Polynésie française et des
menaces que sa présence représentait pour l'ordre public. Toutefois,
même en admettant que les dispositions de l'article 2 du Protocole N°
4 (P4-2) fussent applicables, les conditions posées par le troisième
paragraphe de cet article étaient en l'espèce réunies. Pour le
Gouvernement, le grief tiré par la requérante de l'article 2 du
Protocole N° 4 (P4-2) est donc manifestement dénué de pertinence compte
tenu, en particulier, des dispositions de l'article 63 (art. 63) de la
Convention.
Après avoir considéré les thèses formulées par les parties sur
la question de savoir si les mesures administratives prises à
l'encontre de la requérante, tant en Polynésie française qu'en
Nouvelle-Calédonie et Dépendances, ont porté atteinte à son droit à la
libre circulation tel que prévu à l'article 2 du Protocole N° 4 (P4-2),
la Commission estime, à la lumière de sa propre jurisprudence et de
celle de la Cour européenne des Droits de l'Homme, que cet aspect de
la requête pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne
peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais
nécessitent un examen au fond.
Dès lors, la requête ne saurait être déclarée manifestement mal
fondée au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
La Commission constate d'autre part que la requête ne se heurte
à aucun autre motif d'irrecevabilité.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité,
DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés.
Le Secrétaire adjoint Le Président
de la Commission de la Commission
(M. de SALVIA) (C.A. NØRGAARD)
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