PIERMONT contre la FRANCE



              COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME

                   Requêtes N° 15773/89 et 15774/89

                           Dorothée PIERMONT

                                contre

France

                       RAPPORT DE LA COMMISSION

                      (adopté le 20 janvier 1994)

                          TABLE DES MATIERES

                                                                 Page

I.    INTRODUCTION

      (par. 1 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 - 3

      A.   Les requêtes

           (par. 2 - 4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

      B.   La procédure

           (par. 5 - 12)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 - 3

      C.   Le présent rapport

           (par. 13 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

II.   ETABLISSEMENT DES FAITS

      (par. 16 - 25)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4 - 11

      A.   Les circonstances particulières de l'affaire

           (par. 16 - 24) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 - 8

      B.   Droit et pratique pertinents

           (par. 25)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8 - 11

III.  AVIS DE LA COMMISSION

      (par. 26 - 104) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 - 22

      A.   Griefs déclarés recevables

           (par. 26)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12

      B.   Points en litige

           (par. 27)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12

      C.   Sur la mesure prise en Polynésie française

           (par 28 - 80)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 - 19

           a)    Grief tiré de l'article 2 du Protocole n° 4

                 (par. 29 - 44) . . . . . . . . . . . . . . . 13 - 15

                 Conclusion (par. 45) . . . . . . . . . . . . . . .15

           b)    Grief tiré de l'article 10 de la Convention,

                 pris isolément ou combiné avec l'article 14

                 de la Convention

                 (par. 46 - 78) . . . . . . . . . . . . . . . 15 - 19

                 Conclusion (par. 79 - 80)  . . . . . . . . . . . .19

      D.   Sur la mesure prise en Nouvelle-Calédonie

           (par. 81 - 99) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 - 22

           a)    Grief tiré de l'article 2 du Protocole n° 4

                 (par. 82 - 92) . . . . . . . . . . . . . . . 20 - 21

                 Conclusion (par. 93) . . . . . . . . . . . . . . .21

           b)    Grief tiré de l'article 10 de la Convention,

                 pris isolément ou combiné avec l'article 14

                 de la Convention

                 (par. 94 - 96) . . . . . . . . . . . . . . . 21 - 22

                 Conclusion (par. 97) . . . . . . . . . . . . . . .22

                 Quant à la violation de l'article 10 de la

                 Convention combiné avec l'article 14

                 de la Convention (par. 98) . . . . . . . . . . . .22

                 Conclusion (par. 99) . . . . . . . . . . . . . . .22

      E.   Récapitulation

           (par. 100 - 104)      . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

OPINION CONCORDANTE DE M. C.A. NØRGAARD ET DE

MME G.H. THUNE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 - 24

OPINION CONCORDANTE DE M. L. LOUCAIDES

A LAQUELLE DECLARE SE RALLIER M. PELLONPÄÄ. . . . . . . . . . 25 - 26

OPINION PARTIELLEMENT CONCORDANTE ET PARTIELLEMENT

DISSIDENTE DE M. C.L. ROZAKIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27

OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTE DE

M. H. DANELIUS A LAQUELLE SE RALLIENT MM. E. BUSUTTIL,

G. JÖRUNDSSON, MME J. LIDDY ET M. B. MARXER . . . . . . . . . 28 - 29

OPINION DISSIDENTE DE M. J.C. GEUS. . . . . . . . . . . . . . 30 - 32

ANNEXE I :       HISTORIQUE DE LA PROCEDURE . . . . . . . . . . . .33

ANNEXE II :      DECISION SUR LA RECEVABILITE . . . . . . . . . . .34

I.    INTRODUCTION

1.    On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils

ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits

de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.

A.    Les requêtes

2.    La requérante, de nationalité allemande, née en 1943 à

Strasbourg, est député au Parlement Européen et a son domicile à

Remagen en République Fédérale d'Allemagne.

      Dans la procédure devant la Commission, elle a été représentée

par les sociétés civiles professionnelles de Maîtres François Roux et

Alain Ottan, puis de Maîtres François Roux et Guylaine Lang-Cheymol,

avocats au barreau de Montpellier.

      Le Gouvernement est représenté par M. Jean-Pierre Puissochet,

Directeur des Affaires juridiques au Ministère des Affaires étrangères,

agent.

3.    Les requêtes concernent des procédures administratives portant

expulsion et interdiction d'entrer sur le territoire de la Polynésie

française et interdiction d'entrer sur le territoire de la Nouvelle-

Calédonie et Dépendances (ci-après Nouvelle-Calédonie).

      En 1986, la requérante a été invitée par des élus locaux en

Polynésie française, où elle a séjourné une semaine et a participé à

une manifestation contestant les positions de la France dans les

territoires d'outre-mer. Alors qu'elle s'apprêtait à quitter l'île, les

autorités lui ont notifié un arrêté d'expulsion et d'interdiction

d'entrer sur ce territoire.

      La requérante s'est alors rendue en Nouvelle-Calédonie, également

à l'invitation d'élus locaux. Dans l'aéroport, les autorités lui ont

notifié un arrêté d'interdiction d'entrer sur ce territoire.

      Les recours formés par la requérante contre ces deux arrêtés ont

été rejetés par le Conseil d'Etat par arrêts du 12 mai 1989.

4.    Invoquant les articles 10 de la Convention, 2 du Protocole N° 4

et 14 de la Convention, la requérante se plaint de ce que les mesures

administratives dont elle a fait l'objet sur le territoire de la

Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie ont porté atteinte à son

droit à la liberté d'expression, affecté son droit à la libre

circulation et constitué une discrimination entre français et

étrangers.

B.    La procédure

5.    Les présentes requêtes ont été introduites respectivement les

6 et 8 novembre 1989 et enregistrées le 15 novembre 1989.

      Le 2 septembre 1991, la Commission a décidé de porter les

requêtes à la connaissance du Gouvernement défendeur, en application

de l'article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur et de l'inviter

à présenter par écrit des observations sur leur recevabilité et leur

bien-fondé. En outre, elle a ordonné la jonction des deux requêtes, en

application de l'article 35 de son Règlement intérieur.

      Le Gouvernement a présenté des observations le 14 février 1992

après deux prorogations de délai et la requérante y a répondu le

5 mai 1992.

6.    Le 30 juin 1992, la Commission a décidé d'inviter les parties à

lui présenter oralement au cours d'une audience contradictoire des

observations sur la recevabilité et le bien-fondé des requêtes.

7.    Le 7 juillet 1992, le Gouvernement a présenté des observations

complémentaires. Le 23 novembre 1992, la requérante a fait parvenir des

pièces complémentaires ainsi qu'une note d'audience.

8.    L'audience a eu lieu le 3 décembre 1992.  Les parties ont comparu

comme suit :

Pour le Gouvernement :

M. Bruno GAIN,                   Sous-Directeur des Droits de l'Homme,

                                 Direction des Affaires juridiques,

                                 Ministère des Affaires étrangères, en

                                 qualité d'Agent,

Mme Elise FLORENT,               Conseiller de tribunal administratif,

                                 Sous-Direction des Droits de l'Homme,

                                 Direction des Affaires juridiques,

                                 Ministère des Affaires étrangères,

Mme Anne BERRIAT,                Magistrat, Chef de la mission

                                 juridique du Ministère des DOM-TOM,

                                 en qualité de conseils.

Pour la requérante :

Maître François ROUX,            Avocat de la requérante,

Maître Guylaine LANG-CHEYMOL et

Maître Marie-Paule CANIZARES,    Conseils,

de la société civile professionnelle d'avocats à la cour d'appel de

Montpellier.

La requérante était présente à l'audience ainsi que son époux.

9.    A l'issue de l'audience, la Commission a déclaré les requêtes

recevables et a invité les parties à apporter des précisions sur un

point particulier de l'affaire, ainsi qu'à présenter, avant le

7 février 1993, les observations complémentaires qu'elles pourraient

souhaiter formuler sur le bien-fondé des requêtes.

10.   Le 4 février 1993, la requérante a fait parvenir des observations

complémentaires, ainsi que sa réponse à la question posée par la

Commission.

11.   Le 5 mars 1993, après une prorogation du délai imparti, le

Gouvernement a répondu à la question posée par la Commission et

présenté des observations complémentaires.

12.   Après avoir déclaré les requêtes recevables, la Commission,

conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à

la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable

de l'affaire.  Des consultations suivies ont eu lieu avec les parties

entre le 4 février 1993 et le 5 mars 1993.  Vu l'attitude adoptée par

les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base

permettant d'obtenir un tel règlement.

C.    Le présent rapport

13.   Le présent rapport a été établi par la Commission, conformément

à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes, en

présence des membres suivants :

      MM. C.A. NØRGAARD, Président

          S. TRECHSEL

          A. WEITZEL

          E. BUSUTTIL

          G. JÖRUNDSSON

          J.C. SOYER

          H. DANELIUS

      Mme G.H. THUNE

      M.  C.L. ROZAKIS

      Mme J. LIDDY

      MM. L. LOUCAIDES

          J.C. GEUS

          M.P. PELLONPÄÄ

          B. MARXER

14.   Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le

20 janvier 1994 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de

l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.

15.   Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 par. 1 de

la Convention :

      (i)  d'établir les faits, et

      (ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les

           faits constatés révèlent de la part de l'Etat

           intéressé une violation des obligations qui lui

           incombent aux termes de la Convention.

      Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique

de la procédure devant la Commission (ANNEXE I), et le texte de la

décision de la Commission sur la recevabilité des requêtes (ANNEXE II).

      Le texte intégral de l'argumentation écrite des parties ainsi que

les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives

de la Commission.

II.   ETABLISSEMENT DES FAITS

A.    Les circonstances particulières de l'affaire

16.   Du 24 février au 4 mars 1986, la requérante se rendit en

Polynésie française à l'invitation de partis politiques

indépendantistes locaux. Ce séjour se déroula dans un contexte de

campagne électorale, des élections régionales et législatives devant

avoir lieu en mars 1986. A son arrivée, la requérante se vit remettre

par le Haut-Commissaire de la République en Polynésie française une

lettre l'appelant à ne pas dépasser dans ses propos une certaine

réserve. Elle participa le 1er mars 1986 à une manifestation

indépendantiste et antinucléaire qui avait été interdite dans la

commune de Papeete et qui eut lieu sur le territoire de la commune de

Faaa, l'une des plus importantes agglomérations de Polynésie française.

17.   Au cours de cette manifestation, la requérante prit la parole

pour soutenir les revendications antinucléaires et indépendantistes

exprimées par plusieurs partis locaux. Ses propos ont ainsi été

rapportés par la presse :

      "Mme Piermont avait pris la parole en français pour évoquer

      notamment les circonstances dans lesquelles, à son arrivée à

      l'aéroport de Tahiti, "le chef des flics" responsable de la

      police air-frontière l'avait mise en garde contre l'ingérence que

      constituerait, en période de campagne électorale, une

      participation à une manifestation publique.

      Mme Piermont ayant répondu à la police qu'elle manifesterait si

      elle y était invitée, avait déclaré samedi aux manifestants

      rassemblés autour d'elle qu'en fait d'ingérence, la présence

      française en était une dans les affaires des Polynésiens,

      ingérence matérialisée, selon elle, par les essais nucléaires à

      Mururoa.

      Estimant qu'en Polynésie française, l'ensemble de la presse

      s'oppose à l'évolution vers l'indépendance et se montre favorable

      à la poursuite des essais nucléaires, Mme Piermont avait annoncé

      que les "verts" allemands avaient décidé de faire don de

      1 million CFP au Front de Libération de la Polynésie pour créer

      "un journal qui dira la vérité"."

18.   Le 4 mars 1986, la requérante s'apprêtait à quitter spontanément

ce territoire, à l'issue d'une semaine d'entière liberté de mouvement.

Quelques instants avant d'embarquer dans un avion à destination de

Nouvelle-Calédonie, elle se vit notifier un arrêté pris le 2 mars 1986

par le Haut-Commissaire de la République en Polynésie française,

prononçant son expulsion et l'interdiction de toute nouvelle entrée sur

le territoire, aux motifs que :

      - tout étranger se doit de respecter une certaine neutralité

vis-à-vis du territoire de la République française qui l'accueille,

      - malgré la mise en garde verbale du Haut-Commissaire de la

République sur l'obligation de réserve à respecter, tout

particulièrement en période de campagne électorale, faite à son arrivée

le 24 février 1986, la requérante a, lors d'une manifestation publique

sur le thème de l'indépendance du territoire et de l'opposition aux

essais nucléaires, déclaré que la France commettait des actes

d'ingérence dans les affaires polynésiennes, déclaration portant

atteinte, selon le Haut-Commissaire de la République, à la politique

de la France.

19.   La requérante saisit le tribunal administratif de Papeete d'un

recours en annulation. Par jugement du 23 décembre 1986, le tribunal

accueillit sa requête sur la base de motifs tirés du seul droit

français. Le tribunal s'exprima comme suit :

      "Considérant que si le représentant de l'Etat dans le territoire

      tient non seulement de (ces) dispositions (...) un large pouvoir

      discrétionnaire en vue de lui permettre d'assurer efficacement

      le maintien de l'ordre, il doit, en tout état de cause, concilier

      le pouvoir qui lui est ainsi conféré avec le respect des libertés

      de circulation et d'expression qui sont garanties non seulement

      par les textes de la Communauté européenne mais d'abord par la

      constitution et les principes généraux du droit que la République

      reconnaît tant à ses propres nationaux qu'aux étrangers dont la

      présence et l'attitude sur le territoire ne constituent pas une

      menace pour l'ordre public ; que la conciliation dont il s'agit

      implique l'obligation d'adapter rigoureusement la mesure de

      police à intervenir aux strictes nécessités du maintien ou du

      rétablissement de l'ordre public ;

      Considérant d'une part que les propos tenus par la requérante

      (...) ne présentaient aucun caractère séditieux et ne pouvaient

      en eux-mêmes constituer un risque sérieux de troubles de l'ordre

      public ; (...)

      Considérant d'autre part, et au surplus, qu'il ressort des pièces

      du dossier que cette mesure a été décidée au moment où

      l'intéressée s'apprêtait à quitter spontanément le territoire ;

      qu'elle ne pouvait plus, dans ces conditions, être regardée comme

      indispensable au maintien de l'ordre sur le territoire ;

      Considérant qu'il suit de là, et sans qu'il soit besoin de faire

      appel à l'ordre juridique international ou communautaire, que les

      principes généraux du droit interne suffisent à établir que la

      décision litigieuse est entachée d'excès de pouvoir ; qu'elle

      encourt de ce fait l'annulation ".

20.   Saisi d'un recours du ministre des départements et territoires

d'outre-mer, le Conseil d'Etat, par arrêt du 12 mai 1989, annula le

jugement du tribunal administratif sur la base de motifs relevant à la

fois du droit interne français et du droit communautaire et

international. Le Conseil d'Etat s'exprima comme suit :

      "Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que Mme Piermont

      a, lors de son séjour en Polynésie française, tenu au cours de

      manifestations publiques organisées pendant la campagne pour les

      élections législatives et pour les élections à l'assemblée

      territoriale, des propos violemment hostiles à la politique de

      défense de la France et à l'intégrité de son territoire ; qu'en

      estimant, dans les circonstances de l'affaire, que les

      agissements de Mme Piermont constituaient une menace pour l'ordre

      public, et en décidant pour ces motifs d'enjoindre à l'intéressée

      de quitter le territoire, le Haut-Commissaire de la République

      n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation ; que, dès lors,

      le ministre des départements et territoires d'outre-mer est fondé

      à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de

      Papeete, pour annuler l'arrêté du 2 mars 1986, s'est fondé sur

      l'absence de motifs de nature à justifier l'expulsion de

      Mme Piermont ;

      (....)

      Considérant qu'en l'absence de dispositions la rendant applicable

      au territoire de la Polynésie et Dépendances, la loi du

      11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs

      et à l'amélioration des relations entre le public et

      l'administration, est sans application dans ce territoire ;

      qu'aucune autre disposition législative ou réglementaire n'impose

      la motivation d'une mesure de police ;

      Considérant que si Mme Piermont invoque les stipulations du

      Traité de Rome sur la libre circulation sur le territoire des

      Etats membres, les articles 135 et 227 du Traité renvoient la

      mise en oeuvre de cette liberté dans les pays associés, dont font

      partie les territoires d'outre-mer français, à des conventions

      ultérieures qui requièrent l'unanimité des Etats membres ; qu'en

      l'absence de telles conventions, le moyen ne saurait en tout état

      de cause être accueilli ;

      Considérant que les privilèges et immunités reconnus aux membres

      du Parlement Européen par les articles 6 à 11 du Protocole du

      8 avril 1965, assurent à ceux-ci le libre déplacement pour se

      rendre au Parlement et les protège contre toute mesure de

      poursuite ou de détention durant ses réunions mais ne sauraient

      faire obstacle à l'édiction d'une mesure de police de la nature

      de celle qui a été prise à l'encontre de Mme Piermont ;

      Considérant enfin, que la mesure attaquée ne porte pas atteinte

      à la liberté d'expression définie aux articles 10 et 14 de la

      Convention européenne de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des

      Libertés fondamentales et relève de l'article 2 alinéa 3 du

      Protocole N° 4 annexé à ladite Convention qui autorise les

      restrictions à la libre circulation fondées sur les impératifs

      de sécurité nationale, de sûreté publique et d'ordre public ;"

21.   Après avoir quitté la Polynésie le 4 mars 1986, l'avion dans

lequel se trouvait la requérante arriva le même jour à 13 heures et

55 minutes à l'aéroport de Nouméa - La Tontouta en Nouvelle-Calédonie.

La requérante était invitée dans cette île par des représentants de

partis politiques locaux. Elle passa sans difficultés le contrôle des

autorités de police qui oblitérèrent son passeport. Avisée ensuite que

sa présence était de nature à troubler l'ordre public en raison de

manifestants hostiles à sa venue aux abords de La Tontouta, elle

séjourna plusieurs heures dans un local de l'aéroport, à la demande des

forces de police, sans pouvoir contacter personne. A 18 heures et

30 minutes, elle se vit notifier, dans l'enceinte même de l'aéroport,

un arrêté pris par le Haut-Commissaire de la République en

Nouvelle-Calédonie, intitulé "Arrêté ordonnant l'interdiction d'entrée

sur le territoire d'un étranger" et prononçant à son égard

l'interdiction d'entrer sur ce territoire, aux motifs que:

      - un arrêté d'expulsion et d'interdiction d'entrée concernant la

requérante avait été pris le 2 mars 1986 par le Haut-Commissaire de la

République en Polynésie française,

      - sa présence sur le territoire de Nouvelle-Calédonie, notamment

en période de campagne électorale, suscitait et était de nature à

susciter des troubles à l'ordre public.

22.   La requérante fut embarquée vers minuit sur un vol à destination

de Tokyo, son passeport à nouveau dûment oblitéré.

23.   La requérante saisit le tribunal administratif de Nouméa d'un

recours en annulation. Par jugement du 24 décembre 1986, le tribunal

accueillit sa requête sur la base de motifs tirés du seul droit

français. Le tribunal s'exprima comme suit :

      "Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi du

      11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs

      '... doivent être motivées les décisions qui ... restreignent

      l'exercice des libertés publiques ou de manière générale

      constituent une mesure de police' ; qu'aux termes de l'article 3

      de la même loi 'la motivation exigée par la présente loi doit

      être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et

      de fait qui constituent le fondement de la décision' ;

      Considérant que si l'arrêté attaqué vise l'arrêté du 2 mars 1986

      du Haut-Commissaire de la République en Polynésie française,

      prononçant l'expulsion et l'interdiction d'entrée de Mme Piermont

      sur ce dernier territoire, le Haut-Commissaire de la République

      en Nouvelle-Calédonie et Dépendances ne déclare pas s'approprier

      les termes de cet arrêté dont le texte n'est ni incorporé ni

      joint à sa décision ; que ce visa n'a pu, dès lors, tenir lieu

      de la motivation exigée par la loi ;

      Considérant, par ailleurs, qu'en se bornant à indiquer que 'la

      présence sur le territoire de Nouvelle-Calédonie et Dépendances

      notamment en période de campagne électorale de Mme Dorothée

      Piermont, de nationalité allemande (R.F.A.) suscite et est de

      nature à susciter des troubles à l'ordre public' sans préciser

      les éléments de fait à la base de cette mesure de police, le

      Haut-Commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie et

      Dépendances n'a pas satisfait aux exigences de l'article 3 de la

      loi précitée ; que, dès lors, et sans qu'il soit besoin

      d'examiner les  autres moyens de la requête, Mme Piermont est

      fondée à demander l'annulation de cet arrêté ;".

24.   Saisi d'un recours du ministre des départements et territoires

d'outre-mer, le Conseil d'Etat, par arrêt du 12 mai 1989, annula le

jugement du tribunal administratif sur la base de motifs relevant à la

fois du droit interne français et du droit communautaire et

international. Le Conseil d'Etat s'exprima comme suit :

      "Considérant qu'aux termes de l'article 7 de la loi du

      3 décembre 1849 sur la naturalisation et le séjour des étrangers

      en France, maintenue en vigueur dans les territoires d'outre-mer

      et applicable dans le territoire de la Nouvelle-Calédonie et

      Dépendances : 'le ministre de l'intérieur pourra par mesure de

      police enjoindre à un étranger voyageant ou résidant en France

      de sortir immédiatement du territoire français et le faire

      reconduire à la frontière' ; qu'en vertu de l'article 2 de la loi

      du 29 mai 1874, les droits conférés au ministre de l'intérieur

      par l'article 7 de la loi du 3 décembre 1849 précitée, sont

      exercés par le représentant du Gouvernement dans le territoire ;

      que compte tenu tant des agissements de Mme Piermont au cours des

      jours précédents que des troubles provoqués par l'annonce de son

      arrivée sur le territoire, le Haut-commissaire, en estimant que

      la présence de Mme Piermont constituerait une menace pour l'ordre

      public et en interdisant par ce motif l'accès du territoire de

      la Nouvelle-Calédonie à l'intéressée, n'a entaché sa décision

      d'aucune erreur manifeste d'appréciation ;

      Considérant que si Mme Piermont invoque les stipulations du

      Traité de Rome sur la libre circulation sur le territoire des

      Etats membres, les articles 135 et 227 du Traité renvoient la

      mise en oeuvre de cette liberté dans les pays associés, dont font

      partie les territoires d'outre-mer français, à des conventions

      ultérieures qui requièrent l'unanimité des Etats membres ; qu'en

      l'absence de telles conventions, le moyen ne saurait en tout état

      de cause être accueilli ;

      Considérant que les privilèges et immunités reconnus aux membres

      du Parlement Européen par les articles 6 à 11 du Protocole du

      8 avril 1965, assurent à ceux-ci le libre déplacement pour se

      rendre au Parlement et les protège contre toute mesure de

      poursuite ou de détention durant ses réunions mais ne sauraient

      faire obstacle à l'édiction d'une mesure de police de la nature

      de celle qui a été prise à l'encontre de Mme Piermont ;

      Considérant enfin, que la mesure attaquée ne porte pas atteinte

      à la liberté d'expression définie aux articles 10 et 14 de la

      Convention européenne de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des

      Libertés fondamentales et relève de l'article 2 alinéa 3 du

      Protocole N° 4 annexé à ladite Convention qui autorise les

      restrictions à la libre circulation fondées sur les impératifs

      de sécurité nationale, de sûreté publique et d'ordre public."

B.    Droit et pratique pertinents :

25.   1.   Droit français

      Les territoires d'outre-mer (ci-après les T.O.M.) français font

partie intégrante du territoire de la République.

      Toutefois, en vertu du principe dit de spécialité législative,

un texte n'est applicable dans les T.O.M. que s'il prévoit expressément

ladite application ou s'il y a été promulgué.

      S'agissant de l'entrée et du séjour des étrangers, l'ordonnance

de 1945, en vigueur en France métropolitaine et dans les départements

d'outre-mer, n'a pas été promulguée dans les T.O.M. et n'y est donc pas

applicable.

      Le texte régissant la matière est une loi de 1849 (promulguée

dans les T.O.M. en 1874) dont l'article 7 dispose, en son premier

alinéa :

      "le ministre de l'intérieur pourra, par mesure de police,

      enjoindre à tout étranger voyageant ou résidant en France, de

      sortir immédiatement du territoire français, et le faire conduire

      à la frontière."

      En application de la loi du 6 septembre 1984, les pouvoirs du

ministre de l'intérieur sont exercés dans les T.O.M. par le Haut-

Commissaire de la République.

      2.   Jurisprudence

      En matière d'expulsion ou de refus d'accès au territoire, la

juridiction administrative exerce un contrôle restreint sur les

décisions des autorités.

      Il s'agit d'un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation

(Conseil d'Etat, Office national d'immigration, 22.10.75, Rec. p. 520,

Julbe-Saez, 6.10.78, Rec. p. 899).

      Concernant plus particulièrement les activités politiques des

étrangers, le Conseil d'Etat a dit pour droit, dans l'arrêt Perregaux

du 13 mai 1977 (Rec. p. 216) que

      "un comportement politique n'est pas à lui seul de nature à

      justifier légalement l'expulsion d'un étranger dont la présence

      sur le territoire français ne constituerait pas une menace pour

      l'ordre public (...)".

      2.   Droit communautaire

           Champ d'application du traité instituant la Communauté

           Economique Européenne (ci-après traité C.E.E.) :

      L'article 227 du traité CEE, en ses alinéas 1 à 3, est ainsi

rédigé :

      "1. Le présent traité s'applique au royaume de Belgique, au

      royaume de Danemark, à la république fédérale d'Allemagne, à la

      République hellénique, au royaume d'Espagne, à la République

      française, à l'Irlande, à la République italienne, au grand-duché

      de Luxembourg, au royaume des Pays-Bas, à la République

      portugaise et au Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du

      Nord.

      2. En ce qui concerne l'Algérie et les départements français

      d'outre-mer, les dispositions particulières et générales du

      présent traité relatives :

      - à la libre circulation de marchandises,

      - à l'agriculture, à l'exception de l'article 40, par. 4,

      - à la libération des services,

      - aux règles de concurrence,

      - aux mesures de sauvegarde prévues aux articles 108, 109 et 226,

      - aux institutions,

      sont applicables dès l'entrée en vigueur du présent traité.

      Les conditions d'application des autres dispositions du présent

      traité seront déterminées au plus tard deux ans après son entrée

      en vigueur, par des décisions du Conseil statuant à l'unanimité

      sur proposition de la Commission.

      Les institutions de la Communauté veilleront, dans le cadre des

      procédures prévues par le présent traité et notamment de

      l'article 226, à permettre le développement économique et social

      de ces régions.

      3. Les pays et territoires d'outre-mer dont la liste figure à

      l'annexe IV du présent traité font l'objet du régime spécial

      d'association défini dans la quatrième partie de ce traité.

      Le présent traité ne s'applique pas aux pays et territoires

      d'outre-mer entretenant des relations particulières avec le

      Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord qui ne sont

      pas mentionnés dans la liste précitée."

      Les T.O.M. français, dont la Polynésie française et la Nouvelle-

Calédonie, font partie des territoires mentionnés à l'annexe IV du

traité.

      Ces territoires font l'objet d'un régime spécial d'association,

régi par les dispositions des articles 131 à 136 bis du traité C.E.E.

      Concernant plus particulièrement la liberté de circulation des

travailleurs, l'article 135 dispose :

      "Sous réserve des dispositions qui régissent la santé publique,

      la sécurité publique et l'ordre public, la liberté de circulation

      des travailleurs des pays et territoires dans les Etats membres

      et des travailleurs des Etats membres dans les pays et

      territoires sera réglée par des conventions ultérieures qui

      requièrent l'unanimité des Etats membres."

      L'association des pays et territoires d'outre-mer à la C.E.E. a

pris la forme, le 16 décembre 1980, d'une décision d'association,

renouvelée le 30 juin 1986.

      Toutefois, le régime d'association ainsi déterminé tend au

développement économique et social des territoires concernés mais ne

comporte pas de liberté de circulation.

      Privilèges et immunités des députés européens :

      Le protocole sur les privilèges et immunités des communautés

européennes, signé le 8 avril 1965 et publié par décret

du 28 juillet 1967, comporte un chapitre III relatif aux membres de

l'assemblée, qui est ainsi rédigé :

      "Art. 8. - Aucune restriction d'ordre administratif ou autre

      n'est apportée au libre déplacement des membres de l'assemblée

      se rendant au lieu de réunion de l'assemblée ou en revenant.

      Les membres de l'assemblée se voient accorder en matière de

      douane et de contrôle des changes :

      a) Par leur propre Gouvernement, les mêmes facilités que celles

      reconnues aux hauts fonctionnaires se rendant à l'étranger en

      mission officielle temporaire ;

      b) Par les gouvernements des autres Etats membres, les mêmes

      facilités que celles reconnues aux représentants de gouvernements

      étrangers en mission officielle temporaire.

      Art. 9. - Les membres de l'assemblée ne peuvent être recherchés,

      détenus ou poursuivis en raison des opinions ou votes émis par

      eux dans l'exercice de leurs fonctions.

      Art. 10. - Pendant la durée des sessions de l'Assemblée, les

      membres de celle-ci bénéficient :

      a) Sur leur territoire national, des immunités reconnues aux

      membres du Parlement de leur pays ;

      b) Sur le territoire de tout autre Etat membre, de l'exemption

      de toute mesure de détention et de toute poursuite judiciaire.

      L'immunité les couvre également lorsqu'ils se rendent au lieu de

      réunion de l'Assemblée ou en reviennent.

      L'immunité ne peut être invoquée dans le cas de flagrant délit

      et ne peut non plus mettre obstacle au droit de l'Assemblée de

      lever l'immunité d'un de ses membres."

III.  AVIS DE LA COMMISSION

A.    Griefs déclarés recevables

26.   La Commission a déclaré recevables :

   a) le grief de la requérante selon lequel les mesures

administratives prises à son encontre, d'une part sur le territoire de

la Polynésie française, d'autre part sur celui de la Nouvelle-

Calédonie, auraient contrevenu à son droit à la libre circulation sur

ces territoires ;

   b) le grief selon lequel ces mesures auraient porté atteinte à son

droit à la liberté d'expression ;

   c) le grief selon lequel ces mesures auraient constitué à son

encontre une discrimination injustifiée entre français et étrangers.

B.    Points en litige

27.   Les points en litige en l'espèce sont les suivants :

      En ce qui concerne la Polynésie française :

   a) La mesure d'expulsion de Polynésie française, assortie d'une

interdiction d'entrer notifiée à la requérante, a-t-elle porté atteinte

à son droit à la libre circulation sur ce territoire au sens de

l'article 2 du Protocole N° 4 (P4-2) ?

   b) Cette mesure a-t-elle porté atteinte à son droit à la liberté

d'expression au sens de l'article 10 (art. 10) de la Convention

considéré isolément ou combiné avec l'article 14 (art. 10+14) de la

Convention ?

      En ce qui concerne la Nouvelle-Calédonie :

   c) La mesure d'interdiction d'entrer sur le territoire de la

Nouvelle-Calédonie notifiée à la requérante, a-t-elle porté atteinte

à son droit à la libre circulation sur ce territoire prévu à

l'article 2 du Protocole N° 4 (P4-2) ?

   d) Cette mesure a-t-elle porté atteinte à son droit à la liberté

d'expression au sens de l'article 10 (art. 10) de la Convention

considéré isolément ou combiné avec l'article 14 (art. 10+14) de la

Convention ?

C.    Sur la mesure prise en Polynésie française

28.   La requérante se plaint de ce que la mesure administrative dont

elle a fait l'objet sur le territoire de la Polynésie française, en

raison des propos qu'elle y a tenus, aurait affecté son droit à la

libre circulation au sens de l'article 2 du Protocole N° 4 (P4-2) et

porté atteinte à son droit à la liberté d'expression protégé par

l'article 10 (art. 10) de la Convention. Cette mesure aurait également

constitué une discrimination entre français et étrangers, contraire à

l'article 14 (art. 14) de la Convention.

   a)   Grief tiré de l'article 2 du Protocole N° 4 (P4-2)

29.   La requérante estime qu'étant entrée et se trouvant sur le

territoire de la Polynésie française dans des conditions régulières,

elle aurait dû pouvoir continuer à y circuler librement. Elle invoque

à ce titre l'article 2 du Protocole N° 4 (P4-2), dont les dispositions

pertinentes se lisent ainsi :

      "1. Quiconque se trouve régulièrement sur le territoire d'un Etat

      a le droit d'y circuler librement et d'y choisir librement sa

      résidence.

      ...

      3. L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres

      restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des

      mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité

      nationale, à la sûreté publique, au maintien de l'ordre public,

      à la prévention des infractions pénales, à la protection de la

      santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés

      d'autrui."

30.   Elle soutient en particulier que le droit énoncé à l'article 2

du Protocole N° 4 (P4-2) ne saurait justifier un traitement différent

du seul fait de son extranéité, puisque la France reconnaît à toute

personne, dans le cadre de l'article 1 (art. 1) de la Convention,

l'ensemble des droits et libertés définis dans la Convention. Elle

ajoute que le Traité C.E.E., dont les dispositions sont applicables

dans les territoires d'outre-mer, commande de faire émerger la notion

de citoyenneté européenne. En outre, sa qualité de parlementaire

européenne, qui aurait dû lui attirer une protection supplémentaire de

la part du Gouvernement français, lui a en fait été reprochée.

31.   En tout état de cause, elle admet que le climat qui régnait à

l'époque en Polynésie française était tendu. Toutefois, selon elle, les

conditions autorisant la prise en compte des "nécessités locales" qui,

aux termes de l'article 63 (art. 63) de la Convention, permettent de

moduler l'application de la Convention, n'étaient pas réunies en

l'espèce.

32.   La requérante souligne qu'en l'occurrence, la seule limitation

admise au droit de libre circulation résulte des dispositions du

paragraphe 3 de l'article 2 dudit Protocole (P4-2-3). Or, elle

considère que les propos qu'elle a tenus en Polynésie française ne

présentaient aucun caractère séditieux susceptible d'attenter à l'ordre

public au sens de ce paragraphe.

33.   Enfin, elle expose qu'elle et ses amis politiques ont demandé,

dans le cadre du Parlement européen, la mainlevée de ces mesures

contraignantes.

34.   Quant au Gouvernement, il observe que la requérante, dont

l'attitude ne pouvait manquer d'avoir une résonance particulière sur

le climat politique, compte tenu de son statut et de sa qualité de

parlementaire européen, a adopté une attitude et tenu des propos qui

constituaient une menace, voire une atteinte à l'ordre public, et

justifiaient une restriction à la liberté d'aller et venir.

35.   Le Gouvernement souligne qu'aucune des dispositions du droit

communautaire ne prévoit la libre circulation des travailleurs pour les

ressortissants des Etats membres de la Communauté dans les territoires

d'outre-mer. En effet, en 1986, la Polynésie française et la Nouvelle-

Calédonie ne relevaient du Traité C.E.E. qu'en tant que territoires

associés et donc seule la quatrième partie du Traité, soit les

articles 131 à 136 bis, leur était applicable. Or les conventions

exigées par l'article 135 du Traité C.E.E., relatif notamment à la

liberté de circulation des travailleurs des Etats membres dans les

territoires d'outre-mer, n'ont jamais été signées.

36.   Le Gouvernement rappelle en outre que dans la déclaration dont

son instrument de ratification est assorti, la France a précisé que la

Convention et le quatrième Protocole seraient applicables aux

territoires de la République compte tenu, en ce qui concerne les

territoires d'outre-mer, des "nécessités locales" auxquelles fait

référence l'article 63 (art. 63) de la Convention. Ces nécessités

tiendraient, en l'espèce, au contexte politique particulièrement tendu

de ces territoires en cette période électorale, nécessitant la

mobilisation d'importantes forces de l'ordre. Les impératifs de la

protection de l'ordre public n'étant pas identiques en métropole et

dans ces îles, il convient de tenir compte de la spécificité de la

situation dans le Pacifique. Dans ces circonstances, la requérante,

député européen, était soumise à des "devoirs" et "responsabilités"

d'une nature particulière vis-à-vis des autorités françaises.

37.   En outre, le principe de spécialité législative, en vertu duquel

les lois votées en métropole ne sont pas automatiquement applicables

dans ces territoires, mais nécessitent une procédure de mise en oeuvre

spécifique, conforte encore cette pertinence de l'article 63 (art. 63)

en l'espèce. Le Gouvernement rappelle que les territoires d'outre-mer

s'administrent librement par des assemblées territoriales élues et dans

les conditions fixées par la loi, tandis que le délégué du

Gouvernement, en l'occurrence le Haut-Commissaire de la République, y

est en charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du

respect des lois. Il ajoute qu'en matière d'entrée et de séjour des

étrangers, des règles particulières y prévalent, en l'occurrence une

loi de 1849.

38.   Le Gouvernement précise enfin que si la requérante souhaite

retourner dans les territoires qui lui ont été interdits en 1986, elle

peut à tout moment en faire la demande auprès du Haut-Commissaire de

la République qui examinera son cas.

39.   La Commission note que la requérante a pu se déplacer librement

en Polynésie française du 24 février au 4 mars 1986 et n'a durant

cette période subi aucune ingérence dans son droit à la libre

circulation au sens de l'article 2 du Protocole N° 4 (P4-2). Ce n'est

que quelques instants avant son départ qu'un arrêté d'expulsion pris

à son encontre lui a été notifié.

40.   Afin de déterminer si cet arrêté d'expulsion a constitué une

ingérence dans le droit de la requérante tiré de l'article 2 (P4-2)

précité, il y a lieu d'examiner tout d'abord si la Polynésie française

doit être considérée comme "le territoire d'un Etat" au sens de cet

article ou si cette notion doit être interprétée comme visant en

l'espèce la totalité du territoire français, c'est-à-dire le territoire

métropolitain ainsi que les départements et territoires d'outre-mer,

y compris la Polynésie française. Dans la première hypothèse, la

requérante aurait été expulsée de la totalité d'un territoire visé à

l'article 2 (P4-2) tandis que, dans la seconde hypothèse, l'expulsion

serait limitée à une partie d'un tel territoire, ce qui pourrait poser

des problèmes particuliers au regard de cet article.

41.   La Commission constate que la Polynésie française jouit d'un

statut juridique séparé de celui de la France métropolitaine dans la

mesure où les lois françaises ne sont applicables en Polynésie qu'en

vertu d'une clause expresse d'application ou d'un acte de promulgation

particulier. C'est ainsi que les textes relatifs à l'immigration et à

l'entrée et au séjour des étrangers ne sont pas les mêmes en France

métropolitaine qu'en Polynésie et que les décisions prises par les

autorités françaises au sujet du statut d'un étranger en France ne

produisent pas automatiquement les mêmes effets en Polynésie. A

l'inverse, une mesure d'expulsion de Polynésie n'empêche pas la

personne expulsée de séjourner en France métropolitaine.

42.   Eu égard à cette autonomie en matière de droit des étrangers, la

Commission estime qu'en ce qui concerne le droit à la libre circulation

consacré par l'article 2 du Protocole N° 4 (P4-2), il y a lieu de

considérer la Polynésie française comme un territoire séparé et donc

distinct du territoire métropolitain de la France.

43.   En ce qui concerne le cas d'espèce, il découle de ces

considérations que la requérante a été expulsée de la totalité d'un

territoire tel que visé à l'article 2 du Protocole N° 4 (P4-2). A

partir du moment de cette mesure d'expulsion, elle ne se trouvait plus

régulièrement sur ce territoire et elle ne pouvait donc plus prétendre

à bénéficier du droit à la libre circulation au sens de cet article.

44.   Il s'ensuit qu'en ce qui concerne la Polynésie française, le

droit de la requérante tiré de l'article 2 du Protocole N° 4 (P4-2) n'a

pas été violé en l'espèce.

      Conclusion

45.   La Commission conclut à l'unanimité qu'il n'y a pas eu, en

l'espèce, violation de l'article 2 du Protocole N° 4 (P4-2) en ce qui

concerne la mesure prise en Polynésie française.

   b) Grief tiré de l'article 10 (art. 10) de la Convention, pris

      isolément ou combiné avec l'article 14 (art. 10+14) de la

      Convention

46.   La requérante allègue en second lieu la violation de l'article 10

(art. 10) de la Convention, qui est ainsi libellé :

      "1. Toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce droit

      comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de

      communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y

      avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de

      frontière. Le présent article (art. 10) n'empêche pas les Etats

      de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de

      télévision à un régime d'autorisations.

      2. L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des

      responsabilités peut être soumis à certaines formalités,

      conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui

      constituent des mesures nécessaires, dans une société

      démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale

      ou à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la

      prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale,

      à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour

      empêcher la divulgation d'informations confidentielles ou pour

      garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire."

47.   Elle soutient que, par le biais de la mesure d'expulsion et

d'interdiction d'entrer sur le territoire de la Polynésie française,

les autorités ont voulu censurer ses opinions politiques et leur

expression sur le sol polynésien, ce qui, pour elle, constitue une

ingérence dans son droit à la liberté d'expression que les restrictions

prévues au paragraphe 2 de cette disposition ne sauraient justifier.

48.   La requérante fait valoir à cet égard que dans son intervention

publique, elle a déclaré que la France commettait des actes d'ingérence

dans les affaires polynésiennes, notamment par la pratique des essais

nucléaires. Ces propos, qui figuraient au programme de partis

politiques locaux, n'étaient, selon elle, pas de nature à troubler

l'ordre public, ainsi que l'a d'ailleurs relevé le tribunal

administratif de Papeete (voir par. 19 ci-dessus). Elle intervenait

dans le cadre d'un débat démocratique connu, au cours d'une

manifestation pacifique régulièrement autorisée, à laquelle elle

participait en qualité de député européen. En outre et selon elle, son

intervention s'inscrivait dans le sens de l'histoire, puisque le

Gouvernement français a suspendu les essais nucléaires dans cette

région en 1992 et qu'il a, dans le cadre des Accords de Matignon,

reconnu le droit de ces peuples à l'auto-détermination par le biais

d'un référendum.

49.   La requérante souligne encore que la limitation de l'article 16

(art. 16) de la Convention ne lui est pas applicable car, en sa double

qualité de citoyenne européenne et député européen, elle ne saurait

être considérée comme étrangère au sens de ce texte. Lui opposer son

extranéité alors que la nature de ses fonctions de député européen

l'amène à s'intéresser à l'ensemble du territoire de la Communauté

européenne, dont font partie notamment la Polynésie française et la

Nouvelle-Calédonie, ne lui semble guère de circonstance.

50.   La requérante ajoute que ces mesures ont engendré une

discrimination fondée sur l'origine nationale, contraire à l'article 14

(art. 14), dans la mesure où la jouissance des droits et libertés

reconnus par l'article 10 (art. 10) aux citoyens français résidant sur

le territoire de la Polynésie française, n'est pas assurée aux

étrangers.

51.   Le Gouvernement pour sa part émet des doutes quant à une

quelconque atteinte à la liberté d'expression de la requérante, puisque

la mesure litigieuse est intervenue au moment de son départ, c'est-à-

dire au lendemain de son intervention.

52.   Subsidiairement, il rappelle que le droit à la liberté

d'expression garanti à l'article 10 (art. 10) est limité par le second

paragraphe de cette disposition. En l'espèce, la requérante mettait en

cause la politique de défense de la France et prônait ouvertement la

sécession et l'indépendance de ces territoires d'outre-mer, alors que

la tension

était très vive à la veille d'une double échéance électorale. Son

attitude pouvait à bon droit être considérée comme constitutive d'une

menace pour la sécurité publique et l'intégrité nationale.

53.   Le Gouvernement se réfère en outre aux arguments précédemment

développés au titre de l'article 63 (art. 63) de la Convention (voir

supra par. 36).

54.   En tout état de cause, le Gouvernement considère que dans le cas

particulier des étrangers, le droit reconnu au paragraphe premier de

l'article 10 (art. 10) est limité par l'article 16 (art. 16) dont les

dispositions explicites lui auraient permis, sans manquer à ses

obligations au regard de la Convention, d'imposer des restrictions à

l'activité politique de la requérante, même si tel n'a pas été le cas

en l'espèce. Selon lui, en effet, la mesure d'expulsion de Polynésie

française n'a nullement été prise dans le but de restreindre la liberté

d'expression de la requérante, mais pour sanctionner un comportement

qui constituait une menace, voire une atteinte à l'ordre public.

55.   Même une lecture restrictive de l'article 16 (art. 16), à

laquelle le Gouvernement adhère, aboutirait à justifier l'ingérence

dans les droits de la requérante. Certes, aucune disposition de portée

législative n'astreint en France les étrangers à une obligation de

réserve. La requérante jouissait donc du droit d'exprimer ses opinions

dans les conditions définies par les lois et règlements relatifs à la

liberté de réunion ou au droit de manifester sur la voie publique. Il

précise néanmoins qu'il résulte d'une jurisprudence constante des

juridictions internes comme des juridictions internationales que ce

droit n'est ni général ni absolu et ne peut s'exercer en tous lieux et

en toutes circonstances.

56.   Enfin pour le Gouvernement, l'article 14 (art. 14) de la

Convention, qui interdit toute discrimination fondée sur l'origine

nationale, doit être  interprété à la lumière de l'article 16 (art. 16)

précité, qui opère une distinction entre nationaux et étrangers pour

ce qui est de l'activité politique. Le Gouvernement conclut que la

mesure en cause ne contrevient pas au principe énoncé à l'article 14

(art. 14).

57.   La Commission constate tout d'abord que l'arrêté d'expulsion,

pris à l'encontre de la requérante en raison des déclarations

politiques faites par elle, constituait une ingérence dans son droit

à la liberté d'expression garanti par l'article 10 par. 1 (art. 10-1)

de la Convention.  Elle observe cependant que le Gouvernement défendeur

invoque l'article 16 (art. 16) de la Convention, qui se lit ainsi :

      "Aucune des dispositions des articles 10, 11 et 14

      (art. 10, 11, 14) ne peut être considérée comme interdisant aux

      Hautes Parties Contractantes d'imposer des restrictions à

      l'activité politique des étrangers."

58.   La Commission observe que les rédacteurs de la Convention, en

introduisant cet article (art. 16) dans la Convention, reflétaient une

conception prédominante à l'époque en droit international, autorisant

de façon générale et illimitée des restrictions aux activités

politiques des étrangers.

59.   La Commission rappelle toutefois que la Convention est un

instrument vivant, qui doit être lu à la lumière des conditions de vie

d'aujourd'hui et de l'évolution de la société moderne (Cour eur. D.H.,

arrêt Marckx du 13 juin 1979, série A n° 31, p. 19, par. 41 ; arrêt

Airey du 9 octobre 1979, série A n° 32, p. 11, par. 26).

60.   En conséquence, la Commission estime nécessaire d'examiner la

portée de l'article 16 (art. 16) précité et notamment de la notion

d'"étranger" dans le cas d'espèce.

61.   A cet égard, la Commmission observe que l'un des principaux

développements intervenus en Europe depuis la signature de la

Convention a été la création des Communautés européennes, devenues

depuis Union européenne.

62.   Dans cette perspective, elle attache une importance particulière

au fait que la requérante était, au moment des faits, membre du

Parlement européen.

63.   Elle relève en effet que cette institution des Communautés

européennes, dont les membres sont élus au suffrage universel direct

depuis 1979 par les électeurs des Etats membres, dont ceux des T.O.M.

français, exerce, dans le cadre communautaire (tel qu'il était défini

à l'époque), des fonctions de délibération et de contrôle ainsi que,

dans le domaine budgétaire, de décision.

64.   La Commission note également que les membres du Parlement

européen ne sont pas regroupés par nationalités mais par groupes

politiques transnationaux.

65.   Si le Parlement européen, contrairement aux parlements nationaux,

ne dispose pas d'un pouvoir législatif ou d'initiative, il n'en reste

pas moins que, par les discussions en son sein, les résolutions et

recommandations qu'il adopte, la pratique des questions écrites et

orales au Conseil et à la Commission des Communautés, il intervient

dans tous les débats à l'échelle communautaire, y compris ceux propres

à un Etat membre.

66.   A ce titre, les députés européens sont appelés à s'exprimer  et

à prendre position, non seulement au sein du Parlement, mais également

dans d'autres enceintes, sur les problèmes politiques de la Communauté

et de ses Etats membres. Ils sont donc naturellement appelés pour ce

faire à participer à des réunions et manifestations sur l'ensemble du

territoire des douze Etats membres.

67.   La Commission rappelle par ailleurs que les électeurs des T.O.M.

participent à l'élection des membres du Parlement européen et y sont

représentés.

68.   La Commission a particulièrement eu égard au fait que la

requérante, membre du Parlement européen, était invitée en cette

qualité en Polynésie et Nouvelle-Calédonie par des partis politiques

locaux autorisés, afin de prendre part à des réunions et manifestations

sur des thèmes politiques soutenus par son groupe parlementaire, à

savoir l'indépendance des T.O.M. français ainsi que l'arrêt des essais

nucléaires.

69.   En conséquence, la Commission estime que dans la mesure où elle

agissait en sa qualité de membre du Parlement européen, la requérante

ne peut être considérée comme une "étrangère" au sens de l'article 16

(art. 16) de la Convention.

70.   La Commission n'examinera donc l'ingérence dans la liberté

d'expression de la requérante que sous l'angle de l'article 10

(art. 10) de la Convention.  Elle s'attachera en conséquence à

déterminer si la mesure prise par les autorités françaises était prévue

par la loi, poursuivait un but légitime et était proportionnée au but

poursuivi.

71.   La Commission note d'emblée que l'expulsion de la requérante

trouvait sa base légale dans une loi de 1849 dont les dispositions ne

sont plus applicables que dans les territoires d'outre-mer. Aux termes

de l'article 7 de ladite loi, "le ministre de l'intérieur pourra, par

mesure de police, enjoindre à tout étranger voyageant ou résidant en

France de sortir immédiatement du territoire français, et le faire

conduire à la frontière."

72.   La Commission admet ensuite que le Gouvernement n'avait, en

l'espèce, d'autre objectif que de sauvegarder l'ordre public. Le but

en était donc légitime. La Commission recherchera à présent si la

mesure était nécessaire dans une société démocratique.

73.   La Commission rappelle que la liberté d'expression, consacrée par

le paragraphe 1 de l'article 10 (art. 10-1), constitue l'un des

fondements essentiels d'une société démocratique, l'une des conditions

primordiales de son progrès. Sous réserve du paragraphe 2, elle vaut

non seulement pour les "informations" ou "idées" accueillies avec

faveur ou considérées comme inoffensives ou indifférentes, mais aussi

pour celles qui heurtent, choquent ou inquiètent ; ainsi veulent le

pluralisme, la tolérance et l'esprit d'ouverture sans lesquels il n'est

pas de "société démocratique" (Cour eur. D.H., arrêt Handyside du

7 décembre 1976, série A n° 24, p. 23, par. 49 et arrêt Castells du

23 avril 1992, série A n° 236, p. 19, par. 42). Partant, un adversaire

des idées et positions officielles doit pouvoir trouver sa place dans

l'arène politique (voir Cour eur. D.H., arrêt Lingens du

8 juillet 1986, série A n° 103, p. 14, par. 42).

74.   La liberté de discussion politique ne revêt toutefois pas un

caractère absolu. Un Etat contractant peut l'assujettir à certaines

"restrictions" ou "sanctions", mais il appartient aux instances de la

Convention de statuer en dernier lieu sur leur compatibilité avec la

liberté d'expression telle que la consacre l'article 10 (art. 10) (Cour

eur. D.H., arrêt Observer et Guardian du 26 novembre 1991, série A

n° 216, pp. 27 et 28, par. 53).

75.   Or, pour la Commission, les circonstances de l'affaire ne

démontrent pas que les prises de position de la requérante aient causé

des troubles dans l'île. Elle s'est jointe à une manifestation

pacifique autorisée et les désordres allégués par le Gouvernement ne

peuvent lui être imputés.

76.   Eu égard à ces circonstances et au risque de dissuader, par des

mesures de la nature de celles qui sont ici en cause, les personnalités

politiques de contribuer à la discussion publique de questions

controversées, la Commission estime qu'un juste équilibre n'a pas été

ménagé entre, d'une part, l'intérêt général commandant la défense de

l'ordre public, d'autre part, la liberté d'expression de la requérante.

77.   En conséquence, la Commission considère que l'ingérence dans

l'exercice du droit à la liberté d'expression garanti à la requérante

par l'article 10 par. 1 (art. 10-1) n'était pas proportionnée au but

légitime poursuivi et qu'elle n'était dès lors pas justifiée.

78.   Dans la mesure où la Commission  considère qu'il y a eu violation

de l'article 10 (art. 10) de la Convention pris isolément, elle

n'estime pas nécessaire d'examiner s'il y a eu violation de cet article

combiné avec l'article 14 (art. 10+14) de la Convention.

      Conclusion

79.   La Commission conclut par 8 voix contre 6 qu'il y a eu, en

l'espèce, violation de l'article 10 (art. 10) de la Convention en ce

qui concerne la mesure prise en Polynésie française.

80.   Compte tenu de la conclusion à laquelle elle est parvenue au

regard de l'article 10 (art. 10) de la Convention, la Commission

n'estime pas nécessaire de se placer de surcroît sur le terrain de

l'article 14 (art. 14) de la Convention.

D.    Sur la mesure prise en Nouvelle-Calédonie

81.   La requérante estime qu'étant régulièrement entrée sur le

territoire de la Nouvelle-Calédonie, elle aurait dû pouvoir y circuler

librement et donc bénéficier du droit à la liberté d'expression, sans

discrimination liée à sa qualité d'étrangère.

   a)  Grief tiré de l'article 2 du Protocole N° 4 (P4-2)

82.   A ce titre, elle souligne qu'elle a fait l'objet de la part des

autorités néo-calédoniennes d'une mesure d'expulsion improprement

qualifiée d'interdiction d'entrer. Elle en veut pour preuve les

oblitérations de son passeport diplomatique qui laissent apparaître

qu'elle est entrée sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie, puis en

est ressortie. Elle explique qu'elle a été appréhendée par la police

de l'air et des frontières, une fois les formalités de douane

effectuées et donc lorsqu'elle se trouvait déjà régulièrement sur le

territoire de l'île. Elle aurait été retenue dans l'aéroport pendant

plus de quatre heures, car le décalage horaire entre l'île et la

métropole empêchait le Haut-Commissaire de la République de prendre

contact, la nuit, avec le ministre de l'Intérieur à Paris. Après

notification de l'arrêté d'interdiction d'entrer sur le territoire,

elle a été placée dans un avion à destination du Japon, son passeport

dûment oblitéré à nouveau. Dans les faits, elle aurait donc bien été

expulsée.

83.   Estimant qu'elle se trouvait régulièrement sur le sol calédonien,

elle considère que cette expulsion n'était pas justifiée. En effet,

elle ne saisit pas en quoi sa participation à une manifestation

antinucléaire en Polynésie française aurait pu motiver son expulsion

de Nouvelle-Calédonie. Quant aux manifestants hostiles qui

l'attendaient à l'extérieur de l'aéroport, elle estime qu'il incombait

aux forces de police de les disperser.

84.   Le Gouvernement soutient, pour sa part, que la requérante n'est

pas entrée sur le territoire calédonien. Il expose que le cachet apposé

sur son passeport à l'aéroport de Nouméa n'est que la matérialisation

de la preuve qu'elle avait été réceptionnée ce jour-là à sa sortie

d'avion et que ses documents avaient été contrôlés. Il s'agirait d'une

simple formalité administrative, constatant objectivement l'arrivée tel

jour d'une personne donnée, à une frontière donnée, porteuse d'un

document qui fait foi de son identité. Ainsi ce cachet ne saurait être

considéré comme une décision créatrice de droits, autorisant

formellement et définitivement l'entrée de la requérante sur le

territoire de la Nouvelle-Calédonie.

85.   Pour le Gouvernement, à supposer même qu'elle s'y fût trouvée de

manière régulière, les considérations d'ordre public qui avaient

justifié une restriction à sa liberté de circulation en Polynésie

française, étaient valables pour les restrictions apportées en

Nouvelle-Calédonie. Il ajoute que des manifestants s'étaient groupés

à l'extérieur de l'aéroport ; laisser pénétrer la requérante sur le sol

calédonien était aller au devant de problèmes de sécurité incompatibles

avec la nécessaire protection de l'ordre public incombant au

Gouvernement.

86.   La Commission renvoie, en ce qui concerne le fait de savoir si

la Nouvelle-Calédonie constitue un territoire séparé pour l'application

de l'article 2 du Protocole N° 4 (P4-2), à ses considérations relatives

à la Polynésie française (points 40 à 43 ci-dessus).  Elle estime que

les mêmes considérations s'appliquent à la Nouvelle-Calédonie.

87.   La Commission observe que le paragraphe 1 de l'article 2 du

Protocole N° 4 (P4-2-1) garantit le droit de libre circulation à

quiconque "se trouve régulièrement sur le territoire d'un Etat". Cette

condition renvoie au droit interne de l'Etat en question. Il appartient

donc à la législation et aux organes internes de poser les conditions

à remplir pour que la présence d'un individu sur le territoire soit

considérée comme "régulière". La Commission rappelle à cet égard sa

jurisprudence constante selon laquelle la Convention ne garantit, comme

tel, aucun droit d'entrer, de résider ou de s'établir dans un pays

étranger (voir N° 9214/80, 9473/81 et 9474/81, déc. 11.5.82, D.R. 29

p. 176 ; N° 12068/86, déc. 1.12.86, D.R. 51 p. 237).

88.   La Commission relève que l'arrêté pris par le Haut-Commissaire

de la République s'intitule "Arrêté ordonnant l'interdiction d'entrée

sur le territoire d'un étranger" et que son article premier prononce

l'interdiction d'entrée de la requérante.

89.   La Commission note par ailleurs que l'arrêté du Haut-Commissaire

a été notifié à la requérante peu de temps après son arrivée et pendant

qu'elle se trouvait encore sur l'aéroport de Nouméa, que les autorités

l'avaient empêchée de quitter.

90.   La Commission constate en outre que le Conseil d'Etat, dans son

arrêt du 12 mai 1989, ne remet aucunement en cause la nature de

l'arrêté litigieux. En examinant si le Haut-Commissaire de la

République n'a pas commis une erreur manifeste d'appréciation en

prenant un arrêté d'interdiction d'entrer en Nouvelle-Calédonie, cette

juridiction admet par là-même que la requérante n'était pas entrée sur

ce territoire et qu'elle ne pouvait donc en être expulsée. La

Commission n'aperçoit quant à elle aucun élément de nature à infirmer

cette appréciation.

91.   Il en résulte que la requérante ne se trouvait pas régulièrement

sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie, condition d'application de

l'article 2 du Protocole N° 4 (P4-2).

92.   En conséquence, la Commission estime que l'arrêté d'interdiction

d'entrer en Nouvelle-Calédonie n'est pas contraire aux dispositions de

cet article.

      Conclusion

93.   La Commission conclut par 13 voix contre 1 qu'il n'y a pas eu,

en l'espèce, violation de l'article 2 du Protocole N° 4 (P4-2) en ce

qui concerne la mesure prise en Nouvelle-Calédonie.

    b)  Grief tiré de l'article 10 (art. 10) de la Convention, pris

        isolément ou combiné avec l'article 14 (art. 10+14) de la

        Convention

94.   La requérante rappelle que, tout comme en Polynésie française,

elle s'est rendue en Nouvelle-Calédonie à l'invitation d'élus locaux.

Or, elle n'a pas pu rencontrer ses hôtes, ni s'exprimer sur l'île. Ces

faits portent atteinte, selon elle, à sa liberté d'expression et elle

reprend mutatis mutandis les arguments déjà exposés concernant la

mesure administrative dont elle a fait l'objet en Polynésie française.

95.   Le Gouvernement reprend également ses arguments concernant

l'arrêté d'expulsion assorti d'une interdiction d'entrer en Polynésie.

Dans les deux îles, les élections étaient proches et la tension vive.

De surcroît, des manifestants hostiles à la requérante l'attendaient

à la sortie de l'aéroport de Nouméa, ce qui accentuait les risques.

96.   La Commission rappelle qu'un arrêté d'interdiction d'entrée sur

le territoire de la Nouvelle-Calédonie a été pris à l'encontre de la

requérante.  Etant donné qu'elle n'a pu pénétrer sur ce territoire, il

s'ensuit qu'elle n'a pu y exercer certains droits, notamment le droit

à la liberté d'expression garanti par l'article 10 (art. 10) de la

Convention.  Il s'agit donc d'une conséquence nécessaire du refus de

lui permettre l'entrée sur le territoire, mesure en elle-même conforme

à la Convention.

      Conclusion

97.   La Commission conclut par 12 voix contre 2 qu'il n'y a pas eu,

en l'espèce, violation de l'article 10 (art. 10) de la Convention en

ce qui concerne la mesure prise en Nouvelle-Calédonie.

      Quant à la violation de l'article 10 de la Convention combiné

      avec l'article 14 (art. 10+14) de la Convention

98.   La Commission estime que le même raisonnement que ci-dessus

(par. 96) s'applique en ce qui concerne le grief de la requérante tiré

de l'article 10 de la Convention combiné avec l'article 14

(art. 10+14).

      Conclusion

99.   La Commission conclut à l'unanimité qu'il n'y a pas eu, en

l'espèce, violation de l'article 10 de la Convention combiné avec

l'article 14 (art. 10+14) de la Convention en ce qui concerne la mesure

prise en Nouvelle-Calédonie.

E.    RECAPITULATION

100.  La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il n'y a pas eu, en

l'espèce, violation de l'article 2 du Protocole N° 4 (P4-2) en ce qui

concerne la mesure prise en Polynésie française (par. 45).

101.  La Commission conclut, par 8 voix contre 6, qu'il y a eu, en

l'espèce, violation de l'article 10 (art. 10) de la Convention en ce

qui concerne la mesure prise en Polynésie française (par. 79).

102.  La Commission conclut, par 13 voix contre 1, qu'il n'y a pas eu,

en l'espèce, violation de l'article 2 du Protocole N° 4 (P4-2) en ce

qui concerne la mesure prise en Nouvelle-Calédonie (par. 93).

103.  La Commission conclut, par 12 voix contre 2, qu'il n'y a pas eu,

en l'espèce, violation de l'article 10 (art. 10) de la Convention en

ce qui concerne la mesure prise en Nouvelle-Calédonie (par. 97).

104.  La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il n'y a pas eu, en

l'espèce, violation de l'article 10 de la Convention combiné avec

l'article 14 (art. 10+14) de la Convention en ce qui concerne la mesure

prise en Nouvelle-Calédonie (par. 99).

           Le Secrétaire                   Le Président

         de la Commission                de la Commission

           (H.C. KRÜGER)                  (C.A. NØRGAARD)

                                                       (Or. français)

              OPINION CONCORDANTE DE M. C. A. NØRGAARD ET

                           DE MME G.H. THUNE

      Nous avons voté en faveur des conclusions de la Commission en ce

qui concerne la question de savoir s'il y a eu ou non, en Polynésie

française, violation du droit de la requérante à la liberté

d'expression garanti par l'article 10 de la Convention (par. 79 du

Rapport). Toutefois, nous nous fondons sur l'argumentation suivante.

      Comme la Commission, nous constatons que l'arrêté d'expulsion,

pris à l'encontre de la requérante en raison des déclarations

politiques faites par elle, constituait une ingérence dans son droit

à la liberté d'expression garanti par l'article 10 par. 1 de la

Convention. Nous observons cependant que le Gouvernement défendeur

invoque l'article 16 de la Convention.

      Nous relevons que la présente affaire met en cause l'article 16

de la Convention en tant qu'il se réfère à l'article 10 qui garantit

le droit à la liberté d'expression.

      Nous observons que dans l'arrêt Groppera Radio AG et autres (Cour

eur. D. H., arrêt du 28 mars 1990, série A n° 173, par. 57 à 62,

pp. 23-24) où la Cour était appelée à interpréter la troisième phrase

du premier paragraphe de l'article 10, elle a estimé que l'objet et le

but de cette disposition devaient s'envisager dans le contexte de

l'article pris dans son ensemble et notamment au regard des exigences

du paragraphe 2 de l'article 10. Elle en a déduit que les mesures

d'autorisation qu'elle visait ne pouvaient être soustraites auxdites

exigences (par. 61).

      D'une manière analogue, nous estimons qu'il y a lieu d'examiner

le but de l'article 16 dans le contexte de l'article 10 par. 2. Il faut

donc examiner si la mesure prise par les autorités françaises était

prévue par la loi, poursuivait un but légitime et était proportionnée

au but poursuivi. En examinant la proportionnalité de l'ingérence dans

le droit de la requérante à la liberté d'expression, nous tenons compte

du principe général énoncé à l'article 16 de la Convention.

      Nous sommes d'accord avec la Commission lorsqu'elle considère que

l'ingérence était prévue par la loi et poursuivait un but légitime

(par. 71-72).

      Eu égard aux faits de l'espèce et au risque de dissuader, par des

mesures de la nature de celles qui sont ici en cause, les personnalités

politiques de contribuer à la discussion publique de questions

controversées, nous estimons que, même en tenant compte du principe de

l'article 16 qui justifie dans un contexte politique des restrictions

particulières à la liberté d'expression des étrangers, un juste

équilibre n'a pas été ménagé entre, d'une part, l'intérêt général

commandant la défense de l'ordre public, d'autre part, la liberté

d'expression de la requérante.

      En conséquence, nous considérons que l'ingérence dans l'exercice

du droit à la liberté d'expression garanti à la requérante par

l'article 10 par. 1 n'était pas proportionnée au but légitime poursuivi

et qu'elle n'était dès lors pas justifiée.

      Etant donné que nous considérons qu'il y a eu violation de

l'article 10 de la Convention pris isolément, nous n'estimons pas

nécessaire d'examiner s'il y a eu violation de cet article combiné avec

l'article 14 de la Convention.

                                                        (Or. English)

                CONCURRING OPINION OF MR. L. LOUCAIDES

                      JOINED BY MR. M. PELLONPÄÄ

      I agree with the majority that in this case there has been a

breach of the applicant's right to freedom of expression as a result

of her expulsion from Polynesia but my reasons for finding such a

breach are different from those of the majority.

      The respondent Government argued that the expulsion in question

was justified as necessary in the interests of national security and

territorial integrity by reason of the fact that the applicant spoke

in public against nuclear weapons and in favour of the secession and

independence of the French territories of Polynesia and New Caledonia

at a time of political tension due to the current pre-election campaign

in those territories.  Such conduct on the part of the applicant could,

according to the Government, well constitute a threat to the public

security and the territorial integrity of the respondent State.

      I have no difficulty in finding that, in the circumstances of the

present case, the interference with the applicant's freedom of

expression by reason of her expulsion from the territories was

disproportionate to the aim pursued.  In this respect I have taken into

consideration (a) that the applicant who was a political personality

had expressed her views in a peaceful public gathering in which she

participated at the invitation of local political figures and which was

legally authorised, (b) that she spoke on a controversial political

matter of public interest without in any way encouraging resort to

violence and (c) that in fact the applicant's speech had not caused any

disorder or disturbance.  Given the latitude that must be given to the

freedom to expressing views and ideas in the field of political

discussion (see Eur. Court H.R., Lingens judgment of 8 July 1986,

Series A n° 103, p. 26) and the absence of a real risk to the public

safety or territorial integrity invoked by the respondent Government,

the measure of expulsion in my opinion exceeded the permissible limits

of restrictions under paragraph 2 of Article 10 of the Convention.

      But the Government's argument goes further, it being contended

that in any event the impugned measure of expulsion is, in the present

case, justified by virtue of Article 16 of the Convention.

      It is correct that the provisions of Article 16 allow the

imposition of special restrictions on, inter alia, the freedom of

expression of aliens, in so far as the exercise of such right takes the

form of "political activity".  It is also clear from the wording of

such provision, that the relevant restrictions allowed thereby are

meant to be independent from those allowed under paragraph 2 of

Article 10 and for that reason the question whether they are in

conformity with the Convention cannot be judged by reference to the

express requirements of that paragraph.

      However, although the restrictions that can be imposed under

Article 16 form an autonomous category of restrictions in the structure

of the Convention, this does not mean that the Contracting States have

an absolute discretion in imposing these restrictions.  Evidently the

Contracting States enjoy a wide discretion in applying the provisions

of Article 16.  But this Article since it provides a limitation or an

exception to rights guaranteed by the Convention, is to be narrowly

interpreted and should be subject to the principles of the Rule of Law

and of proportionality that are inherent in the whole system of the

Convention (cf. Eur. Court H.R., Sporrong-Lonnroth judgment of

23 September 1982,  Series A n° 52, pp. 24-28 and Fredin judgment of

18 February  1991, Series A n° 192, p. 17 para. 51).

      In this respect it should also be borne in mind that the

Convention is a living instrument which must be read in the light of

the present day conditions of life and of the evolution of modern

society (see Eur. Court H.R.,  Marckx judgment of 13 June 1979,

Series A n° 31, p. 19).  Thus in the present world of

intercommunication where free flow of information and ideas between

States is extensively achieved through the mass media, a much more

liberal approach than in the past should be adopted by Governments as

regards exercising freedom of expression by aliens within their

jurisdiction.

      Article 16 seems to aim at the protection of the national

interests of a State, such as national security and territorial

integrity, from specific political activities of aliens that may

endanger such interests. In fact the respondent State has invoked such

interests in order to justify the expulsion of the applicant in view

of her public statements in support of the independence of the French

territories of Polynesia and New Caledonia and against nuclear weapons.

      The measure of expulsion was prescribed by law  and its object

was in all respects legitimate (see para. 71-72 of the Report of the

Commission). However the question remains whether this measure was

proportionate to the aim pursued. In my opinion the answer is in the

negative.

      The expulsion of the applicant was such a radical step that it

could even arguably be considered as exceeding the very concept of

"restriction".  In any case such step was, in my opinion,

disproportionate to the aim pursued.  In this respect I have taken into

account the facts set out above as well as the status of the applicant

as a member of the European Parliament.  These facts, examined in the

light of the modern developments referred to above, lead me to the

conclusion that the expulsion of the applicant exceeded the scope of

the permissible restrictions under Article 16 and violated the

applicant's freedom of expression guaranteed by Article 10 in

conjunction with Article 1 of the Convention.

                                                       (Or. français)

                 OPINION PARTIELLEMENT CONCORDANTE ET

              PARTIELLEMENT DISSIDENTE DE M. C.L. ROZAKIS

      Il existe deux points dans le raisonnement adopté par la majorité

de la Commission avec lesquels je suis en désaccord et qui m'obligent

à présenter une opinion partiellement séparée et partiellement

dissidente.

1.    Aux paragraphes 41 et 42 de son avis, la Commission fait une

distinction entre le territoire métropolitain de la France et le

territoire de la Polynésie afin de justifier son avis qu'il n'y a pas

eu en l'espèce violation de l'article 2 du Protocole No 4. Je regrette

de ne pas pouvoir partager cette opinion : le territoire de la

Polynésie fait partie intégrante du territoire français (paragraphe 25

du rapport) et, dès lors, ce territoire ne saurait être distingué du

territoire français pour les besoins de l'application de l'article 2

du Protocole No 4, qui se réfère expressément au terme "territoire".

      Il me semble par ailleurs, que la distinction faite par la

Commission n'est guère nécessaire. En effet, en l'espèce, il n'y a pas

eu violation de l'article 2 du Protocole No 4 du fait qu'au moment où

la mesure administrative d'expulsion de la requérante a été mise en

oeuvre, cette dernière n'était plus légalement sur le territoire

français ; dès lors, ni l'autonomie de ce territoire ni les

réglementations spéciales le concernant n'entrent en ligne de compte.

Enfin, le fait que la requérante puisse entrer et circuler librement

dans le territoire métropolitain français ne fait pas disparaître

l'ingérence concrète qu'elle a subi de la part des autorités

françaises.

2.    Contrairement à la majorité de la Commission, je pense que le

droit à la liberté d'expression de la requérante a également été violé

en Nouvelle-Calédonie. En effet, pour les besoins de l'article 10 - qui

doit être lu à la lumière de l'article 1 de la Convention - la

requérante est entrée sur le territoire français. Les faits tels qu'ils

sont établis et décrits au paragraphe 21 du rapport ne me laissent

aucun doute sur ce point. Par ailleurs, la Commission elle-même a déjà

admis que cette façon d'entrer dans le territoire d'un Etat

contractant, à savoir le maintien d'une personne à l'aéroport avant son

admission ou son renvoi, est de nature à entraîner l'application des

dispositions normatives de la Convention puisqu'elle a comme effet de

faire relever ces personnes de la juridiction de l'Etat contractant.

Par conséquent, la requérante qui est entrée en France afin d'y

exprimer ses opinions politiques et qui a été empêchée de le faire par

les autorités françaises, est victime d'une ingérence qui constitue une

violation de ses droits garantis par l'article 10 par. 1 de la

Convention.

                                                       (Or. français)

          OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTE DE M. H. DANELIUS

        A LAQUELLE SE RALLIENT MM. E. BUSUTTIL, G. JÖRUNDSSON,

                     MME J. LIDDY ET  M. B. MARXER

      J'ai voté en faveur des conclusions de la Commission sauf en ce

qui concerne la question de savoir s'il y a eu ou non, en Polynésie

française, violation du droit de la requérante à la liberté

d'expression garanti par l'article 10 de la Convention (par. 79 du

Rapport). Sur ce point j'ai conclu à l'absence de violation de

l'article 10. Eu égard à cette conclusion, j'ai cru nécessaire de

prendre position sur le grief supplémentaire de la requérante, selon

lequel elle aurait fait l'objet d'une mesure discriminatoire contraire

à l'article 14 combiné avec l'article 10 de la Convention. Toutefois,

sur ce point aussi, j'ai conclu qu'il n'y a pas eu violation de la

Convention (cf. par. 80 du Rapport).

      Je constate que l'arrêté d'expulsion, pris à l'encontre de la

requérante en raison des déclarations politiques faites par elle,

constituait une ingérence dans son droit à la liberté d'expression

garanti par l'article 10 par. 1 de la Convention. Toutefois, étant

donné que le Gouvernement défendeur a invoqué comme justification

l'article 16 de la Convention, j'estime nécessaire d'examiner la portée

de cet article par rapport aux circonstances du cas d'espèce.

      L'article 16 reflète une conception traditionnelle du droit de

nombreux pays, selon laquelle les étrangers sont tenus de ne pas

s'immiscer dans la vie politique du pays d'accueil. Toutefois, la

Convention est un instrument vivant qui doit être interprété à la

lumière de l'évolution des sociétés des Etats Contractants. Ceci veut

dire qu'il faut établir des limites aux restrictions aux activités

politiques des étrangers qui peuvent être autorisées par l'article 16.

      A cet égard, je constate que la présente affaire met en cause

l'exercice de la liberté d'expression et le jeu du débat politique, qui

revêtent une importance primordiale dans une société démocratique. Il

y a également lieu de tenir compte de l'accroissement des contacts

internationaux dans beaucoup de domaines qui a eu pour conséquence que

les développements politiques à l'intérieur d'un pays déterminé

intéressent de plus en plus les ressortissants d'autres pays et

revêtent une importance croissante pour eux. On peut dire qu'il y a eu,

dans une certaine mesure, une internationalisation de la politique

nationale.

      En ce qui concerne l'interprétation de l'article 16 à la lumière

de ces développements, j'estime pertinent de faire une comparaison avec

la manière dont la Cour européenne des Droits de l'Homme, dans l'arrêt

Groppera Radio AG et autres (Cour eur. D. H., arrêt du 28 mars 1990,

série A no 173), a interprété la troisième phrase du premier paragraphe

de l'article 10. En effet, la Cour a estimé que l'objet et le but de

cette disposition devaient s'envisager dans le contexte de l'article

pris dans son ensemble et notamment au regard des exigences du

paragraphe 2 de l'article 10. Elle en a déduit que les mesures

d'autorisation qu'elle visait ne pouvaient être soustraites auxdites

exigences.

      D'une manière analogue, j'estime qu'il y a lieu d'examiner le but

de l'article 16 dans le contexte de l'article 10 par. 2. Il faut donc

examiner si l'arrêté d'expulsion, pris en réponse à la participation

de la requérante à la campagne électorale en Polynésie française, était

une mesure prévue par la loi qui poursuivait un but légitime. Il faut

également examiner si cette mesure était nécessaire dans une société

démocratique afin d'atteindre le but visé ou, en d'autres termes, si

elle était proportionnée à ce but. En examinant la proportionnalité de

l'ingérence dans le droit de la requérante à la liberté d'expression,

il faut tenir compte du principe général énoncé à l'article 16.

      A cet égard, je constate que l'ingérence était prévue par la loi

et poursuivait un but de protection de l'ordre public, but légitime au

regard dudit paragraphe 2. Reste à déterminer si elle était

proportionnée à ce but.

      Je rappelle qu'il régnait à l'époque, en Polynésie française, une

atmosphère de tension et que la participation de la requérante à la

campagne électorale pouvait, dans ces circonstances, être vue comme un

élément susceptible d'affecter le maintien de l'ordre public. C'est

pourquoi, à son arrivée sur le territoire, la requérante a été appelée

par les autorités à observer dans ses propos une certaine réserve.

Néanmoins, elle s'est exprimée, publiquement et d'une manière peu

modérée, sur des thèmes de grande sensibilité, tels que les aspirations

à l'indépendance du territoire et les essais nucléaires dans le

Pacifique. C'est dans ce contexte qu'il faut aussi attacher une

certaine importance à l'article 16 de la Convention, qui prévoit que

des restrictions peuvent être imposées à l'activité politique des

étrangers.

      Un autre élément de grande importance pour l'appréciation de la

proportionnalité est le fait que la mesure d'expulsion n'a eu, pour la

requérante, que des conséquences très limitées sur le plan pratique.

Pendant qu'elle séjournait en Polynésie française, elle n'a pas été

empêchée par les autorités de s'exprimer librement. L'arrêté

d'expulsion ne lui a été notifié qu'au moment où elle s'apprêtait à

quitter le territoire, et elle n'a pas affirmé que l'interdiction d'y

retourner comportait pour elle des inconvénients majeurs.

      En évaluant tous ces éléments et en attribuant une importance

particulière au fait qu'en l'espèce, l'ingérence réelle dans le droit

de la requérante à la liberté d'expression a été minime, j'estime que

cette ingérence pouvait raisonnablement être considérée comme

proportionnée au but qu'elle poursuivait. C'est pourquoi j'ai conclu

que l'article 10 n'a pas été enfreint dans la présente affaire.

      En ce qui concerne le grief tiré de l'article 14 combiné avec

l'article 10 de la Convention, je me contente de constater qu'il n'y

a, en l'espèce, aucun élément qui permette de conclure que la

requérante a fait l'objet d'un traitement différent de celui auquel

auraient été exposées d'autres personnes se trouvant dans une situation

analogue. Il n'y a donc eu aucune violation de la Convention à cet

égard.

                                                       (Or. français)

                  OPINION DISSIDENTE DE M. J.C. GEUS

1.    J'ai voté en faveur de la violation de l'article 10 de la

Convention en ce qui concerne la mesure d'expulsion de Polynésie qui

a frappé la requérante, bien que l'ingérence puisse paraître, en fait,

très légère voire purement formelle.  Il convient cependant d'observer

que si l'arrêté d'expulsion n'a été notifié que quelques instants avant

que la requérante quitte le territoire, cet arrêté avait été pris deux

jours plus tôt, soit le lendemain de sa participation à la

manifestation litigieuse.  Rien n'indique donc que le Haut-Commissaire

de la République aurait eu l'intention de ne prendre qu'une mesure

dépourvue de portée réelle.

      Les propos qui précèdent ne portent évidemment sur l'arrêté

litigieux qu'en tant  qu'il porte une mesure d'expulsion, et non en

tant qu'il interdit une nouvelle entrée sur le territoire de la

Polynésie, ce qui constitue une ingérence indiscutable.

2.    A regret, il ne m'a pas été possible de me rallier à l'opinion

de la majorité en ce qui concerne la mesure prise à l'égard de la

requérante en Nouvelle-Calédonie.

      Il m'apparaît en effet que l'avis de la majorité repose sur une

interprétation erronée des circonstances de la cause.

3.    L'article 2 par. 1 du Protocole No 4 met en jeu un élément de

fait et un élément de droit, étant la réalité de l'entrée sur le

territoire et la régularité de celle-ci.

      En ce qui concerne la réalité de l'entrée de la requérante sur

le territoire de la Nouvelle-Calédonie, elle ne me paraît pas

contestable.  Ayant subi avec succès le contrôle de la police de l'air

et des frontières, la requérante a poursuivi sa route et a franchi la

frontière, si bien que, dès ce moment, elle se "trouvait" sur le

territoire.  Le cachet apposé sur son passeport en atteste, et le fait

qu'elle a été interceptée quelques instant après n'y change rien.

      Quant à la régularité de l'entrée et du séjour, elle ne me paraît

pas plus discutable.  Le Gouvernement reconnaît d'ailleurs "que la

requérante, munie d'un passeport régulier, était, de ce seul fait, en

situation d'entrer régulièrement sur le territoire de la Nouvelle-

Calédonie" (observations complémentaires, par. 13).

4.    La majorité a considéré que la requérante n'est pas entrée sur

le territoire pour le motif, certes exact, que le Conseil d'Etat n'a

pas remis en cause la nature de l'arrêté litigieux, étant celle d'un

arrêté d'interdiction d'entrer sur le territoire (rapport, par. 90).

      Cette seule circonstance me paraît totalement insuffisante dès

lors que, d'une part, le Conseil d'Etat a jugé que le seul fondement

juridique de cet arrêté est l'article 7 de la loi du 3 décembre 1849

sur la naturalisation et le séjour des étrangers en France, qui permet

"d'enjoindre à un étranger voyageant ou résidant en France de sortir

immédiatement du territoire français et le faire reconduire à la

frontière", et que d'autre part, il a jugé que la mesure attaquée

devant lui "relève de l'article 2 alinéa 3 du Protocole No 4".

      Le fondement juridique allégué - et qui est d'ailleurs le seul

qui est visé au préambule de l'arrêté précité - démontre que la haute

juridiction administrative ne doutait pas que la requérante a été

expulsée de Nouvelle-Calédonie après y être entrée.

      De même, l'affirmation du Conseil d'Etat selon laquelle le

paragraphe 3 de l'article 2 du Protocole No 4 est applicable implique

nécessairement que les conditions fixées par le paragraphe 1 sont

réunies.

      Dès lors, selon la juridiction nationale compétente elle-même,

la requérante était entrée régulièrement sur le territoire de la

Nouvelle-Calédonie.  Le Gouvernement lui-même, au paragraphe 15 de ses

observations complémentaires, évoque le cachet apposé sur le passeport

de la requérante "lors de sa sortie ... du territoire de la Nouvelle-

Calédonie", ce qui suppose évidemment son entrée préalable.

      En conclusion, je ne puis me rallier à l'interprétation qu'a

donnée la majorité des faits de la cause.

5.    Il résulte de ce qui précède que la requérante, étant entrée

régulièrement sur le territoire de Nouvelle-Calédonie, a été empêchée

d'y circuler et de s'y exprimer en l'absence de tout titre juridique

pendant les 4 heures 35 minutes où elle a été retenue à l'aéroport

après avoir franchi la frontière.

6.    Cela m'amène à la conclusion qu'il y a eu violation de

l'article 2 du Protocole No 4, quelle que soit la nature de la mesure

prise à son encontre.

      En effet, s'il s'agit d'une expulsion, le séjour a cessé d'être

régulier dès la notification de l'arrêté, mais, pendant les quelques

heures qui ont précédé, la requérante n'a pu circuler librement.

      En revanche, s'il s'agit bien d'une interdiction d'entrée,

l'arrêté était inopérant pour avoir été notifié à la requérante après

qu'elle a franchi la frontière, et ne pouvait justifier qu'elle soit

remise contre son gré dans un avion.

7.    Dans un cas comme dans l'autre, il y a eu violation de

l'article 10 qui ne requiert ni entrée ni séjour régulier pour être

applicable à la requérante.  Elle se trouvait, en Nouvelle-Calédonie,

sous la juridiction de la République française.  Pour le surplus, je

me réfère au raisonnement exposé dans les paragraphes 57 à 77 du

rapport.

      C'est donc à titre subsidiaire que j'envisage une autre

motivation.

      Dans ses conclusions, le commissaire du Gouvernement près le

tribunal administratif de Nouméa énonçait ce qui suit :

      "On pourrait avoir quelques doutes sur l'applicabilité de

      l'article 7 précité au cas présent où il ne s'est pas agi d'une

      expulsion stricto sensu mais d'un refus d'entrée.

      Mais quoi qu'il en soit, l'autorité administrative compétente,

      en l'occurrence le Haut-Commissaire, peut user de ses pouvoirs

      de police générale pour interdire à un étranger, pour des motifs

      de sécurité publique, de pénétrer en France."

      J'admets que la mesure litigieuse ait été "prévue par la loi",

mais s'il s'agit bien d'une interdiction d'entrée sur le territoire,

comme l'affirme le Conseil d'Etat, je doute que la "loi" présente les

indispensables caractères de prévisibilité et d'accessibilité, puisque

l'article 7 de la loi du 3 décembre 1849 ne mentionne nullement une

telle mesure et que les pouvoirs de police générale constituent un

concept aux contours manifestement imprécis.

                               ANNEXE I

            HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION

      Date                                   Acte

6 et 8 novembre 1989        Introduction des requêtes

15 novembre 1989            Enregistrement des requêtes

Examen de la recevabilité

2 septembre 1991            Décision de la Commission de porter les

                            requêtes à la connaissance du Gouvernement

                            défendeur conformément à l'article 48

                            par. 2 b) du Règlement intérieur ;

                            jonction des deux requêtes

14 février 1992             Observations du Gouvernement défendeur

5 mai 1992                  Observations en réponse de la requérante

30 juin 1992                Décision de la Commission de tenir une

                            audience contradictoire sur la

                            recevabilité et le bien-fondé des requêtes

7 juillet 1992              Observations complémentaires du

                            Gouvernement

23 novembre 1992            Observations complémentaires de la

                            requérante

3 décembre 1992             Audience sur la recevabilité et le bien-

                            fondé et décision de déclarer la requête

                            recevable ; décision de la Commission

                            d'inviter les parties à apporter par écrit

                            des éclaircissements sur un point précis

Examen du bien-fondé

4 février 1993              Observations complémentaires de la

                            requérante et réponse à la question posée

                            par la Commission

5 mars 1993                 Observations complémentaires du

                            Gouvernement et réponse à la question

                            posée par la Commission

20 janvier 1994             Délibérations de la Commission, votes

                            selon l'article 59 par. 2 du Règlement

                            intérieur de la Commission et adoption du

                            rapport prévu à l'article 31 de la

                            Convention

 

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